Luego de aprobada la Ley General de Presupuesto del 2011 nuevamente algunos analistas y profesionales se preguntan ¿va a mejorar la calidad del gasto público?

Luego de leer este trabajo de investigación, titulado “El boom de los recursos naturales y las coaliciones presupuestarias – una ilustración con el caso peruano”, podrán encontrar los elementos suficientes para responder la pregunta planteada.

Transcribo el resumen y las conclusiones indicadas en dicho trabajo, cuyo texto completo recomiendo leer.

Resumen

“El boom de precios de recursos naturales ha ocasionado cambios importantes en la composición de los ingresos públicos. Desde esta constatación, este trabajo examina cómo han cambiado las asignaciones de recursos públicos tanto por sectores del gobierno central, como en los niveles subnacionales. A partir de esta evidencia, se discuten los cambios en las normas que regulan los niveles y distribuciones del canon minero, y las interacciones en el Congreso que les dieron origen.

La negociación política alrededor del destino de los recursos generados directamente por el boom, esta puede seguirse analizando los vaivenes de la ley de canon, que muestra cómo ella no partió ni del poder ejecutivo, ni de negociaciones partidarias o presiones de actores regionales, sino de una circunstancial alianza ad-hoc de legisladores representantes de regiones con recursos mineros. La evidencia disponible sugiere que, en la determinación del uso de esos recursos, no han primado grandes intereses políticos o sociales claramente articulados. Por el contrario, parecen haber primado factores coyunturales, inercias institucionales, así como una búsqueda de legitimación política de corto plazo de los gobiernos. No hemos encontrado evidencia de que haya mejorado la calidad del gasto público, entendiendo por este un gasto que privilegie los sectores sociales (Educación, Salud, Mujer y Desarrollo Humano). En este contexto, la negociación política por el presupuesto se da en los márgenes del mismo, sin afectar el manejo macroeconómico general”.

Conclusiones: Pugnas distributivas y el boom de los recursos naturales

“Sobre la base de la investigación, ¿qué imagen de conjunto se forma? En primer lugar, es evidente una suerte de consenso conservador en el manejo presupuestal, formado en la década de los años noventa, como respuesta a la debacle económica de finales de los años ochenta. Esa debacle no solo cambió la cultura política del país, también debilitó a los actores políticos y sociales y estrechó los parámetros dentro de los cuales se da la deliberación política. Todo esto le da al proceso de elaboración del presupuesto peruano una fuerte carga inercial, que además se asienta en la continuidad de una tecnocracia y policy networks que de una manera u otra han mantenido posiciones e influencia de manera continua en el manejo presupuestal y en las grandes decisiones de política pública. Lo conservador se interpreta así en el sentido literal de conservar el pasado, de no modificar el pasado, es decir, la asignación presupuestal del año anterior; y no necesariamente en el sentido de favorecer a los privilegiados.

No perdamos de vista, además, que estamos ante un Estado que, durante los años noventa, tuvo una reconstitución autoritaria, que fortaleció algunas áreas claves para el manejo macroeconómico y la promoción de la inversión privada. Se crearon así las denominadas islas de eficiencia dentro del aparato del Estado; al mismo tiempo que se debilitaron otras estructuras de la administración pública, en particular, las vinculadas a sectores sociales.

El principal papel en el proceso de elaboración del presupuesto público está en el poder ejecutivo, más precisamente en el Viceministerio de Hacienda dentro del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Entrevistas realizadas sugieren que la inflexibilidad e inercia proviene del Viceministerio de Hacienda, capaz de imponerse en ocasiones al propio Ministro de Economía. La impresión es que solo con una fuerte y constante presión política proveniente del ministro, del Presidente de Consejo de Ministros y del propio Presidente de la República es que los cambios en la asignación presupuestal pueden llevase a la práctica. El MEF presenta el proyecto de presupuesto a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) para su discusión, y luego al Congreso de la República para su aprobación.

En general, los cambios que se logran introducir en el proyecto de presupuesto, tanto en el Consejo de Ministros como en el Congreso, resultan marginales. La razón principal está en el hecho de que no existen fuerzas políticas o sociales con la suficiente capacidad de presión y al mismo tiempo con la suficiente sofisticación técnica como para hacer posibles modificaciones importantes. Políticos entrevistados señalan que ellos tratan de que sus proyectos o intereses específicos sean incluidos en el proyecto de presupuesto, porque son conscientes de que, una vez elaborado, las posibilidades de modificarlo son muy pequeñas. Por lo tanto, el debate de la ley de presupuesto en el Congreso es más ritual que sustantivo, y ello no se explica porque el partido de gobierno tenga o no mayoría legislativa.

En el Congreso, cada representante pugna por más presupuesto para el departamento que lo eligió, pero en general ni como representantes de una región ni como representantes de una bancada partidaria tienen la fuerza suficiente como para torcer el brazo del MEF. Dado el nivel de fragmentación política y la debilidad de las agrupaciones y representantes políticos en el Congreso, muchos lectores se alegrarán con el resultado.

Los congresistas no pueden gestionar ni ejecutar directamente, proyectos de inversión en sus circunscripciones, por lo que su trabajo consiste básicamente en hacer lobby ante el poder ejecutivo por los proyectos de su interés, y aprovechar todas las oportunidades que se presentan para lograr que sean incluidos en algún renglón del presupuesto. Dadas las restricciones que tiene la ley de presupuesto, modificar la ley de canon se convirtió en un espacio para la pugna distributiva. Los proyectos de ley de modificación del canon minero son presentados a la Comisión de Energía y Minas del Congreso, que está encargada de evaluar y aprobar los proyectos del sector antes de pasarlos al debate en el pleno. Todas las comisiones del Congreso son renovadas anualmente junto con la Mesa Directiva, a través de una intensa negociación política. Las presidencias de comisiones son una excelente oportunidad para sobresalir, captar la atención de los medios, y lograr mayor capacidad de presión sobre el poder ejecutivo.

Ahora bien, ¿son los congresistas de cada región los actores políticos más importantes con los que tiene que negociar el poder ejecutivo? No necesariamente: con la elección de presidentes regionales desde 2002, tenemos ahora la constitución de un actor importante, con capacidad de gasto, a diferencia de los congresistas. La primera generación de presidentes regionales (2002-2006) mostró una escasa capacidad de incidencia política, que se limitó generalmente cumplir funciones de intermediación en contextos de conflictos y protestas regionales. Sin embargo, la segunda generación (2006-2010) se muestra en general con más peso y protagonismo político, al punto de que parecen ser más importantes que los congresistas en las pugnas distributivas. Recordemos que, en los años del boom, los gobiernos regionales han crecido mucho en términos presupuestales, tienen cada vez mayores competencias y funciones, y se muestran capaces de negociar directamente con el poder ejecutivo sin pasar por el Congreso.

En los últimos años, se ha formado la Asamblea Nacional de Presidentes Regionales, por iniciativa de estos, como espacio de concertación y negociación conjunta con el gobierno central. Existe también la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), que estuvo muy venida a menos, pero que se está activando recientemente bajo el liderazgo del alcalde de Trujillo. La ANPR se ha reunido en varias ocasiones con el representante de la PCM y con el Presidente de la República logrando mucha visibilidad política, ha cumplido funciones importantes de mediación ante conflictos sociales, y poco a poco han conseguido también compromisos en torno a proyectos de inversión. Con todo, todavía puede afirmarse que la lógica descentralista en el Perú tiene un dinamismo que va ―de arriba para abajo, proveniente del poder ejecutivo, no tanto resultado de la presión o movilización de autoridades ―desde abajo, desde ámbitos subnacionales.

El panorama descrito, signado por negociaciones ad-hoc, muy particularistas, ha acentuado los problemas de eficiencia del Estado y las posibilidades de un gasto social más ―pro-pobre. Esto, por supuesto, no implica negar la reducción de la pobreza ocurrida en los últimos años.

Según el Informe del cumplimiento de las metas del milenio 2008, la tasa de pobreza total pasó de 54.4% en 2002 a 36.2% en 2008, y la tasa de pobreza extrema del 23.9% en 2002 a 12.6% en 2008. Teóricamente, si existieran gobiernos con firmes intenciones redistributivas y cuadros técnicos capaces de llevar a la práctica los programas partidarios, probablemente podrían imponer grandes cambios en las asignaciones presupuestales; el tema es que los últimos gobiernos (García, Toledo, Paniagua), han sido gobiernos sin programas o ideologías fuertes respecto a qué hacer con el presupuesto o para definir su grado de compromiso con la redistribución, sin técnicos, cuadros suficientes, u orientación política como para imponer criterios alternativos a los tradicionales o aquellos defendidos por los técnicos presentes en el MEF, en aras de la estabilidad macroeconómica. Los gobiernos tienden a comportarse de manera más pragmática, y todo esto refuerza la continuidad antes que el cambio.

Como adelantamos en la introducción, nuestro examen del destino de los recursos del boom de precios de los recursos naturales, nos ha llevado a examinar tanto los niveles extraordinarios en que se ha traducido a nivel tributario, de exportaciones y de creación de fondos, pero también las dificultades en la planificación del destino de los recursos –no solamente porque fueron muy altos muy rápidamente sino también porque hubo varios cambios normativos significativos sobre los criterios de asignación. Con un sistema débil de agrupaciones políticas, donde el poder ejecutivo domina la agenda y la asignación del presupuesto a través del MEF, hemos visto que el nivel de los recursos del canon han cambiado mucho en el tiempo y han dificultado una planificación efectiva del gasto por parte de los responsables.

Nuestras preguntas iniciales y válidas para cualquier recurso público: ¿Cómo se asignan los recursos estatales? O ¿Con qué criterios?, cobraron efectivamente un significado diferente en presencia del boom de precios de recursos naturales. Nuestro trabajo ha encontrado que, en la determinación del uso de los recursos del ―boom‖, no han primado grandes intereses políticos o sociales claramente articulados; por el contrario, parecen haber primado factores coyunturales, inercias institucionales, una búsqueda de legitimación política de los gobiernos, así como iniciativas puntuales de grupos que aprovechan coyunturas favorables. No hemos encontrado evidencia de que haya mejorado la calidad del gasto público, entendiendo por este un gasto que privilegie los sectores sociales (Educación, Salud, Mujer y Desarrollo Humano) o que reduzca las brechas locales de infraestructura (cobertura de agua y saneamiento a nivel local).

En este contexto, la negociación política por el presupuesto se da en los márgenes del mismo, sin afectar el manejo macroeconómico general. La imagen que emerge es la de un país en el que, dada la debilidad de los partidos y de los actores regionales, la lógica de asignación de recursos está guiada por la relativa fortaleza de redes tecnocráticas en sectores clave del Estado, y búsquedas de legitimidad política de corto plazo por parte del gobierno central y otros actores. Esto explica al mismo tiempo la continuidad y estabilidad de la política macroeconómica, como los escasos resultados en cuanto a la calidad del gasto público.

Nuestro trabajo abre varias preguntas para la investigación futura. Falta conocer qué pasa a nivel local, cuáles son las interacciones políticas locales para las decisiones presupuestales, si se ha fortalecido la capacidad de formulación y gestión de proyectos en las municipalidades, o si, a pesar de la fragmentación política, los concejos municipales han sido capaces de cumplir con sus funciones en cuanto a la provisión de infraestructura se refiere, con los ingentes recursos provenientes del canon. Otra línea de investigación es el análisis de los cambios resultantes a raíz de la depresión en los precios de recursos naturales: ¿se regresó al equilibrio anterior? ¿Se diversificaron fuentes de ingresos? ¿Se establecieron diferentes canales de negociación con las empresas o los gobiernos regionales? Finalmente, subsiste la gran pregunta de qué pasó con la calidad del gasto público”.

Dicho trabajo de investigación fue elaborado por Roxana Barrantes Cáceres,
Martín Tanaka Gondo, Sofía Vera Rojas y Max Pérez-León Quinoso.
Instituto de Estudios Peruanos – Marzo de 2010