En cuanto a su definición, resulta pertinente lo señalado en una de las conclusiones de la declaración de Lima(3) : “El Registrador lleva a cabo su función con independencia e imparcialidad. El ejercicio de la labor de calificación se lleva a cabo teniendo como único parámetro el ordenamiento vigente. La imparcialidad debe entenderse como la falta de sujeción o vinculación con las partes y la independencia como la falta de sujeción a mandato de superior jerárquico o cualquier tercero que afecte a la libre decisión en el ámbito de la calificación, sin perjuicio de las revocaciones derivadas de procedimientos de recurso. El ordenamiento jurídico debe garantizar la imparcialidad del Registrador impidiendo las situaciones de conflicto de intereses. (…)” (el subrayado es nuestro).

De acuerdo con lo señalado, la independencia en la función calificación implica que sus decisiones sean adoptadas libres de presiones o de influencias por sujetos extraños a la actividad específica que ella comporta. Es decir, en mérito a esta independencia que goza el Registrador nadie puede interferir en el momento en que éste evalúa, estudia y confronta los títulos presentados al registro(4) .

En ese sentido, el Registrador no se encuentre subordinado o supeditado a las decisiones o criterios de sus superiores jerárquicos(5) o a las solicitudes o requerimientos de los otorgantes del acto o derecho, o de cualquier otro tercero interesado. Por tanto, como bien explica Antonio Coghlán(6) el Registrador “cuando califica el conjunto inscriptorio no recibe ni obedece a directivas de ninguna fuente, sea que persiga orientar, limitar o impedir la calificación que a él sólo toca producir, lo cual no significa el ejercicio de una potestad discrecional o arbitraria, porque se trata esencialmente de un quehacer jurídico que debe cumplirse con arreglo al derecho vigente.”

Asimismo, consideramos que la independencia en la calificación supone también que el Registrador tenga libertad de criterio para realizar el examen o el enjuiciamiento de los títulos presentados al Registro, a efectos de determinar si el derecho o la situación jurídica que se pretende publicitar cumple o no con los requisitos previstos en la normativa legal correspondiente y de esa manera decidir si merece la acogida registral solicitada. Dicha valoración no puede ser una actividad que transite entre lo discrecional(7) y lo arbitrario(8) , sino por el contrario, debe ser una función reglada y provista de limitaciones.

En esa medida, el propio ordenamiento jurídico vigente(9) se convierte en el único parámetro de referencia que el Registrador debe tomar en cuenta para realizar el control de la legalidad de los títulos ingresados al Registro

Por otro lado, el término independencia es un concepto relativamente nuevo en nuestra normativa registral, pues aparece por vez primera en el artículo 31 del actual Reglamento General de los Registros Públicos. Así, si uno compara dicho precepto normativo con las disposiciones similares previstas en los anteriores reglamentos(10) , podrá fácilmente advertir que en su lugar aparecía el término autonomía o se aludía al Registro como una institución autónoma.

Ahora bien, ¿por qué se hizo está precisión?, es decir, ¿por qué se cambió el concepto de autonomía por el de independencia?, ¿serán a caso conceptos distintos? En un primer ensayo de respuesta podemos señalar que la discusión respecto de si son o no términos diferentes puede carecer de relevancia o no merecer mayor comentario pues a nuestro entender, tanto los términos de independencia como el de autonomía pueden significar o aludir a lo mismo ya que entre dichos conceptos no hay sino una relación de sinonimia(11) . Asimismo, debe tenerse en cuanta que si bien el término autonomía ya no es usado por el reglamento, éste todavía existe en nuestro ordenamiento pues de acuerdo con el artículo 3 de la Ley N° 26366(12) , constituye una de las garantías del Sistema Nacional de los Registros Públicos. En esa medida, se puede afirmar que el término legal de autonomía coexiste con el término reglamentario de independencia.

Sin embargo, consideró que la explicación principal en hacer este cambio de términos la encontramos en la propia redacción del artículo 31 del Reglamento General de los Registros Públicos, pues de acuerdo con dicho precepto normativo: “La calificación registral (…) está a cargo del Registrador y Tribunal Registral, en primera y en segunda instancia respectivamente, quienes actúan de manera independiente, personal e indelegable, en los términos y con los límites establecidos en este Reglamento y en las demás normas registrales. (…)” (el subrayado es nuestro). Es decir, si bien el Registrador al momento de examinar o evaluar un determinado título puede ejercer su función calificadora con independencia o autonomía, esto es, sin sujeción a terceros y con libertad de criterio (pero con subordinación a la Ley), dichas facultades de control deben enmarcarse necesariamente dentro de las reglas y restricciones establecidas en el propio reglamento o en otra norma registral vigente (por ejemplo alguna directiva emitida por el Superintendente).

En ese orden de ideas, la independencia o la autonomía en la calificación no son conceptos distintos u opuestos sino por el contrario son términos equivalentes, sino que a partir de la precisión formulada por el legislador reglamentario en el artículo 31 del reglamento aludido, esto es, que la actuación independiente del Registrador y del Tribunal Registral se realiza en “los términos y con los límites establecidos en este Reglamento”, debe inferirse que dicha atribución (independencia o autonomía del Registrador) es una característica de la función registral que se despliega con ciertas restricciones.

Esta situación no se presentaba con en el anterior reglamento, pues antes de la modificatoria normativa, por autonomía (ahora independencia) en la calificación se entendía que los criterios empelados por un Registrador “X” (o por el Tribunal Registral) para admitir o denegar la inscripción de un determinado título, no tendrían porque ser en ningún caso vinculantes para los demás Registradores. En esa línea, José María Chico Ortiz(13) va a señalar a propósito de la definición del concepto de independencia que: “(…) Cada Registrador al ejercerla es autoridad única que decide “por sí y ante sí” si la petición de inscripción de un derecho reúne o no los requisitos precisos para su admisión. En este momento supremo al Registrador no le vincula ni una decisión anterior suya, ni la de un compañero, ni un criterio jurisprudencial de la Dirección, ni por supuesto, un apremio judicial, o una imposición administrativa. (…)” (el subrayado es nuestro).

De acuerdo con lo expuesto por Chico Ortiz, el Registrador no tendría por qué estar vinculado a lo resuelto por otro Registrador, o seguir su propio criterio, o incluso tomar en cuenta los criterios interpretativos que haya esgrimido la Dirección General de Los Registros y del Notariado de España. Dicho razonamiento a priori resulta coherente con lo hasta aquí señalado, pues si hemos partido de la idea de que la independencia presupone también libertad de criterio en la calificación y que el único parámetro de actuación debe ser el propio ordenamiento vigente, los registradores peruanos no tendrían porque estar vinculados a las decisiones emitidas por otros registradores o a los criterios que el Tribunal Registral haya expuesto en resoluciones que no hayan dado mérito a la aprobación de un precedente vinculante.

Sin embargo, llevar al extremo está libertad de criterio y obviar que la seguridad jurídica(14) también se encuentra orientada a la generación de la confianza(15) en los administrados respecto a que las exigencias en los procedimientos deben parecerse lo más posible y de ese modo, prever cual será la posible solución o resultado que le ofrezca la Administración Pública, puede ocasionar una distorsión en las finalidades del propio sistema registral.

De acuerdo a lo planteado, que ocurriría en aquellos casos en que un Registrador conoce un título que previamente ya ha sido liquidado u observado por otro Registrador(16) , ¿podrá, al amparo de su independencia o autonomía, formular nuevas observaciones a los documentos ya calificados?; o que ocurre cuando en una nueva presentación conoce un título que tiene las mismas características de otro anterior calificado por él mismo o cuya inscripción ya ha sido dispuesta por el Tribunal Registral, aunque los intervinientes en el acto y las partidas registrales a las que se refiere sean distintos, ¿podrá alegar su independencia o autonomía para apartarse también de dicho criterio interpretativo?. De igual modo, que ocurre cuando una Sala del Tribunal Registral conoce en vía de apelación un título con las mismas características de otro anterior resuelto por la misma Sala u otra Sala del Tribunal Registral ¿podrá modificar su criterio?

Si la respuesta a las preguntas es afirmativa, creemos que se pueden emitir pronunciamientos antagónicos o contradictorios pese a que se estén calificando casos similares o análogos, es decir, a pesar de que se esté frente a los mismos hechos (identidad con relación a los documentos y la rogatoria), en vez de aplicarse por igual la normatividad correspondiente se hagan diferenciaciones injustificadas sobre la base de la sola libertad de criterio para calificar. En ese sentido, consideramos que la respuesta debe ser negativa, pues sostener lo contrario implicaría que se propicie la asimetría de criterios en la aplicación de la ley y se ocasione la incertidumbre o la confusión entre los administrados, quienes ya no sólo deben asumir el pasivo de conocer la compleja normativa técnica que abarca todo el ámbito registral, sino que además deben conocer los criterios ignotos que podrían aplicar los Registradores o el propio Tribunal Registral.

De otro lado, al momento de realizar el control de la legalidad de los títulos, el Registrador debe respetar el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley, consagrado en el artículo 2º de la Constitución de 1993(17) . Sobre el particular, el Tribunal Constitucional(18) ha señalado que: “La exigencia del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, pretende que no se pueda recibir de un mismo órgano de justicia un pronunciamiento diferente respecto de otras en una situación análoga o semejante. Se afecta el contenido constitucional protegido cuando se aplica diferenciadamente la ley basado en el capricho o subjetivismo del juzgador.”

En este orden de ideas, como bien se ha señalado en la Resolución del Tribunal Registral Nº 040-2006-SUNARP-TR-T del 20.3.2006: “(…) el derecho a la igualdad encuentra una de sus manifestaciones en la razonable seguridad de todo ciudadano, de que la cuestión sometida al conocimiento de cualquier autoridad judicial o administrativa será resuelta de la misma forma en que lo fueron situaciones parecidas anteriores. Esta convicción de que la Ley será aplicada uniformemente, forma parte integrante del derecho al debido procedimiento, y apunta a la interdicción de la arbitrariedad y a la predictibilidad de la función administrativa”.

Como hemos visto, de acuerdo con el propio artículo 31 del Reglamento General de los Registros Públicos, si bien la calificación registral se realiza de manera independiente, dicha función de control se ejerce de manera limitada, es decir, respetando las reglas y los limites que los literal a) y b) del artículo 33(19) del reglamento aludido han previsto para el desarrollo de la actividad calificadora.

Dichas limitaciones, no hacen sino reconocer de modo indirecto, los principios de predictibilidad(20) en la calificación registral, y de uniformidad(21) en la aplicación de criterios cuando se está frente a supuestos semejantes o análogos, siempre que no se esté en los alcances de los supuestos a que alude el literal c) del artículo 33(22) .

A modo de conclusión podemos señalar que la independencia no es solo una característica más de la función calificadora, sino que el respeto de la misma constituye una garantía consustancial y necesaria para la correcta aplicación y efectividad del principio de legalidad.

De esa forma se evita situaciones que coloquen a los registradores en un escenario de conflicto de intereses y se disminuye la desconfianza entre los usuarios de que sus títulos serán examinados adecuadamente.

_________________________________________________

(1) Se entiende por evaluación integral al examen completo y por una sola vez que el Registrador realiza del título ingresado al Registro. GONZALES LOLI, Jorge Luis. Comentarios al nuevo Reglamento General de los Registros Públicos. Gaceta Jurídica, Lima, 2002, p.206.
(2) Que la calificación sea exclusiva importa que la función calificadora sea personalísima, esto es, que sea indelegable, de modo tal que solo los Registradores (y el tribunal registral en segunda instancia), sean los únicos funcionarios competentes para evaluar y dictaminar que derechos o situaciones jurídicas merecen el amparo de la publicidad jurídica rogada. MANZANO SOLANO, Antonio. Derecho Registral Inmobiliario, para iniciación y uso de universitarios. Procedimiento Registral Ordinario. Vol. II. Centro de Estudios Registrales, Madrid, 1994, p. 573. Ello, sin perjuicio de que para hacer más eficiente la función calificadora, los Registradores se apoyen en la labor realizada por los asistentes registrales, abogados, o demás dependientes a su cargo, quienes se encargan del proyectado de las esquelas de tachas, observaciones o liquidaciones (calificaciones preliminares).
(3) La declaración de Lima fue emitida en el congreso internacional denominado: “Derecho Registral: lineamientos, sistemas de Garantías y modelos de Gestión en el Derecho registral moderno”, celebrado en Lima, los días 22, 23 y 24 de mayo de 2007.
(4) ORTIZ PASCO, Jorge. Apuntes de Derecho Registral. Editorial Dante Antonioli Delucchi, Lima 2005, p.94.
(5) La no subordinación a la que aludimos, no comprende las decisiones emitidas por el Tribunal Registral, pues en aquellos casos en que la esquela de observación, tacha o liquidación emitida por el Registrador sea apelada por el administrado, éste se encuentra vinculado al criterio que sobre el particular haya esgrimido dicho cuerpo colegiado, en tanto órgano revisor de segunda y última instancia administrativa.
(6) COHLÁN, Antonio. Teoría General de Derecho Inmobiliario Registral. Editorial Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1984, p.135.
(7) De acuerdo con el fundamento jurídico 8 del Expediente Nº 0090-2004-AA/TC, “La actividad estatal se rige por el principio de legalidad, el cual admite la existencia de los actos reglados y los actos no reglados o discrecionales. Respecto a los actos no reglados o discrecionales, los entes administrativos gozan de libertad para decidir sobre un asunto concreto dado que la ley, en sentido lato, no determina lo que deben hacer o, en su defecto, cómo deben hacerlo. En puridad, se trata de una herramienta jurídica destinada a que el ente administrativo pueda realizar una gestión concordante con las necesidades de cada momento.”
(8) De acuerdo con el fundamento jurídico 12 del Expediente Nº 0090-2004-AA/TC, “(…) El concepto de arbitrario apareja tres acepciones igualmente proscritas por el derecho: a) lo arbitrario entendido como decisión caprichosa, vaga e infundada desde la perspectiva jurídica; b) lo arbitrario entendido como aquella decisión despótica, tiránica y carente de toda fuente de legitimidad; y c) lo arbitrario entendido como contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad jurídica. (…)”.
(9) Para el caso concreto de los Registradores resultan vinculantes no solo las disposiciones previstas en la Ley y en los diversos reglamentos, sino también los precedentes vinculantes emitidos por el Tribunal Registral, pues de acuerdo con el artículo 158 del Reglamento General: “Constituyen precedentes de observancia obligatoria los acuerdos adoptados por el Tribunal Registral en los Plenos Registrales, que establecen criterios de interpretación de las normas que regulan los actos y derechos inscribibles, a ser seguidos de manera obligatoria por las instancias registrales, en el ámbito nacional, mientras no sean expresamente modificados o dejados sin efecto mediante otro acuerdo de Pleno Registral, por mandato judicial firme o norma modificatoria posterior. (…)” (el subrayado es nuestro).
(10) En el artículo 31 del Reglamento aprobado por la Resolución N° 195-2001-SUNARP/SN, se precisó que: “La calificación registral es la evaluación integral de los títulos en cuyo mérito se solicita la inscripción, que realiza el registrador, y en su caso, el Tribunal Registral, de manera autónoma, personal e indelegable. (…)” (el subrayado es nuestro). Asimismo, en el artículo primero del reglamento aprobado por el Oficio 1053-68, se señaló que: “Los Registros Públicos constituyen una institución autónoma, sujeta a las prescripciones contenidas en la Sección Quinta del Libro Cuarto del Código Civil, a las leyes que las modifican o amplían y a sus propios Reglamentos.” (el subrayado es nuestro).
(11) De acuerdo con la enciclopedia jurídica Omeba se ha precisado con relación al término autonomía que: “(…) Los griegos llamaban “autonomoi” y los romanos “autonomi” a los estados que se gobernaban por sus propias leyes y no estaban sometidos a ningún poder extranjero. Este es el verdadero significado de la palabra según el cual autonomía equivale a independencia, y sólo puede aplicarse a los estados independientes. (…)” (el subrayado es nuestro). Enciclopedia Jurídica Omeba: Tomo I – A, Editorial Driskill S.A., Buenos Aires, 1979, p. 961. Como se puede apreciar de los allí expuesto, el término autonomía puede equivaler al de independencia.
(12) La Ley Nº 26366, Ley de Creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos y de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, establece en su artículo 3 que son garantías del Sistema Nacional de los Registros Públicos: a) La autonomía de sus funcionarios en el ejercicio de sus funciones registrales.
(13) CHICO ORTIZ, José María. “Calificación Jurídica, conceptos básicos y formularios registrales”. En: La Calificación Registral, Tomo I. Editorial Civitas S.A., Madrid, 1996, p. 685.
(14) En algunos países como España, Francia o Portugal, ésta capacidad de predicción en el administrado respecto de la actuación de la administración Pública, alude al Principio de la Seguridad Jurídica. En el Perú, dicha protección al administrado la encontramos en el principio de predictibilidad. ALVA MATTEUCCI, Mario. “El principio de predictibilidad y el derecho Tributario: Análisis de la Ley del Procedimiento Administrativo General y la Jurisprudencia de Observancia Obligatoria”. En: http://www.teleley.com/articulos/art_predictibilidad.pdf, págs. 4 y 5.
(15) El principio de predictibilidad está orientado a buscar la previsibilidad en la ciudadanía de modo que: “genere confianza legítima y le retire el riesgo de la incertidumbre sobre el cómo actuará o resolverá su situación sometida a la Administración”. MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurídica, Lima, 2008, págs. 84, 85.
(16) Con relación al supuesto señalado, cabe hacerse la siguiente pregunta: ¿puede un Registrador que calificó inicialmente un título dejar de ser competente para continuar con el procedimiento inscriptorio para que en su lugar, otro Registrador continúe con la evaluación del título ya observado o liquidado por el anterior Registrador? La respuesta es afirmativa, pues ocurre que la situación de movilidad o cambio entre los Registradores es una realidad contante dentro del propio sistema registral peruano, y ello puede deberse a diversas razones de índole funcional o personal. Así, por motivos de elevada carga laboral y con la finalidad de cumplir con los plazos previstos en el Reglamento, la coordinación de cada área del Registro puede optar por remover a un Registrador de una sección a otra con la finalidad de compensar saldos pendientes; o que atendiendo a las cualidades profesionales del Registrador, éste sea destacado para integrar una comisión o ejercer otra función dentro de la propia institución (como gerente encargado o vocal suplente del Tribunal Registral); o que simplemente deje de continuar con la evaluación de sus títulos ya calificados, porque pidió licencia por vacaciones o descanso médico.
(17) Artículo 2 de la Constitución.- «(…) toda persona tiene derecho (…) a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole».
(18) Fundamento jurídico 21 del expediente N° 01211-2006-AA/TC.
(19) Artículo 33°.- Reglas para a la calificación registral
(…) a) En la primera instancia:
a.1) Cuando el Registrador conozca un título que previamente haya sido liquidado u observado por otro Registrador, salvo lo dispuesto en el literal c), no podrá formular nuevas observaciones a los documentos ya calificados. No obstante, podrá dejar sin efecto las formuladas con anterioridad.
a.2) Cuando en una nueva presentación el Registrador conozca el mismo título o uno con las mismas características de otro anterior calificado por él mismo, aunque los intervinientes en el acto y las partidas registrales a las que se refiere sean distintos, sin perjuicio de lo dispuesto en el literal c), procederá de la siguiente manera:
• Si el título que calificó con anterioridad se encuentra observado o hubiera sido tachado por caducidad del asiento de presentación sin que se hubieren subsanado los defectos advertidos, no podrá realizar nuevas observaciones a las ya planteadas. Sin embargo, podrá desestimar las observaciones formuladas al título anterior.
• Si el título que calificó con anterioridad fue inscrito, se encuentra liquidado o fue tachado por caducidad del asiento de presentación al no haberse pagado la totalidad de los derechos registrales, no podrá formular observaciones al nuevo título, debiendo proceder a su liquidación o inscripción, según el caso. (…)
a.3) Cuando el Registrador conozca el mismo título cuya inscripción fue dispuesta por el Tribunal Registral, o uno con las mismas características, aunque los intervinientes en el acto y las partidas registrales a las que se refiere sean distintos, deberá sujetarse al criterio establecido por dicha instancia en la anterior ocasión.
b) En la segunda instancia
b.1) Salvo lo dispuesto en el literal c), el Tribunal Registral no podrá formular observaciones distintas a las advertidas por el Registrador en primera instancia.
b.2) Cuando una Sala del Tribunal Registral conozca en vía de apelación un título con las mismas características de otro anterior resuelto por la misma Sala u otra Sala del Tribunal Registral, aquélla deberá sujetarse al criterio ya establecido, salvo lo dispuesto en el siguiente párrafo. Sin embargo, podrá dejar sin efecto observaciones anteriormente confirmadas. (…)”
(20) Ley N° 27444, Art. 1.15: Principio de Predictibilidad: La autoridad administrativa deberá brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá.
(21) Ley N° 27444, Art. 1.14: Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados.
(22) c) Las limitaciones a la calificación registral establecidas en los literales anteriores, no se aplican en los siguientes supuestos:
c.1) Cuando se trate de las causales de tacha sustantiva previstas en el artículo 42° de este Reglamento; en tal caso, el Registrador o el Tribunal Registral, según corresponda, procederán a tachar de plano el título o disponer la tacha, respectivamente.
c.2) Cuando no se haya cumplido con algún requisito expresa y taxativamente exigido por normas legales aplicables al acto o derecho cuya inscripción se solicita.
c.3) Cuando hayan surgido obstáculos que emanen de la partida y que no existían al calificarse el título primigenio.”

 Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú y con estudios en Maestría de Derecho Civil en esa misma casa de estudio. Abogado del Tribunal Registral de la SUNARP.