LA JUBILACIÓN EN EL PERÚ: Un problema con soluciones parciales y segmentadas

Efraín Gonzales de Olarte

El envejecer es un problema, no solo porque uno se hace inútil y menos productivo, en consecuencia con menores posibilidades de trabajar y rendir, pero también porque uno no sabe hasta cuándo va a vivir. Precisamente, para resolver los problemas de la vejez siempre han habido soluciones sociales, antes el seguro de jubilación era tener una familia en la cual los hijos sostendrían a los padres viejos hasta que se mueran, esto era propio de la sociedades pre industriales. Hoy la solución pasa por sistemas de pensiones que involucran centenas de miles de pensionistas que han ahorrado durante su vida para la vejez o que han aportado a un fondo de pensiones, público o privado, para recibir una pensión a partir del momento en que uno deja de trabajar. Así los sistemas de jubilación se han hecho más complejos-

El problema de fondo de los sistemas de jubilación actuales es que la población económicamente activa envejece y cada vez hay más personas mayores de 60 años en relación al total de la población, pero además, viven cada vez más. Es decir la expectativa o esperanza de vida se ha ido alargando, gracias a los sistemas de salud, las vacunas, medicinas, etc. Esto plantea un primer gran problema: ¿a qué edad se debe jubilar una persona? En general, está vinculada a la esperanza de vida promedio al nacer y, en segundo lugar, a las capacidades de las personas cuando llegan a esta edad. En casi todo el mundo hoy la edad de jubilación oscila alrededor de los 65 años que, comparada con la esperanza de vida, hay una brecha mayor, los japoneses tienen una esperanza de vida al nacer cercana a 90 años, en consecuencia tienen 25 años de jubilación, sin aportar a la producción ni generar nuevos ingresos. En el Perú, la esperanza de vida al nacer es casi de 75 años, o sea sólo tenemos 10 de jubilación. Pero ocurre que, aquellos que llegaron a la edad de jubilación, por razones que no explicaremos aquí, tienen una esperanza de vida que sobre pasa los 80 años (aquí hay controversias entre los cálculos actuariales de la Superintendencia de Banca y Seguros y las de la Organización Mundial de la Salud). Como consecuencia hay que financiar una jubilación con 20 o más años. Todo esto en promedios para toda la población peruana.

Sin embargo, cuando tomamos en cuenta las esperanzas de vida por departamentos, provincias, distritos o por zonas urbanas y rurales, el promedio deja de ser relevante. Veamos porqué. En la provincia de Antabamba en Apurimac la esperanza de vida es de 56 años, en Parinacochas (Ayacucho) y Acomayo (Cusco)  tienen 58 años, mientras que Lima, Ica y Callao tienen 79 años. Hay más de 20 años de diferencia entre la provincia de esperanza de vida más baja con la más alta. En el primer caso no alcanzarían a jubilarse, se morirían antes de llegar a los 65 años en los segundos casos tendrían una jubilación de 14 años de vida. El problema es que dependiendo donde se nace en el Perú, la esperanza de vida puede estar entre estos extremos. En consecuencia, los sistemas de jubilación en el Perú obviamente funcionan sobre promedios que tienen grandes variaciones geográficas.

En el universo jubilable, algunos están en el sistema nacional de pensiones y los que tienen mayores ingresos van al sistema privado, pero hay casi la mitad de la fuerza laboral que no va ni a uno ni al otro.  Esto quiere decir, que cuando se discute el problema de la pensión de jubilación de aquellos que han ido al sistema privado de pensiones estamos tratando un tema que concierne sólo al 33.5% de la PEA, pero aún más sólo el 13.9% de la PEA cotiza realmente a las AFPs.  Estamos en consecuencia debatiendo sobre el problema de casi una minoría de peruanos que  tuvieron la suerte de ser educados, tener ingresos más o menos decentes para vivir, se inscribieron en una AFP,  pero a muchos de ellos no les va alcanzar para jubilarse decentemente.

Frente a esta situación, ¿por qué la SBS se le ha ocurrido proponer una nueva tabla actuarial que eleva la esperanza de vida de los jubilables a edades sorprendentemente altas? Varias son las posibles respuestas. La primera es que el Perú no contaba con una tabla actuarial propia. La segunda, que las aseguradoras vieron que sus cálculos sobre las pensiones vitalicias, basados en las tablas actuariales anteriores, les iba a generar pérdidas en el largo plazo, dado que las esperanzas de vida habían aumentado y le advirtieron a la SBS de este hecho. Lo cierto es que a partir de un hecho estadísticos se ha levantado un problema de fondo: la gran mayoría de peruanos no tiene acceso a algún plan de jubilación, pero por si fuera poco, hay una gran dispersión en la esperanzas de vida y desigualdad en los niveles de ingreso que hace que algunos ni siquiera lleguen a la edad de jubilación, este es el problema de la pobreza adulta.

Frente a tamaños desafíos, es importante hacer propuestas. En primer lugar, debería generarse un sistema de pensión mínima para todo peruano que haya llegado a la edad de jubilación. En segundo lugar, hay que discutir la edad de jubilación, me parece que hay que subirla a 70 años para los trabajadores formales que cuentan con los beneficios sociales, con lo cual los fondos acumulados en el sistema de privado de pensiones podrían incrementarse y asegurar una mejor pensión. En tercer lugar, incrementar la competencia entre las AFPs, pues está demostrado que son ellas las únicas que ganan de manera permanente logren o no logren rendimientos para sus afiliados. Las comisiones deberían estar estrictamente vinculadas a los rendimientos, así se distribuyen los riesgos entre AFPs y afiliados y no como ahora que son estos últimos los únicos que corren los riesgos. Para el tema de las desigualdades de esperanza de vida al nacer en las distintas regiones, el camino es más difícil y tiene que ver con la inversión, mejora de la educación y creación de empleos de manera descentralizada. Además, asegurar un servicio de salud universal.

Noviembre 2015

AUMENTO DEL IMPUESTO PREDIAL: UNA IDEA PEREGRINA

Efraín Gonzales de Olarte

Proponer aumentar la tasa del impuesto predial en 20%, es una idea muy mal pensada, pues podría tener consecuencias contraproducentes. Veamos porqué.

En primer lugar, el momento para incrementar impuestos no es el mejor, pues la economía peruana ha comenzado a declinar en su crecimiento y el próximo año –en el que se haría efectivo el incremento del impuesto- se prevé una muy baja tasa de crecimiento o quizás una recesión, lo que obviamente llevará a menores ingresos y empleo y, en consecuencia a una menor capacidad de pago de los contribuyentes.

En segundo lugar, tratar de aproximar los valores del auto-avalúo de las propiedades inmuebles con los valores del mercado sólo servirá para que las municipalidades tengan mayores ingresos, pues si bien hay una gran diferencia entre ambos valores, cuando se vende una propiedad no se vende a valor de auto-avalúo sino a valor de mercado.

En tercer lugar, la gran mayoría de inmuebles, sobre todo de los sectores de ingresos medios y bajos, sirven sólo de vivienda, es decir un incremento del impuesto predial tendrá un carácter expropiatorio ya que estos inmuebles no generan ingreso alguno a sus propietarios, el impuesto adicional a pagar, será a costa de un menor consumo y hasta podría empobrecer a algunas familias. Es decir, sería un aumento regresivo que empeoraría la pobreza y la desigualdad distributiva en favor de las municipalidades.

En cuarto lugar, actualmente con los niveles de auto-avalúo y con la tasa del impuesto predial vigente, hay una gran omisión en el pago de este impuesto y la regla es muy sencilla, a mayor pobreza de un distrito mayor morosidad en el pago de este impuesto. Es obvio que con un incremento la omisión se incrementaría y tendría el efecto inverso para las municipalidades

En quinto lugar, una elevación, cualquiera que sea, 6% como dice el Ministro de vivienda o 20% como era la propuesta original, ha de originar una informalidad en el mercado habitacional, es decir, se registrarán menos construcciones en las municipalidades.

En sexto lugar, nada garantiza que las municipalidades hagan mejor las cosas si cuenta con mayores recursos. Un ejemplo claro es la Municipalidad de Pachacamac que en los últimos cuatro años ha incrementado el impuesto predial en 276%, aunque no lo crea. El 2012 incrementó en 42.8%, el 2013 en 48%, el 2014 en 30.6% y el 2015 en 26.2%. Es decir, alguien que pagaba mil soles de impuesto predial el 2011 este año debe pagar 3,700 soles. La pregunta es si Pachacamac está mejor que antes, dé una vuelta y verá que las pistas están en pésimo estado, no hay alumbrado público en muchos lugares, salvo el centro el resto deja mucho que desear. En otras palabras, aumentar los ingresos municipales no garantiza nada, pero si hace temer que la corrupción se incremente como se ha visto en varias provincias y distritos del Perú.

Por todas estas consideraciones, lo razonable es mantener las tasas del año pasado y no hacer ningún aumento, al límite el aumento debería ser igual a la inflación del 2015, es decir alrededor del 3.5%.

Lima, 8 de noviembre 2015

LA EDUCACIÓN Y EL DESARROLLO EN EL PERÚ

Efraín Gonzales de Olarte

Es un lugar común señalar que la educación es la clave del desarrollo. Sin embargo, es necesario varias precisiones para que esta afirmación tenga el sentido y la claridad necesaria para saber por qué y para qué se educa?

En primer lugar, se trata de la educación de toda la población? De la educación de cada persona? De la educación, como contenidos que generan conocimientos y destrezas profesionales, técnica o científicas, útiles para mejorar los medios materiales y la vida de las personas? Es obvio que se trata de un problema complejo de múltiples dimensiones y, cuando es así, es necesario ubicar cada dimensión del mismo en su lugar.

Hay dos formas de abordar el tema. Por un lado, asumir que la educación es un sistema que permite enseñar para que la gente aprenda, en consecuencia se trata de un servicio que puede ser ofrecido de manera privada o pública. Por otro lado, la educación es la acumulación progresiva de conocimientos en cada persona, para que los pueda utilizar oportunamente para distintos fines, influyendo además en su formación, en sus criterios, en su visión del mundo, es decir se trata de un proceso de cambio de las personas basada no sólo en el conocimiento adquirido sino, sobre todo, en sus capacidades de ser y hacer, en su consciencia y sus acciones.

El tema central es que el sistema sea capaz de cambiar a las personas, según van creciendo y madurando. Las preguntas que nos hacemos son: ¿hasta qué punto el sistema educativo peruano es eficaz para lograr que las personas puedan tener un desarrollo humano que sea la base de su libertad para vivir? como dice Amartya Sen, y ¿cuánto y cómo estas personas educadas son capaces o tienen la oportunidad de utilizar sus capacidades –incluyendo su educación- para promover procesos productivos, creativos, organizativos, de convivencia social, en función de los otros. Es decir, aquí los niveles educativos tienen un doble fin: por un lado servir al resto de las personas a partir de los conocimientos particulares obtenidos, es decir tiene un fin social, y por otro permitir a cada persona poder acceder a los medios (ingresos, empleo) para poder vivir y desarrollarse, y que al mismo tiempo encuentre una satisfacción personal al hacerlo. Así la educción es un medio y un fin para el desarrollo humano.

Bajo esta perspectiva, el sistema educativo debe estar orientado para conseguir estos dos fines. Para ello es importante saber qué entendemos por “sistema educativo”. Es una estructura conformada por: un conjunto de conocimientos que es necesario transmitirlos de manera ordenada, progresiva y pedagógica, por un cuerpo de profesores capacitados para cada nivel, por una masa de estudiantes de distintas edades que deben recibir dosificadamente contenidos y formación, por una infraestructura adecuada (edificios, mobiliario, tecnologías informáticas, suministros y servicios diversos) y por una organización “ad hoc” que permita la gestión y el funcionamiento del sistema. Estamos frente a una estructura compleja con reglas, organizaciones y procedimientos (instituciones), cuyos resultados finales pueden ser distintos y heterogéneos, por ello es legítimo preguntarse ¿cuál es el mejor sistema educativo? o ¿existe un sistema educativo óptimo?

Normalmente, los conocimientos son transmitidos de manera progresiva, desde el saber hablar, leer y escribir, hasta entender pensamientos abstractos y complejos como la física, las matemáticas, la filosofía, etc. Por ello, existe una educación inicial, primaria, secundaria, superior /técnica, que supone que el saber es acumulativo y se construye un ladrillo sobre el otro, para ello cada ladrillo tiene que ser bueno y debe estar bien colocado. Creo que los buenos sistemas educativos siguen esta norma.

En esta perspectiva, la pregunta crucial es ¿quién se hace cargo de la educación? En otras palabras, quién tiene la enorme responsabilidad de asegurar una educación de buena calidad y cómo se la financia. Corrientemente se asume que el servicio es público o privado. Pero esto es sólo el servicio, lo que a menudo se olvida es quién genera los contenidos y los conocimientos a ser enseñados y cómo se los obtiene. En su mayor parte los conocimientos científicos, humanistas, sociales, culturales y técnicos se han ido acumulando a través de los siglos y, en gran parte constituyen, un “bien público” más aún ahora que tenemos un arsenal de conocimiento que se encuentra en la “nube” en internet y tiene acceso casi a costo cero. Pero hay una parte que es producido por las universidades en los posgrados y en los centros de investigación dentro y fuera de las universidades. En general, los países que tienen investigaciones que están en la frontera del conocimiento son los que “jalan” el desarrollo, pues son conocimientos teóricos o aplicados nuevos, innovadores. En el Perú, sólo usamos los conocimientos ya existentes como “bien público” y, sólo en muy pocos casos hay nuevos conocimientos porque la investigación es una actividad poco desarrollada.

Sin embargo, aún los conocimientos ya existentes se dan de manera deficiente debido a que el sistema está organizado de manera deficiente, con recursos materiales y humanos por debajo de los niveles mínimos que imponen los estándares internacionales. En un mundo globalizado la educación tiene que tener estándares internacionales y, en el Perú, estamos lejos de ellos y, lo que es peor, cada vez nos alejamos más, pese a los enormes esfuerzos que hace al Estado y el sector privado. El tema es que los otros países ya tienen ventaja, están en otros estadios de desarrollo educativo y le dan más recursos financieros y humanos a la educación.

Sin embargo, no podemos dejar que la inercia nos venza. Intuitivamente, creo que hay que hacer varias cosas en varios niveles.

Primero, entender el sistema educativo como un continuum es decir, debe haber una secuencia progresiva para que la educación tenga efectos acumulativos más importantes y para que al llegar a los estudios superiores los estudiantes aspiren a investigar y empujar la frontera del conocimiento. Creo que en el Perú hay hasta tres baches en esta secuencia. El primero es la alimentación y salud de los niños cuando ingresan a educación básica, muchos tienen deficiencias en la comprensión y el aprendizaje debido a que no consumen vitaminas, carnes, fruta. No será posible una buena educación con niños mal alimentados. El segundo es el paso de primaria a secundaria, que a menudo tienen deficiencias en el nivel de conocimientos, debido a que se dan menos horas de clase al año, no se dosifican los contenidos y sólo tienen cinco años de primaria, mientras que en otros países son seis o cinco pero con más horas de clase por semana. El tercero y el más flagrante es el hiato que existe entre la secundaria y la universidad (de nivel internacional, no el de las universidades garaje) que nuevamente, el número de horas de clase y/o el número de años hace que los que ingresan a las universidades peruanas tienen entre 16 y 17 años de edad, cuando deberían entrar a los 18/19 años. Esto significa que se tardan más en las universidades, sus carreras las hacen en 6 o 7 años cuando las deberían hacer en 5. Obviamente, el resultado conjunto de estos estudiantes cuando entran a las universidades es que tienen una formación promedio por debajo de los estándares internacionales, lo que hace que los egresados tengan una formación mediocre y, casi siempre, estarán subempleados en relación al título que obtuvieron, pero no en relación a lo que aprendieron o lo que saben. Es obvio que hay que hacer varios ajustes que se derivan de este diagnóstico.

Segundo, es necesario un gran esfuerzo en la capacitación de los profesores, no sólo los primario y secundarios, cosa que ya se está haciendo, sino también de los profesores universitarios y de carreras técnicas, que son los responsables de la educación laboral y de la educación para el desarrollo de la ciencia, la tecnología, las humanidades y las artes. La nueva ley universitaria obliga a los profesores universitarios a tener maestrías y doctorados, pero no dice cómo se logrará este objetivo ni quien los financiará. En cualquier caso, si el Estado ha de financiar los doctorados de los profesores de universidades públicas tendrá que incrementar sustantivamente el presupuesto de las mismas, el costo de formar un doctor en una universidad promedio del exterior está entre 40 y 50 mil dólares, sin contar con los derechos académicos. Si hay que doctorar a 20mil profesores el costo puede estar entre 800 y 1000 millones de dólares. Pero si lo tienen que hacer las universidades privadas, al mismo costo, lo más probable es que las pensiones suban considerablemente. ¿cuál es la política del Estado frente a este problema? Hasta el momento nada.

Tercero, tener un diagnóstico realista del estado y nivel de infraestructura necesaria para una buena educación. Sabemos que en los niveles primarios y secundarios la infraestructura es heterogénea y que hay un déficit importante, tanto en el sector público como en el privado. En las universidades el déficit puede ser mayor, sobre todo porque las universidades peruanas en un 90% o más sólo se dedican a enseñar y la nueva ley las está obligando a investigar, para lo cual se requiere laboratorios, bibliotecas, plataformas informáticas, presupuestos de investigación. Aquí se ha de requerir una estrategia para apoyar a las universidades públicas, algunas de las cuales han avanzado en este tema en función de sus ingresos del Canon minero y petrolero. Pero la mayor parte de universidades privadas es probable que tengan que aumentar sus pensiones o prestarse para poder investigar. Quizás sería importante crear un Fondo de Investigación Universitaria para el desarrollo, al cual podrían concursar las universidades con proyectos viables.

Finalmente, es importante la regulación, gestión y liderazgo del Estado en todos los niveles educativos, en el primario y secundario donde actualmente casi la mitad de estudiantes asisten a escuelas y colegios privados y en las universidades donde la mayor parte son privadas. Aquí tenemos dos problemas importantes: el permiso para abrir colegios y universidades, ahora denominado licenciamiento, es algo que aún no tiene los mecanismos para efectivos para dar permisos a quienes realmente puedan brindar un servicio en condiciones mínimas. Luego el tema de la acreditación que tiene que ver con estándares de calidad en la enseñanza, en la gestión, en la investigación y en las relaciones con el entorno social en el cual están insertados los centros educativos de todo nivel.

Lima, 6 de noviembre 2015

REFLEXIONES EN TORNO A LA LEY UNIVERSITARIA

Efraín Gonzales de Olarte.

Se ha debatido sobre la necesidad de una nueva ley universitaria en el Perú, capaz de hacer frente a la baja calidad y heterogeneidad de las universidades. En el fondo la preocupación general es ¿cuánto? contribuyen las universidades a formar buenos profesionales, a la ampliación del conocimiento y a suministrar a la nación los cuadros que ella requiere para un desarrollo acorde con un mundo globalizado y exigente. Se requiere graduados universitarios que promuevan un desarrollo que ayude a incluir socioeconómicamente a todos los peruanos a través de la creación de oportunidades iguales para todos. Todo ello a través de la educación y especialmente de la educación superior. Sin embargo, la percepción que se tiene es que aquello no está sucediendo y que ha llegado el tiempo de corregir esta situación.

La respuesta del gobierno, ante esta situación, ha sido aprobar una nueva ley que a nuestro entender es un buen inicio, pero que no es suficiente si no está enmarcada dentro de una “política de educación superior” para mejorar la calidad y la cobertura. En este artículo queremos reflexionar sobre los alcances de la ley en materias académicas y de calidad universitaria, no tocaremos los temas de gobernanza.

La reformulación del modelo educativo universitario.

Tras 2 años de debate en la Comisión de Educación del Congreso de la República, el pasado 9 de julio fue publicada la Ley N° 30220, hoy conocida como la nueva Ley Universitaria. Esta ley tiene como objetivo general la mejora de la calidad educativa en las universidades del Perú.

La nueva ley propone cambios, en relación a lo establecido por la anterior ley 23733, que constituyen en la práctica un replanteamiento del modelo educativo universitario tratando de incorporar elementos que nos acerquen, aunque de manera discreta, al modelo europeo de Boloña.

Un primer punto al respecto es la incorporación de por lo menos un año de estudios generales o un mínimo de 35 créditos, es decir la ley reconoce que antes de estudiar una carrera es pertinente y necesario recibir una formación básica previa, entre otras razones para subsanar las deficiencias que traen consigo los estudiantes formados en una secundaria que a todas luces es insuficiente y que no sintoniza con la experiencia de otros países en los que la secundaria tiene de seis a siete años. Además, los chicos que ingresan a las universidades peruanas tienen entre 16 y 17 años, lo que significa que no han logrado alcanzar la madurez. Los estudios generales permiten, también, que los estudiantes confirmen o no su vocación y amplíen su rango de percepciones sobre el mundo y sobre las disciplinas a poder estudiar.

Un segundo punto es la necesidad de renovar el contenido de los cursos, al prever su renovación cada tres años. En un mundo donde la información y el conocimiento crecen casi de manera exponencial es imprescindible estar al día y renovar constantemente los contenidos, la bibliografía y también la pedagogía en la enseñanza.

Un tercer punto es la regulación del crédito (mínimo 16 horas de teoría o el doble de horas de prácticas), lo que debería garantizar una mejor distribución de los contenidos y un mejor aprendizaje, aquí hay un acercamiento a los estándares internacionales, sin los cuáles es muy difícil pensar en el intercambio internacional de estudiantes y en el reconocimiento de los estudios peruanos en otros países.

Un cuarto punto es que se cambia la modalidad del bachillerato, que anteriormente era automático. Hoy se pide un trabajo de investigación y el conocimiento de un idioma extranjero. Esta modalidad es a todas luces un retroceso, por dos razones: por un lado el bachillerato automático es un estándar mundial, pues se trata de la primera etapa de la formación universitaria en la que aprende lo básico de una carrera o de una disciplina, por otro lado, el pedir un trabajo de investigación en universidades con déficit de profesores a tiempo completo, con poca formación en la investigación seria, ha de resultar en trabajos de dudosa calidad y de impacto incierto sobre la formación y, hay altar probabilidades que en el futuro tenga un efecto contrario para las vocaciones investigadoras. Me parece que la tasa de graduación con bachillerato ha de crear mayor subempleo, menor número de profesionales.

Lo del idioma si es una buena medida, en un mundo en el cual el inglés es la lengua franca. Quien no sabe inglés hoy es un analfabeto internacional. Pero también es muy pertinente que las lenguas nativas quechua y aymara puedan ser aceptadas en un pie de igualdad.

Un quinto punto es el establecimiento de mínimos de créditos para el posgrado: 24 para las diplomaturas, 48 para las maestrías y 64 para el doctorado. En realidad la mayor parte de universidades tienen ya establecido los dos primeros mínimos, lo que sorprende es el número de créditos para el doctorado. El asunto es que los doctorados sólo tienen una parte escolarizada, en general dos semestres de cursos de doctorado, el resto es tiempo destinado a la investigación para la tesis doctoral, lo que en verdad no tiene porqué medirse en créditos formativos, si no en resultados de investigación. Lo que se puede poner es un tope de años para presentar la tesis doctoral 3 ó 4 años sin necesidad de atribuir algún creditaje, salvo a la parte inicial formativa. En el doctorado no importa las horas en aula, interesa los resultados de la investigación. Además, para las universidades privadas doctorados de 64 créditos serían, por un lado, un negocio pero por el otro lado alejaría a los potenciales doctorantes por el costo excesivo.

En general la nueva ley hace muy rígida la escolaridad, en un mundo donde la flexibilidad es una necesidad para obtener mejores resultados y, más aún, para lograr mayores oportunidades de conseguir empleo. Hoy las carreras flexibles y multidisciplinarias son las que aseguran mejor “empleabilidad”. Nos preocupa que los resultados vayan en la dirección opuesta de la ley.

El derecho a una buena educación superior

La preocupación de la ley por la calidad universitaria es legítima si el estado y la sociedad asumen que los “productos” de la universidad: profesionales, conocimiento, innovaciones tecnológicas, sean funcionales al desarrollo humano y, éste, es la base del desarrollo económico, del progreso y de la democracia. En consecuencia, la calidad es importante en sí misma, pero también es funcional a un estilo de desarrollo basado en las capacidades humanas.

He afirmado en otros lugares[1] que el Perú no ha logrado un desarrollo más equitativo porque se ha puesto más atención en los recursos naturales como fuente de riqueza y crecimiento, antes que en las capacidades humanas, o lo que algunos autores llaman capital humano[2]. Por ello, es necesaria una política de educación superior que promueva la calidad de la formación y la investigación en las universidades y que haga de ella la locomotora del sistema educativo.

La calidad de las universidades depende de la calidad de sus alumnos y de sus profesores, por ello buenas universidades van a exigir que los colegios secundarios y primarios formen buenos estudiantes, y el resultado será una mejora de la calidad de los graduados universitarios que irán a trabajar en el sector privado, en el estado, en organizaciones sociales, donde generarán mayor riqueza con sus conocimientos, pero sobre todo generarán comunidades humanas capaces de vivir civilizadamente, de organizarse democráticamente, de discrepar creativamente, de emprender nuevos negocios, de innovar tecnologías. Una buena educación superior es obviamente la mejor palanca del desarrollo de los países y de sus habitantes, por ello debe ser un derecho de todas las personas.

Pero no sólo eso, sino que la educación superior de calidad es una inversión de largo plazo que asegura no sólo mayores tasas de crecimiento económico, en consecuencia de empleo, sino también mayor riqueza y mayores ingresos que son la base tributaria, es decir, si el estado incrementa los presupuestos de las universidades públicas hoy en uno o dos lustros estará recaudando muchos mayores impuestos y, en consecuencia, se habrá establecido un circulo virtuoso que hoy lo conocen varios países sobre todo los del sudeste asiático que apostaron a la mejora de su calidades humanas y profesionales y que hoy cosechan los frutos del desarrollo basado en la calidad del factor humano, antes que en la abundancia de recursos naturales.

Es obvio que la nueva ley universitaria puede ser el inicio de una política educativa y el inicio de la configuración de un círculo virtuoso.

Los ingredientes de la calidad: autonomía, investigación e internacionalización

Una formación universitaria integral requiere de algunos ingredientes indispensables que constituyen la esencia de la universidad moderna de calidad: autonomía, investigación, internacionalización, la formación por competencias, que la ley toma en cuenta, aunque no con la claridad que se hubiera requerido para orientar mejor el proceso universitario.

La autonomía universitaria es tan importante que esta normada en el artículo 18 de la Constitución, donde se señala que “cada universidad es autónoma en su régimen normativo de gobierno, académico, administrativo y económico. Las Universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes”. La idea central es que las actividades universitarias deben emerger con la mayor libertad de pensamiento posible, sin coerciones, censura o cualquier interferencia, para que las ideas, las teorías, los conceptos fluyan creativamente. Es además, una salvaguarda para contrarrestar el asedio político o ideológico de instituciones extrañas, tales como los gobiernos, los gremios o los intereses económicos o políticos.

El artículo 8° de la ley dice: “El Estado reconoce la autonomía universitaria. La autonomía inherente a las universidades se ejerce de conformidad con lo establecido en la Constitución, la presente Ley y demás normativa aplicable. Esta autonomía se manifiesta en los siguientes regímenes” que sintetizamos así: autonomía normativa, que es la potestad auto-determinativa de crear normas internar, autonomía de gobierno para estructurar, organizar y conducir la institución universitaria, autonomía académica, para fijar el marco del proceso de enseñanza y aprendizaje, autonomía administrativa para establecer los principios, técnicas y prácticas de la gestión universitaria y autonomía económica para administrar y disponer del patrimonio institucional y la generación de recursos.

La autonomía universitaria sólo puede tener éxito si la universidad hace honor a su nombre, es decir, debe ser el lugar de la diversidad y de la universalidad, donde se discute y se valora en todos los campos del saber. Por ello, no debe entenderse la autonomía como el aislamiento o el hacer lo que uno quiera sin tener ningún control, esto no cabe dentro del espíritu universitario es decir, la autonomía es consustancial a la libertad de pensamiento y de cátedra y estas no se circunscriben a una universidad sino un universo mucho más amplio.

Sin embargo, la sola autonomía no garantiza calidad en las universidades, la autonomía está en relación directa con la calidad de: los profesores, los alumnos, de la enseñanza y de la investigación. De qué sirve una universidad autónoma pero mediocre. Por ello la ley pone énfasis en tres aspectos fundamentales de la autonomía: académica, administrativa y económica. Una verdadera autonomía se origina, en primer lugar, en la autonomía económica que hace que las metas y programas de una universidad no estén condicionadas por quienes financian la universidad. Por ello, una norma de oro es que las universidades controlen y asignen autónomamente los recursos que obtienen ya sea del estado o del sector privado. La autonomía económica no sólo es material, sino instrumental pues la libertad de cátedra y de investigación depende de la capacidad de autodefinición de los contenidos y de los temas de investigación por el profesor o el investigador, de manera voluntaria y autónoma. Se trata pues de una libertad individual puesta en ejecución dentro de una universidad.

La autonomía académica tiene que ver más bien con la institución universitaria, es decir con la capacidad de una comunidad académica -en la facultad, el departamento o toda la universidad- de optar por un determinado modelo educativo, por un estilo de investigación y, sobre todo, definir los temas y disciplinas que se quiere enseñar o investigar. Esta es la autonomía que hace que los integrantes de una universidad, profesores, alumnos, investigadores, puedan tener un proyecto académico común y llevarlo a cabo sin interferencias.

La autonomía administrativa es funcional a las otras dos autonomías y es muy importante para ejercitar con eficacia y eficiencia la autonomía universitaria. Por ello, la nueva ley universitaria permite a las universidades consolidar este atributo en sus propios estatutos, de una manera explícita y normativa. Si las universidades incluyen en sus nuevos estatutos consideraciones al respecto no veo porque la autonomía universitaria esté amenazada.

La ley quiere darle mucha importancia a la investigación, cosa que la anterior ley no lo hacía, bajo el supuesto que la mayor parte de universidades peruanas no investigan y sólo enseñan.

El artículo 48 de la ley señala: “La investigación constituye una función esencial y obligatoria de la universidad, que la fomenta y realiza, respondiendo a través de la producción de conocimiento y desarrollo de tecnologías a las necesidades de la sociedad, con especial énfasis en la realidad nacional. Los docentes, estudiantes y graduados participan en la actividad investigadora en su propia institución o en redes de investigación nacional o internacional, creadas por las instituciones universitarias públicas o privadas.

La ley le da tanta importancia que incluso ha creado el Vicerrectorado de Investigación, que anteriormente era función adicional de los vicerrectorados académicos. La intención de la ley es laudable, sin embargo, para que las universidades puedan generar y establecer proyectos de investigación con resultados publicables y que, en consecuencia, el conocimiento se amplíe, ha de pasar mucho tiempo, pues la gran mayoría de universidades peruanas sólo se dedican a la formación, en parte porque es un buen negocio, pero sobre todo porque no tienen capacidades para la investigación.

Para que la investigación se convierta en una actividad regular e importante en las universidades, la ley genera algunas condiciones aunque no muchas y no de manera directa. En primer término, al obligar a los profesores a obtener maestrías y, sobre todo, doctorados que son los niveles en los cuales se investiga con propiedad y, en segundo lugar, al prever vagamente que el estado habilitará recursos para la investigación. Esto aún no es suficiente, pues, la investigación requiere de investigadores, de laboratorios, de centros de procesamiento de información, de infraestructura adecuada, de recursos económicos, pero sobre todo de temas y proyectos de investigación relevantes y viables. Además, en algún momento los frutos de la investigación deben ser incorporados en la enseñanza y en la formación de investigadores. Aquellas universidades que tomen en serio esta nueva función tendrán que trabajar de manera planificada, con bastante empeño y tratando de tener fuentes de financiamiento estables. Todo un desafío.

A parte del escaso número de profesores universitarios dedicados exclusivamente a la investigación, la mayor parte enseña y de manera adicional hace alguna investigación, sólo para completar el plan de trabajo. Así de los más de 60mil profesores existentes actualmente en el sistema universitario sólo un 2 a 3% ha publicado en revistas reconocidas por los rankings internacionales. Esta es la línea de base a partir de la cual habrá que evaluar a futuro, el impacto de la nueva ley, que será limitado si no se consolida la política de investigación emprendida por el CONCYTEC, pero que en el futuro ha de necesitar de muchos más recursos para la investigación, para lo cual hay que convencer al gobierno y al sector privado que la investigación puede ser una buena inversión de largo plazo si es que hay una política de investigación para el desarrollo. En este tema se requiere de una asociación de triple hélice[3]: universidades-empresas-estado. La ley tiene considerandos genéricos al respecto.

La internacionalización de las universidades es un proceso ineludible, que sin embargo ha de trazar la línea divisoria entre universidades globalizadas y universidades domésticas. La ley al normar sobre los procesos de licenciamiento de universidades por la SUNEDU y de su acreditación por el organismo pertinente, en realidad estaría orientando a que las universidades tengan mínimos académicos comparables con universidades del exterior, en un primer momento con las universidades de la región. Es decir, la internacionalización ha de venir por comparación e igualación con estándares universidades extranjeras o con la igualación de las mejores universidades nacionales que tienen ya interiorizada la internacionalización.

En un mundo en el cual hay una gran movilidad de personas, en el que se firman tratados de libre comercio o acuerdos de integración como el caso de la Alianza del Pacífico entre Perú, Colombia, Chile y México, en la cual en este momento no se requiere de pasaportes para circular en estos países, se han establecido becas para el intercambio de alumnos y en el futuro habrá movilidad de profesores, es evidente que nuestras universidades serán tomadas en cuenta si logran tener estándares atractivos. La internacionalización en la ley está apenas enunciada como uno de los principios en los cuales se debe basar las universidades (artículo 5°).

Reflexiones finales

Era impostergable tener una nueva ley de universidades en el Perú. La ley 30220 cuya aprobación es el reflejo de las tensiones existentes entre universidades y gobierno, de la diversidad de puntos de vista e intereses en el Congreso y de la opinión generalizada de que el Perú tiene un conjunto de universidades de calidad heterogénea y que algunas no deberían operar. Lo cierto es que la ley, pese a algunas limitaciones e incongruencias internas, puede convertirse en un instrumento para ordenar el sistema universitario, mejorar la calidad de las universidades y, en última instancia, mejorar la calidad de los egresados y graduados, que contribuirán a transformar las aristas del desarrollo económico y humano en el Perú.

Pero una ley, por si sóla, no garantiza nada de esto. Son los operadores del sistema universitario los que tendrán la gran responsabilidad para que los objetivos de la ley se conviertan en resultados efectivos en términos de calidad académica y de investigación. Al Ministerio de Educación le corresponde definir una política de educación superior al servicio del desarrollo y la democracia, a la SUNEDU le corresponderá licenciar y supervisar a las universidades en la calidad de sus servicios, no en los contenidos que para ello también deberá ser un organismo garante de la autonomía universitaria. Además, el organismo de acreditación deberá no sólo acreditar la calidad de las carreras y de las universidades, sino también acompañar de manera permanente para que la búsqueda de la calidad se incorpore como parte del ethos universitario. El Ministerio de Economía debería también establecer una política de financiamiento del sistema universitario, sobre la base del convencimiento que todos los recursos financieros que se usen para mejorar las universidades son una inversión de largo plazo rentable. En su conjunto, el secreto del éxito de la nueva ley será que todos estos organismos tengan credibilidad desde el inicio y que adquiera una buena reputación no sólo de nivel académico sino de integridad moral, tan necesaria en estos tiempos de corrupción endémica.

Pero quienes serán las verdaderas protagonistas de este proceso de renovación y progreso serán las propias universidades. Para ello, será necesaria una autoevaluación de conciencia y no tomar a la universidad privada como “cualquier otro negocio”. Tenemos que convencernos que una universidad buena no puede ser barata, sea esta pública o privada, porque la calidad cuesta. Sin embargo, esto no quiere decir que obtener ganancias con una buena universidad sea algo negativo. Pero, insisto, una buena universidad que además haga investigación es una universidad que requiere por lo menos de un gasto anual de 4mil dólares por alumno, sea pública o privada, que con este gasto se podrá tener por lo menos un 25% de la plana profesoral a tiempo completo, requisito de ley indispensable y mínimo para pensar seriamente en una universidad en estos tiempos de globalización, de competitividad y de búsqueda de la calidad.

Finalmente, la sociedad civil, el sector empresarial y el estado deben constituirse en los fiscalizadores del relanzamiento de las universidades peruanas y de su conversión en universidades para el siglo XXI.

Lima, octubre 2014

[1] Efraín Gonzales de Olarte (2012): “La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006” en y. Murakami (2012): Dinámica político-económica de los países andinos, Center for Intergrated Area Studies, Kyoto University, Instituto de Estudios Peruanos, Lima.

[2] Existe una fuerte corriente teórica en economía del desarrollo que cosifica las aptitudes y conocimientos de las personas y las denomina y conceptualiza como “capital humano”, es decir es un factor del mismo nivel del capital físico o del capital natural, es decir un “stock” que se puede acumular y que se le puede sacar una rentabilidad a voluntad. En esta perspectiva la universidad resulta siendo la fábrica de capital humano altamente calificado.

[3] Este concepto fue introducido y difundido por el Doctor Henry Etzkowitz, Profesor de la Universidad de Stanford.

¿QUO VADIS DESCENTRALIZACIÓN? I

Efraín Gonzales de Olarte

El proceso de descentralización estatal parece haberse pasmado, es decir, la idea de la autonomía relativa en la toma de decisiones y ejecución de políticas y programas de los gobiernos regionales y municipales parece no haber cuajado y la sensación general es que de manera sigilosa se estaría dando un proceso de recentralización. Sin embargo, no hay claridad sobre los avances de la descentralización, es decir, no sabemos bien si el estado peruano funciona mejor con sus tres niveles de gobierno (en la práctica cuatro) y que, por consiguiente, sus funciones gubernamentales y de suministro de bienes y servicios ha mejorado en relación al pasado centralista. Hace falta un análisis empírico al respecto.

Por otro lado, tampoco sabemos si la descentralización del gasto ha sido un factor importante para el crecimiento de las regiones y localidades. Es muy común el pensamiento según el cual la descentralización es la palanca para el crecimiento territorial, sobre todo por la posible capacidad de los gobiernos para movilizar inversiones y proyectos. Sin embargo, aquí creo que se les pide más de lo que pueden hacer, pues sus recursos financieros para la inversión son limitados y no siempre han sido o son bien asignados, además no tienen capacidades humanas ni institucionales para ponerse realmente a la cabeza del crecimiento regional o local.

Adicionalmente, el proceso de descentralización caracterizado por la debilidad del sistema político, por la falta de una conducción política del proceso, la débil capacidad de fiscalización de la Contraloría de la República y la crisis ética y moral generada desde el fujimorato, ha generado comportamientos corruptos en varios gobiernos regionales y locales. Esto debido a que el crecimiento económico generó recursos inesperados y fáciles de conseguir (canon, transferencias del IGV) en montos muy superiores a cualquier expectativa normal. La “pereza fiscal” ha caracterizado al proceso de descentralización, debido sobre todo a que buena parte de los ingresos fiscales de los gobiernos subnacionales fueron el resultado del crecimiento de exportaciones de materias primas –minerales, gas, petróleo- es decir, no hubo ningún esfuerzo fiscal de parte de los gobiernos descentralizados. Lo más grave de todo es que los recursos adicionales provinieron de las rentas diferenciales internacionales mineras y no del incremento sostenido de la productividad de los otros sectores productivos como agricultura, industria o servicios.

Es obvio que, una vez acabada la fase de crecimiento del ciclo peruano, los recursos se han recortado y se seguirán recortando. En consecuencia, lo que parecía un proceso de descentralización exitoso basado en la inversión de los gobiernos locales y regionales, ahora se recortará y, lo peor, es que estos gobiernos no han aprendido a generar recursos fiscales de otras fuentes.

Por otro lado, uno de las falencias del proceso de descentralización fue la falta de transferencia de capacidades administrativas –personal calificado, procesos y organigramas- del gobierno central a los gobiernos regionales y locales. En consecuencia, estos han tenido que aprender a “gestionar” desde cero, lo cual ha producido, por un lado, lentitud y dificultades para generar proyectos nuevos y, por otro lado, se crearon condiciones para no hacer nada y utilizar los recursos del estado para fines “non sanctos”. En buena medida, no hemos tenido un “plan de descentralización” lo suficientemente inteligentes no solo para transferir funciones y recursos, sino para poderlos administrar y para generar capacidades de desarrollo regional o local.

Una vez más hemos hecho las cosas “a la peruana”, con mucha improvisación, con poco norte y sin planificación.

Ahora que los recursos fiscales serán escasos, los gobiernos sub nacionales tendrán una prueba de fuego sobre la viabilidad de la descentralización. Como se dice corrientemente: las crisis generan también oportunidades.

EL CICLO DE LARGO PLAZO EN EL PERÚ

Efraín Gonzales de Olarte

La década perdida de los años ochenta del siglo pasado fue la fase recesiva de largo plazo del Perú, que terminó con el ajuste estructural neoliberal. Este ciclo tuvo su etapa expansiva entre 1950 y 1975 y luego vino la recesiva.

A partir de 1992/93 se inició otro ciclo de largo plazo que debería durar entre cuarenta a cincuenta años, esto quiere decir que más o menos veinte años después terminaría la primera fase con un auge importante como lo fue el año 2014, probablemente hacia 2017 el ciclo de largo plazo peruano debería volver a ser recesivo. Este tema lo analizamos el 2001 en la Revista Semana Económica y lo analizamos en la Revista Poder el 2011.

Esta periodicidad proviene de los denominados ciclos de Nicolai Kondrantiev (Economista ruso que estudio los movimientos económicos de largo plazo) que tienen este comportamiento, veinte a treinta años de crecimiento y un período similar de recesión. Las principales causas eran que esto se debía básicamente a cambios tecnológicos importantes que impulsaban la economía por un largo período y en general acompañados por una expansión del crédito. Dicho impulso llevaba a excesos de oferta o a la reducción de la demanda, lo que llevaba a la crisis y la recesión.

Nuestras predicciones parecen estar cumpliéndose hacia 2016/17 en la medida que la tasa de crecimiento del PBI está cayendo y si tomamos en cuenta el PBI por persona, es muy probable que al próximo año el crecimiento sea cero. La pregunta es ¿por qué esta periodicidad? Más allá del hecho estadístico.

Tenemos algunas hipótesis para el caso peruano. 1. En verdad el crecimiento peruano de la primera década del nuevo siglo se debió a factores externos que incrementaron drásticamente la demanda por materias primas y alimentos y que coincidieron con el incremento del crédito mundial y el consiguiente repunte de la inversión privada y pública de fines del siglo pasado. Esto generó una situación casi única en la historia económica del Perú que: frente a un incremento de la oferta agregada se incrementó coincidentemente una mayor demanda de minerales, gas, petróleo, productos agrícolas, todo debido al crecimiento de China, de la propia América Latina y de nuestros socios tradicionales -Estados Unidos y Europa- que gracias a tratados de libre comercio incrementaron el comercio. Se podría decir, en consecuencia, que fue el crecimiento externo –con todos sus cambios tecnológicos y crediticios- los que impulsaron el ciclo de largo plazo peruano. Por las mismas, razones por las que la economía peruana creció, comienza estancarse y probablemente a tener un crecimiento muy modesto. La demanda externa ha dejado de tener la misma velocidad de crecimiento que en la década pasada y se ha recortado el crédito.

2. Esto nos lleva a un punto crucial: al modelo económico peruano le faltan sectores que le den la capacidad de crecer de manera endógena, es decir, sectores cuya demanda sea sobre todo interna y, sobre esa base, puedan también exportar. En este sentido la economía peruana es incompleta[1], en consecuencia sigue arrastrando el “karma” de ser una economía demasiado dependiente de la coyuntura internacional.
3. Los cambios tecnológicos ocurridos en el Perú han venido básicamente incorporados en los bienes de capital importados. Es decir, no hay una actividad tecnológica en el Perú impulsada por las empresas o por el estado. Somos importadores netos de ciencia y tecnología. Esto hace que seguiremos dependiendo del ciclo internacional en largo plazo, a menos que cambiemos esta situación.
4. Sólo existe una excepción respecto al cambio tecnológico y la producción para el mercado interno: “la revolución gastronómica” impulsada por Gastón Acurio, Apega y los que participan en Mistura. En este rubro se está dando una permanente innovación, está generando una mayor oferta interna, que es acogida con mucho gusto por la demanda y la gastronomía comienza a ser una fuente de exportaciones. Es por aquí que hay buscar nuevos sectores para depender menos de las materias primas y del ciclo internacional.

Lima, setiembre 2015

[1] Está en prensa un libro mio: Una economía incompleta, Perú 1950 -2005. Análisis estructural, PUCP-IEP. Que trata sobre este tema.

LA ECONOMIA POLÍTICA DE LA INVERSION EN EL PERU

Efraín Gonzales de Olarte

Durante mucho tiempo la tasa de inflación ha sido el indicador económico con mayor repercusión en la política. Una alta tasa de inflación generaba impopularidad en el gobierno de turno y obligaba a medidas de ajuste, en general fiscales y monetarias, con efectos tanto en las economías familiares, como empresariales. Desde que la tasa de inflación se mantiene baja en el Perú esta variable ha dejado de tener una connotación política como antaño. En los últimos tiempos, la inversión es la variable que ha reemplazado a la inflación. La popularidad del régimen depende de cómo va el proceso de inversión y, sobre todo, cómo va la inversión privada. Si por alguna circunstancia, digamos el movimiento regional de Cajamarca que impidió la ejecución de la inversión en el proyecto Conga, inmediatamente el gobierno comienza a perder popularidad y se encuentra entre dos fuegos: por un lado el empresariado que protesta por la incapacidad del gobierno y del estado para promover la inversión y, por otro lado, la población organizada o no que protesta porque el proyecto particular la afecta ya sea desde el punto de vista ambiental, por el uso alternativo del agua o, simplemente, porque de esos proyectos de inversión no sienten que los favorezcan tal como favorecen a los inversionistas. En consecuencia, la inversión se convierte en un hecho político. Frente a esta realidad, los medios de comunicación toman partido por uno u otro lado. Los que defienden los intereses empresariales, dicen en primer lugar que están defendiendo el crecimiento económico y la estabilidad social, basado en el razonamiento siguiente: si la inversión no se da en un proyecto habrá un efecto contagio y otros proyectos se retractarán, además una menor inversión significará un menor empleo, menores ingresos fiscales, en consecuencia más pobreza. La idea es que oponerse a la inversión es oponerse al crecimiento económico. Los adversarios de la inversión señalan que tantos años de inversión y de crecimiento no ha reducido las desigualdades, debido a que las tasas de crecimiento del producto son siempre más altas que las tasas de crecimiento de los ingresos salariales y no salariales. En consecuencia, la baja de la inversión no los va a afectar tanto como los inversionistas sugieren. Se trata, nuevamente, de una pugna política de intereses. El problema de fondo es: ¿por qué la inversión privada y pública no genera más empleo y no disminuye las desigualdades, que en la práctica es la fuente del conflicto distributivo existente? La respuesta tiene dos componentes. Por un lado, la inversión privada tiende a colocarse en sectores con muy baja capacidad de multiplicación del empleo y de la producción y con muy altas productividades, como es la minería, electricidad, gas y petróleo, esto debido a las tecnologías empleadas. El problema adicional es que estas tecnologías son de tal escala o magnitud (es decir necesitan grandes inversiones) que no pueden ser imitadas por sectores medio y pequeños. No hay difusión tecnológica. Por otro lado, la inversión pública se da básicamente en infraestructura funcional a los sectores más importantes como la minería y el comercio, en consecuencia no tiene un rol promotor de iniciativas productivas, sino un rol de acompañamiento de la estructura productiva ya establecida. Todo esto se debe a que el modelo económico peruano se ha basado en la promoción de los recursos naturales con alta rentabilidad diferencial –minería, gas, petróleo- y ha generado un modelo que depende de la inversión en estos sectores. Si el modelo económico promoviera la inversión en sectores transformadores e industriales, la historia sería diferente, tal como muestran las experiencias de muchos países, sud este asiático, Brasil, Nueva Zelanda, etc. En consecuencia, el modelo primario exportador y de servicios que tiene el Perú desde los años noventa, ha ido generando sus propias variables políticas y obviamente, en cuanto los precios internacionales de los minerales han comenzado ir para abajo la inversión en estos sectores ha ido cayendo. El problema del Perú es que no tiene sectores alternativos atractivos para los inversionistas extranjeros, que no dependan de la renta natural sino de la productividad de los factores, particularmente de la fuerza de trabajo. Por ello, es laudable, iniciativas como las de la diversificación productiva, pues apuntan a incorporar nuevos sectores atractivos al inversionista.

DISTRIBUCIÓN,  POLÍTICA Y MORAL EN EL PERÚ

Efraín Gonzales de Olarte*

Cuando la desigualdad de ingresos, de riqueza y de capacidades humanas es grande y persistente, se generan condiciones propicias para su aprovechamiento hacia fines políticos particulares y, sobre todo, para mantener el statu quo social. El detonante para que esto  suceda es la pérdida de valores morales y del significado ético sobre el uso de los bienes públicos, el sentido de la equidad  y sobre los recursos del estado. Esto es lo que va ocurriendo en el Perú de los últimos años, el peligro es que podríamos estar convirtiéndonos en un país donde el “todo vale”, nos llevará a un país que no vale.

INTRODUCCIÓN

Cuando la desigualdad de ingresos es alta, digamos con un índice Gini[1] de desigualdad mayor 0.55, y está acompañada por altos niveles de pobreza, la solución política pasa por las políticas redistributivas, es decir cobrando más impuestos a los ricos y entregándoles bienes y servicios gratuitos a los pobres. Esto es en general lo que prometen todos los candidatos a la hora de las elecciones. El asunto es que si el gasto público no modifica los activos de los pobres, sus capacidades humanas y no existe un buen sistema de seguridad social, el círculo vicioso de la inequidad se puede repetir de manera indefinida, permitiendo legitimar a los políticos, dar la sensación que el estado cumple con su papel y, sin embargo, se sigue manteniendo la desigualdad.

El origen está en los determinantes de la desigualdad, en la capacidad redistributiva del estado y en el tipo de sistema político vigente que se establece para promover la justicia social y la equidad, en otras palabras en cómo está distribuido el poder económico y político. Es obvio que si no cambian los orígenes de la desigualdad no hay porque esperar que cambie su distribución. La única manera de conmover la desigualdad es atacando sus orígenes más profundos: la desigualdad de activos entre las personas, la desigualdad de las capacidades humanas para trabajar o emprender y el modelo económico que no genera igualdad de oportunidades para todos. El tema es que para hacer cambios en los determinantes de la desigualdad se requiere de un sistema político y un estado capaz de llevar a cabo reformas y políticas duraderas, con metas de largo plazo que sean pasibles de fiscalización social. El problema es que los políticos y los gobiernos tienen horizontes temporales más cortos y comportamientos que está en función de sus intereses para llegar al poder o de permanecer en él y, como consecuencia, tratan de adaptar las metas del estado a sus intereses políticos. El resultado es que la lucha contra la inequidad se convierte en un mecanismo para aspirar o permanecer en el poder, para lo cual las desigualdades se deben reproducir. Una situación perversa a la cual se aproxima el Perú, si ya no está envuelto.

LAS CAUSAS DE LA DESIGUALDAD Y LAS MANERAS DE REDUCIRLA

La primera causa se refiere a la desigual distribución de la propiedad del capital físico, de los recursos naturales o de los recursos del estado. Este es el más clásico de los orígenes, que ha llevado a plantear políticas o reformas redistributivas a través del cambio de la propiedad y de su usufructo. Este camino no ha tenido éxito per se casi en ningún lugar. En el Perú el Gobierno Militar de Juan Velasco (1968-1975)  intentó cambiar las desigualdades sociales mediante un conjunto de reformas de la propiedad –agraria, industrial, minera, servicios- pero al cabo de varios años la desigualdad casi no varió.

La segunda es la desigualdad del así llamado “capital humano” por los economistas neoclásicos, que en una aproximación mucho más interesante es la desigualdad del desarrollo humano es decir de las capacidades y derechos de las personas, que por distintas razones son diferentes y no permiten que mejoren sus vidas tanto como quisieran.  El desarrollo humano no sólo incluye la educación, la salud, las calificaciones y talentos de las personas sino que además asume que las personas sean capaces de usar sus capacidades para trabajar, crear y emprender y para abogar por sus derechos de tener mejores oportunidades, es decir contiene un factor movilizador activo que puede influir en el cambio de su situación y de su entorno.

La desigualdad en el desarrollo humano es el fruto de las condiciones socioeconómicas en las que nacen las personas, de sus posibilidades de tener una buena alimentación, salud, educación y un sistema de seguridad social. Uno de los mayores medios para la reducción de estas desigualdades se da a través del incremento de las calificaciones de las personas, ya sea a través de la educación formal o informal o a través de la experiencia laboral, pero que sólo lleva al progreso humano si dichas capacidades se cristalizan a través de empleos decentes (formales, bien pagados y con buenas condiciones de trabajo) o de emprendimientos de todo tipo. Por ello,   no basta con mejorar la educación, es imprescindible generar simultáneamente la demanda para esta fuerza de trabajo mejor calificada y con mayores capacidades, es decir hay que ampliar las oportunidades para el desarrollo humano. Esto nos lleva al tercer elemento que define la desigualdad: el modelo económico.

El modelo económico, definido como un sistema de funcionamiento económico basado en ciertas actividades dinámicas que sostienen el crecimiento, es el que organiza la interacción de los sectores productivos y, para hacerlo, demanda de cierto tipo de trabajadores con ciertas calificaciones y destrezas. El modelo industrialista -con sus tres revoluciones industriales y el concomitante desarrollo de servicios- ha demostrado ser el mayor generador de demanda de fuerza de trabajo calificada y, en consecuencia, ha logrado altas productividades, pagando altos sueldos y salarios, razones por las cuales los países industrializados son menos desiguales. Empero aún en estos países las desigualdades se dan por las razones explicadas por Piketty[2], por ello la intervención redistributiva del estado es necesaria, para reducir las desigualdades de oportunidades para el desarrollo humano.

El Perú ha transitado por dos modelos económicos en los últimos sesenta años, el primario-exportador y semi industrial dependiente (PESID) hasta los años ochenta y el modelo primario-exportador y de servicios (PESER) desde los años noventa del siglo pasado hasta hoy. Estos modelos han variado en torno a la exportación primaria (minerales, petróleo, gas, agricultura) y no han logrado generar un sector industrial transformador o algunos segmentos importantes de la manufactura que no sean dependientes de la importación de materias primas y tecnología.  Mientras que los sectores de alta productividad –electricidad, petróleo, minería, siderurgia- sean poco demandantes de mano de obra, debido a sus tecnologías intensivas en el uso de capital, y paralelamente existan otros sectores –agricultura, manufactura, servicios- de baja productividad y que dan empleo poco o nada calificado a la mayoría de la población con bajos sueldos y salarios, la desigualdad es un resultado esperable del modelo. Esto es lo que sucede en el Perú, con la característica adicional que estos modelos no tienen mecanismos endógenos para transformarse, en la medida que las capacidades de las personas –educación, experiencia, talentos y relaciones sociales- son limitadas para modificar sus condiciones de trabajo, sus producciones y su entorno socio económico.

El modelo económico primario-exportador y de servicios genera una demanda de trabajo muy calificada, pero relativamente pequeña,  en los sectores de alta densidad de capital físico o financiero, contrariamente en los otros sectores de baja dotación de capital, agricultura tradicional, minería artesanal, pequeña manufactura, servicios diversos,  las productividades y los ingresos son bajos, lo que da como resultado una gran brecha de productividad y de ingresos, es decir, la desigualdad en la distribución del ingreso es el resultado de las desigualdades productivas, las cuales se han mantenido en los últimos sesenta años. Además, el Estado peruano no tiene los suficientes recursos para reducir estas brechas de productividad y de ingresos, entre otras razones por la misma desigualdad de ingresos y de los niveles de pobreza existentes, pues lo que se puede cobrar de impuestos a los ricos y a los sectores capitalistas no alcanza para cerrar las brechas sociales, pero tampoco se puede cobrar muy altos impuestos sobre las rentas y las ganancias porque se amenaza la continuidad de la inversión y del proceso de acumulación del capital.

Esta es la doble trampa que genera la desigualdad, por un lado no se puede cobrar impuestos directos excesivamente pues se reduce el ahorro y la inversión, pero tampoco se puede incrementar los impuestos indirectos pues aumenta la pobreza. Sólo un altísimo crecimiento de todos los sectores –más del 7% al año- podría romper esta trampa. Cuando esto no sucede el estado puede aspirar a mantener la desigualdad prevalente y quizás a una lenta reducción en el tiempo, para lo cual se requeriría varios gobiernos que mantengan políticas redistributivas. Es aquí donde aparece la política y la ética como factores que podrían hacer que ocurra un proceso de crecimiento con redistribución.

En el Perú la redistribución de activos físicos y de capital durante el régimen militar no funcionó porque los beneficiarios que recibieron estos activos no tenían las suficientes capacidades educativas, laborales y de libre determinación para aprovecharlos y potenciarlos y porque se mantuvo un modelo económico que tampoco necesitaba de más fuerza de trabajo calificada. Además, la redistribución de la propiedad se hace en corto tiempo, el cambio del modelo económico toma más de tiempo, en cambio la redistribución de capacidades humanas toma mucho más tiempo por los bajos niveles educativos que se tienen y por los largos períodos educativos. Es evidente, que el rol de la política y del estado para conmover estas estructuras es crucial, además se hace necesario un estado con una institucionalidad capaz de ejecutar políticas y programas específicos de manera permanente y sin sobresaltos.

LA DESIGUALDAD ES FUNCIONAL A LA POLITICA EN SISTEMAS POLITICOS DÉBILES.

Las altas desigualdades permanentes, como la del Perú, no sólo se deben a factores estructurales como la estructura de la propiedad, el modelo económico o la lenta adquisición de capacidades generales y laborales de las personas, se deben también a que, desde el estado, no se logra romper con las trampas de la desigualdad. Nuestra hipótesis es que esta desigualdad puede ser funcional al sistema político cuando no hay un sistema de control efectivo del comportamiento de los gobernantes. Este sistema tiene dos componentes uno institucional y el otro moral.

La vigilancia de los gobernantes de estados modernos se basa en el contrapeso entre los poderes del estado, donde el ejecutivo es vigilado por el congreso y ambos son vigilados por el poder judicial, a través de un ordenamiento jurídico y una organización institucional instrumental, todo lo cual parece tener el Perú. Sin embargo, la clave para que este complejo sistema funcione es que las autoridades y los funcionarios del estado se comporten en base a un código ético y una moral ciudadana que los haga cumplir sus funciones, que ejecuten fielmente lo que dicen las normas, utilicen los recursos del estado de manera proba, es decir, que tengan una moral pública que no sólo les genere legitimidad y reputación, sino que además generen una cultura cívica de promover oportunidades para todos de manera abierta y democrática y promuevan con el ejemplo comportamientos éticos. Esto no existe en el Perú.

¿Cuáles son las razones de esta situación? En primer lugar, la debilidad del Estado peruano, en la medida que sus instituciones no pueden cumplir con sus funciones a cabalidad, porque los que toman las decisiones –los gobernantes elegidos- están preocupados por su popularidad y sobrevivencia política antes que por las metas del estado e incluso por las metas de sus propios planes de gobierno y, los que ejecutan las decisiones –los funcionarios y empleados públicos- están preocupados por aprovecharse de cualquier oportunidad o resquicio que les da la administración pública para mejorar sus bajos ingresos, salvo obviamente honrosas excepciones. Es decir, tanto gobernantes como funcionarios tratan de maximizar sus ingresos particulares a partir de los recursos del estado, cuando se ha perdido el control de los contrapesos de poderes y los mecanismos institucionales y políticos de fiscalización.

 Para entender este fenómeno necesitamos más bien la Microeconomía antes que la Ciencia Política. En otros términos, dada una desigual distribución de los ingresos y bajos sueldos estatales, en promedio, cualquier oportunidad de aprovechar y utilizar el poder para generar ingresos adicionales a partir de los recursos públicos y del estado será utilizada, más aún cuando honradez, la veracidad y la confianza como principios morales han prácticamente desaparecido, entre otras razones porque las prácticas inmorales se han generalizado y se han convertido en una suerte de “nueva moral”.

En un país donde la mayor parte de las personas no tienen grandes capacidades generales y laborales, donde la demanda por trabajo es insuficiente y donde el estado tiene recursos limitados, las posibilidades de redistribución se reducen a las políticas sociales y a las posibilidades de incorporarse al estado por cualquier medio: político o laboral, pues se sabe que el estado tiene recursos, que se ha descentralizado, que los gobiernos: central, regionales y locales tienen presupuestos, entonces la tentación del “asalto al estado” que es visto como un botín capaz de generar nuevas fuentes de ingreso – en general ilegales e incluso delincuenciales- se convierte en la única otra vía de redistribución, para lo cual simplemente hay que adscribirse a la “nueva moral” del “todo vale”, del “pepe el vivo”, de “he robado poco”, que hemos heredado de la época del fujimorato y del maestro del uso de los recursos del estado para provecho personal: Vladimiro Montesinos.

 Este círculo vicioso, que empeora por la falta de moral de los gobernantes y que al hacer uso de los recursos públicos, tratando de paliar la desigualdad, se aprovechan de parte de estos recursos para fines propios mediante distintos mecanismos de corrupción. Aquí, adicionalmente,  se opera un proceso que genera una nueva capa social: los políticos y funcionarios públicos que se enriquecen apropiándose de parte de los impuestos pagados por todos, que tratarán de estar vinculados al estado de una u otra forma no sólo para seguir medrando sino para protegerse de los débiles mecanismos de fiscalización – contraloría, poder judicial, congreso- que a menudo están atravesados también por la inmoralidad y la corrupción.

De otra parte,  los bajos niveles de desarrollo humano y la pobreza de la mayoría de la población, constituyen el entorno social que facilita estos comportamientos, pues, por un lado, en situaciones de falta de mayores oportunidades laborales, educativas o de negocio, cualquier ayuda es bienvenida, es decir los programas sociales se hacen imprescindibles en situaciones de carencia, donde se optará por recibir bienes y servicios básicos, aunque se renuncie a principios éticos. De ello aprovechan los políticos y los funcionarios. Por otro, lado, en situaciones de pobreza y exclusión social no es fácil hacer valer los derechos y de hacer agencia para ser escuchado y menos cuando el estado acusa serios niveles de corrupción. En esta perspectiva, se puede entender la serie de movimientos puntuales de protesta en minas, toma de carreteras, huelgas de hambre, como un intento de hacer agencia frente al estado que acabamos de describir, movimientos que tampoco están exentos de prácticas inmorales e ilegales.

¿QUE HACER?

Cómo romper el círculo vicioso de la desigualdad y su uso político. No cabe duda que hay pocas posibilidades de resolver el problema. Lo ideal es variar el modelo económico para que pueda generar mayor demanda de trabajadores calificados y esto sólo se puede impulsando nuevos sectores en la industria y los servicios, esto debería llevar a una política de desarrollo humano (educación laboral, salud integral, infraestructura básica) y a una política sectorial de incentivo a aquellos sectores generadores de empleo calificado y bien remunerado que podría reducir la pobreza y las desigualdades, de tal manera que éstas no sean utilizadas como promesas políticas. Esta sería una política de largo plazo, que a la larga podría incrementar los recursos del estado, lo que permitiría entrar en un círculo virtuoso de desarrollo humano.

El problema es qué se hace con la “nueva moral” enquistada en el sistema político actual, como resultado perverso de las desigualdades y la pobreza, acompañado de la casi desaparición de doctrinas políticas con componentes éticos. Aquí nos parece que hay poco que hacer, porque se ha entrado en un círculo pernicioso del cual es difícil salir. Habría que refundar la política y los partidos políticos que reestablezcan el accionar político a partir de doctrinas y que eliminen la idea de participación política como un medio, para medrar de los recursos de los gobiernos locales, regionales o del gobierno central y una gran campaña por la participación política con ética. La crisis moral heredada del fujimorato y desarrollada posteriormente por los distintos gobiernos es el principal enemigo del crecimiento con redistribución y del funcionamiento del estado peruano.

Lima, abril 2015

* Publicado en Argumentos IEP.

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LA COP20 Y EL TRIANGULO IMPOSIBLE

Efraín Gonzales de Olarte

La COP20 tiene como objetivo tratar de resolver el triángulo del desarrollo, que hasta ahora ha sido imposible el lograrlo, a través de la propuesta sobre reducción de las emisiones de carbón. En mi opinión es casi imposible lograr simultáneamente crecimiento económico permanente, reducción de las desigualdades y hacer sostenible la explotación de los recursos naturales. Dicho de otro modo, es casi imposible lograr al mismo tiempo eficiencia económica, equidad social y sostenibilidad ambiental. Veamos porqué.

Para maximizar el crecimiento y, en consecuencia para obtener el máximo posible de ganancias, hay que pagar a los trabajadores por debajo de sus productividades, lo que es un estándar en el capitalismo, o utilizar los recursos naturales como si fueran infinitos. Si pagamos a los trabajadores de acuerdo a sus productividades las ganancias van a disminuir y si utilizamos los recursos naturales no renovables sin algunas reglas de sostenibilidad, en el futuro no habrá ni ganancias ni salarios. Existe, pues, un conflicto entre los principales objetivos de productores,  trabajadores y la naturaleza. El sistema no puede ser eficiente, equitativo y sostenible al mismo tiempo. Esta es la principal falla del capitalismo y su principal resultado es el crecimiento económico a costa de la naturaleza y de los trabajadores, es decir la terrible combinación de calentamiento global con pobreza a nivel planetario es su peor resultado.

El calentamiento global es pues un resultado de este sistema, con un elemento adicional que es la incitación al consumismo como mecanismo para asegurar la venta de lo que se produce y, en consecuencia, para maximizar ganancias. Es decir, hay una complicidad dependiente entre consumidores y productores, consolidada por la cultura de la insatisfacción permanente sobre los estándares de consumo y por la tendencia que tiene el sistema a incorporar cada vez más, nuevos productos y servicios, cuyo costo en recursos naturales y medio ambiente va en relación directa al crecimiento de la población y, sobre todo, al crecimiento de los ingresos de las personas.

Los casos de China e India son ilustrativos al respecto. Son dos países que están creciendo a tasas muy altas y, como consecuencia, la pobreza va disminuyendo, lo que significa que los consumidores con ingresos efectivos van a demandar más bienes y servicios, para alcanzar los estándares de los países europeos o Estados Unidos. Estos significa que se requiere de más fuentes de energía, de más productos industriales, de más servicios, todos ellos generando lo que hoy se denomina la “huella de carbono”, es decir, a mayor población y mayores ingresos el uso y sobre uso de la naturaleza será ineluctablemente mayor y, como no es infinita, el resultado es el cambio climático que ya está teniendo efectos sobre los sistemas de vida, sobre las especies, sobre la naturaleza en general, al punto de establecerse una amenaza a la reproducción de la especie humana en este planeta azul.

Es evidente que los países de América Latina y, sobre todo, los africanos que aún tienen grandes masas de gente pobre y aspiran, legítimamente, a salir de la pobreza y de tener mejores ingresos, en cuyo caso el efecto sobre la huella de carbono no puede ser diferente al caso de China e India. El problema, en el fondo, es que la primera revolución industrial basada en la energía inorgánica ha generado tecnologías que difícilmente pueden ser superadas  o cambiadas, sin afectar grandes intereses económicos, para los cuales las externalidades negativas son la base de sus ganancias, pero que  las van a tener que pagar todos. Esta es en esencia el denominado “capitalismo salvaje”.

La COP20 tiene el inmenso desafío de establecer un diagnóstico lo más preciso posible y establecer un conjunto de medidas que podrían parar el sobre uso de la naturaleza, mitigar los efectos del calentamiento global y proponer adaptaciones tecnológicas y culturales para evitar llegar al colapso en unos treinta años. Este conjunto de temas deberían ser aprobados en la COP 2015 en París, con acuerdos vinculantes, que podrían redefinir las políticas económicas, las políticas sociales y las políticas ambientales. Todo un desafío para un sistema organizado sobre la base de comportamientos individuales que, bajo la idea de la mano invisible del mercado, hace que el bien común que es la naturaleza sea sobre utilizado, esta es la famosa “tragedia de los comunes”. Es decir, que pensando que el comportamiento de cada uno en el uso de bienes comunes, como la naturaleza o el medio ambiente, basado en la libertad de elección es “bueno” para otros por definición, aunque el resultado ha sido, es y será que el sistema es inviable, de ahí la tragedia.

Pero, quizás, el desafío más grande de la COP de Lima sea convencer a los gobiernos de países que se reunirán en París es la de convencer que el triángulo puede tener solución o soluciones intermedias, que significan que las empresas deben ganar menos a cambio de no usar intensivamente los recursos no renovables, que las empresas deben pagar en función de la productividad de sus trabajadores, la cual a su vez debe estar en función de mejores niveles educativos y de cambios tecnológicos “ahorradores de carbono” , pero el triángulo no podrá completarse nunca si el Estado no hace su papel para compensar tanto los desbalances sociales –la pobreza y la desigualdad crónica- como los desajustes del medio ambiente y de la explotación de los recursos naturales. Es pues evidente que en el futuro no sólo necesitaremos un estado más fuerte y grande, sino también necesitaremos un Estado Mundial, la libertad individual a ultranza tiene sus límites en una naturaleza finita y con leyes propias. En buena cuenta necesitamos una nueva moral y una nueva cultura.

Lima, diciembre 2014

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ANDENES Y CAMBIO CLIMÁTICO

Efraín Gonzales de Olarte*

Los andenes, terrazas construidas en terrenos de ladera en los andes por las culturas precolombinas, sobre todo por los Incas, maravillan a propios y extraños, tanto por su belleza paisajista como por su carácter utilitario. La razón de su construcción tiene tres explicaciones posibles. 1. La necesidad de ampliar la frontera agrícola cuando la población estuvo en crecimiento y las tierras de valle no eran suficientes, Por ello, los andenes son terrenos planos, con irrigación y con un sistema de drenaje. 2. La prevención contra la erosión generada por las lluvias, que provocan los “huaycos” o avalanchas. 3. Manejar el agua de las alturas andinas. En resumen, se construyeron por razones de seguridad alimentaria en economías cerradas, como eran los curacazgos o el propio Tawantinsuyu, y para mantener el medio ambiente y el recurso tierra.

Hoy, seiscientos o setecientos años después de su construcción existen más de 200mil hectáreas de andenes, de las cuales la mayor parte se encuentran en el departamento de Lima (casi 80mil), Puno (47mil), Arequipa (48mil) y Cusco (24mil). Del total, sólo está en uso la mitad y hay varios lugares donde se está construyendo nuevos andenes.

Lo cierto es que los andenes se han utilizado o se utilizan en situaciones de amenaza alimentaria o climática. En un país de economía tan abierta al comercio internacional como la peruana, la producción agrícola en andenes no es rentable dadas las posibilidades de importar alimentos relativamente más baratos. Sin embargo, dado las amenazas generadas por el cambio climático, el mantenimiento, recuperación y construcción de nuevos andenes son una posibilidad razonable para prevenir la creciente erosión de las laderas andinas, y para manejar el recurso agua de montaña, que cada vez será más escasa, dada la visible desglaciación de los andes.

Frente al cambio climático sólo nos toca prever o adaptarnos. La recuperación y construcción de andenes puede servir, para reducir el riesgo de la pérdida de tierras cultivables y el manejo de aguas de alta montaña y para adaptarnos a su escasez relativa y retenerla. La andenería es una tecnología cuya eficacia está probada en siglos.  

27.08.2014

*Profesor de Economía PUCP

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