La teoría del cambio expresa la estrategia de la intervención[1]. Mark Moore señala que “(…) el valor público busca generar el máximo valor posible en beneficio de los ciudadanos, con la menor cantidad o con los mismos recursos asignados. El objetivo es ser lo más eficiente posible con los recursos que se tienen y transformarlos en resultados positivos para la sociedad”[2]. No obstante, cabe resaltar que “el aporte más importante de Moore no es la generación de este concepto, sino la invitación a ir más allá: ser innovador y ver al problema como una oportunidad. Frente a esto, Moore menciona la existencia de diferentes formas de ser creativos para tratar de generar valor público de modo continuo o rutinario”.

En esa línea, desde el año 2020, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (en inglés: United States Agency for International Development), también conocida por sus siglas en inglés, USAID, a través del Proyecto Inversión Pública Transparente (TPI, por sus siglas en inglés), busca reducir las oportunidades de corrupción e ineficiencias en las obras públicas a través de la incidencia de la sociedad civil (redes de integridad). Para esa labor de veeduría, las redes vienen usando la Guía metodológica de estándares de integridad aplicable a la contratación de obras públicas, instrumento diseñado y elaborado por el Proyecto TPI, junto a su socio Govrisk.

Pueden descargar en el siguiente enlace la Guía de Estándares de Integridad aplicables a las Contrataciones de obra pública – Google Drive

Esta metodología busca que los proyectos de inversión pública priorizados en las regiones de Lambayeque, Loreto, Lima, Cusco, Piura, San Martín y Cajamarca reduzcan o eliminen los riesgos de integridad o espacios de corrupción en determinados hitos o etapas de la contratación pública. Asimismo, el Proyecto TPI ha logrado conformar redes de integridad en cada región para que realicen veeduría a las obras seleccionadas en cada región bajo la metodología de estándares de integridad, en cualquier de sus etapas: actos preparatorios, procedimiento de selección y ejecución contractual.

Antes de continuar, quisiera presentar una historia, muy interesante y sirve para explicar de manera muy didáctica cómo el Proyecto identificó un problema y creo un instrumento práctico que viene siendo usado por las redes de integridad conformadas en las regiones a fin de generar valor público.

Historia: El caso de la bibliotecaria de Moore[3]

Una biblioteca pública de un municipio de los Estados Unidos, entre las dos y seis de la tarde, se veía invadida por adolescentes escolares que generaban desorden y caos, rompiendo con la lógica de una biblioteca (orden y silencio). Esta situación era muy difícil de controlar, debido a que la bibliotecaria se encontraba sola. Además, no entendía por qué sucedía esto. Después de algunas indagaciones, ella descubrió que los padres de familia, al no tener con quién dejar a sus hijos mientras trabajaban, optaban por dejarlos en la biblioteca pública para que no estén solos en sus casas. De esta manera, se acompañarían unos a otros en un lugar percibido como seguro: la biblioteca pública. A las seis de la tarde, después del trabajo, los padres pasaban a recogerlos y los llevaban a sus casas, dejando la biblioteca vacía.

Frente a esta situación, la bibliotecaria tenía tres opciones:

1. No hacer nada. Algunos funcionarios optan por no involucrarse y dejarlo pasar, diciendo: “No es mi problema que los adolescentes se porten mal en la biblioteca. Mejor no me meto en líos y recibo mi sueldo mensual tranquila”. 

2. Aferrarse a la norma. La mayoría de los funcionarios eligen la opción de apegarse a las normas y leyes. En tal sentido, la bibliotecaria podría haber dicho: “Esto no es una guardería, la regla número uno de la biblioteca es guardar silencio y si no lo hacen, se van todos. No me importa si no tienen a dónde ir”. 

3. Convertir el problema identificado en una oportunidad. Esta es la mejor opción, ya que ayuda a generar valor público, crea un buen servicio o apoya a la comunidad. Desde esa perspectiva, la bibliotecaria se dio cuenta de que la razón de ser de la biblioteca, en esta situación en particular, no era necesariamente prestar libros, sino ofrecer conocimiento y promover el aprendizaje. Al ser esa la misión de la biblioteca, ella decidió ponerla en práctica. Dijo: “Puedo ayudar a estos adolescentes a que utilicen, de manera adecuada, los libros de la biblioteca para que puedan hacer sus tareas. ¿Cómo? Contratando tanto a un par de asesores extracurriculares como a un par de profesores para que los ayuden a hacer sus deberes”. La bibliotecaria le presentó un informe con sus recomendaciones a su jefe, quien le respondió: “No hay presupuesto para eso, no alcanza”. Ella no se quedó tranquila, siguió buscando una solución y se preguntó: “Cómo puedo hacer posible mi propuesta sin generar gastos”. Entonces, se le ocurrió una gran idea: convocar a jóvenes universitarios para que, de manera voluntaria, trabajen en la biblioteca ayudando a los adolescentes con sus tareas escolares. Hizo una convocatoria a la universidad de la ciudad y tuvo una gran acogida, muchos jóvenes se inscribieron como voluntarios. Gracias al uso de los recursos de la biblioteca y al apoyo de los voluntarios, los maestros de la escuela empezaron a notar una mejoría en las notas y rendimiento de los adolescentes. Los padres de familia estuvieron muy agradecidos con la bibliotecaria y el servicio que se había implementado en la biblioteca.

Es así como se creó valor público a partir de una situación en la que la bibliotecaria pudo mantenerse al margen u obligar a los adolescentes a irse. Ella pudo convertir un problema en una oportunidad para crear un servicio que generó valor público en lo que respecta a rendimiento escolar. No obstante, el valor público también se vio reflejado en la satisfacción de los ciudadanos por los servicios entregados por la biblioteca. Los padres no solo estaban contentos con el rendimiento de sus hijos, también lo estaban con la municipalidad y su gestión. Esto generó un vínculo de confianza que aumentó los niveles de aprobación del alcalde, y esta percepción positiva tuvo como resultado su reelección.

Algunas ideas generales sobre el proceso de implementación de la metodología de estándares de integridad

Cuando construimos los estándares de integridad en la contratación pública y los socializamos a los gobiernos regionales y a las organizaciones de sociedad civil, pudieron haber optado por no involucrarse con la estrategia y “dejarla pasar”. Podrían haber dicho que tienen mucha carga laboral y poco tiempo para este tipo de actividades, que ello representa una tarea adicional y no quieren ganarse problemas con actividades adicionales a las del día a día.

También pudieron haber señalado que la norma es clara y, por ende, los funcionarios deben cumplirla, y si no las cumplen deben asumir la responsabilidad que corresponda, por lo que si no están preparados para cumplir las normas deben renunciar o ser removidos de sus cargos.

En general, en la experiencia del Proyecto TPI, el proceso fue intenso (van 4 años de aprendizaje) y se parece mucho a lo que hizo la bibliotecaria. Con la metodología de estándares de integridad en la contratación pública asociadas a las actividades propias de la gestión de las contrataciones, TPI empezó a generar conocimiento alrededor de cada estándar de integridad, indicadores o verificadores y a promover un proceso de aprendizaje de tal forma que los estándares constituyan un referente o parámetro para actuar con integridad y transparencia y sobre todo para mostrar el esfuerzo que conllevaba el cumplimiento de cada estándar. Los gobiernos regionales de Piura (2021) y Lima (2023) lograron institucionalizar la metodología de estándares a través de una directiva emitida por la máxima autoridad administrativa, las cuales se encuentra vigente.

Uno de los actores fundamental para generar esta gobernanza fueron las redes de integridad conformadas en las regiones seleccionadas, quienes, a través de los estándares promovieron y organizaron mejor su labor de veeduría y comunicación con los gobiernos regionales. El Proyecto TPI de USAID ha mejorado las capacidades y conocimientos de las organizaciones que forman de las redes de integridad, dado que ahora ya pueden realizar el seguimiento de los proyectos de inversión en cualquiera de sus fases de contratación, revisar y verificar si las contrataciones cumplen o no los estándares de integridad a través de plataformas electrónicas administradas por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), el Sistema de Seguimiento de Inversiones del MEF (SSI), INFOBRAS de la Contraloría General de la República, así como realizar visitas a las obras en ejecución con la participación de funcionarios, del contratista y supervisor y con organizaciones de sociedad civil acreditadas.

Todo este proceso fue brindando resultados concretos, lo que permitió que algunas obras emblemáticas como, por ejemplo: Colegio Aplicación, en la Región Lambayeque, la Carretera Vecinal Santo Tomas, en la Región Loreto y la Institución Educativa Corazón de Jesús en la Región Lima puedan ser recibidas e inicien su funcionamiento o estén en proceso de culminación.

La opción “Convertir el problema identificado en una oportunidad” fue la apuesta del Proyecto TPI. El camino no fue fácil, dado que un mes después de iniciar nuestras actividades se declaró la emergencia sanitaria del Covid19, que duró hasta comienzos del 2022. Luego de ello afrontamos el cambio de autoridades en los 3 niveles de gobierno, situación que generó cierto nivel de incertidumbre, pero el Proyecto, junto a los funcionarios y organizaciones de la sociedad civil lograron superar los obstáculos.

La gran mayoría de los funcionarios valoraron la metodología de estándares de integridad en la contratación pública, dado que identificaban los actos o etapas en donde hay mayores riesgos de integridad y, por ende, en esos hitos o etapas debían tener mayor cuidado a fin de reducir las oportunidades de ineficiencia o corrupción, a fin de que la obra culmine y pueda entrar en funcionamiento.

En suma, los incontables problemas identificados en la forma de la gestión de la ejecución de sus proyectos de inversión pudieron ser convertidos en una oportunidad para reducir oportunidad de corrupción y mejor los niveles de calidad, eficiencia, integridad y transparencia. En esa perspectiva del cambio, de problema a oportunidad, la metodología de estándares de integridad fue clave para generar espacios de dialogo y retroalimentación entre los funcionarios y la sociedad civil organizada a través de redes de integridad en torno a los proyectos de inversión seleccionados por los gobiernos regionales..

Les invito a leer esta Guía de Estándares de Integridad aplicables a las Contrataciones de obra pública – Google Drive.

Si tuvieran una consulta o comentario sobre la Guía, estaré muy atento para absolverla.

[1] https://cursos.iadb.org/en/indes/teor-del-cambio-en-la-gesti-n-del-desarrollo

[2] https://www.up.edu.pe/egp/programas-especializacion_copy(1)/SiteAssets/Lists/Observatorio/AllItems/Teori%CC%81a%20del%20Cambio%2010%20Pasos%20Disen%CC%83o%20de%20proyectos%20de%20innovacio%CC%81n%20social%20de%20alto%20impacto%20-%20Escuela%20de%20Gesti%C3%B3n%20P%C3%BAblica%20de%20la%20UP.pdf

[3] Ídem (página 7 y 8)