LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA DE LA ERA NEOLIBERAL 1990-2006

Efraín Gonzales de Olarte
Pontificia Universidad Católica del Perú

Resumen: El trabajo trata de analizar los cambios económicos ocurridos en el Perú bajo la inspiración y preceptos del “Consenso de Washington”, cuyo fundamentalismo neoliberal empujó a una serie de reformas y cambios económicos, sin tomar mucho en cuenta las estructuras prevalecientes inicialmente y, sobre todo sin evaluar adecuadamente las repercusiones sociales e institucionales directas e indirectas que provocarían dichos cambios. El resultado alcanzado ha sido que el Perú ha logrado estabilidad y crecimiento económico, pero sin resolver los problemas de desigualdad, pobreza y exclusión, lo que ha generado una tensión entre estabilidad-crecimiento económico y la gobernabilidad del país. Las principales razones de estos resultados están en el mismo modelo económico primario-exportador y de servicios (PESER) que no ha logrado integrar a una parte importante del aparato productivo en la economía de mercado y a la debilidad del Estado, que debido a la reducción de su tamaño y funciones no logra cumplir la función de redistribuidora de recursos y oportunidades. Por estas dos razones, el crecimiento macroeconómico ha tenido impactos sólo sobre una parte de la población, lo que ha hecho persistente la desigualdad y la pobreza. El artículo trata de explicar las causas que llevaron a esta situación y explora algunas salidas para resolver el problema de la falta de conexión entre crecimiento y desarrollo humano.

INTRODUCCIÓN

Pocos países pueden ser tan imprevisibles como el Perú, desde una perspectiva económica como política. Este país sudamericano estuvo al punto del colapso económico y social, hacia fines de los años ochenta del siglo pasado, con una hiperinflación y crisis fiscal aguda provocada por una mala administración económica en una difícil coyuntura internacional, una profunda crisis estatal y, por si fuera poco, con el asedio de una violencia política y terrorista inédita. Pocos años después, el país alcanzó altas tasas de crecimiento con una inflación de menos de un dígito y comenzó a pacificarse, generando una estabilidad económica pocas veces vista en los últimos cincuenta años.

Lo notable es que el crecimiento y la estabilidad económica de inicios del milenio no logró generar un sistema político paralelamente estable, sino todo lo contrario, a tal punto que aquel presidente que dejó al país en situación de emergencia en 1990 volvió al poder el año 2006, marcado por el síndrome del “mal menor” frente a una alternativa nacionalista anti-neoliberal, fruto de la crisis de representación política y de la crisis distributiva exacerbada por el modelo neoliberal en el Perú.

El resultado mayor del nuevo modelo económico, generado por la aplicación de las recetas del Consenso de Washington en un país con un sistema político debilitado, es: estabilidad económica con desigualdad distributiva y fragilidad política. Existe siempre la posibilidad latente de que se generen escenarios de inestabilidad que retracen las posibilidades de desarrollo que tiene el Perú, frente a una coyuntura internacional muy favorable y si tomamos en cuenta el cambio de su estructura productiva. El propósito de este artículo es tratar de explicar cómo se ha llegado a esta situación, qué factores no permiten entrar el círculo virtuoso de crecimiento y estabilidad económica con mayor equidad y gobernabilidad y qué perspectivas futuras tiene el Perú de alcanzar mejores condiciones de desarrollo humano.

En estos últimos 16 años en el Perú han habido cambios importantes, sin embargo estos cambios no han logrado conmover algunos problemas estructurales, quizás los más importantes. La desigualdad, la pobreza y la exclusión siguen sin resolverse y, aún más preocupante, no parece ser fácil resolverlos manteniendo ciertos parámetros políticos y de políticas económicas. Bajo estas circunstancias, la consolidación de la democracia peruana puede tardar.

1. EL MODELO NEOLIBERAL: CRECIMIENTO SIN REDISTRIBUCION 1990 – 2005

En 1990, el “péndulo peruano” se movió del populismo heterodoxo al neoliberalismo ortodoxo (Gonzales-Samamé 1994). Fue el año del “turning-point” de un modelo económico y de un tipo de estado que habían llegado a su agotamiento. A partir de entonces, el Perú entraría en la era “neoliberal” en lo económico, que los cuatro gobiernos que se han sucedido han mantenido en sus principios básicos.

Pero también, en 1992, se movió el péndulo político: de la democracia al autoritarismo, pues el gobierno de Alberto Fujimori disolvió el Congreso y gobernó con un régimen que fue calificado de “democradura” (López 1993). Sólo después de 10 años, en septiembre del 2000, el “fujimorato” cayó estrepitosamente bajo el signo de la corrupción, la crisis económica y política. Se instaló así un gobierno de transición que, bajo la experimentada y diestra mano del Presidente Paniagua, logró el retorno a una democracia plena y a elecciones en 2001, que hasta ahora se ha mantenido.

Por otro lado, debido a los drásticos cambios económicos, políticos e institucionales que se sucedieron en los años noventa, también se movió el “péndulo de largo plazo”, es decir, el Perú cambió de modelo de funcionamiento económico, de reglas del juego y de régimen de acumulación del capital. Estos cambios han sido profundos y estructurales, sin embargo no han logrado conmover los cimientos de la desigualdad, la pobreza y la falta de empleo “decente”. Obviamente, el problema es que el nuevo modelo económico bajo régimen neoliberal no ha logrado, por lo menos hasta ahora, sentar las bases para resolver estos problemas, que están en el origen del conflicto social, el cual hace difícil consolidar la gobernabilidad democrática.

a. La situación previa

Varios analistas se preguntaban a inicios de 1990, si el Perú era un país con futuro , pues, la crisis económica y política era de tal magnitud, que el país amenazaba con colapsar. Entre 1988 y 1989 el PBI per-cápita cayó en 23%, la inflación llegó a bordear 2,800% en 1989, la presión tributaria llegó a reducirse al 7% sobre el PBI, la balanza de pagos llegó a tener un déficit de 12.5% sobre el PBI en 1988, todos estos resultados se reflejaron en un incremento del desempleo urbano de 4.8% en 1987 a 7.9% en 1989 y una disminución del índice del salario real promedio de 100 en 1987 a 41 en 1989. El primer gobierno de Alan García (1985-1990) terminaba en medio de la más profunda crisis económica de después de la segunda guerra mundial, debido a una coyuntura económica internacional desfavorable, pero sobre todo debido a una política económica “heterodoxa” aplicada sin tomar en cuenta las restricciones económicas internas y externas. La distorsión de los precios relativos generados por la política monetaria y fiscal, condujo a graves desequilibrios macroeconómicos: las brechas: externa, ahorro-inversión y fiscal se incrementaron sustantivamente. Pero lo más grave es que el gobierno no tuvo ni el ánimo ni los instrumentos para efectuar un drástico ajuste, pues, eso hubiera equivalido a volver al sistema financiero internacional, del cual el Perú había salido cuando el FMI lo declaró inelegible en 1986, ante la decisión unilateral del presidente García de no seguir pagando la deuda en los términos previamente pactados. Sin acceso al crédito internacional el gobierno no puedo resolver el déficit de la balanza de pagos y estabilizar la economía.
La inestabilidad e incertidumbre económicas, acarreadas por la hiperinflación y la recesión, tuvieron efectos sobre la credibilidad no sólo de las políticas económicas “heterodoxas”, sino también sobre el sistema de partidos existentes hasta entonces. Para autores como Cotler (1990, 1993) Grompone (1995), el fracaso del gobierno de Alan García, fue también el fracaso de una débil estructura de partidos resucitados en 1980, después de la dictadura militar de 1968-1980. Quizás por esto en las elecciones municipales de 1989, un independiente como Ricardo Belmont derrotó a todos los partidos políticos y dio la voz de alerta sobre las preferencias electorales en contra de los partidos políticos.
Por otro lado, la hiperinflación debilitó las instituciones públicas, debido a la reducción de los recursos fiscales, que ocasionó un abandono progresivo de las funciones económicas y sociales del Estado, generando su encogimiento, aún antes de las reformas liberales. Pero, como sucede con el fin de las hiperinflaciones la economía se dolarizó, hacia mediados de 1990 2/3 del dinero en circulación eran dólares americanos, lo que significaba que pese a la crisis externa no había una escasez absoluta de divisas. Paradójicamente, un gobierno pro-estatista y nacionalista, como el de Alan García, redujo el tamaño del Estado, a través de los efectos perversos suscitados por sus propias políticas. Al final de este gobierno, la mayor parte de organismos públicos no funcionaban normalmente por falta de recursos.
Como en el Perú las desgracias no vienen solas, a la crisis económica y política se agregó la violencia de los grupos insurgentes y terroristas, del Partido Comunista del Perú “Por el sendero luminoso de Mariátegui”, más conocido como Sendero Luminoso, y el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (MRTA), que comenzaron sus acciones a inicios de la década de 1980. Su lucha armada y sus actos terroristas habían ido creciendo año a año, hacia fines de los ochenta la mitad del territorio peruano estaba en situación de emergencia y, estos movimientos, se constituyeron en amenaza al Estado y la sociedad peruanas. Desde un punto de vista económico las acciones terroristas tuvieron un costo en stocks de capital, en producción y en el empleo. Entre 1980 y 1990, el Senado de la República (1992) estimó una pérdida de 20 mil millones de dólares de capital (fábricas bombardeadas, centrales y torres de electricidad inutilizadas, puentes, edificios, centros de investigación, vías de transporte, y costos de oportunidad), que constituía la mitad del PBI anual. Esta destrucción de recursos y de capital tuvo un impacto en el empleo, los ingresos, las migraciones . Estas pérdidas contribuyeron al debilitamiento del Estado, del sistema económico y a la reducción de las inversiones (Gonzales 1998).
Desde un punto de vista ideológico, Sendero Luminoso contribuyó a la polarización. Hacia fines de los años ochenta había sólo dos ideologías en pugna, el neoliberalismo de la extrema derecha representada por el Movimiento Libertad, liderado por el escritor Mario Vargas Llosa y el maoismo de extrema izquierda de Sendero Luminoso. La ideología de otras organizaciones políticas, de centro, derecha e izquierda, se vio diluida en la crisis de los partidos políticos. Ante el mortífero accionar de Sendero Luminoso, muchos pensaban que sólo había el neoliberalismo como alternativa.
Así, la situación previa al ajuste estructural se caracterizó por una profunda crisis económica, combinada con la crisis de partidos políticos, en un ambiente de violencia y terror, que en su conjunto generaron la mayor crisis del Estado peruano, después de la segunda guerra. El país parecía estar al borde del colapso y las soluciones eran escasas. Así, el Perú había llegado al fin del ciclo del modelo intervencionista-populista (Gonzales 1995) y se habían creado las condiciones apropiadas para que el “péndulo peruano” se moviera en la dirección opuesta, hacia el neo-liberalismo, considerado como un “mal menor” frente a las pretensiones de sendero luminoso y su líder Abimael Guzmán.

b. El Neoliberalismo a la peruana

El tipo de reformas y sus resultados posteriores dependen en buena medida de las condiciones previas, tanto económicas como institucionales y políticas. Si bien en el Perú se aplicaron las recetas del Consenso de Washington, la forma como se hicieron las reformas y sus resultados, dependieron de cómo estaba el Perú y de cómo somos los peruanos. Pero también influyó de manera decisiva el entorno internacional que, marcado por el signo de la globalización y la apertura comercial-financiera, “obligó” de cierta manera a ir en una dirección única, sin mucho matiz y sin mucha negociación. Quizás por la debilidad interna y la fortaleza externa es que el modelo económico liberal se instaló para durar 16 años sin cambios fundamentales, más de lo que muchos esperaban, y por lo que se observa, para seguir durando varios años más, en la medida que las alternativas o son inconsistentes, son muy débiles o tienen el karma del populismo y la heterodoxia pasadas.

Este neoliberalismo ha estado bajo la conducción de cuatro gobiernos, Alberto Fujimori (1990-2000), Valentín Paniagua (2000-2001), Alejandro Toledo (2001-2006) y Alan García (2006-2011). Los principios económicos del modelo han sido mantenidos por estos gobiernos, en verdad, con muy pequeñas variantes. Lo más notable es que se ha conformado un “saber convencional” basado en la doctrina neoliberal y en sus recetas.

Como hemos señalado líneas arriba, bajo este modelo, en el Perú se ha generado estabilidad económica con desigualdad social y exclusión, lo que hace latente el conflicto y la violencia social, en la medida que el modelo económico no genera mecanismos fluidos de movilidad social, sobre todo a través del mercado de trabajo y porque el Estado no ha logrado reformarse y reestructurarse fiscalmente para ser un “igualador de oportunidades” y un buen árbitro de conflictos. Desde este punto de vista, el principal resultado del modelo del Consenso de Washington ha sido el no haber logrado reformar y reforzar las bases fiscales y financieras del Estado , por lo que su rol redistribuidor y regulador es insuficiente para resolver las brechas sociales y generar el principio de autoridad necesario para arbitrar conflictos.

– EL CICLO DEL FUJIMORATO

Cuando el Ingeniero Alberto Fujimori llegó a la presidencia en 1990, encontró un país sumido en crisis económica (hiperinflación), política (pulverización de los partidos políticos y terrorismo) y social (proceso de desintegración). Cuando se fue en octubre del 2000, dejó al país en crisis económica (recesión y desempleo), política (corrupción del gobierno), social (pobreza y exclusión) y moral (crisis de las reglas de comportamiento social). Cumplió un ciclo de diez años que comenzó y terminó con crisis, aunque el Perú había cambiado económica y socialmente.

En otros trabajos hemos analizado con detalle las condiciones bajo las cuales un gobierno como el de Fujimori pudo emprender un drástico ajuste económico, conocido como el fujishock, y un conjunto de reformas neoliberales bastante radicales. Debido a varias circunstancias previstas e imprevistas se generó una coalición entre Fujimori-militares-organismos multilaterales, que se constituyó en la clave para que un país casi desintegrado pudiera ser gobernado y pudiera emprender el largo camino de la estabilización, las reformas y la recuperación económica y política. Los militares se constituyeron en una mezcla de partido político con fuerzas del orden que facilitaron la aplicación de las políticas económica y social. Los organismos internacionales le dieron viabilidad financiera a un país que, en aquel momento, estaba considerado como “paria” del sistema financiero internacional. Así, con esta inusual alianza, el frente interno, donde el accionar terrorista y guerrillero había puesto en situación de emergencia más de la mitad del territorio nacional, y el frente externo pudieron ser controlados. Ante la orfandad de planes e ideas económicas del gobierno Fujimorista, los organismos multilaterales propusieron la aplicación de las recetas del “Consenso de Washington” (Williamson 1989), como única posibilidad de solución a los agobiantes problemas que tenía el Perú. A mi modo de ver, este apoyo teórico y doctrinario fue el mayor aporte de los organismos de Washington, pues éste les permitiría controlar la aplicación de las reformas y obtener ganancias gracias a los diversos préstamos que ofrecieron al Perú .

Una vez establecidas las alianzas y coaliciones el gobierno de Fujimori se lanzó en un largo proceso de ajustes de corto y largo plazo con tres fases bastante definidas:

• 1990-92 Del shock económico al autogolpe de estado.

Agosto de 1990 será un mes de penosa recordación, pues los peruanos comenzaron a pagar los costos de malos resultados y gestiones económicas anteriores. En un mes la inflación alcanzó a 397% y el año cerró con 7,650%. Fue el resultado del shock aplicado para revertir los principales desequilibrios macroeconómicos: déficit fiscal, baja presión tributaria, déficit externo en la balanza de pagos, hiperinflación y desalineamiento de los precios relativos.

La opción de la política macroeconómica fue la del sinceramiento de los precios de bienes y servicios públicos, ajuste fiscal y la elección de un ancla monetaria, en lugar de una cambiaria, con lo cual la devaluación fue bastante pequeña. El efecto de esta combinación fue muy recesivo para la economía (ver cuadro 1) pero cortó la inercia inflacionista. Viendo este tema 16 años después, hay que reconocer que la situación previa obligó a un esquema de política macroeconómica que posteriormente estaría en el origen de la baja creación de empleo, pues se prefirió ajustar los mercados de bienes y capital, a costa del ajuste recesivo del mercado de trabajo. Los problemas ulteriores de falta de conexión de la producción con el empleo se originaron en esta primera etapa, sobre todo porque en ella se sentaron las bases para la fijación de los precios relativos: el tipo de cambio con tendencia a la sobrevaluación, los precios públicos caros, las tasas de interés elevadas y los salarios relativamente bajos.

La relativa escasez inicial de divisas, en una economía dolarizada por la inflación, se resolvió obligando a los tenedores de dólares a cambiarlos para pagar las altas tasas de impuesto que se impusieron para resarcir la caja fiscal. Pero se hizo aún más, se abrió la cuenta de capitales, es decir se liberalizó la entrada y salida de capitales. Esta medida fue también crucial para los resultados futuros del nuevo modelo, pues atrajo gran cantidad de capitales generando una sobreabundancia de dólares, que presionó el tipo de cambio a la baja. En general se aconseja que esta medida se haga al final de las reformas, con dos fines, en primer lugar para no distorsionar el tipo de cambio y en segundo lugar, para complementar el ahorro interno, una vez que se ha estabilizado la economía y, sobre todo el sector externo real.

Lo cierto es que también había prisa en los funcionarios del gobierno de “hacer todo lo antes posible”, bajo la premisa de que en un ajuste estructural hay que proponer como 100 para lograr como 40 ó 60 (Boloña 1996). Es por ello, que la liberación del mercado de capitales se hizo antes de iniciar las reformas propiamente, generando efectos adicionales sobre los precios y sobre el nivel de actividad.

El efecto de todas estas medidas es obvio que generó una recesión importante con una caía del PBI de -5.1% el año 1990, con un rebote al año siguiente y estancamiento el año 1992. El aspecto político más remarcable del fuji-shock fue la débil resistencia de las organizaciones sindicales, políticas y sociales a cambios que los estaban afectando en sus salarios, en sus niveles de vida, en su empleo y en su bienestar. Probablemente, esta baja resistencia es la que permitió que se siguiera adelante con medidas más radicales: las reformas.

Con el cambio de ministro de economía en febrero de 1991 se intensificó el proceso de reformas, entre marzo de 1991 y diciembre de 1992 fueron aprobados 923 decretos-leyes que impulsaron las privatizaciones, la desregulación, la liberalización de los mercados, sobre todo el mercado de trabajo, la reforma de la administración tributaria. El Consenso de Washington en toda su intensidad se había hecho presente en el Perú. Sin embargo, el Congreso, en el cual el gobierno no tenía mayoría, se resistió a apoyar las medidas sin debatirlas. Esto y otros factores de tipo político (Cotler 1993, López 1993) sirvieron de pretexto para que en abril de 1992 el presidente Fujimori se inflingiera un “auto golpe” cerrando el Congreso e interviniendo una serie de otras instituciones, como el poder judicial, para establecerse en los hechos una dictadura. A partir de aquel momento, se estableció un régimen neoliberal en lo económico y autoritario en lo político. La nueva fórmula se parecía bastante al régimen del general Manuel A. Odría (1950-56), aunque el contexto internacional era bastante diferente y el Perú era un país muy distinto.

En septiembre de 1992 fue capturado Abimael Guzmán, cabeza de Sendero Luminoso, y su cúpula. Lo que cambió drásticamente el panorama social y político y mejoró ostensiblemente las expectativas de negocios, lo que favoreció el avance de las reformas, particularmente el de las privatizaciones. Coincidentemente, la coyuntura financiera internacional se caracterizó por la abundancia de capitales en búsqueda de oportunidades de negocio, lo que permitió que los inversionistas miraran al Perú como un país con muchas posibilidades de hacer ganancias.

• 1993-97 Crecimiento con reformas y ajuste estructural, bajo contexto internacional
favorable

A partir de 1993 la economía se comenzó a recuperar rápidamente, llegando a picos inesperadamente altos entre 1994 y 1996 (ver cuadro 1). Es en esta etapa, en las que se consolidaron las reformas económicas, la nueva estructura de propiedad y la estructura productiva, se comenzó a constituir un nuevo modelo económico: primario-exportador y de servicios (PESER) (Gonzales y Lévano 1999). Este modelo se estableció sobre la base de la estructura de empresas estatales privatizadas o dadas en concesión, que estando principalmente en los sectores extractivos como la minería y en los de servicios como la electricidad y la telefonía, al cambiar de propietarios éstos las modernizaron y comenzaron a invertir. Fueron estas inversiones, los cambios tecnológicos incorporados y la progresiva estabilización de la economía –hacia 1994 la inflación había caído a 15.4%- los factores explicativos de esta primera ola de crecimiento durante la era neoliberal. Por ello, durante estos años la balanza comercial fue deficitaria y hubiera sido insostenible si la balanza de pagos no hubiera sido positiva, debido a la entrada neta de capitales del exterior. Digamos que la economía peruana creció agregadamente por una combinación de reformas económicas hechas en un contexto internacional, comercial y financiero, muy favorable (Dancourt 1998).

Debido al auto-golpe de 1992, la comunidad internacional presionó al gobierno fujimorista a reinstalar el Congreso y otras instituciones propias a la democracia. La forma de hacerlo fue a través de la redacción de una nueva constitución en 1993, que permitiría la elección de un nuevo Congreso. Esta Constitución fue hecha a la medida de los requerimientos neoliberales desde el punto de vista económico y en función del proyecto político del fujimorato. Por un lado, se redujo la ingerencia del estado en la economía y se desconectó la política monetaria de las necesidades fiscales. De otro lado, se aprobó un Congreso unicameral, reemplazando a la bicameralidad anterior y se disminuyó el peso del estado del bienestar –presente en la anterior Constitución-.

La nueva Constitución fue aprobada por un referéndum cuyos resultados fueron significativos: un poco más de un tercio votó a favor, un tercio en contra y un poco menos de un tercio se abstuvo. Este resultado fue muy importante para definir el estilo político del gobierno, a partir de entonces. Como quiera que la Constitución había reducido la intervención del Estado al suministro de educación, salud, infraestructura básica, programas de alivio a la pobreza y seguridad, el gobierno comenzó a focalizar el gasto público de manera asistencialista, en aquellos lugares donde el referéndum había perdido o se había abstenido (Graham y Kane 1998). Esto llevó al progresivo establecimiento de un asistencialismo populista de parte del presidente Fujimori, pues, él en persona se encargó de repartir víveres, de inaugurar escuelas y postas de salud, de ser el principal actor y líder de apoyo a los pobres, en un estilo que fue caracterizado como “neo-populista” (Grompone 1998). Los recursos para todas estas políticas sociales provinieron del incremento de la presión tributaria y de los recursos generados por las privatizaciones, es decir, las reformas y el ajuste estructural comenzaban a ser funcionales a un proyecto político de perpetuarse en el poder, que se descubriría en el año 1995 y, con más claridad el 2000.

Es en esta etapa, que los empresarios a través de sus gremios apoyaron de manera decisiva al fujimorato, entre otras razones porque trataron de cuidar sus intereses y aprovechar las oportunidades que generaban las privatizaciones. Sin embargo, los capitalistas y empresarios peruanos no tenían los suficientes recursos financieros propios o la suficiente capacidad de apalancamiento financiero internacional para, por ejemplo, participar en la compra de empresas grandes del Estado, por ello su participación casi siempre fue minoritaria y en asociación con capitalistas extranjeros e, incluso, con las organizaciones multilaterales. Es por ello, que la nueva estructura de poder económico en el Perú es mixta y está dominada por capitalistas extranjeros, con poca ingerencia política directa, pero con influencia a través de sus asociados con los capitalistas nacionales .

Con todos estos ingredientes, durante esta etapa, se constituyó un modelo de gobernabilidad sustentado en dos premisas: las políticas macroeconómicas y las reformas permitían hacer negocios a los inversionistas y empresarios, y las políticas sociales permitieron aliviar a los pobres y desempleados. Lo perverso de esta combinación es que debido a los precios relativos generados por la políticas macroeconómica y las reformas la inversión nativa era baja, la demanda de trabajo fue limitada y los salarios fueron contenidos (Verdera 1996), con lo cual compensaciones a través de las políticas sociales se hacían necesarias. Fujimori había descubierto el secreto de la gobernabilidad: tener una alianza estratégica con los militares, los empresarios y los organismos multilaterales, que le daban credibilidad internacional y tener una combinación de políticas que favorecían a los miembros de la alianza y aliviaba a los no favorecidos o excluidos del dinamismo económico, que eran la mayoría. Basado en estos logros es que Fujimori fue a la reelección en 1995 y venció al ex Secretario General de Naciones Unidas Javier Pérez de Cuellar, en unas elecciones en las cuales gracias a la “influencia” del gobierno sobre los medios, su estilo “neo-populista” y un intento de fraude electoral, pudo obtener la victoria, que se completó al alcanzar mayoría absoluta en el nuevo Congreso unicameral. Ello le dio la posibilidad de gobernar el país casi de manera autocrática y con un creciente enfrentamiento con las organizaciones políticas y de la sociedad civil.

• 1998-2000 Crisis económica externa, crisis política interna y la gran corrupción

El principal efecto de la crisis asiática fue la retracción de la entrada de capitales y la disminución del ritmo de las privatizaciones, lo que redujo la inversión privada, pero sobre todo la pública (ver cuadro 1).

El gobierno fujimorista tenía, sin embargo, el fondo acumulado de los ingresos por privatizaciones que hacia 1997 había alcanzado casi 7mil millones de dólares. Estos recursos comenzaron a ser utilizados de manera poco transparente, primero en programas de lucha contra la pobreza, luego en compra de armas y en otros gastos poco claros.

La crisis asiática de 1997 no afectó inmediatamente al Perú, fue el año 1998 y 2000 que la economía entro en recesión. Durante es período la economía no creció, al contrario el PBI per-cápita se redujo en 1%. Las bases de la gobernabilidad fujimorista comenzaban a tener amenazas en el horizonte económico y financiero. En 1997, la retracción fue debida a la reducción del consumo privado, al año siguiente descendió la inversión privada, por efecto de la disminución de la entrada de capitales como secuela de la crisis asiática, con un fuerte déficit de la balanza de cuenta corriente. El 2000, año electoral, la economía se recuperó por efecto del ciclo económico de origen político, es decir por aumento del consumo corriente del gobierno, con recursos ordinarios y con los recursos de las privatizaciones, y un incremento de las exportaciones. En esta etapa, la economía y el modelo de crecimiento generado comenzó a mostrar sus debilidades: por un lado, sus posibilidades de crecimiento reposan en buena parte en la inversión extranjera, pero por otro lado se comenzaba a mostrar que la política fiscal no tenía ya el peso de influir el ciclo económico con la baja presión tributaria existente, sólo con recursos exógenos o extraordinarios (como lo fueron los recursos de la privatización o endeudamiento público) sería posible conmover el nivel de actividad económica. De una manera más general, los determinantes de la acumulación del capital habían cambiado.

El año 2000 el presidente Fujimori intentó una tercera reelección, basado en una ilegal “interpretación auténtica” de la Constitución de 1993, mostró sus deseos de perpetuarse en el poder, bajo la asesoría del hasta entonces misterioso asesor Vladimiro Montesinos. En el proceso electoral comenzó a demoler a sus adversarios, uno a uno, primero Alberto Andrade, luego Luís Castañeda y finalmente Alejandro Toledo, cuyo ascenso en las encuestas de intención de voto fue rápido, pero sobre todo pocas semanas previas a la elección, lo que no permitió su total demolición. Fue en aquellas elecciones en que comenzó a desnudarse de manera clara y contundente la baja catadura moral del gobierno fujimorista, pues, manipuló los resultados de unas elecciones en las que Toledo había ganado, hasta darle la victoria a Fujimori en uno de los conteos de voto más escandalosos que cuenta la historia política peruana y también la historia de las estadísticas. Así es como empezó su tercer período de gobierno en un contexto de protestas y efervescencia política que alcanzó su pináculo cuando en el mes de septiembre se reveló en un programa de televisión el grado de corrupción al que había llegado del gobierno de la mano de Montesinos, el gobierno compraba candidatos, directores de diarios, dueños de canales de televisión y, curiosamente, los gravaba en una suerte de recibos electrónicos (videos) quiénes, cuánto y cuando habían sido sobornados con el dinero de todos los peruanos. Este fue el comienzo del fin de dicho gobierno. Aprovechando de una invitación a una reunión en el sud- este asiático, el presidente Fujimori se quedé en Japón y renunció a la presidencia de la república por fax. En ese mismo momento el Perú constataba una sospecha que había sido siempre ocultada: Fujimori era también ciudadano japonés.

– EL GOBIERNO DE TRANSICIÓN: OCTUBRE 2000 – JULIO 2001

Finalmente, la “dictablanda” o “democradura” cayó no tanto por el régimen político autoritario, sino por la corrupción a la que llegó el gobierno de Fujimori, calificado como el más corrupto de la historia del Perú (Bowen 2000, Rospigliosi 2000). Sin embargo, hay que señalar que después de la crisis asiática y los efectos devastadores del fenómeno del niño de 1998, el descontento social era creciente sobre todo porque había una clara desigualdad en la repartición de los beneficios del crecimiento y de la estabilidad económica, que no estaba llegando a más de la mitad de la población que seguía bajo la línea de la pobreza. Dada la pobreza y la desigualdad, el descubrimiento de que los recursos fiscales y de la privatización habían sido utilizados para corromper y para provecho de un puñado de funcionarios, hizo perder apoyo político al gobierno fujimorista y precipitó su caída, generando momentos de gran incertidumbre política y social.

Felizmente, el debilitado sistema político tuvo la capacidad de declarar la vacancia de la república y nombrar un “gobierno de transición”, encabezado por un hombre providencial: el Presidente Valentín Paniagua Corazao . A fines del año 2000 se conformó el nuevo gobierno, con la participación de Javier Pérez de Cuellar como Presidente del Consejo de Ministros, además lo acompañaron como ministros y funcionarios importantes personalidades de trayectoria democrática, de calificaciones profesionales de primera y de calidad ética, que dieron inmediatamente al gobierno credibilidad nacional e internacional, con lo que tuvo la legitimidad suficiente para poder juzgar al gobierno fujimorista y llevar a los tribunales a Vladimiro Montesinos y otros funcionarios civiles y militares, como no recuerda la historia del Perú.

Como principal tarea, el gobierno de transición se comprometió a realizar elecciones generales al siguiente año, dando así la oportunidad a que se rehicieran las representaciones políticas y emergiera un nuevo gobierno democrático, después de ocho años de autocracia fujimorista.

Durante el gobierno de transición no se modificó la orientación económica básica, tampoco hubo algún cambio drástico en la política económica. La misión del gobierno era mas bien de orden político: el retorno a la norma democrática.

El año 2000 terminó con un resultado positivo, mientras que el 2001 tuvo un crecimiento casi cero, debido a la retracción de la inversión pública y a una balanza de cuenta corriente negativa y elevada. Se podría decir que también, desde un punto de vista económico, fue un momento de transición de una economía que durante el período fujimorista funcionó y creció basada sobre los factores de la liberación económica y financiera provocados por las reformas mismas, mientras que después de la crisis asiática y sobre todo a partir del 2000 los factores de crecimiento provinieron de la dinámica de países como la China, los Estados Unidos y los países de América del Sur, cuya demanda supo aprovechar el Perú en la medida que durante la década anterior se había incrementado notablemente su oferta exportadora, gracias a las nuevas inversiones sobre todo en minería. La cautela económica del gobierno de transición parecía sintonizar con estos cambios, pues su política económica siguió los fundamentos convencionales bajo la estrecha supervisión de los organismos de Washington.

– VUELTA A LA DEMOCRACIA Y CRECIMIENTO SOSTENIDO: EL
GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO 2001-2006.

Una vez convocadas las elecciones por el gobierno de transición, el principal candidato fue Alejandro Toledo, quien había perdido en las fraudulentas elecciones del 2000, su principal opositora inicial fue Lourdes Flores, candidata de una alianza política de derecha que apoyaba el esquema económico del fujimorismo, aunque recusaba su falta de transparencia y su carácter dictatorial. Sin embargo, el retorno del ex-presidente Alan García, luego de varios años sin poder volver al Perú, alteró el curso electoral, pues su propuesta sintonizaba con el descontento popular y prometía cambios en la política económica y social, frente a las propuestas de continuismo neoliberal tanto de Toledo como de Flores. Los resultados de la elecciones fueron de gran tensión, pues en la primera vuelta cuando parecía que Toledo y Flores eran los favoritos, García repuntó y desplazó a Lourdes Flores al tercer lugar y pasó a la segunda vuelta con Toledo, en la cual podría haber triunfado si su imagen como mal gobernante y el desastre de la hiperinflación de su primer gobierno, no lo hubieran estigmatizado. Lo cierto es que Toledo ganó de manera muy apretada, porque un buen número de peruanos votaron en contra de Alan García, mas bien que a favor de Toledo. Nuevamente, como en 1990 el electorado peruano tuvo que elegir entre un malo conocido y uno bueno por conocer, es decir el ya histórico voto negativo .

Así en julio del 2001 juramentó el gobierno de Toledo y de su partido Perú Posible, que llegó al gobierno sin tener mayoría en el Congreso, por lo que tuvo que negociar una alianza con el Partido Frente Independiente Moralizador. Alejandro Toledo, economista, cholo, provinciano con una exitosa carrera académica con grados en importantes universidades americanas, constituía el símbolo del excluido que logra el sueño de la movilidad social de los pobres, provincianos y mestizos (cholos) del Perú, llegó a la presidencia en su tercer intento. Durante su campaña en contienda con Fujimori el llegó a señalar que si el presidente Fujimori se alejara del gobierno, el construiría el segundo piso sobre la base del modelo neoliberal vigente. Es decir, desde un inicio su opción era neoliberal, aunque con una mayor preocupación por los pobres.

Por estas razones, la composición de su gabinete en el que destacaba Pedro Pablo Kuczinsky y la elección de Richard Webb en la Presidencia del Banco Central, marcaron la pauta sobre la política económica y social. Tanto Kuzcinsky como Webb fueron los únicos peruanos que participaron en la célebre reunión de 1989 en el Instituto de Estudios Internacionales en Washington, que dio lugar al Consenso del mismo nombre. Eran no sólo creyentes sino también teóricos y doctrinarios del neoliberalismo, a parte de ser tecnócratas de reconocimiento internacional.

Obviamente, habría continuismo en la orientación económica y monetaria.

Al asumir el gobierno, Alejandro Toledo, prometió reducir la pobreza, mejorar la educación, descentralizar el estado y mantener la disciplina fiscal. La condición sine qua non de gobernabilidad, en aquel momento era mantener los equilibrios macroeconómicos y recuperar el crecimiento económico para luego encarar el problema de la pobreza, la educación, la salud y la infraestructura. La cercanía del ministro Kuczinsky con los medios financieros y políticos de Washington y New York permitió tranquilizar los mercados, los capitales se volvieron a interesar en el Perú, las privatizaciones fueron relanzadas con nuevos bríos, se definió metas fiscales en concordancia con el FMI y se comenzó a impulsar varias políticas sociales. Por su lado, el Banco Central de Reserva adoptó el esquema de “meta inflacionista” para la política monetaria, lo que constituyó uno de los pilares de la estabilidad económica. El efecto de estas medidas permitieron alcanzar tasas de inflación de un dígito durante todo el período, todo un record en la historia económica del Perú.

El principal problema del gobierno toledista era la baja presión tributaria heredada de la administración anterior , que alcanzaba apenas al 13% del PBI, con la cual no era posible mejorar el gasto social ni hacer grandes inversiones públicas. La solución a este problema fue la de atraer más capitales privados a través de las privatizaciones y concesiones, e incrementar la deuda pública, para lo cual se estableció un programa de endeudamiento. Con estas medidas se comenzó a definir una política fiscal anti-cíclica que le dio más estabilidad al período (Jiménez 2005). Es verdad que los recursos fiscales se diluían entre los pagos de la deuda externa (1.5% del PBI en promedio al año, ver cuadro 2), en el pago a los jubilados, en gastos de la administración central, lo que dejaba poco margen tanto para el gasto social como para la descentralización.

Precisamente, el año 2002 se relanzó la descentralización, para lo cual se modificó la Constitución y se aprobó la ley de descentralización, según la cual al año siguiente debería llevarse a cabo elecciones para nombrar a los nuevos gobiernos regionales, para lo cual se adoptó temporalmente como regiones a los viejos departamentos . Esta reforma prometida por todos los políticos y con una larga experiencia de fracasos anteriores (Contreras 2000), se inició bajo los designios de la improvisación y el tanteo, con dos problemas de base: por un lado la falta de recursos humanos, administrativos e institucionales para llevarla a cabo y, por otro, la escasez de recursos fiscales salvo en aquellas regiones con actividades extractivas que tienen el canon como recurso adicional. Sin embargo, durante este gobierno se incrementó la participación de los gobiernos locales en los ingresos estatales (ver cuadro 2) y los gobiernos regionales comenzaron a recibir transferencias (Gonzales 2004)

La profundización del modelo neoliberal vendría por la búsqueda de tratados de libre comercio, sobre todo con Estados Unidos, con el cual se firmó el ATPDEA, un tratado de liberalización de partidas arancelarias para el mercado americano, con los países productores de coca (Bolivia, Colombia y Perú) como un incentivo para la erradicación de los cultivos de coca y de la producción de sus derivados. Este tratado tenía como fecha de término en diciembre del 2006. Luego, el gobierno toledista, trató de negociar un tratado de libre comercio con los Estados Unidos, para lo cual un ministro y una comisión especial trabajaron y negociaron intensamente con funcionarios americanos los términos del tratado, que no sólo contenía aspectos comerciales, sino que además incluía temas de inversión, propiedad intelectual y patentes. Este tratado, que hasta el momento no ha sido suscrito, se constituyó en la manzana de la discordia entre los partidos políticos, los gremios y los sectores intelectuales y se creó cierta polarización en torno a su aprobación. Lo que estaba detrás de este tratado era, en evaluación de Toledo y su gabinete, la oportunidad de tener al servicio del Perú el mercado más grande del mundo, donde los productores peruanos podrían fácilmente hacer negocios, en otras palabras, la liberalización y globalización llevadas a la acción. Obviamente, varios otros no pensaban de la misma manera y veían mas bien en el tratado un juego de suma negativa para el Perú, en la medida de su débil oferta exportadora no tradicional (Schuldt 2004) y debido a que se incluirían aspectos no comerciales en los cuales el Perú llevaría una clara desventaja.

Así, el neoliberalismo entró en una fase de mayor complejidad durante el gobierno toledista. Por un lado, se impulsó mayores niveles de apertura comercial y financiera, se comenzó a buscar tratados y acuerdos de libre comercio con distintos bloques de países, pero al mismo tiempo se pretendía impulsar la descentralización estatal, que es una fuente de turbulencia política y que genera un ambiente social agitado, dando señales contradictorias a los inversionistas, a quienes les gusta los países estables y sin mucho conflicto social. Por otro lado, la mayor apertura comercial combinada con el atraso cambiario originó la reconversión o cierre de muchos negocios industriales, pues se comenzaron a volver poco competitivos frente a productos importados, y como resultado se fue generando un problema de desempleo y menores ingresos en la mayor parte de regiones. Se estableció una relación directa entre mayor apertura con mayor desigualdad.

Los resultados macroeconómicos, durante este gobierno, han sido los más continuos, estables y prometedores, al punto que el Perú pasó a ser considerado un país emergente, en busca de la calificación de inversión a nivel internacional. ¿cuál o cuáles han sido los factores que llevaron a este resultado? Se podría atribuir a tres factores básicamente: 1. El mantenimiento de la vigas maestras de la política económica: equilibrio fiscal, política monetaria por meta inflacionaria, y apertura externa. 2. El crecimiento mundial, sobre todo de las economías china, americana e india, que permitió incrementar la demanda por materias primas, sobre todo de minerales. 3. La estabilidad del crecimiento de la inversión privada. Ninguno de estos factores tienen que ver con una política macroeconómica pro-activa, al contrario la política económica se ciñó a las normas del FMI, en consecuencia, la estabilidad y el crecimiento fueron el resultado de factores mas bien exógenos al gobierno. Quizás ésta sea una razón importante por la que el ciclo económico se separó del ciclo político, generando un proceso de crecimiento económico muy poco afectado por la permanente turbulencia social, aunque de baja intensidad, que hubo durante todo el gobierno toledista. Es bueno recordar, que en algún momento la popularidad del gobierno llegó a menos de 10% y la del congreso a un porcentaje similar, sin que ello haya llevado a deslegitimar al gobierno y, eventualmente, a su caída, como fue el caso de los países vecinos: Bolivia y Ecuador.

– EL RETORNO DE ALAN GARCÍA Y SU NECESIDAD DE
CONTINUISMO ECONÓMICO

Pocas veces en el Perú se ha visto que se dé un cambio de gobierno democrático bajo condiciones de expansión económica y, al mismo tiempo, bajo una tensión social de una población que espera más de la economía, de la democracia y de sus gobiernos. El retorno al gobierno de Alan García, 16 años después de su inolvidable gobierno, se dio en unas elecciones llenas de suspenso, por la volatilidad de las preferencias electorales en presencia de otro “out-sider” el Comandante (r) Ollanta Humala, que se dio maña para convertirse en el representante de los desfavorecidos por el neoliberalismo, de los nacionalistas y de los descontentos con el sistema democrático. En una dramática primera vuelta Alan García desplazó, por segunda vez en cinco años, a la candidata de la derecha conservadora Lourdes Flores al tercer lugar y logró pasar a la segunda vuelta junto con Humala, quien tuvo la mayor votación. En la segunda vuelta, el electorado peruano voto, una vez más, en contra de la amenaza que representaba Humala y su movimiento nacionalista, siendo elegido Alan García con una plataforma electoral más cercana del neoliberalismo que del pensamiento aprista. La historia del voto “por el mal menor” se volvió a repetir.

La imagen de populista, de promotor de hiper-inflaciones y actos imprevistos, pesaba mucho en la memoria colectiva. Por ello, Alan García “derechizó” su discurso y sus promesas, se acercó a los organismos internacionales y, ya en el gobierno, firmó una carta de intención con el FMI (cuando ya no es técnicamente necesario), prometió continuidad jurídica sobre todo para la inversión extranjera, escogió a un economista ortodoxo para el puesto de Ministro de Economía, le ofreció la presidencia del Banco Central a la conservadora Unidad Nacional y conformó su gabinete con una mayoría no aprista, con un importante contingente de neoliberales. Al parecer, quería dar una señal clara, sobre todo hacia fuera, de que en su gobierno habría sobre todo continuidad y, eventualmente, algunos cambios que no alterarían las expectativas económicas.

Durante estos primeros seis meses, la política económica en lo esencial ha continuado. Hay algunas iniciativas de políticas sectoriales como el “plan sierra” que podrían ir en la dirección que se necesita para crear más empleo, sobre todo en las zonas más deprimidas. La otra medida importante es la exoneración de impuestos a la importación a los bienes de capital, lo que constituye una clara política de apoyo a la inversión en capital físico para mejorar la productividad y competitividad de varios sectores. García ha apoyado decisivamente conseguir la firma del Tratado de Libre Comerció con los Estados Unidos, le pidió al ubicuo Hernando de Soto que impulsara personalmente el tratado en Washington, dada la fama y el predicamento que tiene en los medios políticos y de desarrollo.

Es también destacable el énfasis de austeridad en la administración pública, que ha impuesto Alan García, para reunir fondos para los programas de lucha contra la pobreza, que constituye el desafío para este gobierno.

En líneas generales, hay continuidad en la política macroeconómica, algunos cambios alentadores en las políticas sectoriales y pocas variaciones en las políticas sociales. Por el momento, la tendencia al crecimiento ha seguido el 2006 con una alta tasa de crecimiento gracias a una coyuntura internacional excepcionalmente favorable.

c. Crecimiento sin redistribución el resultado del neoliberalismo a la peruana

Los buenos resultados económicos entre 2001 y 2005 tuvieron, sin embargo, su punto débil en la parte distributiva y de empleo, de manera mucho más clara a la que se dio en la década anterior . Este es el principal problema del modelo neoliberal: la macroeconómica va bien, sin embargo la micro de la mayoría de peruanos no ha tenido las mismas tasas de crecimiento y estabilidad, o también conocido como el “crecimiento sin chorreo”. Se tiene la sensación, hasta cierto punto, de que la estabilidad macroeconómica se ha logrado a costa de la pobreza, o en el mejor de los casos que dicha estabilidad no es incluyente a todos y favorece sólo ciertos sectores productivos y sociales. Este es el problema fundamental, sobre el que volveremos en la siguiente sección.

Los datos, al respecto, son elocuentes: durante el período en cuestión el PBI ha crecido en 20%, no obstante, la pobreza se ha reducido sólo en 2.7%, del 54.3% a 51.6% del total de la población peruana. Esto insinúa, que para reducir la pobreza a la mitad se requeriría de 40 años de crecimiento a estas mismas tasas. Por su parte, la pobreza extrema ha bajado en 4.9%, de 24.1% al 19.2%, esto significa que se requeriría de 10 años para reducirla a la mitad. Obviamente, las metas del milenio no podrían alcanzarse con este modelo económico en los plazos acordados.

El otro problema es el débil efecto de este crecimiento productivo sobre el empleo. Mendoza-García (2005) afirman que el empleo ha crecido y dan como ejemplo la expansión del empleo en las empresas con más de 10 trabajadores , (las que han crecido en 3.5%) como indicador de dicha tendencia. Sin embargo, es necesario señalar que estas empresas emplean solamente al 30% de la fuerza laboral, mientras que el restante 70% trabaja en empresas y unidades productivas de menos de 10 trabajadores, en las cuales el crecimiento ha sido sólo de sólo 0.3%. Estos datos señalan que el mayor crecimiento del empleo se estaría dando en el sector moderno de la economía, mientras que en los sectores tradicional e informal el incremento del empleo es menor. Esto plantea que existe una débil articulación entre sectores y que hay segmentaciones en los mercados laborales, que reducen los multiplicadores del empleo. En este sentido, el crecimiento económico ha sido de poca calidad, pues no ha generado crecimiento del empleo de manera más o menos homogénea.

El tercer efecto del crecimiento es la escasa reducción de la desigualdad. Mendoza-García afirman que el índice Gini , ha pasado de 0.536 el 2001 al 0.525 el 2004. Estamos frente al mismo problema anterior: se ha requerido de un gran esfuerzo económico para reducir la desigualdad en escalas muy pequeñas, pues para disminuir la desigualdad en 0.9% se ha necesitado de un crecimiento del 14.3% del PBI. Pero, aún más, el coeficiente Gini sólo recoge los ingresos por trabajo (sueldos y salarios) y deja de lado los ingresos por capital (ganancias, intereses y rentas, de las personas) . Como no hay encuestas ni estudios que incluyan estos ingresos, se puede plantear la hipótesis siguiente: la desigualdad se habría mantenido, e incluso aumentado, si observamos que los niveles de ingreso y consumo de los sectores sociales altos han aumentado de manera muy visible y al mismo tiempo observamos la creciente mendicidad callejera, la emigración y el aumento de la delincuencia común. Este crecimiento se caracteriza por su de baja capacidad redistributiva y requiere de tasas de crecimiento muy elevadas para conmover la desigualdad.

Un problema central de la era neoliberal ha sido el crecimiento sectorial selectivo. Si bien, en las estadísticas hay similitud de las tasas de crecimiento de los sectores primario y no primario, sin embargo cuando se desagrega el crecimiento a un nivel sectorial encontramos que, en el mismo período, el sector agrícola, incluyendo el sector empresarial y el campesino, ha crecido apenas en 2.2%, mientras que la minería lo hizo al 34.6% y la manufactura al 13.9%. Obviamente, no hubo crecimiento generalizado y esta es la razón por la cual, el empleo ha tenido un comportamiento segmentado, la pobreza apenas ha retrocedido y la desigualdad sigue persistente Cabe preguntarse ¿porqué el crecimiento de la minería o de la manufactura no se disemina a toda la economía? La respuesta es que la economía peruana no está suficientemente articulada o eslabonada entre sectores y entre regiones, razón por la cual cuando crece un sector o una región, no necesariamente arrastra en su crecimiento a otros u otras (Gonzales 2006). Sobre este tema volveremos más adelante.

Por su parte, Iguiñiz (2005) sostiene que las principales deficiencias de la economía, son: la baja calidad de la inversión privada y de la inserción internacional, la débil conexión entre la evolución de la producción y la calidad de vida y las escasas oportunidades de empleo adecuado. Encuentra que los sectores más capitalizados de la economía (el sector moderno) tiene tres desconexiones básicas: con el mundo, con las partes bajas de la sociedad y con las regiones. Una alternativa económica a la actual, debería proponer los medios y los procesos capaces de reducir estas desconexiones.

No hay unanimidad conceptual sobre estos resultados, en realidad hay dos puntos de vista diferentes sobre los efectos redistributivos del modelo. Por un lado, hay autores como Mendoza-García (2005), Pasco-Font – Saavedra (2001) que afirman que es cuestión de persistir en el modelo y que progresivamente vendrán la inclusión y el chorreo, sin mayor intervención del estado, pero hay otros que piensan que con algunos cambios en ciertas políticas el modelo podría ser más incluyente (Iguiñiz 2005, Schuldt 2004, Gonzales 1998). Es obvio, que tras de estos diagnósticos hay dos posiciones políticas distintas y hasta contrapuestas, por un lado los liberales que piensan que en el largo plazo el mercado debe asignar recursos y factores para incluir a todos, los otros que pensamos que los únicos mercados que logran tal propósito son los mercados de competencia perfecta, que sólo existen en muy contados lugares y ocasiones limitadas, mientras que el mundo mercantil real está compuestos por mercados imperfectos e incompletos, cuya capacidad de asignación llevará siempre a la desigualdad económica y a la divergencia en el crecimiento, a menos que se dé una intervención reguladora y promotora del Estado para reducir las desigualdades de desigualdad que genera. Es más, en la medida que no hay una libre movilidad internacional de la fuerza de trabajo, los mercados no pueden asignar eficientemente y lo que sucederá es que habrá desempleo abierto, subempleo y emigración informal e ilegal.

En el fondo, la promoción de un liberalismo bajo condiciones de desigualdad sólo puede favorecer a quienes tienen más, pues además tienen los medios económicos para influenciar políticamente. Esta es una opción conservadora en el fondo. Por el otro lado, la promoción de un desarrollo humano o un socialismo moderno, que propone que la acción colectiva de cooperación y solidaridad y un Estado incluyente son las únicas maneras de contemporizar las fuerzas divergentes y desniveladotas de mercados imperfectos y poco desarrollados.

Las fuerzas sociales y políticas son el resultado de estos procesos económicos. El achicamiento del estado y la primacía de los intereses privados e individuales están generando una reestructuración social y cultural distinta a la generada por el anterior ajuste estructural estatista de los años 70s. En Gonzales (1998) hicimos un primer balance de la estructura social que genera el nuevo modelo económico en relación al anterior. Cuatro hechos notables caracterizan esta nueva estructura social: 1. La propiedad del capital más moderno es extranjera, a la que se asocian los capitalistas nacionales, generando una suerte de subordinación entre capitalistas y un debilitamiento del “poder” político” del capital, en la medida que los capitalistas extranjeros no pueden participar en política. 2. La drástica reducción del poder adquisitivo y patrimonio de la clase media, que ha ocasionado una suerte de pauperización de dicha clase como resultado de la hiperinflación, de la desregulación del mercado de trabajo. De ahí, la persistencia del nivel de pobreza. 3. La concentración de la fuerza laboral en los sectores de servicios formales e informales, lo que hace menos proclive a generar organizaciones sindicales y gremiales. Esto hace que los interlocutores con el gobierno estén fragmentados y muestren debilidades de representación de sus intereses. 4. El establecimiento de una cultura privatista e individualista, como resultado de los cambios institucionales e ideológicos, que genera comportamientos menos solidarios.

2. RELACIONES ASIMETRICAS ENTRE ECONOMÍA Y POLÍTICA, Y LA DEBILIDAD DEL ESTADO

En los 16 años de neoliberalismo en el Perú, se ha establecido nuevas formas de relación entre economía y política, que es necesario entender y analizar. La principal característica de esta etapa, al respecto, es que os acontecimientos económicos parecen haber determinado los procesos políticos.

Las relaciones entre economía y política, entendidas como ciertas correspondencias entre la evolución de la actividad económica y el comportamiento del proceso político, han sido inestables a lo largo de la historia reciente. Entre 1950 y el 2006 se han alternado regímenes civiles y militares, gobiernos democráticos y de facto, gobiernos conservadores y progresistas, gobiernos neoliberales y socialistas-populistas (Gonzales-Samamé 1994), con un patrón de inestabilidad política asociado a fluctuaciones económicas intensas. Sin embargo, en los últimos quince años se ha observado estabilidad económica, pero no estabilidad ni continuidad política, lo que constituye un cambio parcial en la causalidad histórica. Este cambio afecta las condiciones económicas y políticas en las que se construye la democracia, de ahí la importancia de analizarlo.

Intuitivamente, podemos afirmar que el crecimiento económico es una condición necesaria para el funcionamiento democrático, sin embargo la evidencia empírica no es concluyente al respecto (PNUD 2002, pp. 36). Empero, la desigualdad y la pobreza pueden fácilmente dar lugar al cuestionamiento de la democracia. En consecuencia, habrá tensión social si el crecimiento no lleva a menor desigualdad y pobreza y la democracia puede retroceder.

El desafío, para el Perú y para otros países latinoamericanos, es cómo corregir el divorcio entre crecimiento económico y mejoras distributivas, que constituye en nuestro criterio la condición para que la democracia funcione. Para que esto se logre es necesario contar con los recursos económicos y con las capacidades institucionales adecuadas. Es aquí donde la democracia se hace funcional al crecimiento económico y a la redistribución, pues sus reglas de igualación de oportunidades entre ciudadanos, deben servir también para dar estabilidad política y jurídica a los inversionistas y a los consumidores.

La sabiduría convencional asume que el desarrollo económico es una condición para la democracia. Esta causalidad propone que es necesaria la existencia de condiciones materiales para el funcionamiento y progreso de la democracia, Alexis de Tocqueville y John Rawls (1971) fueron los primeros en darse cuenta de ello. Si ampliamos el concepto de desarrollo y lo entendemos como es el proceso de creación de oportunidades iguales para que todas las personas puedan tener capacidades y derechos en libertad (Sen 2000), es obvio que el crecimiento económico con redistribución es su condición material. Por ello es importante cómo se llega a estos resultados, lo que depende de las reglas distributivas y redistributivas, que constituyen una cuestión política y, por ende, son la base de la democracia, como sistema de igualación de derechos y oportunidades que hacen gobernables a las sociedades modernas. En otros términos, la economía debe tener capacidad de incluir a las personas a través de los distintos mercados, mientras que el Estado debe cumplir el rol de corrector de las fallas de mercado y de las desigualdades extremas generadas por la economía, a través de mecanismos fiscales y de la provisión de bienes y servicios públicos.

Pero a la inversa, la democracia en si misma puede ser una condición para el desarrollo, como propone Sen (1999, 2000), es decir que la existencia de un sistema democrático, donde impera la regla de la mayoría pero con derechos para la minoría, ayuda a modelar la economía para que ésta genere dinámica y equidad. Igualmente, la democracia es mejor garante de los derechos de propiedad y de los contratos, lo que propicia estabilidad para la inversión. Bajo esta óptica y causalidad, la organización y estructura política de un país podría tener la capacidad de ir modelando la economía manteniendo, reglas de acceso a oportunidades para todos o de equidad distributiva.
Autores como Robert Barro (1996) han sostenido que el crecimiento económico capitalista, en sus primeras etapas requiere de autoritarismo, pues, la democracia no logra disciplinar la acumulación primitiva del capital. Tomó como ejemplo los países del sud-este asiático, que han llegado a la regla democrática tardíamente, después de haber pasado por procesos de crecimiento acelerado bajo regimenes autoritarios. El caso más reciente es China. Por su lado, Amartya Sen (2000), ha señalado que ninguna democracia ha sufrido nunca una gran hambruna, incluidas democracias que no han sido muy prósperas históricamente, como la India. En general, la democracia impide los peores resultados aunque no garantiza los mejores. En consecuencia, en estos temas nos movemos en terrenos complejos y de difícil generalización, prácticamente hay que hacer análisis caso por caso.
En el caso peruano existe evidencia histórica y empírica para ambas causalidades. Durante el Fujimorato se experimentó el primer modelo (liberalismo económico con autoritarismo político) generando crecimiento sin redistribución, y durante el Toledismo, si bien el gobierno volvió a la regla democrática, no logró demostrar de manera convincente que en democracia las desigualdades y la pobreza tienden a reducirse sostenidamente, pese a que hubo crecimiento económico bastante más sostenido y estable.

El caso peruano parece respaldar la hipótesis según la cual la economía subordina a la política, es decir, el sistema político peruano no logra optar por dos cambios que generarían mayores oportunidades para todos. 1. Influir en el sistema productivo para que éste genere proporcionalmente mayor empleo decente , del que genera hoy. Esto significaría cambiar algunos incentivos para promover la inversión en ciertos sectores productivos intensivos en el uso de la fuerza laboral, sectores como la agroindustria, la agricultura, la pequeña empresa, algunos servicios. Esta sería una intervención estatal en la producción, sobre los determinantes directos de la distribución. 2. Cambiar las bases y mecanismos que permitan una vigorosa política redistributiva. Para ello se requiere de dos ingredientes, por un lado incrementar la presión tributaria y por otro cambiar algunas reglas fiscales y de gasto público de cómo hacer más efectiva la redistribución.

El Estado peruano es, hasta cierto punto, chico pero también débil, por ello no es capaz de generar ni condiciones para que el problema de desigualdad y pobreza se resuelva no como parte de las políticas sociales estatales, tampoco es capaz de generar una política de desarrollo concertada con el sector privado.

Si bien la presión tributaria recién en 2006 ha alcanzado el 15% sobre el PBI, esto debido a la excepcional coyuntura de los precios de los metales a nivel mundial, en situaciones normales no ha logrado sobre pasar el 14% (ver cuadro 2 y figura 1). Esto define al Estado como pequeño, comparado con otros países del continente. Con este nivel de ingresos es relativamente difícil revertir la situación de desigualdad y de pobreza, pues el gasto social apenas alcanzó en tot