Mediante la Ley N.° 29470, publicada el 14 de diciembre de 2009, el Congreso de la República modificó diversos artículos de la Ley de Elecciones Regionales, Ley N.° 27863 (en lo sucesivo, simplemente, “la Ley”); modificaciones que, en su conjunto, implican una importante reforma al sistema electoral de las autoridades regionales. Seguidamente comentaremos las que consideramos las modificaciones más relevantes, por su impacto en el referido sistema electoral.
SEPARACIÓN DE LA ELECCIÓN DEL PRESIDENTE DE LA DE LOS CONSEJEROS REGIONALES
A nuestro juicio, la reforma más importante al sistema electoral regional, ha sido la separación de la elección del presidente y vicepresidente regional, de la elección de los consejeros regionales, realizada a través de la modificación del artículo 8 de la Ley.
Como resultado de esta reforma, se sustituye la elección en lista única, cerrada y bloqueada del presidente, vicepresidente y consejeros regionales, en una única circunscripción electoral regional o departamental (bajo cuyas reglas se eligió a los gobiernos regionales en las elecciones de 2002 y de 2006); por las elecciones separadas (en dos elecciones distintas) del presidente y vicepresidente regionales, por un lado, y de los consejeros regionales, por otro lado.
Además, mientras que la elección presidencial regional se mantiene en distrito electoral regional o departamental, la elección de los consejeros regionales se realizará en distritos electorales provinciales. En algunos casos la elección provincial será uninominal (cuando corresponda elegir a un solo consejero por provincia), mientras que en otros será plurinominal (cuando a la provincia, debido a su mayor población electoral, le corresponda más de un consejero).
Hasta este punto, consideramos que esta reforma resulta sumamente conveniente, toda vez que permitirá que las provincias, que bajo el sistema anterior se encontraban artificialmente representadas en el Consejo Regional, cuenten con una representación efectiva en dicho órgano.
LA SUPRESIÓN DE LA REGLA DEL “PREMIO A LA MAYORÍA”
Sin embargo, el aspecto más importante de la reforma del artículo 8 de la Ley es la eliminación de la regla del “premio a la mayoría” [art. 8, num. 1: “A la lista ganadora se le asigna la cifra repartidora o la mitad más uno de los cargos de miembros del Consejo regional lo que más le favorezca“]; mecanismo que aseguraba a la lista ganadora de las elecciones regionales cuando menos la mitad más uno del total de asientos del consejo, independientemente que su votación haya sido mucho menor. Con esta regla, la lista de un presidente regional podría haber ganado las elección con 15%, 20% o 25% de los votos válidos (o cualquier otro porcentaje), pero siempre tenía asegurado el control absoluto del consejo.
La principal justificación de la regla del “premio a la mayoría” era o es (ya que aún subsiste para las elecciones municipales) asegurar la “gobernabilidad”, entendida como la capacidad de los presidentes regionales (o alcaldes) de ejercer su mandato sin mayor oposición en el respectivo consejo regional (o concejo municipal), lo que parece considerarse como una condición para que exista estabilidad en el gobierno.
En tal sentido, han surgido voces discrepantes con la eliminación del “premio a la mayoría”, entre ellas la de Fernando Tuesta, quien, según RPP, alertó que la norma que separa al presidente y vicepresidente regional de la lista del Consejo, podría generar inestabilidad en el gobierno; va a traer más problemas y no va resolver los supuestos que requiere superar, ya que “el presidente que sale elegido no va a tener necesariamente mayoría en el Consejo Regional y este problema de estabilidad lo va tener incorporado en su propio Consejo”.
No obstante, según nuestro punto de vista, dicha regla no sólo era (o es) inconstitucional, sino que sus efectos han sido más perniciosos que sus presuntos beneficios. Es inconstitucional porque el artículo 187 de la Constitución Política vigente establece claramente que en las elecciones pluripersonales (por lista) hay representación proporcional, conforme al sistema que establece la ley. No obstante, el premio a la mayoría, sin respetar esta cláusula constitucional —que tiene por objeto que en los órganos colegiados, como lo son el Congreso de la República, los consejos regionales o los concejos municipales, se encuentren representadas todas las fuerzas políticas en proporción a su respaldo electoral— establecía (en las elecciones regionales) y establece (en las elecciones regionales municipales), en la práctica, un sistema mayoritario contrario al espíritu de la norma constitucional.
Además, el “premio a la mayoría” tiene un efecto sumamente pernicioso e indeseable: cercenar la calidad fiscalizadora que, por antonomasia, le corresponde a los consejos regionales y a los concejos municipales. Como se sabe, al igual que el Congreso de la República, aquellos órganos de gobierno subnacional están conformados como órganos normativos y fiscalizadores, conforme lo establece la propia Constitución Política a través de sus artículos 191 y 194. No obstante, debido al control absoluto que ejercen los presidentes regionales o los alcaldes sobre los respectivos consejos o concejos (control que les es garantizado por el dichoso premio a la mayoría), en la práctica tales órganos no ejercen la fiscalización y el control a los ejecutivos regional y local, que por su naturaleza deberían ejercer.
De este modo, so pretexto de asegurar la gobernabilidad y estabilidad de los gobiernos subnacionales, en la práctica se ha convertido a los consejos regionales y a los concejos municipales en meras comparsas de los presidentes regionales y los alcaldes; quienes, al no tener contrapesos efectivos, terminan muchas veces cediendo a la tentación de convertirse en “señores absolutos” o en “caciques” de sus regiones o municipios, acostumbrándose a imponer sus decisiones casi sin cuestionamientos. Ya se sabe, como reza el famosísimo dicho de Lord Acton: “el poder corrompe, el poder absoluto corrompe absolutamente”. Y para que el poder no sea absoluto, requiere de contrapesos, de controles, de fiscalización; y esa es, en verdad, la ventaja fundamental de los regímenes democráticos sobre los autoritarios.
Ciertamente, con la supresión del “premio a la mayoría”, el nuevo escenario que tendremos a partir de 2011 será la existencia de muchos presidentes regionales que no sólo no tendrán la mayoría absoluta del consejo regional, sino que, quizá, ni siquiera tengan la primera mayoría simple; ya que es muy posible que alguna otra organización política coloque un mayor número de consejeros.
Sin embargo, en lugar de suponer que esta reforma generará condiciones de ingobernabilidad e inestabilidad en los gobiernos regionales, debe aprovecharse la misma como la mejor oportunidad de que, a ese nivel, se empiecen a generar prácticas más democráticas; en que los presidentes regionales sepan que el poder que detentan es limitado, que está sujeto a controles y contrapesos; en que se construya una cultura de diálogo, negociación, concertación, consenso y concesiones mutuas entre las diversas fuerzas políticas, propias del juego democrático, desterrándose la cultura autoritaria de la imposición.
Por ello, lejos de cuestionar la supresión del “premio a la mayoría”, consideramos que lo que corresponde es aplaudir esta reforma; que aunque parezca modesta, será quizá una de las mejores contribuciones del actual Parlamento para mejorar las condiciones institucionales de los gobiernos regionales.
Como lo hemos señalado, esta reforma es, a nuestro juicio, la más importante de las realizadas por la Ley N.° 29470; más importante aún que la que establece el ballotage (segunda vuelta) para la elección presidencial regional, realizada a través de la modificación del artículo 5 de la Ley; reforma sobre la que trataremos en un próximo artículo.
La iniciativa aprobada, a nivel regional, es saludable para el ejercicio democrático de control ciudadano. Pero, ¿realmente se ejercerán prácticas ciudadanas cuándo aún no se ha mejorado una reforma política, parcial aunque sea, de las organizaciones que compiten por dicho contrapeso subnacional? Porque, aún, existiendo movimiento localistas (con operadores o negociadores de intereses) lo que hace es fraccionar más el escenario con ese elemento más de juego para la vida política regional; sino se pone en claro los límites y requisitos indispensables para todo movimiento que apueste por un participación duradera en el juego democrático (vale decir, sino se pone límites y condiciones de permanencia a los movimientos que surgen para cada elección y que luego desaparecen o permanecen con dos o tres adeptos) lo señalado sobre las reglas de juego de contrapeso al que gane la elección regional generaría más fragmentación y, por ende, ingobernabilidad.
Y eso que menciono sobre el monitoreo a las organizaciones de carácter regional de parte de los organismos ficalizadores.
Saludos,
Alan Salinas.
Priorizar la proporcionalidad sobre la gobernabilidad ayudará a desandar lo andado en la mejora de la caldiad de los gobiernos regionales, trabando cosas como la ejecución del gasto. Habría que preguntarse por qué la incontinencia.
¿el peru esta preparado para una democracia?
Carlo en el buen sentido de confianza ciudadana… no cabe duda que las nuevas reglas electorales serían eficientes… pero dado el contexto y la precariedad ciudadana…mmm tengo serias dudas… el tiempo lo dirá.
Saludos