IMPORTANTE:Una actualización necesaria sobre este tema se realiza en el post: “Lima Provincias: ¿distrito o subdistrito electoral?”
Cuando menos desde la legislatura pasada (2001-2006), y también en la presente legislatura (2006-2011), se han presentado al Congreso de la República diversos proyectos de ley que proponen la creación de la circunscripción o distrito electoral de Lima-Provincias para las elecciones parlamentarias.
Dicho distrito electoral comprendería a todas las provincias del departa-mento de Lima excepto a la provincia de Lima (Lima Metropolitana), y su implementación implicaría dividir el actual distrito electoral de este departamento en dos, a través de la reforma del artículo 21 de la Ley Orgánica de Elecciones, Ley N.º 26859.
Actualmente, la citada norma dispone lo siguiente:
“(…) La elección de Congresistas a que se refiere el Artículo 90° de la Constitución Política del Perú, se realiza mediante el sistema del Distrito Electoral Múltiple aplicando el método de la cifra repartidora, con doble voto preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige menos de dos congresistas, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional.
Para efectos del párrafo precedente, el territorio de la República se divide en veinticinco distritos electorales, uno por cada departamento y la Provincia Constitucional del Callao. Los electores residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Lima. (…)”
El problema de la norma vigente es que, al disponer de manera genérica que cada uno de los departamentos en que se encuentra dividido políticamente el Estado peruano constituye un distrito electoral, no ha tomando en consideración la situación particular del departamento de Lima, cuya provincia capital es también la capital de la República; y que, por tanto, se encuentra bajo un régimen jurídico especial.
Es así que, de conformidad con los artículos 32 y 33 de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley N.º 27783, en concordancia con los artículos 65 y siguientes de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N.º 27867, el departamento de Lima tiene un tratamiento distinto al resto de departamentos del país; ya que, por un lado, se ha establecido un gobierno regional en el departamento de Lima, excluyendo a la provincia de Lima; y, de otro lado, se ha establecido un régimen especial para la provincia de Lima (Lima Metropolitana), la misma que no tiene un gobierno regional, no obstante lo cual la Municipalidad Metropolitana asume las funciones y competencias propias de un gobierno regional.
Vale decir, dentro del departamento de Lima existen dos circunscripciones políticas claramente diferenciadas y autónomas entre sí, cada una de la cuales cuenta con su propio gobierno subnacional de nivel regional: Lima Metropolitana y Lima-Provincias (integrada por las provincias de Oyón, Cajatambo, Barranca, Huaura, Huaraz, Canta, Huarochirí, Cañete y Yauyos).
Entonces, ¿por qué Lima-Provincias no cuenta con una representación propia en el Congreso de la República, si es una circunscrip-ción política regional distinta a Lima Metropo-litana, al igual que los restantes 23 departamentos? En realidad no existe justificación válida alguna para darle ese trato discriminatorio a Lima-Provincias.
La consecuencia de no haber tomado en cuenta la situación sui géneris del departamento de Lima, es que se ha generado una grave distorsión en los criterios de representación parlamentaria, consistente en una subrepresentación y marginación de los ciudadanos de las provincias del departamento de Lima diferentes a Lima Metropolitana.
Atendiendo a ese problema, los diversos proyectos de ley que han propuesto crear el distrito electoral de Lima-Provincias para las elecciones parlamentarias, pretenden superar dicha distorsión en la representación política y lograr que se encuentren representados en el parlamento aquellos ciudadanos, de modo tal que sus intereses y demandas puedan ser canalizadas y atendidas por el Congreso, con lo que se conseguiría un sinceramiento de la representación parlamentaria.
Sin abundar en más argumentos, consideramos que es razonable, coherente y necesario que si los electores de cada una de las dos circunscripciones políticas señaladas eligen a sus propias autoridades de gobierno de nivel regional, también puedan elegir a sus propios representantes ante el Congreso de la República; atendiendo a que, para efectos de la elección de representantes ante dicho poder del Estado, nuestro sistema electoral ha establecido el “distrito múltiple”, es decir, un mecanismo que permite la elección de representantes parlamentarios por cada una de los niveles subnacionales de gobierno de nivel regional, conforme a la organización política del Estado.
Así, entonces, la propuesta de crear el distrito electoral de Lima-Provincias resulta consistente con el principio de representación, respecto del cual los representantes deben, a través de su elección, asumir una responsabilidad tal que les obligue a conocer las necesidades de sus electores y les permita a estos poder demandarles el cumplimiento de sus obligaciones.
Hasta aquí, todos de acuerdo. En efecto, por lo menos en teoría, la mayoría de congresistas, tanto en esta como en la pasada legislatura, se ha manifestado a favor de esta propuesta de reforma. No obstante, han pasado los años y dicha reforma no termina de ser aprobada. De hecho, en este momento esta cuestión una vez más se viene debatiendo en el seno de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, y nuevamente corre el riesgo de no aprobarse.
Si casi todos están de acuerdo, ¿cómo se explica, entonces, que esta reforma no prospere? La razón es muy sencilla. Actualmente al departamento de Lima le corresponden 35 de los 120 escaños del Congreso peruano.
Aunque esos 35 congresistas surgen representando a todo el departamento, debido al inmenso peso demográfico de Lima Metropolitana, en términos prácticos únicamente represen-tan a la ciudad capital. Ahora bien, si se crea el distrito electoral de Lima-Provincias, en esa circunscripción tendrían que elegirse a 4 o 5 congresistas, los cuales se restarían del actual distrito electoral del departamento de Lima, lo que ha sido asumido como un perjuicio a la representación de Lima Metropolitana. Es en este punto donde la propuesta de reforma se ha entrampado.
La salida que se le ha pretendido encontrar a dicho “inconveniente”, tanto antes (en la legislatura 2001-2006) como actualmente, es la ampliación del número de congresistas que deben integrar el Congreso de la República.
En ese sentido, algunas bancadas han condicionado la aprobación de la creación de distrito electoral de Lima-Provincias a que previamente se apruebe el aumento del número de congresistas. Así, por ejemplo, el congresista José Vargas, presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento, señala lo siguiente en declaraciones publicadas hoy en el diario Expreso: “En realidad todas las bancadas están de acuerdo en crear el Distrito Electoral de Lima Provincias. Los únicos que se oponen a aumentar el número de parlamentarios son los nacionalistas, lo cual no es raro ya que se oponen a todas las modificaciones constitucionales.”
Sin embargo, esa posición tiene sus bemoles. En principio, mientras que crear el distrito electoral de Lima-Provincias requiere únicamente de una reforma legal, el aumento del número de congresistas, en cambio, requiere de una reforma constitucional, mucho más difícil de conseguir. Asimismo, dicha propuesta de reforma constitucional sería muy resistida por la opinión pública, en un contexto en que el prestigio del parlamento no es de los mejores. En resumen, al pretenderse atar la reforma legal a la reforma constitucional, se está prácticamente condenando a que la propuesta de creación del distrito electoral de Lima-Provincias se envíe a las calendas griegas.
Ciertamente, nuestra postura es que resulta necesario que se amplíe el número de congresistas por lo menos a 170, tal como lo hemos sustentado anteriormente en nuestro artículo “¿Unicameralidad o bicameralidad? Falsos dilemas en la discusión sobre la reforma del Parlamento peruano” (Jus Doctrina & Práctica, N.º 7, Lima, Grijley, julio 2007, véanse las pp. 275 a 277); sin embargo, consideramos que esa reforma constitucional, cuyo proceso de maduración podría tomar mucho más tiempo, no debería condicionar la legítima expectativa de que se cree el distrito electoral de Lima-Provincias.