TRATAMIENTO DE LAS AREAS NATURALES PROTEGIDAS EN EL SISTEMA REGISTRAL PERUANO -ANALISIS Y PROPUESTA-

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DRA, MARIELA PILAR CASTILLO NUÑEZ

1.IMPORTANCIA DE LA PROTECCION DE LAS AREAS NATURALES PROTEGIDAS Y SU SITUACION DESDE LA PERSPECTIVA REGISTRAL ACTUAL

La Ley General del Ambiente conceptualiza a las Áreas Naturales Protegidas como se indica a continuación:
“Las áreas naturales protegidas – ANP son los espacios continentales y/o marinos del territorio nacional, expresamente reconocidos, establecidos y protegidos legalmente por el Estado, debido a su importancia para conservar la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico, así como por su contribución al desarrollo sostenible del país. Son de dominio público y se establecen con carácter definitivo”.

En el Perú existen 67 Áreas Naturales Protegidas a la fecha, las mismas que son reguladas en su gestión y manejo por el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado- SERNANP, organismo público técnico especializado con personería jurídica de derecho público interno, adscrito al Ministerio del Ambiente, según lo dispuesto por el numeral 2) de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo Nº 1013.

Según sus características, la Ley de Áreas Naturales Protegidas clasifica a las mismas en categorías tales como: Parques Nacionales, Santuarios Nacionales, Santuarios Históricos, Reservas Nacionales, Refugios de Vida Silvestre, Reservas Paisajísticas, Reservas Comunales, Bosques de Protección, Cotos de Caza y Zonas Reservadas. Los niveles de protección van desde la intangibilidad del uso hasta el aprovechamiento de los recursos naturales bajo planes de manejo.

Las Áreas Naturales Protegidas albergan importantes recursos naturales que sirven de alimento y que proveen productos tales como agua, aceites, fibras, resinas, de importante valor económico. Así mismo sirven para regular el clima, captar aguas, centralizar energía, producir biomasa, recursos energéticos, productos medicinales y materia prima para otros varios productos de mercado, además de mantener el control ecológico, el equilibro de la biodiversidad y ser hábitat de especies animales y vegetales, entre otros servicios ambientales.

Estos beneficios explican su importancia social y económica, por lo que el Estado a través de sus instancias respectivas deben velar por la protección de estos importantes espacios para el desarrollo sostenible de nuestra sociedad.

En los Registros Públicos, existe un Registro de Áreas Naturales Protegidas creado por Resolución Nº 360-2006-SUNARP-SN para la publicidad registral de estos espacios físicos. Sin embargo, existe registrado solo un porcentaje de Áreas Naturales Protegidas y no exactamente en el Registro de Áreas Naturales Protegidas creado para estos efectos, sino en el Registro de Predios.

Tal es el caso, por ejemplo, del departamento de Lambayeque, de donde existiendo dos Áreas Naturales Protegidas declaradas, solo el Refugio de Vida Silvestre Laquipampa se encuentra inscrita en el Registro de Predios. Y en el caso del Santuario Histórico Bosque de Pómac, existen unidades inmobiliarias inscritas de dominio privado que forman parte de él, donde se ha registrado la afectación como Área Natural Protegida. Ninguna de estas Areas Naturales Protegidas se encuentran registradas en el Registro de Áreas Naturales Protegidas.

2.NORMATIVA DE INCIDENCIA REGISTRAL EXISTENTE SOBRE AREAS NATURALES PROTEGIDAS

Existe un importante conjunto de normas respecto a las Áreas Naturales Protegidas. Sin embargo, nos referiremos estrictamente a aquella normativa registral o de incidencia registral sobre la materia.

•Ley de Areas Naturales Protegidas- Ley Nº 26834
La Ley Nº 26834 establece las características de las Áreas Naturales Protegidas, su naturaleza de dominio público y su administración, las limitaciones a las áreas naturales protegidas de dominio privado y la posibilidad de suscripción de acuerdos en ellas, el ejercicio de los derechos de propiedad, así como los requisitos para su transferencia.

•Ley General del Ambiente- Ley Nº 28611
La Ley Nº 28611 establece la protección a las Áreas Naturales Protegidas por el Estado, el derecho de participación de la sociedad civil, su divulgación y la participación de las comunidades que habiten en ellas.
Así mismo, en su quinta disposición transitoria, complementaria y final se crea el Registro de Áreas Naturales Protegidas, derivando su regulación a la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos.

•Decreto Supremo Nº 001-2000-AG
En dicha norma, se dispone que el SERNANP gestione la inscripción de las Áreas Naturales Protegidas como Patrimonio de la Nación, las limitaciones y restricciones de uso, así como se establece la Primera Inscripción de Dominio a favor del Estado, estableciéndose los requisitos para la inscripcíón de dichos actos.

•Decreto Supremo Nº 038-2001-AG – Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas.
El Reglamento recoge lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 001-2000 –AG y establece los requisitos para la inscripción de Áreas Naturales Protegidas, así como sus limitaciones y restricciones.

•Resolución 360-2006-SUNARP-SN del 18.12.2006 que aprueba la Directiva 004-2006-SUNARP que regula el Registro de Áreas Naturales Protegidas
Esta directiva cumple con lo preceptuado en la quinta disposición transitoria, complementaria y final que delega en la SUNARP los lineamientos para el Registro de Áreas Naturales Protegidas.
En ese sentido, la directiva establece los actos inscribibles en dicho Registro tales como: norma de creación, actos que modifiquen los derechos que sobre ella recae, actos sobre facultades, usos o derechos otorgados a terceros, medidas cautelares administrativas o judiciales, resoluciones administrativas o judiciales que restrinjan derechos y otros.
Así mismo, se establecen los requisitos del titulo que amerita la inscripción, el contenido del asiento de inscripción y la intervención del Área de Catastro.

3.ANALISIS DE LA NORMATIVA DE INCIDENCIA REGISTRAL SOBRE AREAS NATURALES PROTEGIDAS

La normativa existente ya señalada denota una marcada vinculación con el sistema registral, desde que en el manejo y gestión de las Areas Naturales Protegidas existen derechos que son necesarios publicitar a través del Registro.

Las normas dadas sobre manejo y gestión de Areas Naturales Protegidas parecen suficientes para entender el carácter de dominio público de éstas, respetando el derecho de propiedad privada preexistente a la creación de las mismas. Sin embargo, dicha propiedad privada debe ir en armonía con los objetivos del Área Natural Protegida, existiendo restricciones y limitaciones al uso de éstas.

En ese sentido, se hace necesaria la intervención del sistema registral, para que como parte del Estado, sirva para la protección de las Areas Naturales Protegidas, a través del ingreso de información con efectos jurídicos que accedan a los Registros y que entonces ella conlleve los efectos de la publicidad formal y material que los Registros brindan.

Si ese es el objetivo de la intervención del Registro, es decir los efectos jurídicos de publicidad de la información registral, podemos sostener que la creación del Registro de Áreas Naturales Protegidas como un Registro paralelo al Registro de Predios, y entonces la Directiva 004-2006-SUNARP en sus actuales términos, parece no servir de mucho para una eficaz protección de las Áreas Naturales Protegidas, por los argumentos que señalamos a continuación:
a.Las Áreas Naturales Protegidas son espacios físicos que por su naturaleza inmobiliaria deben inscribirse en el Registro de Predios.
b.Siendo ello así, los interesados en conocer la información del predio, acudirán siempre al Registro de Predios, para conocer los titulares, así como las cargas y gravámenes que pesan sobre el inmueble.
c.Si no se conoce que el predio es un Área Natural Protegida, los usuarios no tienen como saber que deben acudir al Registro de Áreas Naturales Protegidas.
d.Al crear dos Registros paralelos dentro del Registro de Propiedad Inmueble, la diligencia obliga al usuario a tener que indagar información en estos dos registros, cada uno de los cuales tendría información distinta, aumentando así los costos de transacción.

Podemos notar aquí, un razonamiento contrario a la Creación del Registro Mobiliario de Contratos que más bien unificó Registros de Prenda y otros para reunir toda la información de bienes mubles en un solo Registro, mientras que en el caso de las Áreas Naturales Protegidas se diversifica con el Registro de Áreas Naturales Protegidas y el Registro de Predios.

De ahí que la falta de utilidad de este Registro además de su falta de implementación, haya traído como consecuencia que sólo algunas o quizá ningún Área Natural Protegida esté registrada en el Registro de Áreas Naturales Protegidas.

En ese sentido, si bien se hace necesaria la intervención del Registro para publicitar y dotar de efectos jurídicos y legitimatorios, toda la información relevante de las Áreas Naturales Protegidas, se requiere su pronta implementación, además de reflexionar hacia la mejora contínua de la técnica registral que debe ser usada para consignar dicha información.

Ciertamente, al contar con un Registro facultativo y no constitutivo de derechos, no hace falta la inscripción de las cargas ambientales establecidas por la Ley de Áreas Naturales Protegidas: su condición de Patrimonio de la Nación, categoría y otros. Sin embargo, es claro también que éstas así como las limitaciones de carácter particular ameritan ser registradas por los beneficios que el principio de fé pública registral otorga como valor agregado y máxima seguridad jurídica.

4.PROPUESTAS LEGISLATIVAS Y OTRAS

Por lo dicho, consideramos que aunque no pareciera necesaria la creación de un Registro de Áreas Naturales Protegidas, el mismo que además ya existe como un registro administrativo a cargo del SERNANP, según lo establecido por el artículo 48º del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, es conveniente su existencia e implementación para la máxima seguridad jurídica que el sistema registral peruano brinda.

Sostenemos que es efectivo y útil, que la técnica registral permita consignar toda la información que establece la Directiva en cuestión vía anotaciones marginales, en el propio Registro de Predios.

Consideramos también, que debe implementarse una estrecha vinculación del SERNANP con el Sistema de Catastro vinculado al Registro de Predios.

En ese sentido, es imperante la inmatriculación a favor del Estado de aquellas Areas Naturales Protegidas o porciones de las mismas que aún no estén registrados a favor de terceros, todo ello con la información que establece la referida Directiva: áreas, medidas, linderos, categorías, restricciones, limitaciones, entre otros.

Respecto a las Areas Naturales Protegidas en donde existe dominio privado preexistente y que ya constan registrados, la protección se asegura con la inscripción de las limitaciones y restricciones como cargas ambientales en las propias partidas registrales del Registro de Predios.

Adicionalmente, siguiendo al sistema registral español que tiene una participación decisiva en la protección de estos espacios y se consigna mucha información importante, deben acceder al Registro todos los parámetros ambientales necesarios de información, publicidad de daños causados, concesiones otorgadas, acuerdos suscritos con particulares, etcétera.

Un tema especial es la que en el Sistema Registral español o en Bolivia se le conoce como Servidumbre Ecológica que se define como el acuerdo legal en el que dos propietarios de bienes inmuebles planifican el tipo e intensidad de uso futuro que puede dársele a una de las dos propiedades con el fin de preservar los atributos naturales, las bellezas escénicas o los aspectos históricos, arquitectónicos, arqueológicos o culturales de ese bien inmueble.

En España, el contrato que crea una servidumbre ecológica se inscribe, como derecho real en el Registro de la Propiedad al igual que en Bolivia y Costa Rica. En el Perú, estos acuerdos están también contemplados en nuestra legislación en el artículo 4° de la Ley de Areas Naturales Protegidas, proponiendo que ellos también sean actos inscribibles como Servidumbres Ecológicas.

Sin embargo, en el Registro de Áreas Naturales Protegidas, se hace necesaria la correlación entre éste y el Registro de Predios, consignando las debidas limitaciones, restricciones, servidumbres ecológicas y otros en las partidas registrales donde existan unidades inmobiliarias que forman parte del Área Natural Protegida.

5. LA PUBLICIDAD DE LA INFORMACION REGISTRAL SOBRE AREAS NATURALES PROTEGIDAS, LA FUNCION ECONOMICA-SOCIAL DEL REGISTRO Y LA RESPONSABILIDAD SOCIAL DE LOS REGISTROS PUBLICOS: A MANERA DE CONCLUSION

El Registro es conocido por su función económica como herramienta de información que aminora los costos de transacción de las operaciones comerciales y financieras.

Pero en una economía social del mercado, la función social del Registro en la protección de las Áreas Naturales Protegidas parece necesaria, si queremos identificar al Registro como herramienta coadyuvante para el desarrollo sostenible de la sociedad que apunta a dotar de una mejor calidad de vida al ser humano, como eje y centro de atención de todo el aparato estatal. Al respecto el registrador español Dr. Francisco de Asís Palacios Criado sostenía:

“Instituciones que se mantenían al margen de este tipo de necesidades sociales, hoy pueden ser instrumentos idóneos para dar una información veraz, actualizada, ordenada y sistemática de las limitaciones medio-ambientales sobre el territorio. El aumento de información en el tráfico inmobiliario –tanto cuantitativa como cualitativa- y facilitar su acceso contribuye poderosamente a la consolidación de una conciencia ambiental. El Registro de la Propiedad ,como veremos, cuenta con recursos humanos ,jurídicos y tecnológicos suficientes para introducir progresivamente las limitaciones medio-ambientales que afectan a la finca ayudando con su publicidad a reforzar la seguridad jurídica en el tráfico inmobiliario y, por tanto, la PAZ SOCIAL.

La protección de los recursos naturales y del medio ambiente es finalmente un tema de Responsabilidad Social Primaria Externa que el Estado a través de todas sus instancias debe ser el primero en gestionar y promover, por lo que los Registros Públicos deben tener un rol prioritario y decisivo en este tema.

Felizmente, la preocupación por el Rol del Registro en torno al medio ambiente ya se viene tratando con mucha fuerza en varios eventos académicos, siendo uno de ellos el Congreso de Derecho Registral en Fortaleza (Brasil) cuya octava conclusión señala:

“El Registro debe colaborar en el mantenimiento de la formalidad, y en la progresiva integración en el tejido urbano del ámbito regularizado, y para ello garantizar a través del principio de legalidad que resulte de la labor calificadora del Registrador, y del efecto publicitario que resulte de la constancia en el folio registral de las limitaciones del dominio, que el uso del suelo se produce con cumplimiento de las previsiones que impone la legislación urbanística medio ambiental.

Con lo cual, esperamos que el Sistema Registral Peruano evidencie la necesidad de encausar la publicidad registral y la labor de calificación registral, entre otros fines, a la conservación de las Áreas Naturales Protegidas, cuya existencia coadyuva decisivamente a la conservación de los recursos naturales y los servicios ambientales que éstos proveen, y con ellos, la supervivencia de las sociedades y la calidad de vida de los que en ellas habitamos.

Dra. MARIELA PILAR CASTILLO NUÑEZ
Jefe (e) de la Oficina de Asesoría Jurídica del Servicio Nacional de Áreas Naturales
Protegidas por el Estado- SERNANP (Ene 2009- Jul 2010)
Registradora Pública de la Zona Registral N° II- sede Chiclayo (Abril 1996- Nov 2008)

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3 pensamientos en “TRATAMIENTO DE LAS AREAS NATURALES PROTEGIDAS EN EL SISTEMA REGISTRAL PERUANO -ANALISIS Y PROPUESTA-

  1. Rosa Ynes

    Es una gran propuesta lo de las "Servidumbres ecológicas" ayudará mucho en la coservación y desarrollo de las áreas naturales.
    Es también de gran importancia la publicidad registral (en nota marginal) de las áreas (naturales o no)que han sufrido algún tipo de contaminación, para la protección del medio ambiente.
    Me alegra saber que se esta dando importancia a éstos temas en el Perú.
    ojalá y se publiquen más artículos.

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  2. gmendoza Autor

    Rosa, son temas a profundizar el vínculo entre el derecho ambiental y los registros tal cual como se viene realizando en otros países.

    Esperamos pronto recibir otros comentarios de la Dra.Mariella.

    Gracias por escribir.

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  3. Roy

    Ojala que la gente se entere de todo esto y asi poder ayudar mucho a la concervacion y desarrollo de las areas naturales.
    Me alegra saber que se esta dando importancia a estos temas en el peru

    Responder

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