Este trabajo forma parte de una investigación realizada durante el desarrollo del curso “Entorno económico para las decisiones públicas”, que forma parte de la currícula de la Maestría en Gestión Pública, dirigida por la Escuela de Post Grado de la Universidad del Pacífico. Cualquier comentario, crítica u opinión será valorada y gratamente recibida.

La inversión en programas de ayuda alimentaria constituye una forma de subsidio a la economía familiar de la población pobre del país. Entre los órganos del Estado que ejecutan dicha ayuda se encuentra el PRONAA, FONCODES, el Ministerio de Salud y las Municipalidades Distritales; mientras que PRISMA, ADRA-OFASA, CARE y CARITAS forman parte de las organizaciones privadas sin fines de lucro preocupadas por el mejoramiento nutricional. Los alimentos se distribuyen a la población beneficiaria, o bien de manera directa por parte de dichas instituciones, o a través de organizaciones sociales de la misma población.

Los principales programas de alimentación y nutrición a cargo de los organismos del sector público son los siguientes:

a) PROMUDEH / PRONAA
• Proyecto WAWA WASI
• Programa de Alimentación Infantil
• Programa de Alimentación Escolar
• Programa de Atención a Niños y Adolescentes en Riesgo Moral y de Salud
• Programa de Apoyo Alimentario a Comedores

b) FONCODES
• Programa de Desayunos Escolares

c) MINISTERIO DE SALUD
• Programa de Alimentación y Nutrición de Familias de Alto Riesgo. PANFAR (Coejecutado con PRISMA).
• Programa de Complementación Alimentaria para Grupos de Mayor Riesgo PACFO
(Gasto Social Básico)
• Programa de Alimentación y Nutrición del Menor en Abandono y en Riesgo
Nutricional. PROMARN.
• Programa de Alimentación y Nutrición para el Paciente Ambulatorio con
Tuberculosis.

d) MUNICIPIOS
• Programa del Vaso de Leche.

Los seis programas dirigidos a niños menores a 5 años con mayor presencia en la Encuesta Nacional de Niveles de Vida, en orden de importancia, son: el Vaso de Leche, los Desayunos Escolares, programas que le den papilla a menores como el PACFO, los WAWA WASI, el PANFAR y los Comedores Populares. Específicamente, el 78% de los participantes en algún programa alimentario pertenecen al Vaso de Leche. Seguidamente, se encuentran los Desayunos Escolares, con el 20% de los beneficiarios totales, y los programas que dan papilla a los niños, cuya participación asciende al 12% del total. En general, estos programas buscan contribuir a elevar el nivel alimentario y nutricional de la población en pobreza crítica, ejecutando acciones de asistencia, de apoyo y de seguridad alimentaria dirigidas, preferentemente, a la atención de grupos vulnerables y en alto riesgo nutricional. (Gajate Garrido, Inurritegui Maúrtua: 2002)

Precisamente, en el estudio titulado “El impacto de los programas alimentarios sobre el nivel de nutrición infantil: una aproximación a partir de la metodología del “Propensity Score Matching” de Gajate e Inurritegui, concluyeron que “el Programa del Vaso de Leche, sin importar el tipo de modelo utilizado para estimar la selección de beneficiarios ni el tipo de emparejamiento empleado, es siempre negativo. En otras palabras, los niños menores a cinco años que se benefician de este programa no logran efectivamente elevar su nivel nutricional. Esto es bastante preocupante dado el gran alcance que tiene el programa a nivel nacional, constituyéndose en el programa alimentario de mayor envergadura y en el cual se asigna gran parte del presupuesto nacional destinado a los programas alimentarios”.

Del mismo modo, en el Informe “Caracterización del Programa del Vaso de Leche”, del Ministerio de Economía y Finanzas – 2003, se concluyó, entre otros, lo siguiente:

“1. Aún cuando existe un conocimiento y cumplimiento parcial por parte de las coordinadoras del PVL y los responsables del municipio del programa respecto a los criterios generales que definen los grupos de beneficiarios, aun existe una precariedad en la focalización de las personas realmente necesitadas, lo cual directa o indirectamente estaría influyendo en la selección arbitraría y poco técnica de los beneficiarios.

2. Si bien es cierto la ración que actualmente ofrece el PVL no cumple con los requerimientos nutricionales, las madres de familia representadas en las coordinadoras y algunas beneficiarias del PVL rechazan de pleno aceptar cualquier otro producto que no sea la leche, ello debido particularmente debido a creencias culturalmente arraigadas respecto al valor nutricional de la leche y también en algunos casos por tradición o costumbre a los orígenes del PVL”.

Porqué no funciona los Programas Alimentarios, como es, entre otros, el Vaso de Leche

-Lo que se asigna a los beneficiarios es muy poco y de podo contenido nutricional.
-Problemas de diseño, confusión de objetivos, débil vinculación con salud y educación, falta de capacitación de beneficiarios.
-Multiplicidad de programas con objetivos y beneficiarios superpuestos.
-Problemas de focalización.
-Ineficiencias en el manejo de los programas, fugas en las transferencias de recursos e ineficiencia asociadas a las compras de alimentos.
-Ausencia de un adecuado sistema de información, monitoreo y evaluación

Problemas específicos del Programa Alimentario en el Perú, aplicable al Programa de Vaso de Leche :

1.El apoyo alimentario por beneficiario es muy reducido (6 soles al mes en VDL) y el alimento que se distribuye de muy poco contenido nutricional.

2.Estimaciones del Banco Mundial (2005) encuentran que si se eliminan todos los programas alimentarios el porcentaje de pobres sólo aumentaría en menos de 1% (de 54.7% a 55.2%)

3.Baja incidencia relativa (equivalente monetario de la transferencia como % del consumo total del hogar)

4.La mayoría de los programas alimentarios no cuentan con un diseño técnico inicial.
5.Todos especifican objetivos nutricionales pero la mayoría no incorpora elementos como para enfrentar el problema nutricional

6.Sólo los programas PACFO y PANFAR tiene una orientación más claramente nutricional, aunque en la práctica se concentran en repartir alimentos y los componentes de atención a la salud y la capacitación a las madres son descuidados.

7.La multiplicidad de programas y la descoordinación entre ellos ha generado problemas de duplicación de esfuerzos (ineficiencias)

8.Ejemplos: Cuatro programas que atienden a la misma población infantil menor de 3 años (además del Vaso de Leche) programas bastante similares orientados caso a un mismo grupo objetivo: PACFO-PANFAR y desayunos – Almuerzos escolares.

9.Los niveles de yuxtaposición efectiva (beneficiarios que reciben atención de más de un programa) no es tan significativa en general (debido a la limitada cobertura de los programas)

10.Los recursos de los programas no llegan hasta el beneficiario objetivo, llegan en proporción menor a los dispuesto (sea por ineficiencias o malversación de los recursos del programa). Los recursos de compradores que resultan al comprar de productos que no son los más adecuados para los fines de los programas o en altos precios. Ejemplo: leche evaporada que se compra aprecios que van desde 0.89 soles hasta más de 4 soles por alta (precio supermercados de Lima es de 2.1 Soles)

11.No existe un cultura de monitoreo y evaluación por parte del Estado. Pocas evaluaciones y la mayoría de estas enfrentan restricciones metodológicas para realizar evaluaciones de impacto y se limitaron a evaluaciones de procesos.

12.Los resultados obtenidos han sido escasamente difundidos y no han sido usados como insumos para rediseñar o corregir los programas y proyectos mencionados.

Según Enrique Vásquez, Director de Desarrollo de la Universidad del Pacífico, el crecimiento del PBI y del gasto público, en el año 2004, generó el aumento de los beneficiarios del programa Vaso de leche en un 81%. Sin embargo, los resultados no fueron óptimos porque las personas de más altos ingresos económicos fueron las más beneficiadas y alcanzaron los 321 825 (muy altos ingresos) y los 423 058 (altos ingresos), entre el 2004 y el 2008. Asimismo, en el caso de los comedores populares, el número de usuarios de muy altos ingresos creció en más de 400%.

En cuanto a los niveles de filtración del programa de Vaso de leche, durante el 2008 la cantidad de infiltrados no pobres llegó a 1 127 508, el 43%, y la cantidad de infiltrados entre los 18 y 64 años llegó a los 331 642, el 13%, de acuerdo a los datos presentados por la Enaho.
Acciones que debe adoptar el Estado:

Según Gajate e Inurritegui una de las primeras reformas a considerar es:

1.Profundizar en las razones que determinan que el impacto de este programa sea negativo. Dentro de las posibles causas del impacto se encuentran el tiempo de permanencia, la periodicidad con la cual se atiende, el tamaño de la ración recibida y el conocimiento de que la ayuda recibida complementa la alimentación del hogar mas no la sustituye”.

2.Por esas razones sería útil comparar los resultados de impacto del Programa del Vaso de Leche con otros programas alimentarios cuyos objetivos son nutricionales, tales como los Desayunos Escolares, el PANFAR, el PACFO y otros.

3.Analizar las causas detrás de estos impactos encontrados y la existencia de diferencias dentro de distintos grupos de beneficiarios. De este modo, se contaría con mejor información para poder decidir sobre las líneas de intervención prioritarias que debe tener el Estado dada la mayor efectividad y eficiencia de algunos programas sobre otros.

4.Generar mejor información a través de un diseño de encuesta propio para este análisis. Por un lado, debe recoger las variables ausentes en la ENNIV 2000 que afecten tanto la selección de beneficiarios (necesaria en el emparejamiento) como el impacto mismo (para poder analizar las causas del efecto encontrado). Por ejemplo, se necesita data confiable sobre el tipo de raciones recibida realmente por cada beneficiario al ser intervenido (con lo cual se podría calcular su valor calórico), el tiempo de permanencia que tiene en el programa específico y la periodicidad con la cual se atiende, así como también la talla para las madres, la presencia de diarrea en el niño previo a su participación, etc. Asimismo, la encuesta debe ser representativa en cuanto a las áreas de intervención de los distintos programas, de modo que se puede asegurar un recojo adecuado de observaciones que se encuentran tanto dentro del grupo de tratamiento como del grupo de control para cada uno de los programas.

5.Finalmente, según Enrique Vásquez, debe reformarse el sistema de identificación de beneficiarios de los distritos de extrema pobreza a fin de contar con un registro único de beneficiarios que permita identificar la población objetiva con mayor eficiencia y eficacia.