Publicado en el Informe Anual 2007-2008: Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Perú, OXFAM, Lima.

El continuado crecimiento económico en los últimos 75 meses es un fenómeno que no se repetía desde los años cincuenta del siglo pasado. En un país como el Perú, caracterizado por la volatilidad y la inestabilidad, este fenómeno no deja de sorprender, sobre todo porque pocos habrían pronosticado altas tasas de crecimiento por un periodo tan largo, cuando las políticas públicas se habían reducido al mínimo aconsejado por los organismos de Washington. Además, es muy plausible que la tendencia al crecimiento seguirá por un largo periodo, quizás de unos siete a ocho años. Lo más importante de este proceso es que el Perú está cambiando, pues no hay país que no cambie si tiene un largo periodo de crecimiento sostenido.

Sin embargo, no todas son tan buenas noticias, pues la pobreza retrocede con menor velocidad a la que va el crecimiento, y la desigualdad no parece alterarse significativamente. Si la mayor parte de la población tiene la percepción de que el crecimiento agregado no le está beneficiando, obviamente no ha de tener simpatía por las empresas, el gobierno, las instituciones y se ha de crear un caldo de cultivo para la generación de protestas pacíficas o violentas. Como solía decir Albert Hirschman , la gente suele tener lealtad a todo proceso que la beneficie, pero si esto no sucede, levantará su voz para hacer escuchar su punto de vista y si no se encuentran las soluciones, la gente buscará la salida del sistema, es decir dejará de apoyar y se pondrá en contra del proceso. En el Perú, la gente es aún leal al nuevo modelo económico, pero muestra su descontento porque no beneficia a la mayoría, y hay voces que dicen que se requiere de otro sistema u otro modelo. Las voces de alerta vienen de distintos sectores descontentos y de actores políticos o sociales que hacen política en base a esto.

La pobreza es una situación absoluta, es decir, el pobre es definido como aquella persona o familia que no logra reunir todos los satisfactores que necesita para vivir decentemente, ya sea porque tiene bajos ingresos o porque tiene bajas productividades. En cambio, la desigualdad es una situación relativa, se es más o menos rico o pobre en relación con otro. Por ello, el crecimiento los afecta de manera distinta. En el periodo reciente del Perú, el crecimiento ha sido con ligera disminución de la pobreza y con un impacto poco claro sobre la desigualdad, tal como podemos apreciar en el cuadro 1. Lo más importante es que se ha dado una relación directa entre crecimiento y reducción de la pobreza durante el periodo 1985 – 2006, en cambio la desigualdad no parece conmoverse aún.

Por el contrario, la reducción de la desigualdad en un problema de otras características, si bien las extremas señales de desigualdad existentes en el Perú son preocupantes desde un punto de vista ético o político, en verdad no son altamente críticas siempre que haya movilidad social interna y migración de la fuerza laboral hacia el exterior. Es decir, mientras las posibilidades que tienen las personas de mejorar en el futuro se mantengan, la desigualdad no genera los problemas de exclusión que imprime la pobreza. Sin embargo, en el largo plazo una reducción de la desigualdad es imprescindible para consolidar y estabilizar social y económicamente el Perú. Una menor desigualdad con menores niveles de pobreza genera una demanda efectiva mayor que se constituye en un factor de inversión para el mercado interno, lo que genera mayor empleo e integración y permite entrar en el círculo virtuoso del desarrollo, es decir del crecimiento con redistribución.

Por estas consideraciones, es necesario entender qué está pasando con la dinámica económica y social de los últimos años, en los cuales el Perú ha cambiado en varios aspectos al compás del cambio de modelo económico y social. La pregunta sería entonces si este cambio se ha de estabilizar favoreciendo a la población excluida de los frutos del crecimiento o no. En verdad, el gran desafío del gobierno aprista es cómo encontrar la fórmula para que el crecimiento económico comience a reducir no la pobreza, sino sus causas y cómo influir sobre los factores que han hecho persistente hasta ahora la desigualdad.

A raíz del ajuste estructural del Consenso de Washington en el Perú ha habido cambios importantes: la estructura de la propiedad, las reglas económicas favorables a una economía de mercado abierta y a un rol subsidiario del Estado y las fuentes de financiamiento de la inversión. Estos cambios han generado un nuevo modelo económico: primario exportador y de servicios (Peser), que ha reemplazado al anterior que tenía un componente industrial aparte de la exportación de materias primas. El nuevo modelo se construyó sobre la estructura productiva estatal anterior, es decir, las inversiones vinieron principalmente atraídas por las privatizaciones de las empresas estatales que estaban ubicadas en los sectores primarios (minas, agricultura) y de servicios (energía, bancos, telecomunicaciones, hoteles, etc.), este fue un cambio en la propiedad y la gestión y continuidad en los sectores. La apertura a la entrada de capitales extranjeros facilitó la inversión internacional en todos estos sectores, con lo que se resolvieron dos limitantes que tuvo el anterior modelo económico: i) la relativa escasez de divisas para el funcionamiento de la economía, y ii) la falta de ahorro interno.

Es necesario, sin embargo, recordar que el nuevo modelo heredó del anterior los problemas de la desigualdad y la pobreza, la que al final de los años ochenta alcanzó a más de la mitad de la población, situación que se perpetuó durante las casi dos décadas siguientes. Es cierto que cada crisis económica ha incrementado la pobreza, pero no todo crecimiento económico la ha reducido inmediatamente. Es decir, los modelos anteriores y el presente tienen el síndrome de la asimetría entre el crecimiento económico y la pobreza, como se puede observar en el cuadro 1.

A inicios de la era neoliberal, el Perú atravesaba una crisis productiva y distributiva combinada, es decir una crisis estructural. La reestructuración vino por el lado productivo, el Perú se hizo un país más minero, más de servicios, acompañados por un boom de construcción al que no estábamos acostumbrados y, en los últimos años, un incremento del sector industrial vinculado a la agro-exportación y a los servicios. Una característica importante de esta reestructuración fue que estos sectores no tuvieron capacidad creadora de empleo en magnitudes importantes, la tecnología utilizada por todos ellos, salvo la agro-industria, tendía a ahorrar mano de obra. Además, dichos sectores no compran materias primas u otros insumos a otros sectores domésticos en magnitudes considerables, en consecuencia, el efecto multiplicador de las inversiones en el empleo ha sido limitado. Esta es la razón por la que existe, de manera latente en la población, la sensación de que uno de los principales problemas en el Perú es la falta de empleo adecuado o decente, es decir, formal, con salarios adecuados y buenas condiciones de trabajo; lo que hay son malos empleos informales, mal pagados y sin ningún beneficio social. Es evidente que el problema del desempleo y sub empleo existente es la primera causa de que el crecimiento económico no se redistribuya. La verdad de esta situación se ilustra en la reciente dinámica de departamentos como Ica y la Libertad, donde las inversiones hechas generan una mayor demanda de trabajo, en consecuencia se tiene la sensación de reducción de la pobreza y de la desigualdad, algunas estadísticas lo corroboran.

La reestructuración productiva no resolvió la crisis distributiva y la pobreza por dos razones: i) porque los niveles de pobreza y la inequidad distributiva precedentes habían alcanzado niveles no vistos antes, por lo menos si tomamos en cuenta las estadísticas con que se cuenta. Enfrentarlos habría requerido de un gran esfuerzo público y privado, lo que era imposible en un país quebrado, ii) porque la nueva estructura productiva no ha logrado generar los eslabonamientos entre sectores y territorios capaces de generar más mercados de trabajo y de capitales, es decir, esta estructura no logra integrar hasta ahora más sectores a través de más mercados. En consecuencia, pese a tasas de crecimiento por encima del 6% al año, estas no son suficientes como para promover mayor empleo e ingresos y, en consecuencia, para reducir la desigualdad , dada la envergadura de la pobreza previa, la aún importante tasa de crecimiento demográfico y a una nueva estructura productiva de capacidad limitada para crear empleo, en el conjunto de la economía y de las regiones.

Frente a una situación de pobreza y desigualdad que el nuevo modelo económico y el mercado no han sido capaces de resolver de manera endógena, a través de un crecimiento vigoroso del empleo y de los ingresos, se esperaría que el Estado sea el compensador e igualador de oportunidades. Pero esto no ha sucedido en el Perú de los últimos 15 años por varias razones: i) el tamaño del Estado peruano, definido por la importancia del gasto público neto sobre el producto bruto, a inicios de los años noventa se había reducido drásticamente, muy por debajo del tamaño que se necesita para reducir la aguda pobreza heredada del gobierno anterior; ii) el Estado peruano además era débil, pues no era capaz de disciplinar fiscalmente a empresarios, trabajadores y propietarios y no controlaba totalmente el territorio. Es decir, debido a la crisis de los años ochenta y la subversión, la capacidad del Estado de imponer la ley y de cobrar impuestos se había reducido drásticamente. De ahí que solo en el año 2004 la presión tributaria (impuestos/PBI) alcanzó el 18%, cuando en Chile hace mucho se han establecido en el 25%, y en Europa el promedio está en 40%. Un Estado pequeño y débil no podría tener la capacidad de revertir tan altos niveles de pobreza y de imponer nuevas normas distributivas fiscales para reducir la desigualdad.

La situación es pues compleja, sobre todo porque se suponía que el ajuste estructural neoliberal debería haber logrado que los mercados funcionaran de manera generalizada, que la generación de empleo sería tarea íntegra del sector privado y que el Estado debería ocuparse solamente de las políticas sociales y de reducir la pobreza, dada la reducción de sus funciones. Todo esto no ha sucedido, como la teoría neoclásica lo preveía. Lo que se ha alcanzado es un robusto crecimiento económico jalado por la demanda internacional de materias primas, la libre afluencia de capitales y las inversiones en sectores de altísima rentabilidad determinada por la creciente demanda de materias primas debido al crecimiento de China, India, Europa y Estados Unidos. Es pues un crecimiento muy dependiente de factores exógenos, es decir, sobre los cuales ni el sector privado ni el sector público peruano tienen capacidad de influir. El modelo económico peruano primario exportador y de servicios tiene pocas fuentes autónomas de crecimiento, lo que hace que todos los avances en reducción de la pobreza y ligera disminución de la desigualdad puedan ser fácilmente revertidos en la próxima crisis de balanza de pagos.

La relación entre crecimiento y pobreza durante el periodo 2001-2007 ha sido impresionante: el producto bruto ha crecido en 43% y el producto per-capita en 29%, sin embargo la pobreza se ha reducido solo en 9,8%, ha pasado de 54,3% a 44,5% . En tanto, la pobreza extrema ha bajado ocho puntos, de 24,1% en 2001 al 16,1%, en 2006. El modelo económico Peser más las políticas públicas de alivio a la pobreza han logrado este resultado. Es decir, se ha requerido de un gran esfuerzo en crecimiento para reducir la pobreza, además de que dicha reducción no es posible considerar irreversible por las razones expuestas. Si se deseara reducir la pobreza a solo el 20% de la población, se necesitaría un crecimiento anual a una tasa de 6% por 20 años más, siempre que no varíen ni el modelo ni la orientación de las políticas públicas, pero con una inversión que debiera crecer a razón de 10% al año. Sin embargo, cuando observamos la evolución de la pobreza por departamentos en 2006, nos encontramos que esta puede oscilar entre 88,7% en Huancavelica a 15,8% en Tumbes, pero que en general se ha reducido la población bajo la línea de pobreza en la mayor parte de departamentos (ver cuadro 2). También se observa que la reducción de la pobreza tiene una baja relación con el crecimiento económico en el periodo 2004- 2006.

Por otro lado, la desigualdad distributiva según los escasos datos que existen, no parece haber establecido una tendencia hacia la baja y, dada la información al respecto, habría que decir que se mantiene en los estándares peruanos de los últimos 40 años. Por alguna razón, la desigualdad retrocede en los periodos de recesión y se incrementa en los periodos de bonanza económica. El actual modelo económico no parece haber afectado esta situación, lo que sí nos parece que ha cambiado son los determinantes de la desigualdad, que son la concentración de la propiedad de los bienes de capital, las tecnologías ahorradoras de trabajo y la extrema desigualdad educativa.

El Perú ha cambiado y sigue cambiando al compás de estos procesos. Hoy es un país con un nuevo modelo económico, con nuevos sectores sociales, con un predominio del sector privado, con un estado aún pequeño y débil, con dificultades de reformarse. La democracia permite mayores libertades de expresión de descontentos y apoyos al modelo, la población va descubriendo sus derechos y sus deberes, parece estar emergiendo una nueva clase media proveniente de profesionales, empresarios y técnicos ligados a los sectores de servicios, la cultura del riesgo se va implantando poco a poco, al mismo tiempo que el peruano promedio se hace más individualista. Todo esto como resultado del proceso de crecimiento descrito y de la turbulencia económica internacional, que puede entrar en recesión y amenazar la dinámica económica peruana.

Frente a esta situación hay dos vías que tomar. La primera es la vía TLC, que es profundizar el modelo neoliberal de economía abierta y estado pequeño, buscando más tratados de libre comercio con otros países como China, Japón y Europa. Esta vía podría permitir una reducción de la pobreza con las características actuales y requiere de paciencia generacional, pues para llegar a un 20% de la pobreza se necesitaría dos décadas, manteniendo los supuestos arriba indicados. En esta vía, las condiciones internacionales modelarán la economía peruana y los gobiernos tendrán autonomía limitada para manejar los auges y las crisis.

La segunda vía es la del Desarrollo Integrado Exportador y Descentralizado (DIDE), que pasaría por integrar sectores y territorios a través de una combinación de políticas macro y sectoriales, capaces de generar eslabonamientos entre productores de todo el territorio, es decir promoviendo la descentralización económica, para que las regiones comercien entre ellas y exporten sus producciones más competitivas. Esta vía requiere de un pacto político, de voluntad y liderazgo, que lleve a conformar un modelo económico integrado, que con seguridad generaría más empleo, reduciría la pobreza y las desigualdades de manera endógena. Todo ello redundaría en que nos haría alternar en la globalización con mayores grados de autonomía y menos vulnerables a las crisis externas. Este modelo cambiaría al Perú y lo volvería un país con solidez económica, con cohesión social y estabilidad política. ¿Cómo hacemos para lograrlo? En esta vía, una importante alianza del sector empresarial peruano y el Estado podrían completar el modelo económico y los gobiernos tendrían más autonomía para el manejo del futuro.

Bibliografía

Hirschman, Albert
1970 Salida, voz y lealtad. México D. F.: Fondo de Cultura Económica.

Mendoza, Waldo y Juan Manuel García
2006 Crecimiento económico y pobreza en el Perú 2000-2005. Documento de Trabajo CISEPA 250, Lima: PUCP.

Verdera, Francisco
2007 La pobreza en el Perú. Lima: CLACSO, IEP, PUCP.