PREGUNTAS CRÍTICAS SOBRE LA EDUCACIÓN EN EL PERÚ

EFRAIN GONZALES DE OLARTE[1]

1.- ¿Cuáles son los temas más urgentes que el país debe resolver en temas de educación?

Cobertura, calidad e integración del sistema educativo. Es imprescindible completar la cobertura de la educación secundaria, la educación superior y la educación técnica. En estos tres niveles hay sectores que no acceden a la educación. Esta debería ser la meta del próximo gobierno. Mejorar la calidad de la educación en todos los niveles es una prioridad, pues si bien la educación es el medio para reducir desigualdades y crear oportunidades de desarrollo humano, una mala educación y sobre todo de calidad heterogénea puede generar más desigualdad. Las políticas de mejora de la calidad están en el Plan Educativo Nacional y sólo hay que implementarlas, pero para ello se requiere de una continuidad en los esfuerzos que se están haciendo, tanto en temas de mejora de la calidad de los profesores y de la infraestructura, pero sobre todo en los temas pedagógicos como mayor número de horas en aula. El sistema educativo está relativamente desintegrado, entre primaria y secundaria hay diferencias de calidad, pero sobre todo existe una bache entre secundaria y la universidad, falta un año de estudios o el volver a la idea del bachillerato al terminar el quinto de media. Este bache hace que los ingresantes a universidades tengan un déficit tanto en conocimientos como en madurez, lo que hace que se tarden mucho más de los cinco años para graduarse. Esto es obviamente un desperdicio económico y social

2.- Hace poco la OCDE analizó algunos puntos de las reformas que viene haciendo el Minedu en la carrera docente, infraestructura educativa, entre otros. ¿Qué necesita fundamentalmente el Estado para que esta reformas sigan funcionando y mejorando? Los requisitos son muy difícil de alcanzar aún. 

En primer lugar, requieren de continuidad en el tiempo. La mejora en la educación tiene que ser una política de Estado y debería ser seguida por el gobierno de turno. El Acuerdo Nacional aboga en este sentido, pero debería haber un pacto político serio para pensar en 20 años de plazo para alcanzar las metas propuestas. Para este fin, se requiere de voluntad política de los próximos gobiernos para respetar este acuerdo. En segundo lugar, se requiere de una burocracia muy técnica y muy ética capaz de llevar a cabo las metas de manera autónoma y sin interferencias políticas. En tercer lugar, se requiere de más recursos presupuestales, el Perú debería llegar al 6% del PBI en gasto e inversión en educación, sólo así se podrá completar la infraestructura, pagar mejor a los maestros de calidad y tener una buena burocracia. En cuarto lugar, el Ministerio de Educación requiere de un reajuste, por ejemplo es imprescindible crear el Viceministerio de Educación Superior y Técnica, pues la implementación de la ley 30220 (la que además requiere de varias correcciones) ha de requerir una dirección académica y política de alto nivel, para convertir el heterogéneo mundo universitario en uno que cumpla con su misión, para ello es impostergable el licenciamiento y, sobre todo, la acreditación de la calidad de las universidades. Además, se requiere de una mayor participación de los gobiernos locales, regionales y de las asociaciones de padres de familia para la fiscalización y acompañamiento de las metas. El logro de las metas que plantea la OCDE no es sólo responsabilidad del MINEDU es responsabilidad de la comunidad educativa, alumnos, profesores, padres de familia, funcionarios y autoridades. Falta una verdadera mística educativa en el Perú.

3.- ¿Por qué es difícil para el Perú traducir progreso económico en progreso social, en este caso educativo? 

Porque la educación tiene una calidad desigual, en consecuencia, sigue perpetuando la desigualdad económica y social. Igualar las calidades tanto en colegios públicos como privados, con los mejores colegios debería ser una objetivo prioritario, para lograr mayor equidad. Porque, actualmente, el progreso económico no proviene del capital humano, proviene de la disponibilidad de recursos naturales, de una economía básicamente rentista (renta urbana, renta minera, renta petrolera, renta agrícola) cuya productividad depende o de la propiedad, de la posición en el mercado o de la calidad de los recursos naturales y no de la calidad profesional, técnica o científica de las personas.  Si no conectamos progreso económico a la calidad de las capacidades humanas o más bien si el progreso económico no depende de las capacidades humanas es difícil un progreso en sociedad y, aún meno la reducción de las desigualdades.

4.- La inclusión es un concepto que atraviesa también a las mejoras en acceso a educación en el país.  ¿Un aumento del PBI al sector podría ser el paso siguiente para seguir incluyendo? ¿O el país no cuenta con la estructura institucional para canalizar bien mayor inversión? 

La capacidad y calidad de las instituciones también se construye, pero para ello se requiere de tiempo, de persistir en un modelo educativo y en ciertas metas. Actualmente, el MINEDU no podría administrar un gasto e inversión en educación más allá del 4% del PBI. Para ello, como dije antes, es importante ajustes en su organización y la creación de una burocracia eficiente, ética y bien pagada. Por ello, como parte del proceso de reforma es importantísimo mejorar la calidad de gestión y dirección del MINEDU, de los gobiernos locales y regionales en sus competencias educativas. Sin ello, será muy difícil gastar más y mejor. La plata no soluciona todo, debe ir combinada con quien sabe gastar, invertir y administrar.  Por ello, la inclusión social, a través de la educación, el empleo, la salud o la cultura, depende en primer lugar de la calidad de las instituciones y, sólo en segundo lugar, de la mayor disponibilidad  presupuestal. Esto me lleva a un tema final, la mejora de la educación no puede provenir de la sola mejora del sector, se requiere de una mejora de todo el Estado y repito, de una “mística educativa” compartida por todos.

16-03-2016

[1] Entrevista concedida a Punto Edu PUCP. Marzo 2016

LA NECESIDAD DE UNA POLITICA DE EDUCACIÓN SUPERIOR DE LARGO PLAZO EN EL PERU

Efraín Gonzales de Olarte

• Introducción

 

Es una realidad que la educación superior, que incluye los estudios universitarios y técnicos, concierne directamente a casi un millón y medio de estudiantes peruanos, con un entorno cada vez más complejo, por los enormes cambios generados por la hipercomunicación digital, la globalización y la educación abierta, cuyo conjunto alimenta la sociedad del conocimiento, en la cual nos desenvolvemos las universidades peruanas y que obliga a una gran creatividad y respuestas.

Dentro de este contexto, quienes estudian carreras universitarias o técnicas tienen la esperanza de que al culminar sus estudios puedan encontrar fácilmente un empleo o puedan utilizar sus conocimientos para distintos emprendimientos académicos, empresariales o personales. Sin embargo, esto no siempre es posible porque existen dos problemas. El primero es que las universidades e institutos no los preparan necesariamente para acometer estos objetivos, tanto por la desigual calidad de la educación que imparten, como por el tipo de carreras y especialidades que ofrecen. El segundo, porque la economía y la sociedad no tienen una demanda laboral suficiente para los egresados y, en buena parte, existe un subempleo de las capacidades profesionales o técnicas adquiridas en universidades e institutos.

Pero por otro lado, existe un fuerte consenso mundial que el desarrollo humano y económico de los países está estrechamente relacionado con los niveles educativos promedio alcanzados por su población y, sobre todo, con la calidad educativa y de formación de los trabajadores, en todos los niveles. Por ello, ampliar sostenidamente el acceso y elevar los niveles educativos es una condición sine quanon para el progreso civilizado y democrático.

En el Perú, la ecuación: educación = desarrollo ha estado en la agenda del Estado y del gobierno actual. Precisamente, la Ley 30220 ha ido en esta dirección al plantear metas de reordenamiento, de licenciamiento y de acreditación para todas las universidades. También está en proceso de aprobación la ley de institutos superiores y escuelas técnicas. Pero la nueva normatividad y las nuevas instituciones que está creando la ley no son suficientes, además, no sabemos lo que sucederá con la educación superior en un próximo gobierno, pues no se sabe si se respetará la ley universitaria y si habrá continuidad en las medidas, es decir, se abre un ventana de incertidumbre.  Por ello, hay una necesidad de promover una política de educación superior de largo plazo, es decir una política de estado, que tenga metas cualitativas y cuantitativas. Por un lado, que se mejore la calidad educativa en todos los niveles, por otro, que incorpore a una creciente población egresada de secundaria, que aún no tiene acceso a la educación superior, además debe ser una política conectada a las políticas de generación de empleo calificado.

• Política de largo plazo

 

Una política de largo plazo tiene dos requisitos: el primero es que tiene que ser parte de una política de desarrollo nacional descentralizado y, segundo, que debe aspirar a metas altas, similares a las internacionales.

Las políticas educativas están orientadas, en general, a mejorar la calidad y la cantidad de la oferta de profesionales y técnicos, pero si estos no encuentran empleo, es decir, si no hay demanda, los resultados pueden ser perversos, pues se puede fomentar el incremento de subempleados calificados o incentivar a  la migración internacional. Por ello, es fundamental que se diseñen políticas sectoriales y desarrollo regional para promover el empleo para los egresados de educación superior, para ello se requiere de una estrategia de desarrollo económico y de ciencia y tecnología.

De otra parte, las metas tienen que aspirar a altos niveles educativos, comparables a los internacionales, con cronogramas y plazos prefijados. Obviamente, una política así tendrá requisitos adicionales como: qué presupuesto adicional está dispuesto a asignar el estado a las universidades estatales, qué modelo de gestión es compatible con las metas de las universidades, cómo se hace para que los gobiernos regionales se hagan cargo de la supervisión y la articulación de las universidades regionales con sus respectivos aparatos productivos. Además, habrá que preguntarse hasta qué punto las instituciones de educación superior, con fines de lucro, están dispuestas a utilizar sus ganancias para mejorar la calidad educativa, acorde con estándares internacionales y lograr los mismos resultados académicos de calidad que sus pares estatales. Este tema debería estar incorporado en la política educativa de largo plazo.

La nueva política debería plantear objetivos, instrumentos, roles de sus actores y medios tanto humanos como financieros, para orientar el proceso, pero sobre todo deberá tener una clara filosofía desarrollista que inspire a profesores, alumnos, padres de familia, empresarios y al propio estado.

En primer lugar, es importante señalar que la educación se refiere al desarrollo del potencial intelectual, físico y espiritual de las personas y que es el único medio probado para igualar las oportunidades, que puedan asegurar el ejercicio de la libertad de ellas. Por tanto, es importante preguntarse ¿cuál es el papel de las universidades y de los institutos superiores y técnicos en el desarrollo del Perú? Según la ley, las universidades deben formar buenos profesionales, generar conocimiento y ser una suerte de conciencia crítica de la sociedad. Estos objetivos requieren de una precisión mayor, de una definición de los instrumentos a utilizar tanto para la formación como para la investigación, pero relacionados con la sociedades concretas (regiones, ciudades) en las que las instituciones actúan.

En segundo lugar, se debería definir cuál es el propósito de la política de largo plazo: a) ¿homogenizar la calidad de “todas” las universidades e institutos para alcanzar cierto nivel de calidad o dejarlas que compitan y que ganen las mejores? b) ¿crear las condiciones para que todo el que quiera tener una carrera universitaria o técnica, pueda acceder, es decir incrementar drásticamente la población estudiantil? c) ¿promover la internacionalización de la calidad o sólo lograr estándares nacionales?

Son estos temas de fondo los que deberían definir la política de educación superior, sobre cuya base recién es posible plantear las metas instrumentales: licenciamiento, acreditación, relacionamiento con el sector empresarial, relacionamiento, internacionalización con las políticas de desarrollo económico y social.

• LINEA DE BASE.

 

Es importante reconocer el punto de partida, para orientar la política y para evaluar los resultados[1].

1. Existen cerca de un millón y medio de alumnos en la educación universitaria y superior técnica, 142 universidades, más de 700 institutos superiores técnicos, además, el alumnado seguirá creciendo en el futuro lo que abre una demanda que se deberá satisfacer. Del total de universidades 51 son públicas, el 83 privadas con fines de lucro y 8 privadas sin fines de lucro. 61 universidades ofrecían estudios de posgrado de las cuales 54% eran de universidades privadas y 46% de las públicas. Existían un total de 2,619 facultades y escuelas, de las cuales 40% estaban en universidades privadas y el 60% en públicas.
2. El número total de alumnos de pregrado el 2014 era de 783,912, de las cuales el 61% estudiaban en universidades privadas y el 39 en públicas. El número de docentes era 59,174 de los cuales el 64% enseñaban en universidades privadas y el 36% en públicas.
3. Habían 576 centros e institutos de investigación en las universidades, de las cuales el 70% estaban en las universidades públicas y sólo el 30% en las privadas. Es decir, las universidades privadas son básicamente de enseñanza.
4. El presupuesto total de gastos de las universidades públicas el 2015 fue de 2,659 millones de soles, de los cuales el 90% son gastos corrientes y10% gastos en inversión y en investigación.
5. Existe una gran heterogeneidad de calidad tanto en las universidades como los institutos, muchos de los cuales no pasarían estándares internacionales mínimos.
6. La calificación de los profesores universitarios no sólo es heterogénea, sino que una gran mayoría no cuenta con grados de maestría y doctorado en instituciones acreditadas. Tampoco los formadores en educación técnica cuentan con las capacidades requeridas ya que les exigen títulos pedagógicos más que capacidades y experiencia técnicas.
7. Las remuneraciones de los profesores son en general muy bajas y en general no compensan la inversión realizada para sacar una profesión. Por esta razón, las universidades y los institutos técnicos no son un gran atractivo para maestros y doctores de buenas universidades.
8. El gasto y la infraestructura por estudiante en promedio está muy por debajo de los estándares internacionales.
9. Sólo una universidad está entre las 500 mejores del mundo, en uno de los rankings.

Este conjunto de características describen lo bajo que es el nivel general del sistema universitario en relación a otros países, en consecuencia, hay mucho que avanzar. Por ello, se requiere de una política de largo plazo.

 

• DEFINICION DE OBJETIVOS.

 

Los objetivos centrales de la política de educación superior deben distinguir entre educación universitaria y educación técnica, pero también debe contemplar la integración entre ambos niveles.

Las universidades deben ser el principal medio para el desarrollo socio económico del país y de sus regiones, las principales proveedoras de profesionales y académicos competentes, deben producir conocimiento científico y aplicado, deben formar a las élites económicas, políticas, tecnocráticas y culturales. Ayudar a pensar y transformar la sociedad, debe ser su mayor rol.

Los institutos técnicos superiores deben asegurar la mejor formación laboral posible con diversos perfiles para integrarse a todos los sectores productores de bienes y servicios con una formación sólida y práctica, tanto en niveles relativamente artesanales hasta sectores de tecnologías de punta. Por ello, su articulación con las universidades es esencial.

Esto significa que la principal meta de la política de la educación superior será incrementar la calidad de las universidades e institutos superiores, mirando a estándares internacionales y al mismo tiempo deberá cerrar la brecha entre las mejores y las peores instituciones.

Para ello, la política debería definir si este proceso se hace por competencia o por cooperación. La idea más plausible es cooperar para mejorar.

• GOBERNANZA, FORMACIÓN, INVESTIGACIÓN, PROFESORES Y FINANCIAMIENTO

 

¿Quién conduce la política de educación superior y cómo se organiza el sistema? El responsable de la política de educación superior es el Ministerio de Educación, sin embargo, por la complejidad es imprescindible crear un Vice Ministerio de la Educación Superior, quien estaría a cargo de la conducción del proceso y de la aplicación de la política. Es importante que así sea, pues el segmento de educación superior es parte del sistema educativo completo, el cuál debería responder a una política global como la que se contempla en el Proyecto Educativo Nacional. La educación superior debe ser el último eslabón de la cadena educativa y, los niveles: básico, primaria y secundaria deberían mejorar ostensiblemente para permitir que los estudiantes alcancen los niveles de exigencia que se requiere en la educación superior. No está demás considerar nuevamente el establecimiento del bachillerato al fin de la secundaria.

El hecho que haya un ente que conduce la educación superior no está reñido con la existencia de la autonomía universitaria –sobre todo en lo académico y administrativo- porque una política requiere de regulación, conducción y financiamiento y la autodeterminación absoluta de las universidades no ha dado buenos resultados en el Perú. Además, una política de estado requiere de la continuidad del esfuerzo, la planificación estratégica y de la supervisión del logro de metas, obviamente sin inmiscuirse en los temas académicos, la libertad de cátedra e investigación, que debe ser atributo consustancial a las universidades.

Un asunto importante es la coordinación de las universidades con el estado, para ello la ASUP debería constituirse en un interlocutor académico e institucional del conjunto de universidades. Es importante para cualquier gobierno, tener un órgano corporativo con el cual dialogar para establecer metas, hacer el seguimiento de la política y entablar una relación constructiva. Parte de la política es la existencia de canales de información y de coordinación con las universidades y los institutos superiores.

Escalas, crecimiento, la diversidad institucional y esfuerzo público y privado

Hay dos niveles en los cuáles las escalas son importantes. El primero: ¿cuál es el tamaño óptimo de una universidad? Y el segundo es ¿cuántas universidades e institutos más se requieren o cuánto deben crecer las y los existentes, para incorporar a la población potencial que quisiera estudiar?

A menudo, no se piensa en qué tamaño debe tener una universidad, tanto en número de carreras como en alumnado. Ambos aspectos deberían estar ligados a las necesidades del mercado que piensan servir, que puede ser nacional o regional. Una política de largo plazo debería establecer algunas pautas al respecto, para que los recursos estatales y privados se asignen de manera eficiente, obviamente una nueva universidad o una nueva carrera debe tener una licencia de calidad por la SUNENDU, esto evitaría la creación de universidades negocio sin calidad, como universidades públicas sin presupuesto.

La decisión de escala conlleva decisiones sobre la selectividad en la admisión de estudiantes. Las públicas tienen un tamaño limitado por el presupuesto que reciben del estado, por lo que deben seleccionar a sus ingresantes. Su crecimiento dependerá de la voluntad política de ampliar la oferta respetando la calidad y, obviamente, asignando un presupuesto adicional. En las privadas, depende de los costos de las pensiones y de la calidad de la universidad y es importante que las pensiones aseguren un servicio de calidad similar al de las estatales. En consecuencia, el tamaño de una universidad deberá depender de la importancia que le dé el estado, traducida en un presupuesto adecuado, y de la relación precio/calidad de las universidades privadas.

Todo lo anterior se refiere a universidades e institutos de sólo enseñanza. Si la universidad además tiene que investigar, como señala la ley, requiere de ingresos adicionales que, en el caso de las públicas, los debería asegurar el estado, es decir dependerá de la política de ciencia y tecnología. En el caso de las privadas, la investigación sólo se podría hacer si las pensiones son lo suficientemente altas para financiarla o si el sector privado contrata con ellas u otorga donaciones, o alternativamente si el estado crea un “fondo concursable de investigación universitaria” al cual pueden acceder tanto públicas como privadas.

En el Perú tenemos el problema que salvo una decena de universidades, el resto no hace investigación y muchas de ellas no estarán en condiciones de hacerlo, es más, no es necesario que todas las universidades hagan investigación. Por ello, se requiere de una corrección a la actual ley, permitiendo que sólo haya universidades de formación, pero con calidad asegurada y promoviendo para que las más dotadas o las más motivadas hagan también investigación, para ello será fundamental la acreditación de tal capacidad y, al mismo tiempo, la provisión de recursos públicos y privados. En el Perú no hay ninguna universidad de investigación[2], la política de largo plazo debería desarrollar seriamente el apoyo a las universidades públicas que figuran en la ley universitaria como las elegidas para un apoyo especial del estado[3], a las cuales se podrían incorporar las universidades privadas que ya hacen investigación.

Hacía estándares internacionales de los profesores.

Un objetivo a 15 años debería ser que todo profesor universitario tenga un doctorado o Ph. D., tal como es cualquier universidad acreditada. Para ello se requiere de una estrategia que contemple normas y facilidades para que las universidades puedan establecer planes con metas y plazos, además con un esquema de financiamiento público y privado. La derivación natural de una meta como esta es que los sueldos de los profesores tienen que subir drásticamente, es decir, por lo menos duplicarse, dado que son doctores. Actualmente, un profesor principal de universidad pública gana entre 5 y 6 mil soles al mes, si el estado los sube al nivel de los magistrados del Poder Judicial, como señala la Constitución, entonces el presupuesto de las universidades públicas se debe duplicar. En el caso de las universidades privadas, no hay alternativa otra que subir las pensiones o reducir las ganancias –en las societarias- para cumplir esta meta. . Un sueldo “decente” para un profesor principal está entre 3 y 4mil dólares al mes Este será uno de los principales escollos para el cumplimiento de las metas de la ley 30220, es decir, que la educación superior se ha encarecer en promedio si se aspira a la mejora de la calidad.

Es evidente, que también en los institutos técnicos y superiores se deberá mejorar la calidad de sus profesores, lo que repercutirá en sus costos y precios.

El financiamiento de la calidad de universidades e institutos superiores

Los costos del perfeccionamiento docente, la mejora de la infraestructura física, informática y tecnológica y la creación de un “fondo concursable para la investigación universitaria”, ha de significar un incremento sustantivo de las fuentes de financiamiento. Hoy las universidades públicas gastan 2,500 dólares por alumno al año[4], lo cual es a todas luces insuficiente. Sin incorporamos todos los aspectos anteriores lo mínimo que se requeriría en el Perú sería un gasto anual de 6mil dólares. No existe información al respecto de las universidades privadas, dada su gran heterogeneidad[5].

Es obvio que la mejora de la calidad de la educación superior en el Perú ha de estar en relación directa a cuánto está dispuesto el estado a aumentar el presupuesto de las universidades públicas, a cuánto está dispuesto a apoyar la investigación de todas las universidades –públicas y privadas- y, sobre todo a cómo plantearán las universidades privadas el financiamiento de las mejoras de su calidad. Por ello, es fundamental el licenciamiento y la acreditación como factores de fiscalización de la calidad de las universidades.

En resumen, parte de la política de educación superior de largo plazo pasa por su financiamiento. Con los presupuestos actuales, con los gastos por alumno al año por alumno en promedio en las universidades, con la infraestructura existente, con los sueldos bajos de los profesores, no es posible mejor la calidad.

El financiamiento de la investigación.

La investigación es un proceso acumulativo, que tiene etapas. La primera es la formación de investigadores, la segunda es la formulación de proyectos de investigación, la tercera es la investigación misma y la cuarta la difusión de sus resultados. Todo este proceso requiere de financiamiento y es importante definir una política de financiamiento de la investigación en concordancia con el CONCYTEC. La investigación en las universidades debería responder a una política muy ligada al sector productivo, al estado y a la sociedad civil. Será importante que el Estado defina su contribución a la inversión en investigación, dé facilidades al sector privado, académico y empresarial, para que mediante incentivos tributarios u otros financien proyectos de investigaciones de su interés.

¿Cómo se congenian los objetivos de universidades sin fines de lucro (las estatales y las asociativas) con las universidades con fines de lucro?

Este es uno de los principales problemas existentes en el Perú, cómo pueden coexistir dos tipos de universidad con fines distintos. Las universidades públicas y las sin fines de lucro tratan de maximizar la calidad de la enseñanza y la investigación, los recursos financieros son un medio. Las universidades privadas con fines de lucro tratan de maximizar sus ganancias, la calidad de la enseñanza esta en relación directa a cuánto cobran por pensiones o a cuánto están dispuestas a dejar de ganar. Es decir, no es posible tener calidad y ser barata, como son una gran parte de estas universidades.

Si la ley 30220 se cumple en todos sus extremos habría que cerrar una buena parte de las universidades privadas societarias y una decena de universidades públicas, porque con sus presupuestos no alcanzan a ofrecer una formación superior de calidad. Ante esta eventualidad habrá, ciertamente, voces que esgrimirán la amenaza a la autonomía universitaria y al derecho a la inversión privada, como pretextos para impedir el cierre. La política de educación superior deberá hacer caso omiso de estos argumentos. Lo claro es que la educación de calidad cuesta y si alguien puede financiar privadamente la calidad, sea esta bienvenida.

Finalmente, es muy importante que la política de educación superior debe estar articulada con los niveles educativos previos, para recibir mejores alumnos de la secundaria o del bachillerato, también debe conectarse con el sistema productivo y con el estado. Para ello es importante la incorporación de sus representantes tanto en universidades, como en el Consejo Consultivo del Viceministerio de Educación Superior .

El próximo gobierno debería considerar todos estos aspectos para promover la educación superior como palanca del desarrollo. Sólo la educación de calidad sirve para el desarrollo.

Lima, marzo 2016

[1] La principal fuente de los datos es SUNEDU (2015) http://www.sunedu.gob.pe/universidades/universidades-publicas-institucionalizadas/

 

[2] Estas universidades tienen la mayor parte de su financiamiento por investigación, la mayor parte de sus alumnos son de posgrado, la mayor parte de sus profesores son doctores a tiempo completo con baja carga lectiva y líneas de investigación a la que se suman sus posgraduandos; sus alumnos lo son a tiempo completo y se forman para investigar, investigando

[3] Son las siguientes: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Universidad Nacional de San Cristóbal de Huamanga Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco, Universidad Nacional de Trujillo. Universidad Nacional San Agustín de Arequipa. Universidad Nacional del Altiplano de Puno . Universidad Nacional de Ingeniería. Universidad Nacional Agraria La Molina. Universidad Nacional del Centro del Perú. Universidad Nacional de Piura. Universidad Nacional de la Amazonía Peruana. Universidad Nacional de Educación Enrique Guzmán y Valle.

 

[4] En Brasil las universidades públicas gastan entre 11 y 13mil dólares, en México 8mil, en Chile 10mil.

[5] Las pensiones universitarias en las universidades privadas con fines de lucro oscilan entre 300 a 3000 soles al mes.

 [JZP1]Puede existir sin el ViceMin

EL LEGADO DE MARIA ROSTWOROWSKI [1]

Efraín Gonzales de Olarte[2]

Cuando María iba a publicar la Historia del Tahuantinsuyu, le pregunté por qué no usaba el término “imperio incaico” como hacían hasta entonces los   autores para referirse al incanato.  La respuesta fue simple pero contundente: el concepto imperio no existe en quechua y lo correcto es usar las palabras de los propios incas para referirse a su sociedad. Comencé así a  entender la originalidad de su punto de vista sobre las sociedades prehispánicas.

Para comprenderlas, había primero que documentarse sobre su pasado.  Para ello, María utilizaba minuciosa  e incansablemente todas la fuentes a las que pudiera acceder: las crónicas que describieron estas sociedades a partir de testimonios orales, los archivos existentes en el Perú y en España, los estudios arqueológicos, y la etnografía. El arte de María consistió en  entretejer toda esta información con el trabajo de campo y reconstruir así la historia y organización de las culturas prehispánicas, no sólo la incaica sino las sociedades regionales de la costa peruana, de la manera más fiel posible sin por ello dejar de producir hipótesis creativas y totalmente originales.

Segundo, había que leer e interactuar con otros historiadores, etno-historiadores, arqueólogos, antropólogos, sociólogos, sociolingüistas, psicoanalistas y hasta economistas como yo. El instituto de Estudios Peruanos le dio este marco multidisciplinario, además de su amistad con grandes académicos como John Murra, Tom Zuidema, Shozo Masuda, John Rowe, Franklin Pease, Max Hernández, Julio Cotler, Luis Millones, entre otros.

Su Historia del Tahuantinsuyu da cuenta de una sociedad que no era socialista ni feudal, que tuvo una organización social que emergía de grupos humanos que habitaban los Andes y sus vertientes costeñas y amazónicas y que tenían que resolver el problema de sobrevivir y desarrollarse  en un medio geográfico de gran variedad ecológica, con recursos naturales específicos y limitados, para lo cual crearon sistemas sociales jerárquicos, que llevaron a la creación del estado inca.  El trabajo acucioso de María fue revolucionario porque nos dio una comprensión más realista de nuestro pasado, alejada de la visión idealizada, mítica y añorada que habíamos heredado.

Lo más sorprendente y curioso de su itinerario como historiadora es su carácter atípico: Peruana y polaca, educada en Francia, fue autodidacta y entró tardíamente a la investigación, sin pertenecer formalmente al mundo académico.  Esta combinación le permitió ser independiente de alguna escuela pre existente, tener un criterio adulto propio y ver sus temas desde dos orillas culturales. En mi opinión, esta combinación hizo que María investigara con mayor libertad, estableciendo así su propio sello en los diversos temas sobre los que escribió tantos libros, varios de ellos trascendentales para comprender nuestros orígenes y nuestra identidad.  Su Historia del Tahuantinsuyu es el libro de historia más leído por los peruanos,  ha sido reimpreso innumerables veces, con un tiraje cercano a los cien mil ejemplares. Un caso excepcional para un país como el Perú.

Pero María no sólo fue una gran historiadora, también fue una gran mujer, una gran persona, cálida, de gran sencillez y de fácil hablar. Dominaba cuatro idiomas y su frustración fue no haber podido aprender el quechua. Además, estuvo muy identificada con la misión del IEP, que es la de interpretar la tumultuosa sociedad peruana en sus diferentes etapas históricas, para ver si algún día podríamos hablar de “nuestro país” y no de “este país”. Su obra es una contribución a este propósito porque nos permite acercarnos a convertirnos en una nación  que pueda comprender  y aceptar su pasado compartido, lejos de mitificaciones e interpretaciones irreales.  Por ello, su contribución no sólo ha sido en el campo de la historia, sino sobre todo en la construcción de nuestra identidad nacional.

Hoy que ya no contamos con su presencia física, seguiremos contando con su gran legado intelectual, que nos seguirá iluminando en la búsqueda de esa nación andina que ella estudió y que hasta ahora no hemos logrado construir. Gran tarea que nos ha dejado.

 

[1] Artículo publicado en El Comercio el viernes 11 de marzo 2016

[2] Vicerrector Académico de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Ex Director General del Instituto de Estudios Peruanos .

LA DESCONFIANZA PERUANA COMO CAUSA DE NUESTROS MALES: SUBDESARROLLO, DEMOCRACIA DE BAJA INTENSIDAD Y ESTADO INEFICIENTE.

Efraín Gonzales de Olarte

¿Usted le prestaría dinero a su vecino que apenas conoce? ¿cree en las promesas de un candidato? ¿cree que obtendrá justicia en el poder judicial? ¿cree que los periódicos dicen la verdad? ¿dejaría al cuidado de su casa a un amigo reciente?  Cierto que no. ¿porqué?

Porque la confianza es un código ético que el Perú lo perdió probablemente durante la colonización española. Los peruanos somos desconfiados por herencia colonial, por la segmentación social entre blancos, mestizos, cholos, indios y negros, por la debilidad del estado republicano para generar una cultura de confianza, en la instituciones, en la sociedad y en él mismo. Es decir, hay muchas razones históricas y estructurales que hacen de la desconfianza un comportamiento “normal”. Si a esto agregamos la herencia reciente de corrupción del fujimorato y el corruptor Montesinos, la desconfianza simplemente paso a ser una conducta permanente y omnipresente y, hasta “normal”.

Pero ¿qué es la confianza? Etimológicamente viene del latín con (junto, todo) fides (fe), es decir, es tener fe de manera conjunta, fe en la acción del otro. Desde el punto de vista sociológico es creer o pensar que otra persona, un grupo o una comunidad, actuarán de una manera determinada, es decir es una presunción de comportamiento en el futuro. Esto permite eliminar la incertidumbre o reducir los riesgos, haciendo predecible el futuro. Por ello, la confianza es fundamental en la constitución y funcionamiento de una sociedad. Por ello, que en general en la sociología se asume que la confianza es la base de las instituciones. Si entendemos por instituciones reglas y organizaciones que sirven para resolver los problemas de la convivencia humana en sociedad, éstas no podrían existir si los que se ponen de acuerdo en las reglas no confían en que todos actuarán de acuerdo a ellas.

Por ello, confianza e instituciones están correlacionadas de manera inseparable. El tema central es ¿cómo se establece la confianza que permite que las instituciones funcionen? Hay dos caminos: a. la voluntad de todos los que pertenecen a un grupo, comunidad o sociedad para confiar entre ellos, que se refuerza con los resultados de las acciones, que demuestran la efectividad de la confianza, entonces las instituciones funcionan. b. la imposición de una autoridad que supervisa que la institución funcione y cumpla con sus objetivos, razón por la cual la gente tiene confianza.

Lo interesante es que cuando las sociedades se hacen complejas, es decir cuando de una comunidad o grupo de comunidades se evoluciona hacia una ciudad o un país, las instituciones se multiplican y sólo pueden ser efectivas si la confianza se convierte en un ethos, es decir en un código de comportamiento social. Pero para ello es importante que las instituciones tengan los resultados esperados y favorables a quienes confían en ellas. Si esto funciona durante largo tiempo se convierte en una cultura de la confianza, que es la base del funcionamiento de la economía, de la política y de la sociedad.

La razón principal es que las instituciones y la confianza reducen drásticamente la incertidumbre, aumentan los beneficios de las economías de escala, facilitan los contratos, estabilizan el futuro, es decir, generan condiciones para avanzar en sociedad con todas las ventajas de la división del trabajo, de la creatividad e innovación. Es otras palabras, son base del desarrollo.

Al analizar el caso peruano, nos percatamos que las instituciones no resuelven los problemas que deben resolver, el sistema judicial no imparte justicia “justa”, la policía nos cuida a medias, las reparticiones del estado no hacen bien su trabajo, la evasión tributaria es un muestra de la total desconfianza en las capacidades del estado, el contrabando es romper la reglas de importación y los ejemplos pueden seguir. El tema es ¿por qué no hemos sido capaces hasta ahora de construir instituciones y confianza.

La solución a este problema pasa por varios procesos. En primer lugar, por una reconstrucción del estado, el problema es quién y cómo se hace. En segundo lugar, es cómo recuperamos los principios éticos sobre los que reposa la confianza, cómo hacemos para no mentir, no robar, no sacarle la vuelta al estado, no engañar. Aquí se requiere de una especie de rearme moral y de la construcción de liderazgos éticos. En tercer lugar, es crucial reducir la corrupción estatal, que es el peor alimento para la desconfianza de todos. En cuarto lugar, cómo incorporamos en la educación de todos los niveles la necesidad de confiar y de vigilar las instituciones como si fueran nuestras, ahora nos parecen que pertenecen a terceros. Finalmente, es importante que las ideologías –políticas, religiosas, sociales, económicas- incorporen el comportamiento ético social como fundamento del funcionamiento social y humano. 4de febrero 2016.

UNA ECONOMÍA INCOMPLETA: PERÚ 1950 – 2007. Análisis estructural.

Efraín Gonzales de Olarte

Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú – Instituto de Estudios Peruanos. Diciembre 2015

Este libro es un análisis de la estructura productiva peruana a través de las tablas insumo-producto publicadas en el Perú por distintas instituciones desde 1950. Da cuenta de una economía cuya base inamovible durante los últimos cincuenta años ha sido la exportación de productos primarios, sobre todo de minerales, petróleo y gas, pero que sobre esta base se trató de articular otros sectores como segundo eje de funcionamiento, así la manufactura en los años 60 y 70 del siglo pasado (modelo primario-exportador semi-industrial dependiente (PESID) y los servicios comerciales y financieros en el siglo XXI (modelo primario exportador y de servicios (PESER). Estos modelos han generado tres resultados permanentes, que no han cambiado sustantivamente durante los cincuenta últimos años: 1. Dependencia de las divisas generadas por las exportaciones primarias y sus ciclos internacionales. 2. Extrema desigualdad de las productividades sectoriales. 3. Los principales cambios en la estructura productiva se debieron más a cambios en la demanda final y muy poco a cambios tecnológicos. De aquí se derivan los problemas estructurales de la economía peruana: dependencia del ciclo internacional, desigualdad distributiva y escasa innovación tecnológica interna.

Sobre esta base, el libro utiliza las distintas técnicas de insumo producto, para estimar los multiplicadores de producción, valor agregado, importaciones y empleo, los eslabonamientos entre sectores, que señalan las debilidades de articulación e integración entre sectores, razones por las cuales la generación de mayor valor agregado, empleo o ingresos sea limitada y no genere desarrollo estable y, de tiempo en tiempo, haya la tentación de hacer “cambios estructurales”.

Las conclusiones del libro conducen inevitablemente a repensar las políticas sectoriales de desarrollo y el mismo modelo económico peruano, en consecuencia es útil para economistas, funcionarios del gobierno, políticos, y para estudiantes de economía que quieran conocer la economía peruana en su dimensión sectorial y regional. Además, incluye una base de datos exhaustiva de todas las tablas insumo producto publicadas desde 1950 hasta 2007.

LA JUBILACIÓN EN EL PERÚ: Un problema con soluciones parciales y segmentadas

Efraín Gonzales de Olarte

El envejecer es un problema, no solo porque uno se hace inútil y menos productivo, en consecuencia con menores posibilidades de trabajar y rendir, pero también porque uno no sabe hasta cuándo va a vivir. Precisamente, para resolver los problemas de la vejez siempre han habido soluciones sociales, antes el seguro de jubilación era tener una familia en la cual los hijos sostendrían a los padres viejos hasta que se mueran, esto era propio de la sociedades pre industriales. Hoy la solución pasa por sistemas de pensiones que involucran centenas de miles de pensionistas que han ahorrado durante su vida para la vejez o que han aportado a un fondo de pensiones, público o privado, para recibir una pensión a partir del momento en que uno deja de trabajar. Así los sistemas de jubilación se han hecho más complejos-

El problema de fondo de los sistemas de jubilación actuales es que la población económicamente activa envejece y cada vez hay más personas mayores de 60 años en relación al total de la población, pero además, viven cada vez más. Es decir la expectativa o esperanza de vida se ha ido alargando, gracias a los sistemas de salud, las vacunas, medicinas, etc. Esto plantea un primer gran problema: ¿a qué edad se debe jubilar una persona? En general, está vinculada a la esperanza de vida promedio al nacer y, en segundo lugar, a las capacidades de las personas cuando llegan a esta edad. En casi todo el mundo hoy la edad de jubilación oscila alrededor de los 65 años que, comparada con la esperanza de vida, hay una brecha mayor, los japoneses tienen una esperanza de vida al nacer cercana a 90 años, en consecuencia tienen 25 años de jubilación, sin aportar a la producción ni generar nuevos ingresos. En el Perú, la esperanza de vida al nacer es casi de 75 años, o sea sólo tenemos 10 de jubilación. Pero ocurre que, aquellos que llegaron a la edad de jubilación, por razones que no explicaremos aquí, tienen una esperanza de vida que sobre pasa los 80 años (aquí hay controversias entre los cálculos actuariales de la Superintendencia de Banca y Seguros y las de la Organización Mundial de la Salud). Como consecuencia hay que financiar una jubilación con 20 o más años. Todo esto en promedios para toda la población peruana.

Sin embargo, cuando tomamos en cuenta las esperanzas de vida por departamentos, provincias, distritos o por zonas urbanas y rurales, el promedio deja de ser relevante. Veamos porqué. En la provincia de Antabamba en Apurimac la esperanza de vida es de 56 años, en Parinacochas (Ayacucho) y Acomayo (Cusco)  tienen 58 años, mientras que Lima, Ica y Callao tienen 79 años. Hay más de 20 años de diferencia entre la provincia de esperanza de vida más baja con la más alta. En el primer caso no alcanzarían a jubilarse, se morirían antes de llegar a los 65 años en los segundos casos tendrían una jubilación de 14 años de vida. El problema es que dependiendo donde se nace en el Perú, la esperanza de vida puede estar entre estos extremos. En consecuencia, los sistemas de jubilación en el Perú obviamente funcionan sobre promedios que tienen grandes variaciones geográficas.

En el universo jubilable, algunos están en el sistema nacional de pensiones y los que tienen mayores ingresos van al sistema privado, pero hay casi la mitad de la fuerza laboral que no va ni a uno ni al otro.  Esto quiere decir, que cuando se discute el problema de la pensión de jubilación de aquellos que han ido al sistema privado de pensiones estamos tratando un tema que concierne sólo al 33.5% de la PEA, pero aún más sólo el 13.9% de la PEA cotiza realmente a las AFPs.  Estamos en consecuencia debatiendo sobre el problema de casi una minoría de peruanos que  tuvieron la suerte de ser educados, tener ingresos más o menos decentes para vivir, se inscribieron en una AFP,  pero a muchos de ellos no les va alcanzar para jubilarse decentemente.

Frente a esta situación, ¿por qué la SBS se le ha ocurrido proponer una nueva tabla actuarial que eleva la esperanza de vida de los jubilables a edades sorprendentemente altas? Varias son las posibles respuestas. La primera es que el Perú no contaba con una tabla actuarial propia. La segunda, que las aseguradoras vieron que sus cálculos sobre las pensiones vitalicias, basados en las tablas actuariales anteriores, les iba a generar pérdidas en el largo plazo, dado que las esperanzas de vida habían aumentado y le advirtieron a la SBS de este hecho. Lo cierto es que a partir de un hecho estadísticos se ha levantado un problema de fondo: la gran mayoría de peruanos no tiene acceso a algún plan de jubilación, pero por si fuera poco, hay una gran dispersión en la esperanzas de vida y desigualdad en los niveles de ingreso que hace que algunos ni siquiera lleguen a la edad de jubilación, este es el problema de la pobreza adulta.

Frente a tamaños desafíos, es importante hacer propuestas. En primer lugar, debería generarse un sistema de pensión mínima para todo peruano que haya llegado a la edad de jubilación. En segundo lugar, hay que discutir la edad de jubilación, me parece que hay que subirla a 70 años para los trabajadores formales que cuentan con los beneficios sociales, con lo cual los fondos acumulados en el sistema de privado de pensiones podrían incrementarse y asegurar una mejor pensión. En tercer lugar, incrementar la competencia entre las AFPs, pues está demostrado que son ellas las únicas que ganan de manera permanente logren o no logren rendimientos para sus afiliados. Las comisiones deberían estar estrictamente vinculadas a los rendimientos, así se distribuyen los riesgos entre AFPs y afiliados y no como ahora que son estos últimos los únicos que corren los riesgos. Para el tema de las desigualdades de esperanza de vida al nacer en las distintas regiones, el camino es más difícil y tiene que ver con la inversión, mejora de la educación y creación de empleos de manera descentralizada. Además, asegurar un servicio de salud universal.

Noviembre 2015

AUMENTO DEL IMPUESTO PREDIAL: UNA IDEA PEREGRINA

Efraín Gonzales de Olarte

Proponer aumentar la tasa del impuesto predial en 20%, es una idea muy mal pensada, pues podría tener consecuencias contraproducentes. Veamos porqué.

En primer lugar, el momento para incrementar impuestos no es el mejor, pues la economía peruana ha comenzado a declinar en su crecimiento y el próximo año –en el que se haría efectivo el incremento del impuesto- se prevé una muy baja tasa de crecimiento o quizás una recesión, lo que obviamente llevará a menores ingresos y empleo y, en consecuencia a una menor capacidad de pago de los contribuyentes.

En segundo lugar, tratar de aproximar los valores del auto-avalúo de las propiedades inmuebles con los valores del mercado sólo servirá para que las municipalidades tengan mayores ingresos, pues si bien hay una gran diferencia entre ambos valores, cuando se vende una propiedad no se vende a valor de auto-avalúo sino a valor de mercado.

En tercer lugar, la gran mayoría de inmuebles, sobre todo de los sectores de ingresos medios y bajos, sirven sólo de vivienda, es decir un incremento del impuesto predial tendrá un carácter expropiatorio ya que estos inmuebles no generan ingreso alguno a sus propietarios, el impuesto adicional a pagar, será a costa de un menor consumo y hasta podría empobrecer a algunas familias. Es decir, sería un aumento regresivo que empeoraría la pobreza y la desigualdad distributiva en favor de las municipalidades.

En cuarto lugar, actualmente con los niveles de auto-avalúo y con la tasa del impuesto predial vigente, hay una gran omisión en el pago de este impuesto y la regla es muy sencilla, a mayor pobreza de un distrito mayor morosidad en el pago de este impuesto. Es obvio que con un incremento la omisión se incrementaría y tendría el efecto inverso para las municipalidades

En quinto lugar, una elevación, cualquiera que sea, 6% como dice el Ministro de vivienda o 20% como era la propuesta original, ha de originar una informalidad en el mercado habitacional, es decir, se registrarán menos construcciones en las municipalidades.

En sexto lugar, nada garantiza que las municipalidades hagan mejor las cosas si cuenta con mayores recursos. Un ejemplo claro es la Municipalidad de Pachacamac que en los últimos cuatro años ha incrementado el impuesto predial en 276%, aunque no lo crea. El 2012 incrementó en 42.8%, el 2013 en 48%, el 2014 en 30.6% y el 2015 en 26.2%. Es decir, alguien que pagaba mil soles de impuesto predial el 2011 este año debe pagar 3,700 soles. La pregunta es si Pachacamac está mejor que antes, dé una vuelta y verá que las pistas están en pésimo estado, no hay alumbrado público en muchos lugares, salvo el centro el resto deja mucho que desear. En otras palabras, aumentar los ingresos municipales no garantiza nada, pero si hace temer que la corrupción se incremente como se ha visto en varias provincias y distritos del Perú.

Por todas estas consideraciones, lo razonable es mantener las tasas del año pasado y no hacer ningún aumento, al límite el aumento debería ser igual a la inflación del 2015, es decir alrededor del 3.5%.

Lima, 8 de noviembre 2015

LA EDUCACIÓN Y EL DESARROLLO EN EL PERÚ

Efraín Gonzales de Olarte

Es un lugar común señalar que la educación es la clave del desarrollo. Sin embargo, es necesario varias precisiones para que esta afirmación tenga el sentido y la claridad necesaria para saber por qué y para qué se educa?

En primer lugar, se trata de la educación de toda la población? De la educación de cada persona? De la educación, como contenidos que generan conocimientos y destrezas profesionales, técnica o científicas, útiles para mejorar los medios materiales y la vida de las personas? Es obvio que se trata de un problema complejo de múltiples dimensiones y, cuando es así, es necesario ubicar cada dimensión del mismo en su lugar.

Hay dos formas de abordar el tema. Por un lado, asumir que la educación es un sistema que permite enseñar para que la gente aprenda, en consecuencia se trata de un servicio que puede ser ofrecido de manera privada o pública. Por otro lado, la educación es la acumulación progresiva de conocimientos en cada persona, para que los pueda utilizar oportunamente para distintos fines, influyendo además en su formación, en sus criterios, en su visión del mundo, es decir se trata de un proceso de cambio de las personas basada no sólo en el conocimiento adquirido sino, sobre todo, en sus capacidades de ser y hacer, en su consciencia y sus acciones.

El tema central es que el sistema sea capaz de cambiar a las personas, según van creciendo y madurando. Las preguntas que nos hacemos son: ¿hasta qué punto el sistema educativo peruano es eficaz para lograr que las personas puedan tener un desarrollo humano que sea la base de su libertad para vivir? como dice Amartya Sen, y ¿cuánto y cómo estas personas educadas son capaces o tienen la oportunidad de utilizar sus capacidades –incluyendo su educación- para promover procesos productivos, creativos, organizativos, de convivencia social, en función de los otros. Es decir, aquí los niveles educativos tienen un doble fin: por un lado servir al resto de las personas a partir de los conocimientos particulares obtenidos, es decir tiene un fin social, y por otro permitir a cada persona poder acceder a los medios (ingresos, empleo) para poder vivir y desarrollarse, y que al mismo tiempo encuentre una satisfacción personal al hacerlo. Así la educción es un medio y un fin para el desarrollo humano.

Bajo esta perspectiva, el sistema educativo debe estar orientado para conseguir estos dos fines. Para ello es importante saber qué entendemos por “sistema educativo”. Es una estructura conformada por: un conjunto de conocimientos que es necesario transmitirlos de manera ordenada, progresiva y pedagógica, por un cuerpo de profesores capacitados para cada nivel, por una masa de estudiantes de distintas edades que deben recibir dosificadamente contenidos y formación, por una infraestructura adecuada (edificios, mobiliario, tecnologías informáticas, suministros y servicios diversos) y por una organización “ad hoc” que permita la gestión y el funcionamiento del sistema. Estamos frente a una estructura compleja con reglas, organizaciones y procedimientos (instituciones), cuyos resultados finales pueden ser distintos y heterogéneos, por ello es legítimo preguntarse ¿cuál es el mejor sistema educativo? o ¿existe un sistema educativo óptimo?

Normalmente, los conocimientos son transmitidos de manera progresiva, desde el saber hablar, leer y escribir, hasta entender pensamientos abstractos y complejos como la física, las matemáticas, la filosofía, etc. Por ello, existe una educación inicial, primaria, secundaria, superior /técnica, que supone que el saber es acumulativo y se construye un ladrillo sobre el otro, para ello cada ladrillo tiene que ser bueno y debe estar bien colocado. Creo que los buenos sistemas educativos siguen esta norma.

En esta perspectiva, la pregunta crucial es ¿quién se hace cargo de la educación? En otras palabras, quién tiene la enorme responsabilidad de asegurar una educación de buena calidad y cómo se la financia. Corrientemente se asume que el servicio es público o privado. Pero esto es sólo el servicio, lo que a menudo se olvida es quién genera los contenidos y los conocimientos a ser enseñados y cómo se los obtiene. En su mayor parte los conocimientos científicos, humanistas, sociales, culturales y técnicos se han ido acumulando a través de los siglos y, en gran parte constituyen, un “bien público” más aún ahora que tenemos un arsenal de conocimiento que se encuentra en la “nube” en internet y tiene acceso casi a costo cero. Pero hay una parte que es producido por las universidades en los posgrados y en los centros de investigación dentro y fuera de las universidades. En general, los países que tienen investigaciones que están en la frontera del conocimiento son los que “jalan” el desarrollo, pues son conocimientos teóricos o aplicados nuevos, innovadores. En el Perú, sólo usamos los conocimientos ya existentes como “bien público” y, sólo en muy pocos casos hay nuevos conocimientos porque la investigación es una actividad poco desarrollada.

Sin embargo, aún los conocimientos ya existentes se dan de manera deficiente debido a que el sistema está organizado de manera deficiente, con recursos materiales y humanos por debajo de los niveles mínimos que imponen los estándares internacionales. En un mundo globalizado la educación tiene que tener estándares internacionales y, en el Perú, estamos lejos de ellos y, lo que es peor, cada vez nos alejamos más, pese a los enormes esfuerzos que hace al Estado y el sector privado. El tema es que los otros países ya tienen ventaja, están en otros estadios de desarrollo educativo y le dan más recursos financieros y humanos a la educación.

Sin embargo, no podemos dejar que la inercia nos venza. Intuitivamente, creo que hay que hacer varias cosas en varios niveles.

Primero, entender el sistema educativo como un continuum es decir, debe haber una secuencia progresiva para que la educación tenga efectos acumulativos más importantes y para que al llegar a los estudios superiores los estudiantes aspiren a investigar y empujar la frontera del conocimiento. Creo que en el Perú hay hasta tres baches en esta secuencia. El primero es la alimentación y salud de los niños cuando ingresan a educación básica, muchos tienen deficiencias en la comprensión y el aprendizaje debido a que no consumen vitaminas, carnes, fruta. No será posible una buena educación con niños mal alimentados. El segundo es el paso de primaria a secundaria, que a menudo tienen deficiencias en el nivel de conocimientos, debido a que se dan menos horas de clase al año, no se dosifican los contenidos y sólo tienen cinco años de primaria, mientras que en otros países son seis o cinco pero con más horas de clase por semana. El tercero y el más flagrante es el hiato que existe entre la secundaria y la universidad (de nivel internacional, no el de las universidades garaje) que nuevamente, el número de horas de clase y/o el número de años hace que los que ingresan a las universidades peruanas tienen entre 16 y 17 años de edad, cuando deberían entrar a los 18/19 años. Esto significa que se tardan más en las universidades, sus carreras las hacen en 6 o 7 años cuando las deberían hacer en 5. Obviamente, el resultado conjunto de estos estudiantes cuando entran a las universidades es que tienen una formación promedio por debajo de los estándares internacionales, lo que hace que los egresados tengan una formación mediocre y, casi siempre, estarán subempleados en relación al título que obtuvieron, pero no en relación a lo que aprendieron o lo que saben. Es obvio que hay que hacer varios ajustes que se derivan de este diagnóstico.

Segundo, es necesario un gran esfuerzo en la capacitación de los profesores, no sólo los primario y secundarios, cosa que ya se está haciendo, sino también de los profesores universitarios y de carreras técnicas, que son los responsables de la educación laboral y de la educación para el desarrollo de la ciencia, la tecnología, las humanidades y las artes. La nueva ley universitaria obliga a los profesores universitarios a tener maestrías y doctorados, pero no dice cómo se logrará este objetivo ni quien los financiará. En cualquier caso, si el Estado ha de financiar los doctorados de los profesores de universidades públicas tendrá que incrementar sustantivamente el presupuesto de las mismas, el costo de formar un doctor en una universidad promedio del exterior está entre 40 y 50 mil dólares, sin contar con los derechos académicos. Si hay que doctorar a 20mil profesores el costo puede estar entre 800 y 1000 millones de dólares. Pero si lo tienen que hacer las universidades privadas, al mismo costo, lo más probable es que las pensiones suban considerablemente. ¿cuál es la política del Estado frente a este problema? Hasta el momento nada.

Tercero, tener un diagnóstico realista del estado y nivel de infraestructura necesaria para una buena educación. Sabemos que en los niveles primarios y secundarios la infraestructura es heterogénea y que hay un déficit importante, tanto en el sector público como en el privado. En las universidades el déficit puede ser mayor, sobre todo porque las universidades peruanas en un 90% o más sólo se dedican a enseñar y la nueva ley las está obligando a investigar, para lo cual se requiere laboratorios, bibliotecas, plataformas informáticas, presupuestos de investigación. Aquí se ha de requerir una estrategia para apoyar a las universidades públicas, algunas de las cuales han avanzado en este tema en función de sus ingresos del Canon minero y petrolero. Pero la mayor parte de universidades privadas es probable que tengan que aumentar sus pensiones o prestarse para poder investigar. Quizás sería importante crear un Fondo de Investigación Universitaria para el desarrollo, al cual podrían concursar las universidades con proyectos viables.

Finalmente, es importante la regulación, gestión y liderazgo del Estado en todos los niveles educativos, en el primario y secundario donde actualmente casi la mitad de estudiantes asisten a escuelas y colegios privados y en las universidades donde la mayor parte son privadas. Aquí tenemos dos problemas importantes: el permiso para abrir colegios y universidades, ahora denominado licenciamiento, es algo que aún no tiene los mecanismos para efectivos para dar permisos a quienes realmente puedan brindar un servicio en condiciones mínimas. Luego el tema de la acreditación que tiene que ver con estándares de calidad en la enseñanza, en la gestión, en la investigación y en las relaciones con el entorno social en el cual están insertados los centros educativos de todo nivel.

Lima, 6 de noviembre 2015

 

 

REFLEXIONES EN TORNO A LA LEY UNIVERSITARIA

Efraín Gonzales de Olarte.

Se ha debatido sobre la necesidad de una nueva ley universitaria en el Perú, capaz de hacer frente a la baja calidad y heterogeneidad de las universidades. En el fondo la preocupación general es ¿cuánto? contribuyen las universidades a formar buenos profesionales, a la ampliación del conocimiento y a suministrar a la nación los cuadros que ella requiere para un desarrollo acorde con un mundo globalizado y exigente. Se requiere graduados universitarios que promuevan un desarrollo que ayude a incluir socioeconómicamente a todos los peruanos a través de la creación de oportunidades iguales para todos. Todo ello a través de la educación y especialmente de la educación superior. Sin embargo, la percepción que se tiene es que aquello no está sucediendo y que ha llegado el tiempo de corregir esta situación.

La respuesta del gobierno, ante esta situación, ha sido aprobar una nueva ley que a nuestro entender es un buen inicio, pero que no es suficiente si no está enmarcada dentro de una “política de educación superior” para mejorar la calidad y la cobertura. En este artículo queremos reflexionar sobre los alcances de la ley en materias académicas y de calidad universitaria, no tocaremos los temas de gobernanza.

La reformulación del modelo educativo universitario.

Tras 2 años de debate en la Comisión de Educación del Congreso de la República, el pasado 9 de julio fue publicada la Ley N° 30220, hoy conocida como la nueva Ley Universitaria. Esta ley tiene como objetivo general la mejora de la calidad educativa en las universidades del Perú.

La nueva ley propone cambios, en relación a lo establecido por la anterior ley 23733, que constituyen en la práctica un replanteamiento del modelo educativo universitario tratando de incorporar elementos que nos acerquen, aunque de manera discreta, al modelo europeo de Boloña.

Un primer punto al respecto es la incorporación de por lo menos un año de estudios generales o un mínimo de 35 créditos, es decir la ley reconoce que antes de estudiar una carrera es pertinente y necesario recibir una formación básica previa, entre otras razones para subsanar las deficiencias que traen consigo los estudiantes formados en una secundaria que a todas luces es insuficiente y que no sintoniza con la experiencia de otros países en los que la secundaria tiene de seis a siete años. Además, los chicos que ingresan a las universidades peruanas tienen entre 16 y 17 años, lo que significa que no han logrado alcanzar la madurez. Los estudios generales permiten, también, que los estudiantes confirmen o no su vocación y amplíen su rango de percepciones sobre el mundo y sobre las disciplinas a poder estudiar.

Un segundo punto es la necesidad de renovar el contenido de los cursos, al prever su renovación cada tres años. En un mundo donde la información y el conocimiento crecen casi de manera exponencial es imprescindible estar al día y renovar constantemente los contenidos, la bibliografía y también la pedagogía en la enseñanza.

Un tercer punto es la regulación del crédito (mínimo 16 horas de teoría o el doble de horas de prácticas), lo que debería garantizar una mejor distribución de los contenidos y un mejor aprendizaje, aquí hay un acercamiento a los estándares internacionales, sin los cuáles es muy difícil pensar en el intercambio internacional de estudiantes y en el reconocimiento de los estudios peruanos en otros países.

Un cuarto punto es que se cambia la modalidad del bachillerato, que anteriormente era automático. Hoy se pide un trabajo de investigación y el conocimiento de un idioma extranjero. Esta modalidad es a todas luces un retroceso, por dos razones: por un lado el bachillerato automático es un estándar mundial, pues se trata de la primera etapa de la formación universitaria en la que aprende lo básico de una carrera o de una disciplina, por otro lado, el pedir un trabajo de investigación en universidades con déficit de profesores a tiempo completo, con poca formación en la investigación seria, ha de resultar en trabajos de dudosa calidad y de impacto incierto sobre la formación y, hay altar probabilidades que en el futuro tenga un efecto contrario para las vocaciones investigadoras. Me parece que la tasa de graduación con bachillerato ha de crear mayor subempleo, menor número de profesionales.

Lo del idioma si es una buena medida, en un mundo en el cual el inglés es la lengua franca. Quien no sabe inglés hoy es un analfabeto internacional. Pero también es muy pertinente que las lenguas nativas quechua y aymara puedan ser aceptadas en un pie de igualdad.

Un quinto punto es el establecimiento de mínimos de créditos para el posgrado: 24 para las diplomaturas, 48 para las maestrías y 64 para el doctorado. En realidad la mayor parte de universidades tienen ya establecido los dos primeros mínimos, lo que sorprende es el número de créditos para el doctorado. El asunto es que los doctorados sólo tienen una parte escolarizada, en general dos semestres de cursos de doctorado, el resto es tiempo destinado a la investigación para la tesis doctoral, lo que en verdad no tiene porqué medirse en créditos formativos, si no en resultados de investigación. Lo que se puede poner es un tope de años para presentar la tesis doctoral 3 ó 4 años sin necesidad de atribuir algún creditaje, salvo a la parte inicial formativa. En el doctorado no importa las horas en aula, interesa los resultados de la investigación. Además, para las universidades privadas doctorados de 64 créditos serían, por un lado, un negocio pero por el otro lado alejaría a los potenciales doctorantes por el costo excesivo.

En general la nueva ley hace muy rígida la escolaridad, en un mundo donde la flexibilidad es una necesidad para obtener mejores resultados y, más aún, para lograr mayores oportunidades de conseguir empleo. Hoy las carreras flexibles y multidisciplinarias son las que aseguran mejor “empleabilidad”. Nos preocupa que los resultados vayan en la dirección opuesta de la ley.

El derecho a una buena educación superior

La preocupación de la ley por la calidad universitaria es legítima si el estado y la sociedad asumen que los “productos” de la universidad: profesionales, conocimiento, innovaciones tecnológicas, sean funcionales al desarrollo humano y, éste, es la base del desarrollo económico, del progreso y de la democracia. En consecuencia, la calidad es importante en sí misma, pero también es funcional a un estilo de desarrollo basado en las capacidades humanas.

He afirmado en otros lugares[1] que el Perú no ha logrado un desarrollo más equitativo porque se ha puesto más atención en los recursos naturales como fuente de riqueza y crecimiento, antes que en las capacidades humanas, o lo que algunos autores llaman capital humano[2]. Por ello, es necesaria una política de educación superior que promueva la calidad de la formación y la investigación en las universidades y que haga de ella la locomotora del sistema educativo.

La calidad de las universidades depende de la calidad de sus alumnos y de sus profesores, por ello buenas universidades van a exigir que los colegios secundarios y primarios formen buenos estudiantes, y el resultado será una mejora de la calidad de los graduados universitarios que irán a trabajar en el sector privado, en el estado, en organizaciones sociales, donde generarán mayor riqueza con sus conocimientos, pero sobre todo generarán comunidades humanas capaces de vivir civilizadamente, de organizarse democráticamente, de discrepar creativamente, de emprender nuevos negocios, de innovar tecnologías. Una buena educación superior es obviamente la mejor palanca del desarrollo de los países y de sus habitantes, por ello debe ser un derecho de todas las personas.

Pero no sólo eso, sino que la educación superior de calidad es una inversión de largo plazo que asegura no sólo mayores tasas de crecimiento económico, en consecuencia de empleo, sino también mayor riqueza y mayores ingresos que son la base tributaria, es decir, si el estado incrementa los presupuestos de las universidades públicas hoy en uno o dos lustros estará recaudando muchos mayores impuestos y, en consecuencia, se habrá establecido un circulo virtuoso que hoy lo conocen varios países sobre todo los del sudeste asiático que apostaron a la mejora de su calidades humanas y profesionales y que hoy cosechan los frutos del desarrollo basado en la calidad del factor humano, antes que en la abundancia de recursos naturales.

Es obvio que la nueva ley universitaria puede ser el inicio de una política educativa y el inicio de la configuración de un círculo virtuoso.

Los ingredientes de la calidad: autonomía, investigación e internacionalización

Una formación universitaria integral requiere de algunos ingredientes indispensables que constituyen la esencia de la universidad moderna de calidad: autonomía, investigación, internacionalización, la formación por competencias, que la ley toma en cuenta, aunque no con la claridad que se hubiera requerido para orientar mejor el proceso universitario.

La autonomía universitaria es tan importante que esta normada en el artículo 18 de la Constitución, donde se señala que “cada universidad es autónoma en su régimen normativo de gobierno, académico, administrativo y económico. Las Universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes”. La idea central es que las actividades universitarias deben emerger con la mayor libertad de pensamiento posible, sin coerciones, censura o cualquier interferencia, para que las ideas, las teorías, los conceptos fluyan creativamente. Es además, una salvaguarda para contrarrestar el asedio político o ideológico de instituciones extrañas, tales como los gobiernos, los gremios o los intereses económicos o políticos.

El artículo 8° de la ley dice: “El Estado reconoce la autonomía universitaria. La autonomía inherente a las universidades se ejerce de conformidad con lo establecido en la Constitución, la presente Ley y demás normativa aplicable. Esta autonomía se manifiesta en los siguientes regímenes” que sintetizamos así: autonomía normativa, que es la potestad auto-determinativa de crear normas internar, autonomía de gobierno para estructurar, organizar y conducir la institución universitaria, autonomía académica, para fijar el marco del proceso de enseñanza y aprendizaje, autonomía administrativa para establecer los principios, técnicas y prácticas de la gestión universitaria y autonomía económica para administrar y disponer del patrimonio institucional y la generación de recursos.

La autonomía universitaria sólo puede tener éxito si la universidad hace honor a su nombre, es decir, debe ser el lugar de la diversidad y de la universalidad, donde se discute y se valora en todos los campos del saber. Por ello, no debe entenderse la autonomía como el aislamiento o el hacer lo que uno quiera sin tener ningún control, esto no cabe dentro del espíritu universitario es decir, la autonomía es consustancial a la libertad de pensamiento y de cátedra y estas no se circunscriben a una universidad sino un universo mucho más amplio.

Sin embargo, la sola autonomía no garantiza calidad en las universidades, la autonomía está en relación directa con la calidad de: los profesores, los alumnos, de la enseñanza y de la investigación. De qué sirve una universidad autónoma pero mediocre. Por ello la ley pone énfasis en tres aspectos fundamentales de la autonomía: académica, administrativa y económica. Una verdadera autonomía se origina, en primer lugar, en la autonomía económica que hace que las metas y programas de una universidad no estén condicionadas por quienes financian la universidad. Por ello, una norma de oro es que las universidades controlen y asignen autónomamente los recursos que obtienen ya sea del estado o del sector privado. La autonomía económica no sólo es material, sino instrumental pues la libertad de cátedra y de investigación depende de la capacidad de autodefinición de los contenidos y de los temas de investigación por el profesor o el investigador, de manera voluntaria y autónoma. Se trata pues de una libertad individual puesta en ejecución dentro de una universidad.

La autonomía académica tiene que ver más bien con la institución universitaria, es decir con la capacidad de una comunidad académica -en la facultad, el departamento o toda la universidad- de optar por un determinado modelo educativo, por un estilo de investigación y, sobre todo, definir los temas y disciplinas que se quiere enseñar o investigar. Esta es la autonomía que hace que los integrantes de una universidad, profesores, alumnos, investigadores, puedan tener un proyecto académico común y llevarlo a cabo sin interferencias.

La autonomía administrativa es funcional a las otras dos autonomías y es muy importante para ejercitar con eficacia y eficiencia la autonomía universitaria. Por ello, la nueva ley universitaria permite a las universidades consolidar este atributo en sus propios estatutos, de una manera explícita y normativa. Si las universidades incluyen en sus nuevos estatutos consideraciones al respecto no veo porque la autonomía universitaria esté amenazada.

La ley quiere darle mucha importancia a la investigación, cosa que la anterior ley no lo hacía, bajo el supuesto que la mayor parte de universidades peruanas no investigan y sólo enseñan.

El artículo 48 de la ley señala: “La investigación constituye una función esencial y obligatoria de la universidad, que la fomenta y realiza, respondiendo a través de la producción de conocimiento y desarrollo de tecnologías a las necesidades de la sociedad, con especial énfasis en la realidad nacional. Los docentes, estudiantes y graduados participan en la actividad investigadora en su propia institución o en redes de investigación nacional o internacional, creadas por las instituciones universitarias públicas o privadas.

 

La ley le da tanta importancia que incluso ha creado el Vicerrectorado de Investigación, que anteriormente era función adicional de los vicerrectorados académicos. La intención de la ley es laudable, sin embargo, para que las universidades puedan generar y establecer proyectos de investigación con resultados publicables y que, en consecuencia, el conocimiento se amplíe, ha de pasar mucho tiempo, pues la gran mayoría de universidades peruanas sólo se dedican a la formación, en parte porque es un buen negocio, pero sobre todo porque no tienen capacidades para la investigación.

Para que la investigación se convierta en una actividad regular e importante en las universidades, la ley genera algunas condiciones aunque no muchas y no de manera directa. En primer término, al obligar a los profesores a obtener maestrías y, sobre todo, doctorados que son los niveles en los cuales se investiga con propiedad y, en segundo lugar, al prever vagamente que el estado habilitará recursos para la investigación. Esto aún no es suficiente, pues, la investigación requiere de investigadores, de laboratorios, de centros de procesamiento de información, de infraestructura adecuada, de recursos económicos, pero sobre todo de temas y proyectos de investigación relevantes y viables. Además, en algún momento los frutos de la investigación deben ser incorporados en la enseñanza y en la formación de investigadores. Aquellas universidades que tomen en serio esta nueva función tendrán que trabajar de manera planificada, con bastante empeño y tratando de tener fuentes de financiamiento estables. Todo un desafío.

A parte del escaso número de profesores universitarios dedicados exclusivamente a la investigación, la mayor parte enseña y de manera adicional hace alguna investigación, sólo para completar el plan de trabajo. Así de los más de 60mil profesores existentes actualmente en el sistema universitario sólo un 2 a 3% ha publicado en revistas reconocidas por los rankings internacionales. Esta es la línea de base a partir de la cual habrá que evaluar a futuro, el impacto de la nueva ley, que será limitado si no se consolida la política de investigación emprendida por el CONCYTEC, pero que en el futuro ha de necesitar de muchos más recursos para la investigación, para lo cual hay que convencer al gobierno y al sector privado que la investigación puede ser una buena inversión de largo plazo si es que hay una política de investigación para el desarrollo. En este tema se requiere de una asociación de triple hélice[3]: universidades-empresas-estado. La ley tiene considerandos genéricos al respecto.

La internacionalización de las universidades es un proceso ineludible, que sin embargo ha de trazar la línea divisoria entre universidades globalizadas y universidades domésticas. La ley al normar sobre los procesos de licenciamiento de universidades por la SUNEDU y de su acreditación por el organismo pertinente, en realidad estaría orientando a que las universidades tengan mínimos académicos comparables con universidades del exterior, en un primer momento con las universidades de la región. Es decir, la internacionalización ha de venir por comparación e igualación con estándares universidades extranjeras o con la igualación de las mejores universidades nacionales que tienen ya interiorizada la internacionalización.

En un mundo en el cual hay una gran movilidad de personas, en el que se firman tratados de libre comercio o acuerdos de integración como el caso de la Alianza del Pacífico entre Perú, Colombia, Chile y México, en la cual en este momento no se requiere de pasaportes para circular en estos países, se han establecido becas para el intercambio de alumnos y en el futuro habrá movilidad de profesores, es evidente que nuestras universidades serán tomadas en cuenta si logran tener estándares atractivos. La internacionalización en la ley está apenas enunciada como uno de los principios en los cuales se debe basar las universidades (artículo 5°).

Reflexiones finales

Era impostergable tener una nueva ley de universidades en el Perú. La ley 30220 cuya aprobación es el reflejo de las tensiones existentes entre universidades y gobierno, de la diversidad de puntos de vista e intereses en el Congreso y de la opinión generalizada de que el Perú tiene un conjunto de universidades de calidad heterogénea y que algunas no deberían operar. Lo cierto es que la ley, pese a algunas limitaciones e incongruencias internas, puede convertirse en un instrumento para ordenar el sistema universitario, mejorar la calidad de las universidades y, en última instancia, mejorar la calidad de los egresados y graduados, que contribuirán a transformar las aristas del desarrollo económico y humano en el Perú.

Pero una ley, por si sóla, no garantiza nada de esto. Son los operadores del sistema universitario los que tendrán la gran responsabilidad para que los objetivos de la ley se conviertan en resultados efectivos en términos de calidad académica y de investigación. Al Ministerio de Educación le corresponde definir una política de educación superior al servicio del desarrollo y la democracia, a la SUNEDU le corresponderá licenciar y supervisar a las universidades en la calidad de sus servicios, no en los contenidos que para ello también deberá ser un organismo garante de la autonomía universitaria. Además, el organismo de acreditación deberá no sólo acreditar la calidad de las carreras y de las universidades, sino también acompañar de manera permanente para que la búsqueda de la calidad se incorpore como parte del ethos universitario. El Ministerio de Economía debería también establecer una política de financiamiento del sistema universitario, sobre la base del convencimiento que todos los recursos financieros que se usen para mejorar las universidades son una inversión de largo plazo rentable. En su conjunto, el secreto del éxito de la nueva ley será que todos estos organismos tengan credibilidad desde el inicio y que adquiera una buena reputación no sólo de nivel académico sino de integridad moral, tan necesaria en estos tiempos de corrupción endémica.

Pero quienes serán las verdaderas protagonistas de este proceso de renovación y progreso serán las propias universidades. Para ello, será necesaria una autoevaluación de conciencia y no tomar a la universidad privada como “cualquier otro negocio”. Tenemos que convencernos que una universidad buena no puede ser barata, sea esta pública o privada, porque la calidad cuesta. Sin embargo, esto no quiere decir que obtener ganancias con una buena universidad sea algo negativo. Pero, insisto, una buena universidad que además haga investigación es una universidad que requiere por lo menos de un gasto anual de 4mil dólares por alumno, sea pública o privada, que con este gasto se podrá tener por lo menos un 25% de la plana profesoral a tiempo completo, requisito de ley indispensable y mínimo para pensar seriamente en una universidad en estos tiempos de globalización, de competitividad y de búsqueda de la calidad.

Finalmente, la sociedad civil, el sector empresarial y el estado deben constituirse en los fiscalizadores del relanzamiento de las universidades peruanas y de su conversión en universidades para el siglo XXI.

Lima, octubre 2014

[1] Efraín Gonzales de Olarte (2012): “La economía política peruana de la era neoliberal 1990-2006” en y. Murakami (2012): Dinámica político-económica de los países andinos, Center for Intergrated Area Studies, Kyoto University, Instituto de Estudios Peruanos, Lima.

[2] Existe una fuerte corriente teórica en economía del desarrollo que cosifica las aptitudes y conocimientos de las personas y las denomina y conceptualiza como “capital humano”, es decir es un factor del mismo nivel del capital físico o del capital natural, es decir un “stock” que se puede acumular y que se le puede sacar una rentabilidad a voluntad. En esta perspectiva la universidad resulta siendo la fábrica de capital humano altamente calificado.

[3] Este concepto fue introducido y difundido por el Doctor Henry Etzkowitz, Profesor de la Universidad de Stanford.

¿QUO VADIS DESCENTRALIZACIÓN? I

Efraín Gonzales de Olarte

 

El proceso de descentralización estatal parece haberse pasmado, es decir, la idea de la autonomía relativa en la toma de decisiones y ejecución de políticas y programas de los gobiernos regionales y municipales parece no haber cuajado y la sensación general es que de manera sigilosa se estaría dando un proceso de recentralización. Sin embargo, no hay claridad sobre los avances de la descentralización, es decir, no sabemos bien si el estado peruano funciona mejor con sus tres niveles de gobierno (en la práctica cuatro) y que, por consiguiente, sus funciones gubernamentales y de suministro de bienes y servicios ha mejorado en relación al pasado centralista. Hace falta un análisis empírico al respecto.

 

Por otro lado, tampoco sabemos si la descentralización del gasto ha sido un factor importante para el crecimiento de las regiones y localidades. Es muy común el pensamiento según el cual la descentralización es la palanca para el crecimiento territorial, sobre todo por la posible capacidad de los gobiernos para movilizar inversiones y proyectos. Sin embargo, aquí creo que se les pide más de lo que pueden hacer, pues sus recursos financieros para la inversión son limitados y no siempre han sido o son bien asignados, además no tienen capacidades humanas ni institucionales para ponerse realmente a la cabeza del crecimiento regional o local.

 

Adicionalmente, el proceso de descentralización caracterizado por la debilidad del sistema político, por la falta de una conducción política del proceso, la débil capacidad de fiscalización de la Contraloría de la República y la crisis ética y moral generada desde el fujimorato, ha generado comportamientos corruptos en varios gobiernos regionales y locales. Esto debido a que el crecimiento económico generó recursos inesperados y fáciles de conseguir (canon, transferencias del IGV) en montos muy superiores a cualquier expectativa normal. La “pereza fiscal” ha caracterizado al proceso de descentralización, debido sobre todo a que buena parte de los ingresos fiscales de los gobiernos subnacionales fueron el resultado del crecimiento de exportaciones de materias primas –minerales, gas, petróleo- es decir, no hubo ningún esfuerzo fiscal de parte de los gobiernos descentralizados. Lo más grave de todo es que los recursos adicionales provinieron de las rentas diferenciales internacionales mineras y no del incremento sostenido de la productividad de los otros sectores productivos como agricultura, industria o servicios.

Es obvio que, una vez acabada la fase de crecimiento del ciclo peruano, los recursos se han recortado y se seguirán recortando. En consecuencia, lo que parecía un proceso de descentralización exitoso basado en la inversión de los gobiernos locales y regionales, ahora se recortará y, lo peor, es que estos gobiernos no han aprendido a generar recursos fiscales de otras fuentes.

Por otro lado, uno de las falencias del proceso de descentralización fue la falta de transferencia de capacidades administrativas –personal calificado, procesos y organigramas- del gobierno central a los gobiernos regionales y locales. En consecuencia, estos han tenido que aprender a “gestionar” desde cero, lo cual ha producido, por un lado, lentitud y dificultades para generar proyectos nuevos y, por otro lado, se crearon condiciones para no hacer nada y utilizar los recursos del estado para fines “non sanctos”. En buena medida, no hemos tenido un “plan de descentralización” lo suficientemente inteligentes no solo para transferir funciones y recursos, sino para poderlos administrar y para generar capacidades de desarrollo regional o local.

Una vez más hemos hecho las cosas “a la peruana”, con mucha improvisación, con poco norte y sin planificación.

 

Ahora que los recursos fiscales serán escasos, los gobiernos sub nacionales tendrán una prueba de fuego sobre la viabilidad de la descentralización. Como se dice corrientemente: las crisis generan también oportunidades.