Mediante el post del 12 de abril pasado, inicié mis reflexiones sobre la reforma al sistema electoral de las autoridades regionales, aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley N.° 29470 (publicada el 14 de diciembre de 2009), que modificó diversos artículos de la Ley de Elecciones Regionales, Ley N.° 27863. En el referido post, traté sobre la separación de la elección presidencial regional de la elección de los consejeros regionales; asimismo, me manifesté decididamente a favor de la supresión de la regla del “premio a la mayoría”, mecanismo que aseguraba a la lista ganadora cuando menos la mitad más uno de puestos del consejo, independientemente que su votación haya sido mucho menor. Ahora, me ocuparé de la segunda vuelta para la elección presidencial regional.
LA SEGUNDA ELECCIÓN PRESIDENCIAL REGIONAL
La segunda vuelta de la elección del presidente y vicepresidente regional fue incorporada a través de la modificación del artículo 5 de la Ley de Elecciones Regionales. Según el nuevo texto de esa norma, para ser elegido presidente y vicepresidente del gobierno regional (quienes se eligen conjuntamente), se requiere que la fórmula respectiva obtenga no menos del treinta por ciento (30%) de los votos válidos. “Si ninguna fórmula supera el porcentaje antes señalado, se procede a una segunda elección dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la proclamación de los cómputos oficiales, en todas las circunscripciones que así lo requieran, en la cual participan las fórmulas que alcanzaron las dos más altas votaciones.” En la segunda elección se proclama electa la fórmula que obtenga la mayoría simple de votos válidos.
Ahora bien, para efecto de mi comentario crítico sobre este aspecto de la reforma del sistema electoral regional, conviene que previamente realice una referencia genérica a la institución del ballotage o doble vuelta electoral, propia del Derecho Electoral comparado.
EL BALLOTTAGE O DOBLE VUELTA ELECTORAL
El ballottage o doble vuelta electoral es una técnica o procedimiento por el cual se impone a todo candidato a un cargo electivo que obtenga en el escrutinio la mayoría absoluta de los votos válidos (50% más uno) para hacerse acreedor al cargo en disputa. Así, en caso que ninguno de los contendientes alcance dicho porcentaje en la primera vuelta electoral, se celebra una
segunda votación entre los dos candidatos que han obtenido la mayor cantidad de votos. Por tanto, el objetivo de la aplicación del ballottage es que todo postulante a un determinado cargo electivo para poder acceder al mismo obtenga una mayoría calificada o absoluta de votos. El ballottage tiene dos finalidades: por un lado reducir el número de partidos y, por otro, otorgar a quienes resulten electos una cuota de mayor legitimidad, producto del voto favorable de la mayoría absoluta de los votantes. [Daniel Sabsay, “Ballottage o doble vuelta electoral”. En Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, T. I, San José C. R: IIDH-CAPEL, 2000, pp. 87-96].
Sobre el particular, debo hacer dos precisiones. Primero, el ballotage fue desarrollado fundamentalmente para otorgar mayor legitimidad al Jefe de Estado mediante la mayoría de los votos. En tal sentido, desde su desarrollo en Francia y Europa, hasta su posterior implementación en América Latina (desde fines de la década de 1970), este instituto ha sido aplicado casi exclusivamente a las elecciones presidenciales o, a lo sumo, para elecciones parlamentarias, como ocurre en Francia. Sin embargo, no abundan las experiencias en el Derecho Electoral comparado sobre la aplicación del ballottage en elecciones subnacionales (regionales o municipales).
En segundo lugar, cuando se dispone que para acceder a un cargo se requiere de un porcentaje inferior a la mayoría absoluta de los votos válidos (como el 30% aprobado por la Ley N.° 29470) “no estamos frente a un verdadero ballottage, sino a la imposición de una suerte de umbral de legitimidad” [Daniel Sabsay, Op. Cit., p. 95], como condición previa para el ejercicio del cargo. En tal sentido, como señalan Daniel Sabsay y Franco Castiglione, dicho modelo podría minimizar en gran medida el objetivo principal perseguido por el instituto del ballottage en su versión genuina: mayor legitimidad. Esto porque el ballottage tiene sentido en la medida que puede garantizar que el candidato ganador obtenga, sea en primera o en segunda ronda electoral, la mayoría absoluta de los votos. Entonces, si un candidato puede ganar con menor votación que la mayoría absoluta, como ocurre en las elecciones regionales o municipales en nuestro país, no tiene sentido pasar a una segunda vuelta electoral ya que dicho instituto busca la mayoría absoluta, lo que resulta contrario a un sistema electoral que es proporcional y no mayoritario.
UNA SEGUNDA VUELTA ELECTORAL INNECESARIA
Aunque el establecimiento de la segunda vuelta para la elección presidencial regional fue el aspecto más publicitado y apoyado de la reforma realizada mediante la Ley N.° 29470, considero que es menos relevante que la separación de la elección presidencial regional de la de los consejeros regionales, y que la supresión del “premio a la mayoría”. Es más –y en este aspecto de la reforma sí coincido plenamente con Fernando Tuesta–, soy de la opinión que esta segunda vuelta es innecesaria y no contribuirá a solucionar los supuestos problemas que pretende afrontar. Veamos.
Según el presidente Alan García, uno de los principales promotores de esta reforma, “con la segunda vuelta, los gobiernos regionales tendrán mayor sostenibilidad y solidez en su constitución”, ya que, “si un gobierno con la segunda vuelta tiene mayoría social entonces va a poder gobernar con mayor fortaleza y mayor solidez.”
Por su parte, manifestando su coincidencia con la posición del primer mandatario, la congresista Rosa Florián, presidenta de la Comisión de Descentralización del Congreso de la República, opinó que la segunda vuelta para elegir a los presidentes regionales reforzará el proceso de descentralización con una autoridad fortalecida con el voto popular. Según la legisladora, “al manejar fondos públicos y ejecutar una serie de acciones a favor de la población, el presidente de la región debe contar con toda la legitimidad posible del voto popular”.
Sobre el particular, Fernando Tuesta considera que la segunda vuelta constituye un “mito” en América Latina y no contribuye a fortalecer la gobernabilidad en las regiones. En su opinión, ni siquiera deberían darse para elegir al jefe de Estado. Según el mismo Tuesta, esta reforma no resuelve un tema de fondo: la proliferación de agrupaciones políticas; además de significar un alto costo para las arcas del Estado en caso deban llevarse a cabo varias segunda vueltas. “Tal vez tengamos hasta 25, una por cada gobierno regional (…) habrá presupuesto para eso? (…) el costo puede ser equivalente a una elección general”, cuestionó.
Por mi parte, además de lo señalado por Tuesta, debo acotar que la posición del presidente García y de la congresista Florián, así como la de todos los partidarios de la segunda vuelta presidencial regional, se sostiene en la idea que con este mecanismo se logrará la estabilidad de los presidentes regionales y, por ende, la gobernabilidad del gobierno regional. Es decir, se piensa que la legitimidad de origen (legitimidad derivada de las elecciones) está ligada al porcentaje de votación obtenido en las urnas. Según esta idea, una alta votación otorgaría una alta legitimidad de origen, lo que repercutiría en la gobernabilidad; en tanto una baja votación se traduciría en una baja legitimidad de origen, lo que repercutiría en la ingobernabilidad.
Sin embargo, la legitimidad de origen no tiene que ver con el porcentaje de votos que se obtengan para ejercer un cargo, sino con el hecho que el gobierno tenga su origen conforme con los procedimientos jurídico-formales, es decir, de acuerdo al régimen electoral
vigente. De otro lado, además de la legitimidad de origen es menester tener en cuenta un elemento que a la larga es el más importante para la gobernabilidad: la legitimidad de ejercicio.
La legitimidad de ejercicio se deriva de la forma de manejo del poder o del ejercicio del cargo y se manifiesta en los niveles de aceptación o rechazo ciudadano. Esta forma de legitimidad tiene estrecha relación con la gobernabilidad, ya que si existe una alta legitimidad de ejercicio será posible la gobernabilidad; por el contrario, si la legitimidad de ejercicio es baja o −dicho de otro modo− si el gobierno se deslegitima como consecuencia de una mala gestión, es muy probable que cunda la ingobernabilidad.
Ahora, no existe una relación necesaria entre un alto o bajo porcentaje de votación para acceder al cargo y una alta o baja legitimidad de ejercicio. Es decir, puede ocurrir que gobiernos que se originaron con un bajo porcentaje de votación adquieran una alta legitimidad de ejercicio debido a su buen desempeño en el manejo del poder. Al contrario, gobiernos que se originaron con altos porcentajes de votación, incluso con mayoría absoluta, pueden ilegitimarse o deslegitimarse debido a múltiples factores, como el abuso de poder, su uso patrimonialista, la corrupción, la impericia, la incompetencia, la negligencia o imprudencia en el desempeño del cargo.
SIN EMBARGO…
No obstante lo señalado en este post respecto de lo innecesario que resulta la segunda elección presidencial regional, considero que hay un mérito que no se le puede negar. Gracias al empeño que diversos actores políticos pusieron en aprobar este mecanismo, incluyendo al propio Presidente de la República, se pudo aprobar también la separación de las elecciones regionales y la supresión del “premio a la mayoría” (reformas que sí nos parecen fundamentales), ya que las mismas resultaban condiciones necesarias para que se implemente la referida segunda vuelta.
Al respecto, con cierto conocimiento de primera mano al haber tenido la oportunidad de ser asesor de un grupo parlamentario en la época en que se aprobó la Ley N.° 29470, tengo la impresión que la mayoría de legisladores no fue suficientemente consciente de los reales alcances de estas reformas y, creyendo estar aprobando única o principalmente esta especie de ballotage regional, en verdad estaba aprobando una reforma de fondo que tendrá un gran impacto en las relaciones entre el presidente regional y el consejo regional, conforme lo he precisado en mi post anterior sobre esta materia. Es más, creo que si hubieran estado suficientemente informados de los reales alcances o efectos de dicha ley, la reforma quizá no se hubiera aprobado. Es decir, como diría el chavo del ocho, sin querer queriendo nuestros parlamentarios realizaron una reforma de fondo, cuando creían estar aprobando únicamente una reforma innecesaria.
Hola Carlo Magno de acuerdo que la legitimidad se logra con una buena gestión y ya. Creo que pesaron interes políticos que no han sido "bien calculados" como nos muestran.
Sólo una ignorancia, es decir, que esta supresión del "premio a la mayoría" no alcanza en las provinciales (lima) elecciones distritales o sí? Gracias, un saludo
Así es mi estimado Román, la supresión del premio a la mayoría sólo se ha aprobado para las elecciones regionales, no para las municipales (provinciales o distritales).