Por: Dra. Angela Alegría Martinez.
I. Introducción
En el caso en concreto, la creación de un Sistema Integrado de Garantía Mobiliaria nace ante el cuestionamiento de los agentes intervinientes en los mercados crediticios al contar con información asimétrica. Ello por cuanto los dos personajes intervinientes poseen dos situaciones distintas: el deudor conoce su situación y el destino del crédito, sin embargo, el acreedor tiene que correr con el riesgo si el deudor pagará o no el crédito. Así como la problemática que rodeaba a la eficacia de las garantías en cuanto a la constitución de garantías, el rango de prioridad, el sistema de publicidad y la ejecución de las garantías.
En este contexto, fue durante el Gobierno Transitorio del Dr. Valentín Paniagua (2000-2001) que se prepararon documentos para reformar el sistema de garantías mobiliarias.
El primer documento fue publicado en El Peruano “Promoviendo un marco institucional para la valorización de la propiedad intelectual en el Perú” Documento de trabajo Nº 005 elaborado por el Área de Estudios Económicos del INDECOPI. Uno de los objetivos de dicho documento era considerar que el derecho de propiedad sobre un bien tangible permitiría que su titular pueda utilizarlo como garantía para el financiamiento de sus inversiones y proyectos.
El segundo documento fue publicado en El Peruano “Acceso a Financiamiento a través del Mercado de Valores”. El citado documento buscaba abaratar los costos de transacción en las operaciones de financiamiento, promoviendo la constitución de garantías y facilitando recuperación de créditos rápida y efectiva, logrando de esta manera un sistema de garantías sólido y eficiente.
1. Documento de trabajo “ Facilitando el acceso al crédito mediante un sistema eficaz de garantía reales” (2001)
El Ministerio de Economía y Finanzas, en adelante MEF elaboró un documento de trabajo “Facilitando el acceso al crédito mediante un sistema eficaz de garantías reales” a través de la Resolución Ministerial N° 235-2001-EF/10 13/07/2001 (“El Peruano 16/07/2001), elaborado por una Comisión designada mediante Resolución Suprema N° 182-2001-EF-10 del 06/06/2001 con la finalidad de determinar aquellos obstáculos que enfrentan los agentes económicos para constituir, registrar y ejecutar garantías y de esta manera presentar propuestas de solución.
Los problemas encontrados fueron diversos: crédito directo de proveedores era inexistente, diversidad de registros era ineficaz, no había ejecución contractual o extrajudicial (se prohibía el pacto comisorio y limitaba el pacto de ejecución extrajudicial) y la ejecución encarecía el crédito.
Las propuestas pueden enfocarse desde dos puntos de vista: el primero de ellos respecto al aspecto material, señalan que todos aquellos bienes se consideren relevantes pueden estar en aptitud de servir de garantía, uniformizarse los distintos tipos de garantías reales así como las reglas sobre rangos y preferencias e incentivar mecanismos alternativos a la ejecución judicial. El segundo de ellos, en materia registral con la creación del “Archivo único de avisos de garantía”, el mismo que se organizaría en función a la persona del constituyente (deudor o tercero), para publicitar que bienes se encontrarían gravados y establecer un rango de preferencia sobre las garantías.
Al respecto, se planteaba la no-necesidad de inscribir el contrato de garantía completo y el control de legalidad (calificación) se redujera a una simple constatación del ingreso de datos en un formulario para su publicidad respectiva.
Asimismo, toda la información ingresaría a un archivo de base de datos electrónico de jurisdicción nacional, la cual podría ser pasible de concesión al sector privado, sin embargo, el Estado se reservaría la potestad de establecer estándares de competencia, condiciones técnicas del archivo y su supervisión, etc.
Por otro lado, se debe considerar como parte de esta reforma la “Ley Modelo Interamericana de Garantía Mobiliaria“, aprobada en la CIDIP VI (2002) de la Organización de los Estados Americanos realizada del 4-8 de febrero del 2002, que a su vez tomó como base la regulación existente en países europeos. Buscaba un registro basado en una inscripción que contenga sólo la información esencial que le brinde al tercero una idea correcta pero no muy detallada de los gravámenes inscritos y que al mismo tiempo permita una inscripción rápida con un mínimo de calificación registral.
2. “Anteproyecto de la Ley de la Garantía Mobiliaria (2003)
Mediante Resolución Ministerial Nº 188-2003-EF 13/05/2003 el MEF se aprobó el Anteproyecto de la Ley de Garantía Mobiliaria, el mismo que fue elaborado por una comisión designada mediante Resolución Ministerial N°410-2002-EF/10 del 04.10-2002.
Dentro de las normas reglamentarias modificatorias la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos-SUNARP encargada de la administración y regulación del Registro Público de Garantía Mobiliaria podía otorgarse en concesión a operadores privados y los particulares puedan acceder a él a través de sus sistemas de cómputo siendo que el Registro estará conformado por una base de datos centralizada para todo el país.
Dentro de este contexto la calificación registral se reducía a la presentación del título de la garantía sin verificar la comprobación de la propiedad del mueble afecto a la garantía mobiliaria ni a la presentación de documentos que certifiquen el pago de los tributos de cualquier clase. La presencia del registrador se limitará a trasladar la información contenida en el formulario de inscripción registral al asiento correspondiente en base a datos del Registro. De esta manera el Registrador no evaluará la legalidad del título de la garantía mobiliaria, la validez de la obligación garantizada u otro aspecto relacionado con la garantía mobiliaria.
Todo lo antes expuesto debilitaba el sistema registral y la seguridad jurídica que se otorga a los usuarios.
3. Proyecto de la Ley N° 6911/2003-CR (Registro Mobiliario de Garantía) y el Proyecto de la Ley N° 9388/2003-PE (Sistema Integrado de Garantía Mobiliaria)
El proyecto de ley N° 6911/2003-CR propone la consolidación de un sistema registral unificado, establece la creación de un Sistema Integrado de Garantías y Contratos, el cual enlazaría la información existente en un Registro Mobiliario de Contratos con los Registros Jurídicos de Bienes.
En diciembre de 2003 el Poder Ejecutivo presenta un Proyecto de ley (Proyecto 9388) para la dación de la Ley de Garantía Mobiliaria (destaca la implementación de un Registro Mobiliario de Contratos) atendiendo a un modelo de Garantía Unica creado en EEUU en 1950.
Sin embargo, se presentó un impasse operativo por cuanto la versión original propuesta por el MEF resultó ser una especie de INFOCORP, una gran central de archivo “Central de Contratos”, mientras que la propuesta de SUNARP y el Ministerio de Justicia plantearon un “Registro Jurídico de Bienes”, con la intervención de un servidor público como es la figura del Registrador Público que conllevaría una intervención del Estado a efectos de no abusar de los deudores.
4. La Ley de la Garantía Mobiliaria (LGM) publicada el 01/03/2006 y en vigencia desde el 30/05/2006.
La LGM unifica y simplifica la regulación de las prendas existentes, instaurando un régimen legal único, incorporando al tráfico todo tipo de bienes muebles al hacerlas susceptibles de afectarse con garantía mobiliaria.
Se buscaba agilizar y simplificar la constitución de la garantía mobiliaria que deberá hacerse a través de un contrato escrito donde se otorgue poder específico e irrevocable a un tercero para realizar y formalizar la transferencia del bien (ejecución).
La LGM buscaba establecer un marco normativo general de las garantías “busca preservar la unidad y coherencia de la función registral” que constituye la finalidad del Sistema Nacional de los Registros Públicos, descartando la posibilidad de crear sistemas de publicidad paralelos, pues ello significaría una dualidad perjudicial.
La ley fue reglamentada mediante la Resolución de Superintendencia Nacional N° 142-2006-SUNARP/SN.
II. Contexto a Nivel Institucional
El nombre de isla administrativa para el Sistema Integrado de Garantía Mobiliaria fue respuesta a un fenómeno económico que se presentaba a partir del despegue económico del Perú. Es sin duda que el crédito fue un elemento primordial en la implementación de esta reforma, es dentro de este contexto que el uso de la información generada por las centrales de riesgo que ha tenido un importante impacto en la reducción de los costos operativos y por tanto de las tasas de interés para los segmentos de micro finanzas. Sin embargo, existían algunas trabas directas (restricción a acceso a cierta información) e indirectas (elevados costo de acceso) que limitan el crecimiento de estas centrales y con ello una mayor eficiencia en su uso. Es por ello que como una respuesta por parte del Poder Ejecutivo se consideró que el concepto de central de riesgo podría darse a través de un Sistema Integrado de Garantías Mobiliarias.
Por lo general el concepto de isla de eficiencia- en el caso materia de estudio: isla administrativa es aquella institución protegida de los cambios y vaivenes políticos a través de artículos constitucionales o disposiciones legales. El Sistema integrado de Garantía Mobiliaria se introdujo dentro de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos-SUNARP aprovechando la capacidad tecnológica y la mejor preparación técnica de sus funcionarios que se constituyeron en armas importantes para llevar a cabo la reforma en cuestión.
El gobierno establece el sistema integrado de Garantía Mobiliaria a través del Registro Mobiliario de Contratos de SUNARP como una agencia que brinde información a las entidades del sistema financiero, inclusive podría dar lugar a la participación de las empresas y entidades del sector privado. Dentro de la Nueva Gestión Pública en adelante NGP busca fomentar la administración de la mutación de las administraciones públicas al pasar de proveedoras de servicios públicos a intermediarias que venden servicios. En un primer momento se pensó en un archivo de avisos de garantía, pero al afectarse la seguridad jurídica se consideró que era necesaria una calificación registral en forma atenuada.
Un elemento importante a considerar es que en toda reforma institucional existen la intervención de agentes sociales, grupos de interés y acción colectiva. En el caso materia de estudio destaca la intervención de grupos de intereses latentes, es decir, aquellos beneficiarios potenciales en una reforma institucional como serían las entidades del sistema financiero que se presenta por la asimetría de información por el lado del prestamista que surge del conocimiento parcial que tiene éste sobre el potencial deudor y sobre el destino final del crédito, lo que limita la efectividad para determinar la capacidad y voluntad del pago del prestatario.
Otro grupo de beneficiarios serían aquellas personas naturales o personas jurídicas que pueden prestar dinero y que sean ajenas al sistema financiero. Recordemos que el Dictamen de la Comisión de Economía e Inteligencia Financiera buscaba ampliar las formas de financiamiento, de modo tal que éste ya no estaría exclusivamente a cargo del sistema financiero y bancario. Ello sería contraproducente en cuanto a que no habría control por parte del Estado en torno a las actividades que se dan fuera del Sistema Financiero, e incluso afectaría a otra institución: la Superintendencia Nacional de la Administración Tributaria- SUNAT porque no se cruzaría información del movimiento de dinero, así como también afectaría la competencia en el otorgamiento de crédito, debido a que las operaciones que se realizan dentro del Sistema Financiero carecen de tasas máximas, es decir, se rigen por la libre oferta y demanda, sin embargo, las operaciones realizadas fuera del Sistema Financiero responden a tasas máximas de las instituciones del Sistema Financiero, es decir, las primeras al tener topes evita que se configure el delito de usura, las segundas al no tener topes es proclive a que se pueda presentar el delito de usura.
El Estado en sí mismo se convierte en otro beneficiario de esta reforma al evitar que los procesos de ejecución de garantía no sean realizados a través de la vía judicial por cuanto son costosos, lentos, poco transparentes y de resultados inciertos. Ello implica que las garantías no cumplan su rol y que las operaciones crediticias involucren un mayor riesgo de crédito implícito lo que redunda en una mayor tasa de interés.
Sin embargo, con el sistema integrado de Garantía Mobiliaria se establece la venta extrajudicial y la venta judicial permite el pacto comisorio. De esta manera, en el primer caso, deberá otorgarse al acreedor garantizado el derecho a recuperar por vías extrajudiciales la posesión del bien en garantía sin perturbar el orden público y sin afectar los derechos del deudor y en el segundo caso, se busca viabilizar el tema a través de un marco legal que establezca los requisitos de venta y las sanciones en caso de abuso, cubriendo de esa manera el interés de ambas partes de que se obtenga el máximo beneficio en la venta del bien en garantía.
Es fundamental mencionar que esta reforma encuentra ámbito de aplicación dentro del gobierno electrónico (e-government) al ser un instrumento que permita funcionar como un sistema de publicidad de garantías sobre cualquier tipo de bien o derecho en razón de la persona del constituyente y de esta manera la información será ingresada a un archivo de datos electrónica de jurisdicción nacional a cargo de la SUNARP. Debemos entender que al mencionar gobierno electrónico no nos estamos refiriendo a información digitalizada sino que el concepto es más amplio: busca la integración de la información y de la comunicación intergubernamental.
Sobre este punto en especial, no se concretó que el “Archivo electrónico de Avisos de garantía” (que no es el Sistema integrado de Garantías Mobiliarias que se implementó finalmente), se concesione al sector privado y que el Estado reserve las condiciones técnicas del Archivo y su supervisión. La propuesta original preparada por el Ministerio de Economía y reformulada posteriormente por el Ministerio de Justicia y la SUNARP fue que el sistema integrado de Garantía Mobiliaria termine siendo una especie de Infocorp con una central como gran archivo, donde la función del registrador terminaba siendo un funcionario que traslade información y los registros terminaban convirtiéndose en un buzón de depósito de los contratos. Supuesto que no fue llevado a cabo por que podría convertir al Estado en un simple espectador frente al abuso de los acreedores. La crítica a esta reforma fue que se transitó de un sistema pro-deudor a un sistema pro-acreedor afectando la seguridad jurídica.
III. Conclusiones
La reforma del Sistema Integrado de Garantía Mobiliaria asume que el Estado puede ser capturado por sectores económicos dominantes como pueden ser el sistema financiero y bancario.
El problema de información asimétrica provocó la idea de una reforma con relación a la publicidad del sistema integrado de Garantía Mobiliaria.
La capacidad técnica de los funcionarios de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos-SUNARP permitió desechar la idea de un Registro que funcione como un archivo electrónico de Avisos de garantía.
Bibliografía:
-Trabas legales al crédito en el Perú. Heywood W. Fleisig, Nuria de la Peña, Fernando Cantuarias. Fondo Editorial de la UPC.
-Nueva Gestión Pública: Aportes para el buen gobierno. Peter Schöder. Fundación Friedrich Naumann. Oficina Regional América Latina.
-La garantía mobiliaria. Eugenio María Ramírez Cruz. Jurista Editores.
-Portal de Transparencia Económica. En: http://transparenciaeconomica. mef.gob.pe/faq/garantia/garantia2.asp
-www.metabase.net/docs/meic/09874.html
-transparencia-economica.mef.gob.pe/…/Documento_Mercado_ValoresCF.pdf
-transparencia-economica.mef.gob.pe/documento/doc/dt6.pdf
-http://cies.org.pe/files/economia-sociedad/EyS73/DARGENT.pdf
-www.diba.cat/promoeco/descarregues/…/gestiopublica95.pdf – España
Por: Dra. ANGELA ALEGRÍA MARTINEZ
Registradora Pública