Archivo por meses: agosto 2010

APROXIMACIÓN A LA CRISIS DEL PROGRAMA ALIMENTARIO EN EL PERÚ

Este trabajo forma parte de una investigación realizada durante el desarrollo del curso “Entorno económico para las decisiones públicas”, que forma parte de la currícula de la Maestría en Gestión Pública, dirigida por la Escuela de Post Grado de la Universidad del Pacífico. Cualquier comentario, crítica u opinión será valorada y gratamente recibida.

La inversión en programas de ayuda alimentaria constituye una forma de subsidio a la economía familiar de la población pobre del país. Entre los órganos del Estado que ejecutan dicha ayuda se encuentra el PRONAA, FONCODES, el Ministerio de Salud y las Municipalidades Distritales; mientras que PRISMA, ADRA-OFASA, CARE y CARITAS forman parte de las organizaciones privadas sin fines de lucro preocupadas por el mejoramiento nutricional. Los alimentos se distribuyen a la población beneficiaria, o bien de manera directa por parte de dichas instituciones, o a través de organizaciones sociales de la misma población.

Los principales programas de alimentación y nutrición a cargo de los organismos del sector público son los siguientes:

a) PROMUDEH / PRONAA
• Proyecto WAWA WASI
• Programa de Alimentación Infantil
• Programa de Alimentación Escolar
• Programa de Atención a Niños y Adolescentes en Riesgo Moral y de Salud
• Programa de Apoyo Alimentario a Comedores

b) FONCODES
• Programa de Desayunos Escolares

c) MINISTERIO DE SALUD
• Programa de Alimentación y Nutrición de Familias de Alto Riesgo. PANFAR (Coejecutado con PRISMA).
• Programa de Complementación Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo PACFO
(Gasto Social Básico)
• Programa de Alimentación y Nutrición del Menor en Abandono y en Riesgo
Nutricional. PROMARN.
• Programa de Alimentación y Nutrición para el Paciente Ambulatorio con
Tuberculosis.

d) MUNICIPIOS
• Programa del Vaso de Leche.

Los seis programas dirigidos a niños menores a 5 años con mayor presencia en la Encuesta Nacional de Niveles de Vida, en orden de importancia, son: el Vaso de Leche, los Desayunos Escolares, programas que le den papilla a menores como el PACFO, los WAWA WASI, el PANFAR y los Comedores Populares. Específicamente, el 78% de los participantes en algún programa alimentario pertenecen al Vaso de Leche. Seguidamente, se encuentran los Desayunos Escolares, con el 20% de los beneficiarios totales, y los programas que dan papilla a los niños, cuya participación asciende al 12% del total. En general, estos programas buscan contribuir a elevar el nivel alimentario y nutricional de la población en pobreza crítica, ejecutando acciones de asistencia, de apoyo y de seguridad alimentaria dirigidas, preferentemente, a la atención de grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional. (Gajate Garrido, Inurritegui Maúrtua: 2002)

Precisamente, en el estudio titulado “El impacto de los programas alimentarios sobre el nivel de nutrición infantil: una aproximación a partir de la metodología del “Propensity Score Matching” de Gajate e Inurritegui, concluyeron que “el Programa del Vaso de Leche, sin importar el tipo de modelo utilizado para estimar la selección de beneficiarios ni el tipo de emparejamiento empleado, es siempre negativo. En otras palabras, los niños menores a cinco años que se benefician de este programa no logran efectivamente elevar su nivel nutricional. Esto es bastante preocupante dado el gran alcance que tiene el programa a nivel nacional, constituyéndose en el programa alimentario de mayor envergadura y en el cual se asigna gran parte del presupuesto nacional destinado a los programas alimentarios”.

Del mismo modo, en el Informe “Caracterización del Programa del Vaso de Leche”, del Ministerio de Economía y Finanzas – 2003, se concluyó, entre otros, lo siguiente:

“1. Aún cuando existe un conocimiento y cumplimiento parcial por parte de las coordinadoras del PVL y los responsables del municipio del programa respecto a los criterios generales que definen los grupos de beneficiarios, aun existe una precariedad en la focalización de las personas realmente necesitadas, lo cual directa o indirectamente estaría influyendo en la selección arbitraría y poco técnica de los beneficiarios.

2. Si bien es cierto la ración que actualmente ofrece el PVL no cumple con los requerimientos nutricionales, las madres de familia representadas en las coordinadoras y algunas beneficiarias del PVL rechazan de pleno aceptar cualquier otro producto que no sea la leche, ello debido particularmente debido a creencias culturalmente arraigadas respecto al valor nutricional de la leche y también en algunos casos por tradición o costumbre a los orígenes del PVL”.

Porqué no funciona los Programas Alimentarios, como es, entre otros, el Vaso de Leche

-Lo que se asigna a los beneficiarios es muy poco y de podo contenido nutricional.
-Problemas de diseño, confusión de objetivos, débil vinculación con salud y educación, falta de capacitación de beneficiarios.
-Multiplicidad de programas con objetivos y beneficiarios superpuestos.
-Problemas de focalización.
-Ineficiencias en el manejo de los programas, fugas en las transferencias de recursos e ineficiencia asociadas a las compras de alimentos.
-Ausencia de un adecuado sistema de información, monitoreo y evaluación

Problemas específicos del Programa Alimentario en el Perú, aplicable al Programa de Vaso de Leche :

1.El apoyo alimentario por beneficiario es muy reducido (6 soles al mes en VDL) y el alimento que se distribuye de muy poco contenido nutricional.

2.Estimaciones del Banco Mundial (2005) encuentran que si se eliminan todos los programas alimentarios el porcentaje de pobres sólo aumentaría en menos de 1% (de 54.7% a 55.2%)

3.Baja incidencia relativa (equivalente monetario de la transferencia como % del consumo total del hogar)

4.La mayoría de los programas alimentarios no cuentan con un diseño técnico inicial.
5.Todos especifican objetivos nutricionales pero la mayoría no incorpora elementos como para enfrentar el problema nutricional

6.Sólo los programas PACFO y PANFAR tiene una orientación más claramente nutricional, aunque en la práctica se concentran en repartir alimentos y los componentes de atención a la salud y la capacitación a las madres son descuidados.

7.La multiplicidad de programas y la descoordinación entre ellos ha generado problemas de duplicación de esfuerzos (ineficiencias)

8.Ejemplos: Cuatro programas que atienden a la misma población infantil menor de 3 años (además del Vaso de Leche) programas bastante similares orientados caso a un mismo grupo objetivo: PACFO-PANFAR y desayunos – Almuerzos escolares.

9.Los niveles de yuxtaposición efectiva (beneficiarios que reciben atención de más de un programa) no es tan significativa en general (debido a la limitada cobertura de los programas)

10.Los recursos de los programas no llegan hasta el beneficiario objetivo, llegan en proporción menor a los dispuesto (sea por ineficiencias o malversación de los recursos del programa). Los recursos de compradores que resultan al comprar de productos que no son los más adecuados para los fines de los programas o en altos precios. Ejemplo: leche evaporada que se compra aprecios que van desde 0.89 soles hasta más de 4 soles por alta (precio supermercados de Lima es de 2.1 Soles)

11.No existe un cultura de monitoreo y evaluación por parte del Estado. Pocas evaluaciones y la mayoría de estas enfrentan restricciones metodológicas para realizar evaluaciones de impacto y se limitaron a evaluaciones de procesos.

12.Los resultados obtenidos han sido escasamente difundidos y no han sido usados como insumos para rediseñar o corregir los programas y proyectos mencionados.

Según Enrique Vásquez, Director de Desarrollo de la Universidad del Pacífico, el crecimiento del PBI y del gasto público, en el año 2004, generó el aumento de los beneficiarios del programa Vaso de leche en un 81%. Sin embargo, los resultados no fueron óptimos porque las personas de más altos ingresos económicos fueron las más beneficiadas y alcanzaron los 321 825 (muy altos ingresos) y los 423 058 (altos ingresos), entre el 2004 y el 2008. Asimismo, en el caso de los comedores populares, el número de usuarios de muy altos ingresos creció en más de 400%.

En cuanto a los niveles de filtración del programa de Vaso de leche, durante el 2008 la cantidad de infiltrados no pobres llegó a 1 127 508, el 43%, y la cantidad de infiltrados entre los 18 y 64 años llegó a los 331 642, el 13%, de acuerdo a los datos presentados por la Enaho.
Acciones que debe adoptar el Estado:

Según Gajate e Inurritegui una de las primeras reformas a considerar es:

1.Profundizar en las razones que determinan que el impacto de este programa sea negativo. Dentro de las posibles causas del impacto se encuentran el tiempo de permanencia, la periodicidad con la cual se atiende, el tamaño de la ración recibida y el conocimiento de que la ayuda recibida complementa la alimentación del hogar mas no la sustituye”.

2.Por esas razones sería útil comparar los resultados de impacto del Programa del Vaso de Leche con otros programas alimentarios cuyos objetivos son nutricionales, tales como los Desayunos Escolares, el PANFAR, el PACFO y otros.

3.Analizar las causas detrás de estos impactos encontrados y la existencia de diferencias dentro de distintos grupos de beneficiarios. De este modo, se contaría con mejor información para poder decidir sobre las líneas de intervención prioritarias que debe tener el Estado dada la mayor efectividad y eficiencia de algunos programas sobre otros.

4.Generar mejor información a través de un diseño de encuesta propio para este análisis. Por un lado, debe recoger las variables ausentes en la ENNIV 2000 que afecten tanto la selección de beneficiarios (necesaria en el emparejamiento) como el impacto mismo (para poder analizar las causas del efecto encontrado). Por ejemplo, se necesita data confiable sobre el tipo de raciones recibida realmente por cada beneficiario al ser intervenido (con lo cual se podría calcular su valor calórico), el tiempo de permanencia que tiene en el programa específico y la periodicidad con la cual se atiende, así como también la talla para las madres, la presencia de diarrea en el niño previo a su participación, etc. Asimismo, la encuesta debe ser representativa en cuanto a las áreas de intervención de los distintos programas, de modo que se puede asegurar un recojo adecuado de observaciones que se encuentran tanto dentro del grupo de tratamiento como del grupo de control para cada uno de los programas.

5.Finalmente, según Enrique Vásquez, debe reformarse el sistema de identificación de beneficiarios de los distritos de extrema pobreza a fin de contar con un registro único de beneficiarios que permita identificar la población objetiva con mayor eficiencia y eficacia.
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La certificación ambiental: ¿las municipalidades se están volviendo «verdes»?

Por JOANNA KÁMICHE y DANIEL ANAVITARTE

El interés de las distintas instituciones, en el ámbito público y privado, por los temas ambientales está fundamentado en la necesidad de buscar mecanismos para contribuir al desarrollo sostenible. El objetivo 7 de los Objetivos de desarrollo del milenio (ODM) señala que es necesario «garantizar la sostenibilidad del medio ambiente»

Al respecto, en los últimos veinte años el país ha estado inmerso en el diseño, aprobación e implementación de políticas que buscan contribuir al desarrollo ambiental. De esta forma, desde la creación del Consejo Nacional del Ambiente-Conam (Ley 26410 de diciembre de 1994) hasta la instauración del Ministerio del Ambiente-Minam (Decreto Legislativo 1013, Ley de Creación, organización y funciones del Ministerio del Ambiente, de mayo de 2008), se han establecido y distribuido una serie de funciones ambientales en los distintos niveles de gobierno: nacional, regional y local .

Ahora bien, la implementación de este conjunto de políticas ambientales requiere la asignación y uso de recursos presupuestales que, en la mayoría de gobiernos locales y regionales, son escasos. Considerando que 811 gobiernos locales (44,3%) son calificados en pobreza extrema (Foncodes 2006) y que, por tanto, tienen prioridades de asignación de recursos a la ampliación de servicios básicos, como electrificación, servicios de agua potable y saneamiento, salud y educación, entre otros, ¿cuál es la posibilidad de que los temas ambientales sean priorizados por los gobiernos locales? En primera instancia, dadas las necesidades descritas, lo más probable es que los temas ambientales sean relegados dentro de la ejecución de políticas públicas, locales y regionales.

Sin embargo, la importante participación de diversos gobiernos locales en un instrumento creado por el Conam en el año 2005, denominado Certificación de Municipalidades con Gestión Ambiental Local para el Desarrollo Sostenible (GALS), pareciera demostrar que estos niveles de gobierno, pese a sus condiciones socioeconómicas, están dando importancia a los temas ambientales en su agenda de desarrollo.

LA CERTIFICACIÓN GALS

El proceso de certificación GALS tiene como propósito reconocer, de manera oficial, a las municipalidades que incorporan y priorizan la gestión ambiental para el desarrollo local sostenible. El objetivo de la certificación es estimular a las municipalidades que han diseñado (e implementado) políticas y acciones ambientales dentro de su gestión corporativa, ya que con sus acciones están contribuyendo al proceso de descentralización de la ejecución de políticas de manejo ambiental (Conam 2006 ). Así, la certificación GALS se convierte en un mecanismo para instrumentalizar y medir el avance de la gestión ambiental en el ámbito de los gobiernos locales.
El fin de la certificación GALS es lograr la mejora continua en la gestión ambiental, sobre la base de criterios e indicadores definidos en temas tan diversos como uso y conservación del espacio físico territorial y del entorno natural, gestión del agua, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas, manejo de residuos sólidos, entre otros. Este es un proceso aplicable de manera gradual pero dinámica, que tiene tres niveles:

• GALS I: Adecuación básica normativa e institucional.
• GALS II: Desempeño institucional y capacidades de gestión.
• GALS III: Crecientes impactos y resultados en la realidad local.
Hasta el momento se han desarrollado cuatro procesos de certificación GALS I, que han permitido la certificación de 109 gobiernos locales de un total de 235 municipalidades presentadas.

Como se observa, el número de municipalidades que postula al proceso ha ido en aumento , lo que demuestra el interés de los gobiernos locales por obtener la certificación.

¿QUÉ IMPLICA LA CERTIFICACIÓN GALS?

La certificación es un reconocimiento a los esfuerzos de los gobiernos locales de diseñar e implementar una política ambiental local. Por tanto, para obtenerla, los gobiernos locales deben realizar una inversión en recursos humanos y financieros para desarrollar los instrumentos y mecanismos que permitan dar cumplimiento a los criterios establecidos por el Minam.
En esta lógica, la municipalidad postulante presenta oficialmente, por acuerdo del Concejo Municipal, su candidatura a la certificación ante el Ministerio del Ambiente. El expediente es evaluado por una comisión del Minam y se realiza una precalificación, con la posibilidad de subsanar las observaciones, de ser el caso. Sobre la base de los gobiernos locales precalificados, se procede a la evaluación de los criterios técnicos por parte del Comité Nacional de Certificación (CNC), conformado por distintas personalidades del Minam, asociaciones de municipalidades, universidades , redes institucionales, ONG, entre otros.

La evaluación de las municipalidades postulantes se basa en las políticas puntuales que cada una tenga sobre los aspectos que se muestran a continuación:

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES POSTULANTES

Aspectos por evaluar Criterio Indicadores por evaluar:

-Marco institucional Política ambiental local Declaración expresa de lo que la municipalidad, con la participación de los distintos sectores de la comunidad, quiere alcanzar en relación con la gestión local y el ambiente.

-Planificación de la gestión ambiental local Existencia de un diagnóstico ambiental local, plan de acción ambiental local y una agenda ambiental. La diferencia entre el plan de acción ambiental y la agenda ambiental es que el primero es un instrumento de planificación estratégica en el largo plazo, mientras que la agenda es en el corto plazo. Tanto el diagnóstico como el plan de acción y la agenda deben construirse con la participación de los diversos sectores de la comunidad.

-Institucionalidad para la gestión ambiental local Estipula la creación de la Comisión Ambiental Municipal (CAM), que se encarga de elaborar, en forma participativa, los instrumentos necesarios para contribuir a la gestión ambiental de la municipalidad en conjunto.

-Manejo de recursos naturales Uso y conservación del espacio físico territorial y del entorno natural La municipalidad debe contar con un territorio ordenado, sobre la base de una zonificación ecológica y económica (ZEE). Para el GALS I se debe elaborar el diagnóstico de uso de suelos, para lo cual la municipalidad debe constituir una comisión encargada de proponer el alcance de la ZEE. Este proceso debe construirse poco a poco y de manera participativa, debido a su complejidad.

-Gestión del agua, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas La certificación evalúa el uso racional del agua del gobierno local o provincial. Debe existir una voluntad política para el cuidado y preservación de fuentes de agua, el tratamiento de aguas servidas, la gestión eficiente del agua, entre otros.

-Residuos sólidos. Deben existir los instrumentos necesarios para una efectiva gestión de los residuos sólidos que se producen en el ámbito de la jurisdicción de la municipalidad. De esta forma, las municipalidades provinciales están obligadas legalmente a elaborar un Plan Integral de Gestión Ambiental de Residuos Sólidos (PIGARS) y las municipalidades distritales deben contar con un plan para el manejo de los residuos sólidos.

-Calidad de aire y ruido1/. Se debe elaborar planes de prevención y descontaminación del aire. Se debe identificar, por lo menos, las fuentes contaminantes, las zonas más afectadas y los posibles impactos en la población del gobierno local o provincial.

-Desarrollo de capacidades en temas ambientales Desarrollo de capacidades, educación e investigación para la gestión ambiental local Se debe contar con un programa de capacitación sobre aspectos ambientales para los funcionarios de la municipalidad, los líderes de las instituciones públicas, los niños y el público en general. Este programa debe contar con un diagnóstico de los temas necesarios por capacitar y, a partir de allí, el desarrollo de objetivos.

-Información, comunicación y transparencia de la gestión ambiental: La municipalidad debe acreditar la existencia de mecanismos de acceso para los ciudadanos a la información básica de la gestión ambiental y realizar una rendición pública de cuentas de su implementación.

1/. Solo para las trece ciudades calificadas como zonas de atención prioritarias: Arequipa, Chimbote, Lima-Callao, Cusco, Huancayo, Ilo, Iquitos, Piura, La Oroya, Pisco, Trujillo y Cerro de Pasco.

Fuente: Adaptado de Minam (2008)

Para cada uno de los criterios existe un conjunto de indicadores que permiten realizar un análisis, en detalle, del avance de cada una de las municipalidades postulantes. Como se observa en el cuadro 1, los criterios son de tres tipos: marco institucional, manejo de recursos naturales y ambientales, y desarrollo de capacidades. El desarrollo de estos implica, por parte del gobierno local, la asignación de una serie de recursos económicos: fondos financieros para la realización de eventos de consulta a la población, de tal manera que los resultados sean participativos; recursos humanos para el desarrollo de instrumentos de gestión de la política institucional; el diseño de mecanismos para la mejor administración de los recursos naturales y ambientales, y para el desarrollo de capacidades internas y externas en el gobierno local.

Adicionalmente, el Minam tiene un sistema de monitoreo y acompañamiento para aquellas municipalidades que requieran apoyo en la elaboración del plan de gestión ambiental local. También se debe mencionar que existe un conjunto de instituciones no gubernamentales que, con apoyo de la cooperación internacional, se encargan de brindar asesoría técnica para el desarrollo de los distintos instrumentos ambientales.

Para la evolución del desempeño, el Minam monitorea a los gobiernos locales certificados para constatar que se está aplicando el plan de gestión ambiental aprobado. Finalmente, cada dos años, las municipalidades certificadas renovarán el GALS siguiendo el proceso ya establecido. Sin embargo, ello puede implicar la evaluación de indicadores ambientales adicionales.

Dada la asignación de recursos económicos necesaria para lograr la certificación, es interesante observar que casi el 80% de los 109 gobiernos locales que han logrado la certificación en los cuatro procesos desarrollados, están clasificados como distritos con un índice de carencias (IDC) de 3 ó menos. Es decir, son clasificados como pobres, muy pobres o pobres extremos, respectivamente.

En particular, destaca que el número de municipalidades que están en condiciones de pobreza extrema (IDC 1) se haya incrementado sustancialmente a lo largo de los cuatro años de proceso: de 1 a 19 municipalidades. Además, la participación de municipalidades que son muy pobres (IDC 2) y pobres (IDC 3) también ha aumentado de manera importante a lo largo de los años.

En el mismo sentido, las municipalidades que no están en condición de pobreza (IDC 5) tienen una menor participación en los procesos: entre 1 y 3 municipalidades en los cuatro procesos.
En términos regionales, la región que cuenta con más municipalidades certificadas es San Martín, con 16 gobiernos locales; seguida por Lima, con 14 municipalidades certificadas y Puno, con 11. Por otro lado, se tiene que Tumbes, Lambayeque, Huancavelica, Arequipa y Madre de Dios, aún no cuentan con ningún gobierno local certificado.

¿CUÁLES SON LOS BENEFICIOS ECONÓMICOS DE LA CERTIFICACIÓN?

En este contexto, la pregunta que surge es: ¿cuáles son los argumentos económicos que pueden motivar que una municipalidad distrital o provincial esté interesada en obtener la certificación GALS?, considerando que debe invertir importantes cantidades de recursos humanos y financieros para lograrlo.

La lógica detrás del análisis es que las municipalidades consideran que los beneficios que le proporciona la certificación GALS son lo suficientemente importantes para realizar la inversión, tomando en cuenta sus prioridades institucionales. Entre esos beneficios, se puede mencionar que las municipalidades certificadas se vuelven elegibles para la ejecución de proyectos por parte del Minam y otras instituciones (públicas y privadas) en temas de capacitación ambiental, asesoramiento para desarrollo de proyectos, entre otros. De esta forma, se puede pensar que las municipalidades adquieren cierta competitividad para postular a fuentes de financiamiento privadas, públicas y de cooperación internacional.

La certificación GALS también permite al gobierno local participar en la Red de Cooperación Horizontal de Municipalidades Sostenibles, lo cual les posibilita el intercambio de información y experiencias con sus pares en distintos puntos del Perú. Además, las municipalidades cuentan con la facilidad para migrar a sistemas internacionales de certificación de gestión de la calidad o sistemas de gestión ambiental, tipo ISO 9001 o ISO 14001.

De esta manera, tal como señalan Anavitarte y Paiva (2008) , la certificación GALS representa para las municipalidades una importante posibilidad de destacar y diferenciarse del resto de gobiernos locales, al mismo tiempo que les permite desarrollar un plan de gestión ambiental necesario para la municipalidad. La certificación GALS se convierte en un mecanismo de señalización que permite distinguirse de las demás a las municipalidades que la alcanzan y, así, llamar la atención de agentes que pueden contribuir a su desarrollo.

En esta lógica, los autores previamente mencionados encontraron que cuando el IDC se encuentra por encima de 0,22 (de regular nivel de pobreza), la probabilidad de postulación al GALS I tenderá a aumentar cuando este índice se incremente. En otras palabras, si se elevan las carencias de la población de la municipalidad, será más probable que esta postule a la certificación GALS. Esto se debe a que, ante mayores carencias, las municipalidades tendrán una mayor urgencia por obtener recursos, de modo que buscarán enviar señales a la sociedad para hacerse más atractivas ante las agencias de cooperación internacional .

De igual manera, los referidos autores, encontraron que si las transferencias per cápita del Gobierno central al Gobierno local están por debajo de los S/. 1.500, las reducciones en el monto transferido tienen un impacto positivo en la probabilidad de postulación al GALS. La explicación recae en que cuando las transferencias a la municipalidad son escasas, esta depende de sus propios ingresos tributarios o de otras fuentes de financiamiento para cubrir las necesidades básicas de su localidad. Como consecuencia de la reducida base tributaria de la mayor parte de las municipalidades en el ámbito nacional, estas buscan el apoyo de diversas instituciones para lograr la provisión de los bienes y servicios necesarios. Por ello, la certificación GALS resulta atractiva como medio para la diferenciación entre sus pares, de tal forma que se les facilite la consecución de apoyo financiero externo.

En conclusión, la creación del mecanismo de Certificación GALS por parte del Conam (hoy Minam) para lograr un mejor desempeño de las municipalidades en el diseño e implementación de políticas ambientales que contribuyan al desarrollo sostenible, en el marco del proceso de descentralización, ha tenido un eco importante en las instancias de decisión local. En particular, la gran participación de las municipalidades de menores recursos económicos es una señal del interés y de las posibilidades de priorización que tiene el tema ambiental en la agenda pública nacional, regional y, por supuesto, local.

En este sentido, valdrá la pena hacer un seguimiento a los resultados de la certificación GALS en los próximos años, con el fin de corroborar la idea de que este instrumento está siendo utilizado por los gobiernos locales como un mecanismo de diferenciación entre sus pares.

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1. El artículo 53 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, especifica las funciones de los gobiernos regionales en materia ambiental; lo mismo ocurre en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Municipalidades para los gobiernos locales.
2. Consejo Nacional del Ambiente-Conam (2006). “Guía para la certificación de municipalidades con gestión ambiental local para el desarrollo sostenible». Lima: Conam.
3. Hasta el momento no se ha desarrollado ningún proceso GALS II.
4. En el año 2007, un retraso en la convocatoria, debido a restricciones presupuestales, limitó el número de municipalidades postulantes, pues el proceso tuvo un período más corto de convocatoria.
5. Se debe mencionar que en tres de los cuatro procesos realizados, la Universidad del Pacífico ha formado parte del comité.
6. Anavitarte, D. y M. Paiva (2008). «¿Qué tan importante es el tema ambiental para las municipalidades? Determinantes de la postulación de los gobiernos locales y provinciales a la certificación GALS del CONAM». Seminario de Investigación Económica, Universidad del Pacífico.
7. Cabe señalar que más del 75% de las municipalidades nacionales tienen un índice de carencias superior al umbral de 0,22, por lo que en la mayoría de los gobiernos locales y provinciales predominará este efecto.

Ver: http://www.puntodeequilibrio.com.pe Sigue leyendo

Graves irregularidades en hospitales públicos y clínicas privadas de maternidad a nivel nacional, para estimular el uso de la fórmula en los recién nacidos

LACTANCIA INTERRUMPIDA

CARETAS Edición 2141

MaternaMonitoreo del Ministerio de Salud descubre graves irregularidades en hospitales públicos y clínicas privadas de maternidad a nivel nacional, para estimular el uso de la fórmula en los recién nacidos, en lugar de fomentar la lactancia materna. Los únicos beneficiados: la millonaria industria farmacéutica.

Señora: ¿desea firmar una autorización para darle fórmula a su bebé en las noches para que usted descanse?”, susurra cariñosamente al oído de una mamá primeriza una atenta enfermera. Adolorida por la cesárea, la idea de dormir suena espléndida. La mamá firma sin imaginar que está dictando sentencia a su propia producción lechera.

“Pensé que era lo correcto, que después me iba a salir la leche. No sabía que luego mi bebé no lactaría bien, que succionaría sin ganas. Le dije al pediatra y me contestó que no me estrese, ni estresara a mi hija. Que le diera fórmula Similac de Mead Johnson”, describió Delia Velásquez, 30 años, quien dio a luz hace cinco meses en una clínica privada local.

El caso de Delia se repite en clínicas y hospitales a toda hora, todos los días, descubrió el Monitoreo del Cumplimiento del Reglamento de Alimentación Infantil ejecutado por CESIP/IBFAN Perú (International Baby Food Action Network), con el apoyo de Unicef y en coordinación con el Ministerio de Salud, en abril pasado.

“Visitamos 30 establecimientos de salud y en la mayoría encontramos latas de fórmula donadas con el rótulo de muestra médica, y mamaderas para alimentar a más del 100% de los bebés en el nosocomio”, señaló Ana Vásquez Gardini, Directora del CESIP (Centro de Estudios Sociales y Publicaciones).

“Registramos donaciones en los hospitales de Puente Piedra, San Juan de Lurigancho, Militar, San José, Cayetano Heredia, de Policía, de Vitarte, Carrión, Sabogal, María Auxiliadora y Dos de Mayo. También en las clínicas Hogar de la Madre, San Borja, Maison de Santé y Good Hope. En la Maternidad de Lima y en el Hospital Rebagliati no encontramos donaciones pero sí latas, según ellos compradas, de Enfamil de Mead Johnson y S 26 de Wyeth, en cantidades que no se justifican. ¿Cuál es la motivación para recibir donaciones o comprar sabiendo que atenta contra la lactancia?”, pregunta Ana Vásquez tras participar del monitoreo.

“No más del 3% de niños que nacen necesitan recibir fórmula”, precisó Mario Tavera, del Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Esta debe darse únicamente a los bebés con madres con VIH/ Sida, abandonados o prematuros. El Reglamento de Alimentación Infantil especifica que debe solicitarse con receta médica a nombre del bebé que la requiere. Pero todo indica que se trata de letra muerta.

Complementar en las noches y madrugadas con fórmula a los bebés para que las mamás descansen es un atentado contra su producción de leche y los pediatras lo saben: cuanto más veces mame el bebé, la madre tendrá más leche. Las primeras horas y días son esenciales, por eso la toma debe ser a libre demanda. La succión induce a la producción. Las primeras 72 horas son claves: si se corta el estímulo, los ávidos sensores de lactancia materna ordenan el cierre de la fuente lechera.

La contracción es irreversible. En ese instante, la madre y su niño quedan enganchados por siempre a la lata de fórmula y a un fuerte desembolso de dinero. El costo económico de alimentar a un bebé con fórmula equivale al 40% del ingreso mínimo legal, indica el Ministerio de Salud.

PROHIBIDO REGALAR FÓRMULA

El 10 de setiembre de 1982 fue promulgado en el Perú el Reglamento de Alimentación Infantil DS 020-82-SA. Este pone en vigencia en nuestro país el Código Internacional de Comercialización de Sucedáneos de la Leche Materna (fórmula). El código proscribe la entrega de muestras gratuitas o a bajo costo a las madres, a los trabajadores de salud o a instituciones sanitarias. También prohíbe los regalos de cualquier clase al personal sanitario por parte de los fabricantes.

El costo de la fórmula es alto. Consultadas en farmacias las tarifas de las latas de 900 gramos para bebés de 0 a 6 meses los precios fueron: Enfamil de Mead Johnson S/. 96. Similac e Isomil, producidos por Abbott, S/.76 y S/. 99 respectivamente. Nan de Nestlé vale S/. 76.

“Un niño que usa fórmula láctea consume los seis primeros meses entre 13 y 15 Kg”, indica Mario Tavera de Unicef. Las familias que no pueden afrontar ese gasto (un promedio de S/. 1,600) se ven obligadas a “aguar” la fórmula, pasar a otras leches o introducir comidas antes de los seis meses, produciendo malnutrición, alergias y hasta muerte por diarrea.

Este año Theresa Ochoa, investigadora de la Universidad Cayetano Heredia, ganó un premio de la Fundación Bill & Melinda Gates para estudiar la lactoferrina, una proteína de la leche materna (Revista Somos Nº 1224). Hay cientos de estudios sobre las extraordinarias cualidades nutricionales de la leche materna y su importancia como único nutriente los primeros seis meses de vida. ¿Por qué maternidades y pediatras caen en malas prácticas? ¿Qué les ofrecen los laboratorios Mead Johnson, Abbott, Nestlé, Wyeth, Ordesa y Bagó? Todos comprometidos, según el monitoreo, con esta perniciosa forma de promoción.

CARETAS contrastó las inquietantes revelaciones del Monitoreo del Ministerio de Salud. Se rescataron testimonios a chorros:

Del Instituto de Ginecología y Fertilidad de Miraflores emergen dichosas madres con un crío a cuestas y un irregular obsequio: una lata de leche artificial. En hospitales públicos como el Rebagliati hasta hay impulsadoras que ofrecen diversas marcas de fórmulas. El monitoreo identificó 25 marcas a nivel nacional.

“En la Clínica Santa Isabel me obsequiaron una lata de Similac Advance de Abbott”, cuenta Gabriela Carrasco.

“Hace un mes en el Rebagliati una señorita me ofreció Enfamil. Le contesté que le daría purito pecho a mi bebé como a mi primer hijo. Ella me dijo que como me habían hecho cesárea tendría dificultades, lo cual era mentira”, relata Yolanda Huaringa.

TÁCTICAS NON SANCTAS

Marita Lozano, nutricionista del Hospital Almenara, describió las tácticas utilizadas por los laboratorios: “Sus representantes hacen visitas y regalan lapiceros, recetarios médicos, relojes, tablas de medir. Todas cosas útiles con sus marcas para los consultorios pediátricos. También ofrecen cenas, congresos y cursos en el extranjero con todo pagado. Los que acceden a sus ofertas se sienten comprometidos con el laboratorio”, señaló.

El artículo 52º del Reglamento de Alimentación Infantil precisa que ningún personal de salud de establecimientos públicos o privados responsables de la atención materno infantil debe recibir contribución alguna que lo beneficie o sirva para financiar becas, viajes, subvenciones para investigación y gastos de asistencia a conferencias profesionales. Sin embargo todo esto ocurre. El resultado: pediatras y enfermeras promocionando el uso de fórmula como si fuera la última chupada del mango.

“La situación se ha descontrolado. Hay una arremetida muy fuerte. Es el negocio que más dinero mueve en las farmacias”, dice el Dr. Hamilton García, Director General de Promoción de la Salud del MINSA.

Según el observatorio de precios de DIGESA (Dirección General de Medicamentos, Insumos y Drogas) el año 2009 la venta de sucedáneos de leche materna en el mercado farmacéutico privado en millones de dólares fue por un valor de US$ 53’449,895, siendo las 3 fórmulas más vendidas:

Enfagrow (US$ 7’111,408, Unid. 414,274),
PediaSure (US$ 2’096,535, Unid. 100,746) y
NAN (US$ 1’806,915, Unid. 184,264).

Las fórmulas acaparan casi el 8% de las ventas totales del mercado farmacéutico y ocupan los primeros lugares de venta (ver cuadros).

Qué medidas concretas está tomando el Ministerio de Salud ante las evidencias del monitoreo? Hemos enviado cartas con conocimiento de Indecopi a las maternidades y laboratorios exhortando que cuiden la salud de los niños y cumplan con el reglamento. En agosto continuaremos con las visitas inopinadas. De corroborar que siguen en falta aplicaremos las sanciones del reglamento a los funcionarios y laboratorios: multas y hasta la suspensión definitiva de la comercialización del producto o productos, responde el Dr. García.

CONTACTO PRECOZ

Todos los estudios científicos concuerdan que la leche materna es el mejor alimento que existe en el mundo. Biológicamente perfecta contiene los elementos exactos para un desarrollo óptimo. Es una sustancia “viva” cuya composición cambia entre una toma y otra según las necesidades del bebé. Además es gratis, está a la temperatura perfecta y, cuando todo va bien, la mamá y su cachorro humano están felices, relajados y conectados.
Informar y enseñar a dar de lactar debería ser un servicio obligatorio. Sólo estando bien informadas las mujeres tienen la opción de elegir entre amamantar o dar fórmula. Nadie está obligado a dar de lactar, pero para decidir hay que saber.

“Son varios truquitos que si no te los dicen no la haces”, resume María José Sagasti, experimentada madre. “Los doctores te claudican, es una mafia”, opina Giuliana Gotuzo, diseñadora gráfica y mamá atrapada por la fórmula. “Te deben dar confianza e información y es todo lo contrario. Existen intereses para que no lactes”, afirma Allison Velasco de la Liga de la Leche Perú, organización fundada en 1956 por 7 madres de Illinois (Estados Unidos) motivadas a ayudar a otras madres en la lactancia, que ahora tiene representantes en 65 países.

Después del parto las mujeres producen calostro: un líquido amarillento y espeso considerado un producto biológico único por los anticuerpos que brinda. Poner al pecho de la mamá al niño apenas nace es vital para el desarrollo de la lactancia y el instinto de succión. “En las primeras horas se establece la producción de leche, si te separan de tu bebé se te va a dificultar. Sin embargo muchas veces en los partos por cesárea te dicen que debe pasarte el efecto de la anestesia”, dice Gabriela Carrasco, de la Liga de la Leche.

El Dr. José San Martín Pinedo, ginecólogo obstetra de la Clínica Montesur desmintió que a las cesareadas no se les pueda poner al recién nacido al pecho de inmediato. “El efecto de la anestesia no pasa a través de la lactancia. Es una de las ventajas de la epidural”, afirmó el Dr. San Martín.
Además de enviar cartas el Ministerio de Salud podría tomar medidas como no dejar paso a las impulsadoras, decomisar las donaciones, no permitir que se les dé fórmula a los recién nacidos, trabajar con voluntarias que orienten a las mamás. “Justamente hemos pedido el apoyo de la Organización Panamericana de Salud”, responde el Dr. Hamilton García.

“Es difícil hacer el amor pero se aprende”, escribió el poeta Antonio Cisneros. Amamantar es también un acto de amor que requiere aprendizaje y práctica. El primer mes es estresante. Es natural estar asustada, adolorida y agotada por las amanecidas, pero no hay que caer en la tentación de la fórmula. Con el paso de los días bebé y mamá encontrarán su propio ritmo, se sentirán conectados, experimentarán placer y amor. Dar de lactar es un sentimiento único e indescriptible, inherente a ser mujer y mamá. También es un derecho de todos los niños y niñas. (Escribe: Caterina Vella / Fotos: Cecilia Durand)

Ginebra VS San Juan de Lurigancho

El suizo Henry Nestlé inventó en 1860 la leche en polvo para bebés. Siendo sus creadores podría pensarse que son los que más la utilizan, pero no es así. La leche de vaca es para los quesos y chocolates. Para los pequeños suizos: leche de mamá.
Oliver Tschudi Vella, hijo de mi hermana Marina, nació en la Maternité de Geneve. Apenas dio a luz una “sage femme” (mujer sabía) se lo puso al pecho. “Me explicó que era importante que se despierte el instinto de la succión inmediatamente”. Una vez en casa, como parte del seguro, la mujer sabia hace hasta diez visitas.
Mientras tanto en San Juan de Lurigancho, Inés Jiménez Córdova, quien diera a luz hace tres meses, aprieta con sus manos sus hinchados pechos repletos de leche para botarla. “El doctor me dijo que para que sea inteligente le complemente con fórmula”, le explica a su amiga Melania Peña. “¡Estás loca! ¡Tu leche es mejor!”. “Tú no eres médico, no sabes”, responde Inés pidiéndole a su comadre agüita para el biberón. Dramática diferencia.

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IIRSA: ¿una oportunidad perdida?

Por Denise Humphreys, Tristán Nuñez y Andrés Mego

¿QUÉ ES IIRSA?

La Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) es una estrategia de alcance continental que prioriza y moviliza financiamiento para proyectos que contribuyan a “promover el desarrollo de la infraestructura de transporte, energía y telecomunicaciones bajo una visión regional, procurando la integración física de los doce países sudamericanos y el logro de un patrón de desarrollo territorial equitativo y sustentable”1. Organizada, coordinada y, en gran medida, financiada por el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y otras instituciones multilaterales internacionales, regionales, y privadas, IIRSA tiene una cartera de 335 proyectos con inversiones que superan los US$ 37.000 millones.

En total, existen 78 proyectos IIRSA en el Perú con una propuesta inversión de US$ 6.700 millones. Los principales ejes peruanos IIRSA son tres carreteras e hidrovías transamazónicas que vinculan los sectores industriales y agrícolas del Brasil con puertos en el Pacífico (véase el cuadro 1). En adición, también está el eje andino. La construcción ya está en marcha, mediante proyectos al interior de estos tres corredores transamazónicos, aunque algunos tramos todavía están en proceso de ser concesionados.

IIRSA puede ser entendida como una respuesta a la falta de inversión en infraestructura durante las últimas décadas, lo cual es percibido por las instituciones financieras internacionales (IFI) y los analistas como un obstáculo para el crecimiento y la competitividad futuros. La inversión en infraestructura es clave para el modelo del “Nuevo regionalismo”, promovido por el ex presidente del BID, Enrique Iglesias. Al mismo tiempo, IIRSA parece una solución para el exceso de liquidez dentro de los BDM.

UN RIESGO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

Si bien su objetivo declarado es “un patrón de desarrollo territorial equitativo y sostenible”, IIRSA puede convertirse en la oportunidad perdida de emplear el desarrollo de la infraestructura para estimular procesos de inclusión, alivio a la pobreza, descentralización y desarrollo regional sostenible. A pesar de la importancia económica de mejorar la infraestructura peruana, es probable que tales proyectos impacten de manera negativa en el medio ambiente y en los sectores sociales vulnerables, si no se establecen instituciones legales y de gobernanza adecuadas, y si antes no se genera el conocimiento adecuado para su diseño. En ese sentido, IIRSA corre el riesgo de reproducir los fracasos de desarrollo que han caracterizado a muchos megaproyectos financiados internacionalmente.

Impactos sociales y ambientales

Los tres corredores peruanos IIRSA atraviesan territorios indígenas y áreas de ecosistemas biodiversos y sensibles. Es más, estos espacios se caracterizan por una mínima presencia estatal y por débiles instituciones públicas, y, en muchos casos, por un conflicto social significativo. Entre los impactos directos se incluyen el desplazamiento y la disrupción social, la erosión, la deforestación, la contaminación y los cambios potencialmente significativos en la hidrología de los ríos y en los ecosistemas de llanura aluvial. De manera indirecta, es probable que los corredores IIRSA faciliten la extracción de madera, la minería y otras actividades extractivas; que alienten la migración, la expansión de la frontera agrícola y las operaciones agrícolas a gran escala; que conduzcan a más conflictos territoriales y de recursos entre los distintos tipos de colonizadores y los pueblos indígenas.

En el caso de la propuesta correspondiente a la carretera Pucallpa- Cruzeiro do Sul, que dividirá en dos el restante corredor ecológico intacto que conecta la Amazonia nor y sur peruana, la carretera atravesará la Zona Reservada Sierra del Divisor y la Reserva Territorial Isconahua o sus zonas de amortiguamiento, dividirá en dos el Parque Nacional Sierra do Divisor del Brasil, y abrirá grandes porciones silvestres de la Amazonia a la explotación maderera, la minería, la agricultura y la crianza de ganado.

Por su parte, los proyectos de la carretera Interoceánica del Sur y la Carretera Amazónica del Centro podrán facilitar el crecimiento poblacional por medio del impulso a la migración, la cual ha crecido con las mejoras en el transporte a inicios de los años 2000. Desde el inicio de la construcción de la Carretera Interoceánica del Sur, se ha producido un boom en la minería artesanal en Madre de Dios. Cabe mencionar que el 80% de las concesiones de “reforestación” otorgadas por el Instituto Nacional de Recursos Naturales (Inrena) –muchas de las cuales se hallan en bosques que no han sido talados– se encuentran en Madre de Dios. Es probable que las zonas de amortiguamiento y las reservas del Manu y Tambopata también sean impactadas por crecimientos en la extracción de maderas, la minería y la construcción de carreteras.

Instituciones débiles

Las regiones que serán más afectadas son aquellas que no tienen la capacidad para ejercer una gobernanza ambiental efectiva. Los corredores IIRSA del norte y del centro no incluyen programas o financiamiento para apoyar a los gobiernos nacionales, regionales y locales en el manejo de impactos: como la migración y el crecimiento urbano, la creciente demanda por servicios públicos adicionales y la mayor actividad extractiva de recursos. El fondo de mitigación social y ambiental CAF/INRENA de US$ 17 millones para la Carretera Interoceánica del Sur está insuficientemente financiado (equivalentes a menos del 2% de los costos), tiene una visión a corto plazo, es no participativo en su diseño y carece de dirección. Antes de encarar los arreglos institucionales, IIRSA está construyendo primero la infraestructura, en un contexto de instituciones débiles.

Corrupción y mínima participación de la sociedad civil

El proceso de estudio de impacto ambiental (EIA) en el sector de transportes del Perú es uno de los menos rigurosos del país. Sus EIA no se refieren a importantes impactos indirectos, algo que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) reconoce de manera explícita pero que no ha abordado. Así tenemos que tan solo la Carretera Nor Amazónica tiene una evaluación ambiental estratégica. Las oportunidades para que la sociedad civil organizada participe en IIRSA, en los niveles nacional e internacional, han sido mínimas; mientras que en el nivel de proyecto, los talleres participativos han sido conducidos como parte del proceso de EIA. Existe escasa transparencia con relación a los documentos del proyecto, y el hecho de que los proyectos son concesionados antes de las consultas de EIA finales limita la participación pública.

En el proyecto Amazonas Centro, un deslave masivo de la carretera, ocurrido en febrero de 2007 y que dejó a Pucallpa aislada, podría deberse a una construcción de mala calidad de un contratista privado. Se debe mencionar que se ha informado de irregularidades en el proceso de contratación, tanto en la Carretera Interoceánica del Sur como en la Carretera Nor Amazónica. Recientemente, se ha informado que la calidad de la construcción de la Carretera Interoceánica del Sur se encuentra por debajo de los estándares contractuales.

¿Será IIRSA otra oportunidad perdida?

IIRSA se concentra explícitamente en vincular entre sí a los ejes de actividad económica del continente, para promover el comercio entre ellos y los mercados internacionales. Es menos claro que sea una estrategia de desarrollo en el nivel subnacional o local. Además, genera el riesgo de que el Perú devenga en una zona de abastecimiento de materias primas y un territorio de paso de embarques.

La desconexión entre IIRSA y el desarrollo regional se hace más evidente con la falta de planificación económica estratégica. Tanto la Carretera Interoceánica del Sur como la Carretera Amazónica del Centro no fueron evaluadas por el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), un mecanismo para garantizar el buen uso de los fondos públicos. En el Perú no existe un plan de desarrollo nacional coordinado, y hay una escasa coordinación institucional entre los planes de desarrollo de los gobiernos regionales y locales e IIRSA en el ámbito nacional e internacional. Los gobiernos regionales tienen la opción de responder y adaptarse a los diseños y las concesiones de infraestructura determinados de manera centralizada.

LA NECESIDAD DE LA INVESTIGACIÓN Y EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS

En el Perú existe una falta sustancial de información, análisis y discusión acerca del propósito político-económico y de los impactos sociales y ambientales de los proyectos IIRSA. Se trata de la iniciativa de infraestructura más importante que el Perú ha emprendido en décadas y que estimulará cambios significativos en todo el país. No obstante, IIRSA ha generado una escasa respuesta de parte de la comunidad académica peruana. La atención en la prensa sigue siendo mínima y los intentos de la sociedad civil por involucrarse, hasta el momento, han sido rechazados por el Gobierno.

La relación entre las instituciones y el desarrollo económico se ha convertido quizá en el área más fructífera e importante de investigación en las ciencias sociales dedicadas al tema del desarrollo. La distancia entre la atención prestada al desarrollo económico y la prestada a los arreglos de gobernanza dentro de IIRSA hace que esta iniciativa sea un terreno importante en donde se considere esta relación –una que tiene el potencial de ser explosiva, tanto en términos intelectuales como en términos de políticas–. No obstante, IIRSA ha caído, en gran medida, en oídos sordos en el Perú por razones que son difíciles de comprender. En cualquier caso, esta es una ventana que se está cerrando rápidamente y que podría ser una oportunidad para que las ciencias sociales en el Perú demuestren su relevancia para preguntas del más alto interés social.

Ver: www.puntodeequilibrio.com.pe
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