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¿Un mendigo sentado en un banco de oro? : Apuntes sobre la necesidad de planear una gestión de los inmuebles estatales optimizando su uso

Por: Fiorella Vasquez Rebaza

Abogada y adjunta de docencia de la Pontificia Universidad Católica del Perú

Propósito

El escaso estudio de la gestión inmobiliaria estatal en nuestro lleva a abordar brevemente determinada problemática respecto a inmuebles estatales por parte de las entidades públicas, con el objeto de aportar algunas recomendaciones.

Conceptos previos

En términos técnicos y específicos un terreno urbano está constituido por cierta superficie de terreno habilitado y cuenta con accesibilidad[2] que sirve como soporte para actividades humanas destinadas a edificaciones, infraestructura, equipamiento, entre otros, en el sobresuelo; así como el subsuelo para otros usos, tales como estacionamientos.

Desde la perspectiva económica el terreno constituye un activo que genera ganancia en función al uso que se otorgue.

En principio, el suelo carece de costos de producción, dado a que no se produce. Sin embargo, el valor que asume depende de la demanda de dicho recurso, a la escasez, ubicación, los servicios y principalmente el uso, entre otros.

En este contexto, tener conocimiento del uso futuro que se otorgará al suelo, así como,  los medios que mejorarán la accesibilidad y los servicios, permite acrecentar la rentabilidad económica.

Desde este enfoque, el régimen legal de la propiedad del suelo juega un papel importante, en cuanto señala el estatuto jurídico del aprovechamiento económico del suelo.

En ese orden de ideas, ostentar la titularidad de un predio otorga beneficios materializadas en su uso, disfrute y disposición; e implica ser titular de una serie de obligaciones, limitaciones y cargas a la propiedad, dado que dicho derecho se ejerce en armonía con el bien común.

Breve reseña sobre la gestión inmobiliaria estatal

Los conceptos citados son aplicables al régimen jurídico de la propiedad estatal en cierta medida. De acuerdo a este régimen especial, el titular de estos inmuebles es el Estado o cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales -SNBE, pudiendo clasificarse en dominio privado y dominio público[3].

Este régimen especial, le otorga al Estado una serie de prerrogativas tales como: i) el dominio de los predios que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y que no constituyan propiedad de particulares, ni de las Comunidades campesinas y Nativas, ii)  el dominio de las tierras abandonadas, iii) la imprescriptibilidad de los predios de dominio privado, iv) Inalienabilidad e imprescriptibilidad de predios de dominio público; así como, la regulación de régimen especial, v) beneficios tributarios, vi) recuperación extrajudicial de predios, entre otros.

Como es posible deducir, el Estado ostenta un enorme poder económico en cuanto es titular de una gran cantidad de predios. Este poder sirve para cumplir los fines encomendados a cada institución en beneficio del bien común. Sin embargo, es pertinente cuestionar cuál es la gestión que se da a los inmuebles estatales.

En el marco de los inmuebles de dominio público el Estado puede desafectarlos, concesionarlos, cederlos en uso, ejercer acciones de conservación, defensa y supervisión.

Como contrapartida, en el marco de los inmuebles de dominio privado el Estado puede donarlos, transferirlos, permutarlos, otorgarlos en superficie, usufructo, arrendamiento, afectarlos y cesionarlos en uso, entre otros. Dichos actos de disposición y administración se ejercen de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales.

Dentro del régimen legal de la propiedad estatal, el Estado debe procurar el mejor de aprovechamiento económico y social de sus predios que se materializará en los usos que les otorgue.

Esta lógica está recogida en el artículo 18 de la Ley 29151, Ley del Sistema Nacional de Bienes Nacionales, que señala lo siguiente: “Las entidades a las cuales se hace referencia en el artículo 8 de la presente Ley, deben otorgar un eficiente uso y aprovechamiento económico y/o social de sus bienes y de los que se encuentran bajo su administración, conforme a los procedimientos establecidos en el reglamento de la presente Ley y atendiendo a los fines y objetivos institucionales.”

El citado cuerpo normativo otorga potestad al Estado para ejercer actos de disposición, administración, adquisición y registro; sin embargo, no se estructura un plan estratégico de gestión que procure el mejor aprovechamiento de los inmuebles estatales.

Análisis de la casuística en la gestión inmobiliaria estatal

Luego de haber revisado una serie de información relacionada al tema que nos ocupa, creemos importante describir dos casos concretos, a efectos de analizarlo y emitir una opinión desde las perspectivas económicas, sociales y urbanísticas.

El problema concreto se fundaen la necesidad de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos – SUNARP de contar con una nueva oficina registral en Lima. Para tal objeto, la solución que adoptó fue alquilar a una empresa privada dos edificios ubicados en los distritos de Surco y San Isidro[4].

Secuela de esta decisión es el gasto mensual que realiza la SUNARP en razón  la merced conductiva y al mantenimiento del mismo.

Respecto a este punto es posible cuestionar si existe otra vía que permita una gestión más eficiente a dicha entidad pública, teniendo en cuenta que el Estado es el gran propietario de activos inmobiliarios en todo el territorio.

En este contexto, surge  la hipótesis que el gasto anual efectuado por la SUNARP podría utilizarse o invertirse en un proyecto inmobiliario de oficinas propias ahorrándose los gastos de alquiler y mantenimiento en el distrito de Lince.

El objetivo de la evaluación efectuada es hallar y demostrar cuan rentable sería la construcción de un edificio de oficinas propio con opción a otorgar un derecho de uso del 20% del total del área de oficinas construidas[5]. El resultado del VAN arrojó $ 13, 768, 533.9 y la TIR arrojó 20.3 contando con una  tasa de descuento de 14% para proyectos estatales.

El análisis de sensibilidad arrojó que la variable que afecta al VAN de manera más drástica es el porcentaje de ocupabilidad del edificio, así tenemos que ésta es la variable que se debe cuidar, porque si del 80% de ocupabilidad por parte de la SUNARP aumenta a un 88% el VAN caería de $ 13,768,533.9 a $ 5,089,345.24 dólares.

Así es posible concluir económicamente, que invertir en la construcción de un local o edificio propio de oficinas, generará alta rentabilidad no sólo en el ahorro de los alquileres actuales, sino que será una fuente de ingresos al destinar el 20% del edificio a conceder derechos de uso o alquiler, dependiendo de su naturaleza.

Ahora bien, el marco legal aplicable para otorgar derechos de usos contraprestativos[6] es el artículo 47 del Reglamento de la Ley 29151, aprobado por Decreto Supremo Nº 007-2008-VIVIENDA.

Consideramos que a fin de obtener una mayor aprovechamiento social sería importante que este derecho de uso contraprestativo se otorgue a familias que cumplan los requisitos para acceder a una vivienda de interés social[7]. El mercado no tiene una oferta a este grupo de personas que forman un gran porcentaje en nuestra sociedad. Esto es así porque su ingreso mensual no alcanza para ser aplicado a adquirir una vivienda, son difícilmente sujetos de crédito.

Otra decisión de gestión inmobiliaria adoptada recientemente acuerdo con Semana Económica[8]  por el Ministro de Energía y Minas, Gonzalo Tamayo sería la venta de la sede central de Petroperú, ubicada en San Isidro.

Al respecto, es importante recordar lo acontecido en el año 2008, al subastarse los locales institucionales del Ministerio de Educación y el de la Presidencia de Concejo de Ministros –PCM.

Como bien se indicó en la parte introductoria del presente artículo, el titular del predio busca conseguir el mayor aprovechamiento económico del mismo. Sin embargo, esta decisión adoptada no tuvo en cuenta tal principio.

En efecto, de acuerdo con Actualidad de mi país[9], el edificio del Ministerio de Educación fue vendido a la empresa Inversiones  San Borja S.A. del grupo Brescia a solo 520.42 el metro cuadrado cuando en ese distrito el valor comercial era de 2,500 dólares el m2, siguiendo un cuestionable procedimiento de subasta[10]. Por el local de la PCM, en Miraflores, pagaron solo 1,085.92 el metro cuadrado, cuando el valor comercial era de 2,500 dólares el m2.

Por consiguiente, sería bueno que se replantear la estrategia del otorgamiento de actos de disposición en inmuebles estatales subutilizados, y estudiar los actos de administración para estos casos en el marco de un plan estratégico.

Por otro lado, se advierte que existen diversos terrenos baldíos y edificaciones sin uso alguno, desde nuestra óptica para la gestión de dichos predios sería más conveniente que se estudie la figura de la superficie.

Dicho mecanismo legal permite al inversionista o adquirente ser propietario temporal de lo edificado ya sea en subsuelo o sobresuelo, y, ejercer todos los derechos desmembrados de la propiedad sobre lo edificado, apalancar su inversión con garantías sobre su derecho, construir, efectuar trámites administrativos, etc.; y al Estado obtener una rentabilidad periódica, que incluso puede constituir una renta variable en función a la citada rentabilidad.

La superficie es temporal, transferible, permite ejercer todos los derechos y remedios propios del derecho de propiedad al superficiario, y es útil al adquirente pues le otorga seguridad y exclusividad[11].

 

 

Conclusiones y recomendaciones

El breve recuento de algunas de las decisiones adoptadas en la gestión inmobiliaria estatal acredita que no existe un plan de optimización de usos de dichos predios para conseguir la más eficiente administración patrimonial de estos bienes facilitando su adecuación y suficiencia al servicio público y otros fines institucionales al que están destinados.

La gestión inmobiliaria estatal debe ser capaz de entender las aristas económicas, urbanísticas, sociales y ambientales a fin de tomar una decisión adecuada. Las decisiones no pueden ser aisladas de un plan estratégico que defina las directrices la citada gestión, ni sustentarse en beneficios particulares y arbitrarios.

Consideramos que el marco legal actual permite otorgar un buen aprovechamiento económico y social de los inmuebles estatales, tanto en ámbito de dominio privado como en el dominio público, que servirá para cumplir con los fines institucionales del Estado; sin embargo, es necesario que cada entidad cuente con un plan estratégico que analice las siguientes variables: i) el ámbito de aplicación espacial y temporal, ii) los inmuebles afectados, iii) un análisis detallado de la situación, características y nivel de ocupación de los inmuebles afectados, iv) emitir  directrices y determinar mediante informe técnico sobre el uso correcto y eficiente de los inmuebles, v) mecanismos de financiamiento y presupuesto, vi) responsabilidades, entre otros.

En ese marco, es importante que exista un órgano supervisor del cumplimiento de dicho plan; así como promover la adopción de criterios uniformes para la gestión inmobiliaria. La legislación comparada[12] está muy avanzada en ese aspecto, esperemos que el Estado tome conciencia de esta situación crítica y comience a realizar los cambios necesarios para procurar una adecuada gestión de inmobiliaria de predios estatales. Caso contrario, la especulación del valor del suelo existente, el tráfico de terrenos y la política de disposición actual de predios sin un análisis estratégico y planeamiento serán su principal obstáculo para acceder al suelo, del cual, hoy por hoy sigue siendo su mejor activo lamentablemente subutilizado.

[1] Abogada de Comisión de Vivienda, Construcción y Saneamiento del Congreso de la República. Profesora del Curso de Especialización Avanzada en Derecho Civil Patrimonial de la Pontifica Universidad Católica del Perú – PUCP. Cursa el último ciclo de la Maestría de Gestión y Desarrollo Inmobiliario en la Graduate School of Businees – ESAN. Adjunta de Docencia en Derecho Civil de la PUCP. Autora de artículos y traducciones relacionados al derecho civil, derecho urbanístico y derecho inmobiliario.

[2] De acuerdo con la Norma G.040 de del Reglamento Nacional de Edificaciones, el terreno urbano es una unidad inmobiliaria constituida por una superficie de terreno habilitado para uso urbano y que cuenta con accesibilidad, sistema de abastecimiento de agua, sistema de desagüe, abastecimiento de energía eléctrica y redes de iluminación pública y que ha sido sometida a un proceso administrativo para adquirir esta condición. Puede o no contar con pistas y veredas.

[3] Los bienes de dominio privado son aquellos que no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público, y respecto de los cuales sus titulares ejercen el derecho de la propiedad. Por otro lado, los bienes de dominio público son los destinados al uso público, aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público y otros destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal.

[4] De acuerdo al Contrato 042-2013/SUNARP (Sede Primavera) celebrado el 31 de mayo de 2013, renovado en el 2016, se paga mensualmente el monto de  S/. 178,061.81 y una garantía de 6 meses con causal de exoneración de proceso de selección: Proveedor Único del Bien o Servicio. Por el acondicionamiento del local se pagó S/. 127,117.00, exonerado del proceso de selección. Conforme al Contrato 15-2014/SUNARP (Sede Pardo y Aliaga) celebrado el 05 de marzo de 2014, se paga un total de S/. 4192,759.19 con plazo de tres años.

[5] Con los datos base y los cálculos del costo de construcción así como los supuestos sobre los costos se ha elaborado un flujo de caja con los ingresos y egresos que se tendrán de realizarse la construcción de proyectos inmobiliarios. Asimismo se ha realizado el cálculo del IGV para poder obtener el flujo relevante para la empresa, el mismo que se ha incluido en el flujo de caja.

[6] Artículo 47.- las entidades públicas están facultadas para otorgar el derecho de uso que permitan obtener recursos que serán destinados exclusivamente al mantenimiento y conservación del bien a su cargo, a la mejora del servicio o al pago de los tributos que correspondan, comunicando a la SBN o a los Gobiernos Regionales según sus respectivas competencias. Desde nuestra óptica, el posible uso por terceros del inmueble no debe contravenir el destino principal.

[7] En ese sentido, teniendo como contexto, la escasez de suelos y la degradación de los mismos, es necesario incentivar una política de densificación y usos mixtos y a su vez palear el déficit habitacional.

 

[8] Ver en:  http://semanaeconomica.com/article/sectores-y-empresas/energia/209502-mem-plantea-vender-el-edificio-de petroperu/?utm_medium=Social&utm_campaign=Echobox&utm_source=Facebook&utm_term=Autofeed#link_time=1484492083.

 

[9]Ver en: http://actualidadmipais.blogspot.pe/2012/04/garcia-malbarateo-sedes-de-pcm-y-de.html?m=1.

 

[10] “El 13 de marzo de 2008, el Ministerio de  Educación a cargo de José Antonio Chang, mediante Resolución Ministerial Nº 0147-2008, encargó a la SBN la ejecución del procedimiento de venta por subasta pública de la sede ubicada en la calle Van de Velde 160, en San Borja, con una superficie de 25,442,50 m2.Esa resolución, sin embargo, nunca fue publicada en el diario oficial “ El Peruano” como debió suceder de acuerdo a los procedimientos normales.
Sobre esta norma, tampoco existe referencia en el Sistema Peruano de Información Jurídica, a cargo del sector Justicia y que sirve de herramienta a todas las entidades del Estado, incluido el Congreso, y menos aparece en la Biblioteca del Parlamento, donde se le señala como “norma no publicada”. Ver en: http://actualidadmipais.blogspot.pe/2012/04/garcia-malbarateo-sedes-de-pcm-y-de.html?m=1.

[11] En suma, como gestores de terrenos, es evidente que el acto que otorgaría mayor beneficio económico sería el de la superficie, pues permite controlar al superficiario, distribuir los riesgos de la actualización del valor del terreno a través de la renta variable, permite flexibilidad en la regulación contractual, canalizarla a través de garantías o penalidades y activar los remedios contractuales en caso detectarse cualquier incumplimiento de las obligaciones contractuales. En contraposición, la propiedad, no rescata la plusvalía del terreno.

 

[12] Ver la Ley 33/2003 del Patrimonio de Administraciones Públicas, la Ley General de Bienes Nacionales de México,  Convenio, el Convenio entre el Ministerio de Finanzas e INMOBILIAR, para la administración, operación y mantenimiento de los bienes inmuebles bajo su administración.