Lima, verano 2009
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LA CRISIS, LOS INTERESES Y LA INCERTIDUMBRE
Efraín Gonzales de Olarte

En el mes de agosto del 2008, a casi todos los gurues de la economía neoclásica no les pasaba por la mente que el mundo estaba a punto de entrar en una nueva crisis. Salvo algunos analistas, mas bien de corte keynesiano, como Stiglitz, Krugman o Rodrik, que fueron advirtiendo sobre la inminencia de una crisis, el resto pensaba que los mercados harían su trabajo y procesarían la crisis casi de manera automática o endógena como se diría técnicamente.

Hoy, a inicios del 2009, el panorama es sombrío y, nuevamente, los gurues neoclásicos no saben si lo peor vendrá el primer o segundo semestre, o si la recuperación vendrá el 2010 o recién el 2011.

¿Cómo es posible que economistas calificados, con todo el arsenal teórico y econométrico con que cuentan, fueran incapaces de predecir lo que se vino y no pueden saber lo que se vendrá? ¿Será que los fenómenos económicos pueden ser predecibles sólo hasta cierto punto y el resto depende de factores no tomados en cuenta por la teoría económica?

No es fácil responder a estas preguntas. Sin embargo, planteamos como hipótesis que en general, cuando se incluye en el análisis los intereses económicos y políticos involucrados en la dinámica económica y los comportamientos psicológicos en situaciones de incertidumbre, es que uno se puede acercar a una mejor explicación de los fenómenos, a conocer las causas de la crisis y a intuir en qué momento se comienza a salir. Desde otro punto de vista, la teoría económica neoclásica, tal como se enseña en las universidades, no permite aquilatar todos los contornos de los fenómenos económicos, porque sólo ven los temas económicos sin relacionarlos con los políticos y los psicológicos. Esta parcelación y aislamiento del fenómeno económico está influenciada por una ideología específica.

El problema es que a menudo, los economistas nos consideramos técnicos neutros, sin revelar que en el fondo nos identificamos con intereses, generales o particulares, de algún grupo social, de alguna empresa o de algún sindicato, es decir, que tenemos una ideología que subyace a nuestras teorías económicas. Es decir, ningún análisis económico es totalmente aséptico de algún interés social y todo economista es tributario de alguna ideología.

Es por ello que cuando sobreviene una crisis económica o financiera, hay que tener cuidado de que la solución se base en el análisis antes que en la ideología y, sobre todo, es importante saber quien gana y quien pierde en una crisis, es decir qué intereses son afectados y qué otros favorecidos.

En consecuencia, se podría decir que la crisis habría provenido de una dinámica económica que por favorecer intereses de ciertos agentes económicos o grupos sociales, que bajo una débil regulación estatal de los mercados, habría llevado a una situación de desequilibrio duradero entre oferta y demanda, que es en realidad una crisis. Los economistas que “no la vieron”, en realidad estaban defendiendo negocios en marcha bajo la premisa de que la economía mundial se seguía expandiendo, sobre la base de nuevos países grandes y de crecimiento acelerado como la de China e India y algunos países de América Latina. Como los mercados se autorregulan según la ideología neoliberal, no había que preocuparse.

Pero, por otro lado, los mercados no siempre se autorregulan por que muchas empresas y a veces el propio estado genera asimetrías en la información, en algunos casos para no revelar a la competencia los datos propios o, en otros, para ocultar estrategias o resultados que no se desea que se conozcan. El caso extremo de esta situación fue la doble contabilidad que llevaba la Empresa ENRON, cuya información falsa dio lugar a malas decisiones de empresas y familias, generando gran desconfianza y pérdidas. En todos estos casos, en los que existe información asimétrica, comportamientos azarosos o falsos, se generan situaciones de incertidumbre, en las cuales las decisiones llevan a malas asignaciones de recursos y en general a resultados perversos.

Esto es lo que ha ido sucediendo progresivamente con la crisis actual, pues, por ejemplo el caso de los créditos hipotecarios conocidos como “sub prime”, sobre cuyos clientes no se tenía la información completa sobre sus posibilidades de pago, pues en muchos casos los que tomaron estos créditos lo hicieron para mejorar sus intereses, teniendo una segunda casa a un precio bajo, es decir actuaron para mejorar sus intereses sobre la base de información asimétrica. Así estos “free riders” fueron los principales agentes que inflaron la burbuja hipotecaria con información incompleta, tendenciosa o falsa, desencadenando una crisis cuyo desarrollo y término es una incógnita.

Lo cierto es que cuando los mercados fallan y no pueden autorregularse, el resultado simple es la bancarrota de aquellos que trasgredieron ciertas reglas económicas y contables. Su traducción real es el desempleo, pobreza y la quiebra de grandes empresas y bancos. Esto es lo que debería haber sucedido, de no existir estados que por causas de fuerza mayor – un probable colapso del sistema económico mundial- se vieron en la necesidad de intervenir, para lo cual se acordaron de las recetas keynesianas, es decir tuvieron que ayudar a que el sacro santo mercado no descarrilara totalmente, con la ayuda de políticas fiscales. Aquí reaparecen los intereses generales de todo el sistema, por encima de los intereses particulares promocionados por el neoliberalismo y la teoría neoclásica. Es decir, se vuelve a poner atención al Estado y su rol interventor y regulador. Es cuando se escucha nuevamente a los promotores de la economía mixta como Samuelson, Rodrik, Wade, que dejaron de tener predicamento durante la era neoliberal, para quienes el capitalismo debe funcionar con mercados supervisados y regulados por el Estado y, eventualmente, con intervenciones puntuales sobre todo en lo referente a bienes y servicios públicos, lo que mejora la información.

Sin embargo, a la hora del salvataje son los intereses particulares los que aparecen en primer lugar, pero con un cierto orden de prioridad. Este orden está dado por la estructura económica y social de una sociedad basada en los principios de la propiedad privada y los intereses propios que tienen una cierta prelación, dado por su lugar y rol en los mercados. Ocurre así que para que el sistema no se hunda hay que salvar a los bancos, los monopolios y a las grandes empresas, que son las que tienen millones de clientes, en lugar de salvar a los clientes. Esto es lo que sucedió en el caso del Banco Lehman Brothers, que habiendo quebrado no fue salvado, lo que es una natural corrección hecha por el mercado a un intermediario que no supo administrar su negocio. Sin embargo, le quiebra de Lehman Brothers es tomado como el mayor error del gobierno americano, pues al no salvarlo desencadenó la enorme crisis financiera y económica que está viviendo la economía americana y que contagia a todo el mundo. Existen pues nodos que son los que articulan intereses y que organizan el mercado en general de manera poco competitiva.

Visto así, el salvataje de las familias o pequeñas empresas que se endeudaron para comprar casas o hacer alguna inversión, si bien podría ser políticamente rentable, no tendría posibilidades de salvar al “sistema”. En consecuencia, estamos atrapados sin salida. El salvataje tiene que hacerse de arriba hacia abajo, del más grande al más pequeño, de lo contrario el sistema económico no tiene salida, o quizás tendría una salida distinta a la que conocemos de experiencias pasadas, como la crisis del 29.

Lo que viene en seguida es el desarrollo de la crisis. El problema es cómo se aumenta la demanda o como se disminuye la oferta, para ello hay políticas fiscales o la reducción de la inversión. En ambos casos se requiere de una recuperación de la credibilidad en el sistema, es decir se requiere que mejore la información sobre las empresas, las familias y el estado, lo que ha de obligar a redefinir los sistemas de regulación de los mercados, el incremento de la transparencia corporativa y del estado. En el fondo la crisis podrá tener solución si los códigos éticos se renuevan y las malas prácticas se castigan.

Finalmente, la crisis actual da punto final a la era del denominado neoliberalismo, es decir del dominio exacerbado de la ideología pro mercado y de la defensa de los intereses particulares en nombre del principio de la libertad, al punto de haberlo convertido en ideología. La lección es que cuando la ideología se antepone a la realidad y, sobre todo, se impone, los resultados tarde o temprano van a chocarse con ella, sea esta la del mercado o del sistema planificado, pues la realidad es como son las cosas y la ideología es como uno quisiera que sean.

Es probable que la crisis redefina la estructura económica y los intereses, pero es necesario aprender de la experiencia. Será necesario mayor regulación estatal, para tener mejor información, pero también será necesario replantear los intereses colectivos no como la suma de intereses particulares, sino como una combinatoria, lo que con toda seguridad llevará a redefinir el papel del estado a escala nacional y a escala mundial. Es obvio, que frente a una crisis global no hay un estado mundial para enfrentarla sino muchos estados particulares cuya coordinación es difícil y depende mucho de los intereses.

Lima, enero 2009-01-22

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Por Efraín Gonzales de Olarte

Uno de los atractivos del Perú – que no figura en ninguna guia turistica- es la imposibilidad del aburrimiento y la posibilidad permanente del susto. El último episodio que confirma estos atractivos es la repentina y fuerte subida de la tasa de inflación. El 2006 la tasa de inflación anual fue de 1.14%, de las más bajas en América Latina, el 2007 subió a 3.93%, igualmente de las más bajas de América Latina, aunque ya el efecto del incremento del precio del petróleo se hacia sentir. Pero entre enero y junio del 2008 la tasa está en 3.2% y anualizada en 5.71%, nuevamente la más baja de América Latina. Sin embargo, el miedo sino el pánico se ha instalado sobre todo en los medios de comunicación y en las encuesadoras que instan al gobierno a reducir inmediantamente la inflación.

Es cierto que en términos relativos la tasa de inflación se ha ido duplicando de año a año, pero en términos absolutos el crecimiento son de dos o tres puntos porcentuales en promedio. Lo que preocupa es que nadie sabe su tendencia, no hay consenso sobre los origenes y los mecanismos de difusión de la inflación no están siendo bien entendidos por los analistas y el gobierno. Pero preocupa aún más que el mayor componente de la inflación sean los alimentos, lo que afecta relativamente más a los pobres que a las clases medias, pues los pobres dedican un mayor porcentaje de sus ingresos para comprar alimentos y cuanto más pobres peor.

El problema es que hace un mes el gobierno hizo público el reporte sobre la pobreza, la cual había disminuido a un interesante 38.9% (bajo la barrera psicológica del 40%), pero si la inflación continua este porcentaje puede facilmente subir, pues una disminución real del ingreso de más de 5% pueden facilmente devolvernos a una situación de pobreza por encima de 45%. Es aquí donde la inflación se convierte en un problema político más que social, pues puede hacer trastabillar uno de los logros más importantes de este gobierno.

Pero ¿qué es lo que impulsa la inflación reciente? El origen incial de la inflación es externo y se transmite através de los precios del petróleo y de los productos agrícolas importados. Pero estos precios se retransmiten internamente y, con un marco de expectativas volátiles, los productores y comerciantes tienden a incrementar sus precios tratando de anticipar futuros aumentos y los precios de alimentos producidos internamente han aumentado más de lo que han aumentado los costos, es decir hay un contagio de expectativas inflacionistas, en parte la inflación tiene un componente psicólógico y especulativo. Pero esto tiene un límite dado por la compresión que genera la propia inflación sobre la demanda, reduciéndola y presionando a que los precios bajen.

En este sentido, para frenar una probable espiral inflacionista es importante que el BCRP y el MEF actuen sobre las expectativas.

Lo que hace más complejo el problema es que hay diferenciales de inflación entre ciudades del Perú, sobre todo en la inflación de los precios agrícolas y alimentarios, y esto se debe no sólo a factores externos sino también a problema de oferta y de abastecimient de las ciudades intermedias con la producción local y regional. Aquí se requiere una acción concertada del gobierno central con los gobiernos locales y regionales para incrementar ofertas y para reducir las expectativas inflacionistas y la especulación. El gobierno central debe dar medidas macroeconómicas y monetarias, los gobiernos regionales deben promover el incremento de la oferta en cada región y los gobiernos locales deben controlar la especulación y el acaparamiento. Se requiere de una buena coordinación. ¿el nuevo ministro de economía podrá liderar está coordinación?

Otra vertiente de interpretación de una potencial mayor inflación es el denominado sobrecalentamiento de la economía. ¿Está sobre calentada la economía? Hay algunos sectores donde la producción está probablemente cerca del producto potencial, pero hay varios y yo diría la mayoría que están lejos de utilizar todos los factores productivos, sobre todo la mano de obra. Además, con la apertura de la economía y el dólar barato siempre es posible importar y reducir las presiones de demanda sobre las estrecheces de la producción doméstica. Por otro lado, hay economistas que dicen que hay que reducir el gasto público, pero yo veo que el gobierno central, los regionales y las municipalidades tienen dificultades para poder gastar, esto es obviamente contradictorio. Creo que el gobierno debe seguir promoviendo la inversión pública pues ésta incrementará el producto potencial y el denominado sobrecalentamiento tendrá un antídoto.

Ante estas circunstancias es necesario frenar la economía o por lo menos bajar la velocidad del crecimiento. En verdad, nunca pensé que en el Perú hablaríamos de reducir la tasa de crecimiento, en un País que por décadas nos costó crecer por encima de la tasa de crecimiento demográfico. No creo que haya que frenar la economía, pero si creo que hay factores limitantes a un crecimiento por encima de 9% al año. Los principales factores son mano de obra calificada, provisión de algunos insumos y crecientemente oferta energética. Si no se amplia la generación eléctrica, en el mediano plazo este factor se puede convertir en un freno al crecimiento.

Hoy los que hacen la política económica deben cambiar de libreto y no preocuparse tanto en bajar a rajatabla la inflación a costa de menor crecimiento.
Tenemos que estar conscientes que los problemas del Perú son ahora de crecimiento y redistribución y no de estabilidad económica. Para los pobres lo más importante es que haya esperanzas de empleo, aunque sea informal y mal pagado, más que una baja inflación sin empleo y sin ingresos.

Si los precios del petroleo siguen bajando, mi vaticinio es que la tasa de inflación también bajará.

Finalmente, supongamos que la tasa de inflación de alimentos no baja y los precios se estabilizan en los nuevos niveles. Esta sería una buena noticia para los campesinos más pobres, pues por primera vez podrían vender parte de sus productos a precios más altos, puesto que no tendrían que competir con los bajisimos precios de alimentos importados, con un tipo de cambio barato y encima con subsidio de los países de origen. Una alta inflación alimentaria sería favorable a los más pobres del campo, aunque desfavorable a los más pobres de las ciudades. ¿A quien elige la política ánti inflacionista como beneficiario: al campesino o al poblador urbano? He ahí el dilema político de la inflación y he ahí también su paradoja, pues el incremento de la inflación podría aumentar la pobreza en las ciudades pero disminuir la de los pobres del campo.

Lima, 31.07.08 Leer más »

Publicado en el Informe Anual 2007-2008: Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Perú, OXFAM, Lima.

El continuado crecimiento económico en los últimos 75 meses es un fenómeno que no se repetía desde los años cincuenta del siglo pasado. En un país como el Perú, caracterizado por la volatilidad y la inestabilidad, este fenómeno no deja de sorprender, sobre todo porque pocos habrían pronosticado altas tasas de crecimiento por un periodo tan largo, cuando las políticas públicas se habían reducido al mínimo aconsejado por los organismos de Washington. Además, es muy plausible que la tendencia al crecimiento seguirá por un largo periodo, quizás de unos siete a ocho años. Lo más importante de este proceso es que el Perú está cambiando, pues no hay país que no cambie si tiene un largo periodo de crecimiento sostenido.

Sin embargo, no todas son tan buenas noticias, pues la pobreza retrocede con menor velocidad a la que va el crecimiento, y la desigualdad no parece alterarse significativamente. Si la mayor parte de la población tiene la percepción de que el crecimiento agregado no le está beneficiando, obviamente no ha de tener simpatía por las empresas, el gobierno, las instituciones y se ha de crear un caldo de cultivo para la generación de protestas pacíficas o violentas. Como solía decir Albert Hirschman , la gente suele tener lealtad a todo proceso que la beneficie, pero si esto no sucede, levantará su voz para hacer escuchar su punto de vista y si no se encuentran las soluciones, la gente buscará la salida del sistema, es decir dejará de apoyar y se pondrá en contra del proceso. En el Perú, la gente es aún leal al nuevo modelo económico, pero muestra su descontento porque no beneficia a la mayoría, y hay voces que dicen que se requiere de otro sistema u otro modelo. Las voces de alerta vienen de distintos sectores descontentos y de actores políticos o sociales que hacen política en base a esto.

La pobreza es una situación absoluta, es decir, el pobre es definido como aquella persona o familia que no logra reunir todos los satisfactores que necesita para vivir decentemente, ya sea porque tiene bajos ingresos o porque tiene bajas productividades. En cambio, la desigualdad es una situación relativa, se es más o menos rico o pobre en relación con otro. Por ello, el crecimiento los afecta de manera distinta. En el periodo reciente del Perú, el crecimiento ha sido con ligera disminución de la pobreza y con un impacto poco claro sobre la desigualdad, tal como podemos apreciar en el cuadro 1. Lo más importante es que se ha dado una relación directa entre crecimiento y reducción de la pobreza durante el periodo 1985 – 2006, en cambio la desigualdad no parece conmoverse aún.

Por el contrario, la reducción de la desigualdad en un problema de otras características, si bien las extremas señales de desigualdad existentes en el Perú son preocupantes desde un punto de vista ético o político, en verdad no son altamente críticas siempre que haya movilidad social interna y migración de la fuerza laboral hacia el exterior. Es decir, mientras las posibilidades que tienen las personas de mejorar en el futuro se mantengan, la desigualdad no genera los problemas de exclusión que imprime la pobreza. Sin embargo, en el largo plazo una reducción de la desigualdad es imprescindible para consolidar y estabilizar social y económicamente el Perú. Una menor desigualdad con menores niveles de pobreza genera una demanda efectiva mayor que se constituye en un factor de inversión para el mercado interno, lo que genera mayor empleo e integración y permite entrar en el círculo virtuoso del desarrollo, es decir del crecimiento con redistribución.

Por estas consideraciones, es necesario entender qué está pasando con la dinámica económica y social de los últimos años, en los cuales el Perú ha cambiado en varios aspectos al compás del cambio de modelo económico y social. La pregunta sería entonces si este cambio se ha de estabilizar favoreciendo a la población excluida de los frutos del crecimiento o no. En verdad, el gran desafío del gobierno aprista es cómo encontrar la fórmula para que el crecimiento económico comience a reducir no la pobreza, sino sus causas y cómo influir sobre los factores que han hecho persistente hasta ahora la desigualdad.

A raíz del ajuste estructural del Consenso de Washington en el Perú ha habido cambios importantes: la estructura de la propiedad, las reglas económicas favorables a una economía de mercado abierta y a un rol subsidiario del Estado y las fuentes de financiamiento de la inversión. Estos cambios han generado un nuevo modelo económico: primario exportador y de servicios (Peser), que ha reemplazado al anterior que tenía un componente industrial aparte de la exportación de materias primas. El nuevo modelo se construyó sobre la estructura productiva estatal anterior, es decir, las inversiones vinieron principalmente atraídas por las privatizaciones de las empresas estatales que estaban ubicadas en los sectores primarios (minas, agricultura) y de servicios (energía, bancos, telecomunicaciones, hoteles, etc.), este fue un cambio en la propiedad y la gestión y continuidad en los sectores. La apertura a la entrada de capitales extranjeros facilitó la inversión internacional en todos estos sectores, con lo que se resolvieron dos limitantes que tuvo el anterior modelo económico: i) la relativa escasez de divisas para el funcionamiento de la economía, y ii) la falta de ahorro interno.

Es necesario, sin embargo, recordar que el nuevo modelo heredó del anterior los problemas de la desigualdad y la pobreza, la que al final de los años ochenta alcanzó a más de la mitad de la población, situación que se perpetuó durante las casi dos décadas siguientes. Es cierto que cada crisis económica ha incrementado la pobreza, pero no todo crecimiento económico la ha reducido inmediatamente. Es decir, los modelos anteriores y el presente tienen el síndrome de la asimetría entre el crecimiento económico y la pobreza, como se puede observar en el cuadro 1.

A inicios de la era neoliberal, el Perú atravesaba una crisis productiva y distributiva combinada, es decir una crisis estructural. La reestructuración vino por el lado productivo, el Perú se hizo un país más minero, más de servicios, acompañados por un boom de construcción al que no estábamos acostumbrados y, en los últimos años, un incremento del sector industrial vinculado a la agro-exportación y a los servicios. Una característica importante de esta reestructuración fue que estos sectores no tuvieron capacidad creadora de empleo en magnitudes importantes, la tecnología utilizada por todos ellos, salvo la agro-industria, tendía a ahorrar mano de obra. Además, dichos sectores no compran materias primas u otros insumos a otros sectores domésticos en magnitudes considerables, en consecuencia, el efecto multiplicador de las inversiones en el empleo ha sido limitado. Esta es la razón por la que existe, de manera latente en la población, la sensación de que uno de los principales problemas en el Perú es la falta de empleo adecuado o decente, es decir, formal, con salarios adecuados y buenas condiciones de trabajo; lo que hay son malos empleos informales, mal pagados y sin ningún beneficio social. Es evidente que el problema del desempleo y sub empleo existente es la primera causa de que el crecimiento económico no se redistribuya. La verdad de esta situación se ilustra en la reciente dinámica de departamentos como Ica y la Libertad, donde las inversiones hechas generan una mayor demanda de trabajo, en consecuencia se tiene la sensación de reducción de la pobreza y de la desigualdad, algunas estadísticas lo corroboran.

La reestructuración productiva no resolvió la crisis distributiva y la pobreza por dos razones: i) porque los niveles de pobreza y la inequidad distributiva precedentes habían alcanzado niveles no vistos antes, por lo menos si tomamos en cuenta las estadísticas con que se cuenta. Enfrentarlos habría requerido de un gran esfuerzo público y privado, lo que era imposible en un país quebrado, ii) porque la nueva estructura productiva no ha logrado generar los eslabonamientos entre sectores y territorios capaces de generar más mercados de trabajo y de capitales, es decir, esta estructura no logra integrar hasta ahora más sectores a través de más mercados. En consecuencia, pese a tasas de crecimiento por encima del 6% al año, estas no son suficientes como para promover mayor empleo e ingresos y, en consecuencia, para reducir la desigualdad , dada la envergadura de la pobreza previa, la aún importante tasa de crecimiento demográfico y a una nueva estructura productiva de capacidad limitada para crear empleo, en el conjunto de la economía y de las regiones.

Frente a una situación de pobreza y desigualdad que el nuevo modelo económico y el mercado no han sido capaces de resolver de manera endógena, a través de un crecimiento vigoroso del empleo y de los ingresos, se esperaría que el Estado sea el compensador e igualador de oportunidades. Pero esto no ha sucedido en el Perú de los últimos 15 años por varias razones: i) el tamaño del Estado peruano, definido por la importancia del gasto público neto sobre el producto bruto, a inicios de los años noventa se había reducido drásticamente, muy por debajo del tamaño que se necesita para reducir la aguda pobreza heredada del gobierno anterior; ii) el Estado peruano además era débil, pues no era capaz de disciplinar fiscalmente a empresarios, trabajadores y propietarios y no controlaba totalmente el territorio. Es decir, debido a la crisis de los años ochenta y la subversión, la capacidad del Estado de imponer la ley y de cobrar impuestos se había reducido drásticamente. De ahí que solo en el año 2004 la presión tributaria (impuestos/PBI) alcanzó el 18%, cuando en Chile hace mucho se han establecido en el 25%, y en Europa el promedio está en 40%. Un Estado pequeño y débil no podría tener la capacidad de revertir tan altos niveles de pobreza y de imponer nuevas normas distributivas fiscales para reducir la desigualdad.

La situación es pues compleja, sobre todo porque se suponía que el ajuste estructural neoliberal debería haber logrado que los mercados funcionaran de manera generalizada, que la generación de empleo sería tarea íntegra del sector privado y que el Estado debería ocuparse solamente de las políticas sociales y de reducir la pobreza, dada la reducción de sus funciones. Todo esto no ha sucedido, como la teoría neoclásica lo preveía. Lo que se ha alcanzado es un robusto crecimiento económico jalado por la demanda internacional de materias primas, la libre afluencia de capitales y las inversiones en sectores de altísima rentabilidad determinada por la creciente demanda de materias primas debido al crecimiento de China, India, Europa y Estados Unidos. Es pues un crecimiento muy dependiente de factores exógenos, es decir, sobre los cuales ni el sector privado ni el sector público peruano tienen capacidad de influir. El modelo económico peruano primario exportador y de servicios tiene pocas fuentes autónomas de crecimiento, lo que hace que todos los avances en reducción de la pobreza y ligera disminución de la desigualdad puedan ser fácilmente revertidos en la próxima crisis de balanza de pagos.

La relación entre crecimiento y pobreza durante el periodo 2001-2007 ha sido impresionante: el producto bruto ha crecido en 43% y el producto per-capita en 29%, sin embargo la pobreza se ha reducido solo en 9,8%, ha pasado de 54,3% a 44,5% . En tanto, la pobreza extrema ha bajado ocho puntos, de 24,1% en 2001 al 16,1%, en 2006. El modelo económico Peser más las políticas públicas de alivio a la pobreza han logrado este resultado. Es decir, se ha requerido de un gran esfuerzo en crecimiento para reducir la pobreza, además de que dicha reducción no es posible considerar irreversible por las razones expuestas. Si se deseara reducir la pobreza a solo el 20% de la población, se necesitaría un crecimiento anual a una tasa de 6% por 20 años más, siempre que no varíen ni el modelo ni la orientación de las políticas públicas, pero con una inversión que debiera crecer a razón de 10% al año. Sin embargo, cuando observamos la evolución de la pobreza por departamentos en 2006, nos encontramos que esta puede oscilar entre 88,7% en Huancavelica a 15,8% en Tumbes, pero que en general se ha reducido la población bajo la línea de pobreza en la mayor parte de departamentos (ver cuadro 2). También se observa que la reducción de la pobreza tiene una baja relación con el crecimiento económico en el periodo 2004- 2006.

Por otro lado, la desigualdad distributiva según los escasos datos que existen, no parece haber establecido una tendencia hacia la baja y, dada la información al respecto, habría que decir que se mantiene en los estándares peruanos de los últimos 40 años. Por alguna razón, la desigualdad retrocede en los periodos de recesión y se incrementa en los periodos de bonanza económica. El actual modelo económico no parece haber afectado esta situación, lo que sí nos parece que ha cambiado son los determinantes de la desigualdad, que son la concentración de la propiedad de los bienes de capital, las tecnologías ahorradoras de trabajo y la extrema desigualdad educativa.

El Perú ha cambiado y sigue cambiando al compás de estos procesos. Hoy es un país con un nuevo modelo económico, con nuevos sectores sociales, con un predominio del sector privado, con un estado aún pequeño y débil, con dificultades de reformarse. La democracia permite mayores libertades de expresión de descontentos y apoyos al modelo, la población va descubriendo sus derechos y sus deberes, parece estar emergiendo una nueva clase media proveniente de profesionales, empresarios y técnicos ligados a los sectores de servicios, la cultura del riesgo se va implantando poco a poco, al mismo tiempo que el peruano promedio se hace más individualista. Todo esto como resultado del proceso de crecimiento descrito y de la turbulencia económica internacional, que puede entrar en recesión y amenazar la dinámica económica peruana.

Frente a esta situación hay dos vías que tomar. La primera es la vía TLC, que es profundizar el modelo neoliberal de economía abierta y estado pequeño, buscando más tratados de libre comercio con otros países como China, Japón y Europa. Esta vía podría permitir una reducción de la pobreza con las características actuales y requiere de paciencia generacional, pues para llegar a un 20% de la pobreza se necesitaría dos décadas, manteniendo los supuestos arriba indicados. En esta vía, las condiciones internacionales modelarán la economía peruana y los gobiernos tendrán autonomía limitada para manejar los auges y las crisis.

La segunda vía es la del Desarrollo Integrado Exportador y Descentralizado (DIDE), que pasaría por integrar sectores y territorios a través de una combinación de políticas macro y sectoriales, capaces de generar eslabonamientos entre productores de todo el territorio, es decir promoviendo la descentralización económica, para que las regiones comercien entre ellas y exporten sus producciones más competitivas. Esta vía requiere de un pacto político, de voluntad y liderazgo, que lleve a conformar un modelo económico integrado, que con seguridad generaría más empleo, reduciría la pobreza y las desigualdades de manera endógena. Todo ello redundaría en que nos haría alternar en la globalización con mayores grados de autonomía y menos vulnerables a las crisis externas. Este modelo cambiaría al Perú y lo volvería un país con solidez económica, con cohesión social y estabilidad política. ¿Cómo hacemos para lograrlo? En esta vía, una importante alianza del sector empresarial peruano y el Estado podrían completar el modelo económico y los gobiernos tendrían más autonomía para el manejo del futuro.

Bibliografía

Hirschman, Albert
1970 Salida, voz y lealtad. México D. F.: Fondo de Cultura Económica.

Mendoza, Waldo y Juan Manuel García
2006 Crecimiento económico y pobreza en el Perú 2000-2005. Documento de Trabajo CISEPA 250, Lima: PUCP.

Verdera, Francisco
2007 La pobreza en el Perú. Lima: CLACSO, IEP, PUCP.
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CRECIMIENTO SIN EQUIDAD: ¿UN DESAFÍO PARA LA DEMOCRACIA EN EL PERÚ?

Efraín Gonzales de Olarte
Pontificia Universidad Católica del Perú

Conferencia ofrecida en la ocasión del nombramiento como DOCTOR HONORIS CAUSA, de la Universidad Nacional San Agustin de Arequipa, Departamento de Economía. Marzo 2008.

En primer lugar, quiero agradecer el inmerecido honor que me hacen al otorgarme tan alta distinción. A partir de ahora me siento más ligado a esta casa de estudios, Más de lo que ya lo he estado. En verdad, mis primeros contactos con la Facultad fueron a través de jóvenes promesas arequipeñas que vinieron a hacer la Maestría en Economía en la PUCP, a inicios de los años ochenta del siglo pasado, hoy varios de ellos son todavía profesores o están en importantes cargos. Pero, a partir del nuevo milenio he tenido una relación muchos más directa, gracias a varias invitaciones y actividades conjuntas que hicimos con el PNUD y con la PUCP, gracias a la iniciativa y dinamismo del Señor Decano, a quién verdaderamente agradezco. En aquellas oportunidades, hemos tratado sobre todo temas relacionados a la descentralización, al desarrollo regional, al desarrollo humano. Hoy quiero presentar a Uds. un tema mucho más amplio y más difícil, pero, al mismo tiempo mucho más vigente y más urgente dada la reciente experiencia peruana: el crecimiento macroeconómico, con modestos avances en la reducción de la desigualdad en el Perú, dentro de un marco de régimen democrático. La relación entre desigualdad y crecimiento es un tema muy estudiado a nivel mundial y en algunos países específicos, pero muy poco en el Perú. Pero el análisis se complica cuando hay relacionar crecimiento, desigualdad y democracia.

En esta ocasión, quiero ofrecer algunas reflexiones sobre esta temática y, en la medida de mis capacidades, plantear algunas vías de salida para un problema que plantea las siguientes preguntas: ¿porqué el crecimiento no genera menor desigualdad?¿es necesaria la democracia para el crecimiento? ¿se fortalece la democracia con el crecimiento económico?¿una democracia puede progresar con desigualdad pero con crecimiento?

Trataré de responder estas preguntas de manera ordenada a partir de la experiencia peruana reciente. Espero que al final de la charla no queden tan desconcertados como lo estoy yo.

Sin embargo, otro de mis propósitos hoy es invitar y motivar a profesores y alumnos de esta región a interesarse por una serie de temas cuyas preguntas aún no tienen respuesta, ni a nivel nacional y menos a nivel de cada región del Perú, y que requieren de investigación.

Como yo estoy mirando de cerca ya la jubilación, creo que es mi deber transmitir a la próxima generación las preguntas que no pude responder, los temas que nunca me atreví a encarar y, sobre todo, las investigaciones que deben hacerse para entender mejor este país al que todos amamos. Como suelo decir a mis estudiantes de economía, no hay mejor manera de amar al Perú como economistas, que a través de una tabla insumo-producto, un modelo econométrico o un análisis de historia económica. Tratemos de amar al Perú tratando de entender su economía, sus problemas de largo plazo y tratando de proponer cambios y políticas para aquellos problemas que requieren de grandes consensos para resolverse, uno de ellos es obviamente el crecimiento y la distribución.

LOS HECHOS.

El crecimiento de los últimos años es, probablemente uno de los más importantes que ha tenido el Perú desde los años cincuenta del siglo pasado. Durante el período 2001-2007 el PBI ha crecido en 43% y el PBI per-capita en 29%, no obstante, la pobreza se ha reducido en 9.8%, del 54.3% a 44.5% del total de la población peruana. Por su parte, la pobreza extrema ha bajado de 24.1% el 2001 al 16.1%, el 2006, una reducción de 8 puntos (ver cuadros 1 y 2). Como se observa, el crecimiento económico ha sido muy importante, aunque la pobreza no se ha reducido a la misma velocidad es un hecho notable que después de casi dos décadas comienza a disminuir, pese a ello es obvio que los beneficios del crecimiento se están distribuyendo desigualmente. Pero también significa que para reducir la pobreza a un 20% del total de la población se requeriría de un crecimiento promedio de 6% durante 25 a 30 años, ceteris paribus. Lo que significaría que la inversión debería crecer a razón de 10% al año, lo que sería casi imposible con el sólo ahorro interno.

El desafío es grande, sobre todo porque esta tendencia se daría manteniendo un patrón de desigualdad, lo que podría generar tensiones distributivas insostenibles. El problema del patrón de crecimiento peruano es la desigualdad inherente al modelo primario-exportador y de servicios que tenemos y a la forma como está organizada la sociedad y el estado. Es decir, hay un problema distributivo-tecnológico y un problema institucional-político, que están en la base.

El crecimiento ha estado determinado básicamente por cuatro sectores: la minería, la construcción, los servicios y la manufactura, sobre todo en los últimos cinco años. Es un crecimiento diversificado, no sólo en sus sectores, sino también en las exportaciones, pese al predominio de la minería, los otros sectores han ido avanzando en importancia exportadora. Esta es una diferencia con el anterior boom exportador de los años 1950.

El Perú está considerado dentro los países más desiguales del mundo . La desigualdad distributiva en el Perú tiene tres indicadores principales: la distribución del ingreso entre remuneraciones y ganancias (excedente de explotación), la desigualdad del ingreso personal y la desigualdad del ingreso territorial. Estos tres indicadores nos dicen que en el Perú existe un problema distributivo multidimensional.

La distribución funcional entre trabajadores y capitalistas ha tenido una evolución favorable al capital desde la década de los noventa y en los últimos seis años se ha confirmado la tendencia (ver cuadro 3). Esto sugiere que el proceso de acumulación de capital y el cambio tecnológico ha sido intensivo en capital, lo que explica parcialmente el desempleo y, hasta cierto punto, el subempleo, y constituye una de los determinantes de la desigualdad distributiva personal.

En segundo lugar, la desigualdad en la distribución personal del ingreso ha observado una pequeña reducción, el índice Gini , ha pasado de 0.536 el 2001 al 0.525 el 2004, que son los años para los que se dispone de información. Si esta fuera la tendencia, es obvio que existe una desproporción entre crecimiento económico y reducción de la desigualdad, pues para disminuir la desigualdad en 0.9% se ha necesitado de un crecimiento del 14.3% del PBI en el período. Pero, aún más, el coeficiente Gini sólo recoge los ingresos por trabajo (sueldos y salarios) y deja de lado los ingresos por capital (ganancias, intereses y rentas, de las personas) , lo que sugiere que la desigualdad se ha mantenido e incluso aumentado, pues hay evidencia que los niveles de ingreso y consumo de los sectores sociales altos han aumentado de manera muy visible y al mismo tiempo observamos la creciente mendicidad callejera, la emigración y el aumento de la delincuencia común. El patrón distributivo que está detrás del crecimiento basado en los sectores dinámicos no tiende a reducir la desigualdad y, para hacerlo, requeriría de tasas de crecimiento agregado muy elevadas. Hay algo en la estructura productiva que impide una mayor equidad, sobre este tema volveremos más adelante.

La desigualdad distributiva territorial o regional constituye una de las características espaciales del modelo económico peruano. Sus principales características son: la concentración del ingreso en Lima-Callao y la divergencia del crecimiento entre Lima (centro) y el resto de regiones (periferia). En los últimos años este patrón se ha mantenido. Por un lado, el PBI de Lima se ha mantenido por encima del 50% del PBI nacional. Por otro lado, los departamentos se han mantenido en un porcentaje estable, los departamentos que producen más del 8% del PBI nacional siguen siendo: Arequipa, La Libertad, Piura, Ancash, mientras que los departamentos que producen menos del 2% del PBI nacional siguen siendo los mismos: Apurimac, Ayacucho, Amazonas, Huancavelica, Madre de Dios y Tumbes (ver cuadro 4). La desigualdad con el ratio Kuznets, la relación entre los departamentos que más producen y los menos productivos sigue siendo la misma. A un nivel agregado la desigualdad distributiva, medida por el PBI per cápita departamental sigue marcando desigualdades importantes, aunque parece haber un proceso de crecimiento más rápido de los departamentos de Ica, La Libertad, Ancash, Lambayeque y Piura.

La desigualdad y la pobreza tienden a reducirse en la medida que el empleo se incrementa de manera general y acelerada. Este no ha sido el caso de Lima, la ciudad con el mayor mercado laboral del Perú, pues en el 70% de la fuerza laboral, compuesta por las empresas o unidades productivas de menos de 10 trabajadores ha crecido apenas en un 0.3% al año, mientras que las empresas con más de 10 trabajadores han crecido en 3.5% (Mendoza-García (2005). Estos datos nos indican que, en parte, la desigualdad se origina en el propio mercado de trabajo, cuya mayor demanda depende de las empresas más grandes cuya capacidad de contratación es menor y muy selectiva de mano de obra calificada. Mientras que las pequeñas empresas, los microempresarios y las economías de subsistencia son los sectores donde se refugian aquellos trabajadores que no pueden acceder a las medianas y grandes empresas.

La causa principal de esta situación laboral se encuentra en el desigual crecimiento sectorial. Si bien, en las estadísticas hay similitud de las tasas de crecimiento de los sectores primario y no primario, sin embargo cuando se desagrega el crecimiento a un nivel sectorial encontramos que, en el período 2001-2005, el sector agrícola, incluyendo el sector empresarial y el campesino, ha crecido apenas en 2.2%, mientras que la minería lo hizo al 34.6% y la manufactura al 13.9%. Obviamente, se ha dado un crecimiento desigual entre sectores, siendo esta una de las razones más importantes por las cuales el empleo ha tenido un crecimiento desigual y segmentado y, en consecuencia, la pobreza ha retrocedido en algunas regiones donde están los sectores más dinámicos y se ha estancado o empeorado en aquellas regiones como la sierra, donde la agricultura de subsistencia sigue igual de estancada. Adicionalmente, es pertinente preguntar ¿porqué el crecimiento de la minería o de la manufactura no se disemina a toda la economía o por lo menos en sus propias economías regionales? La respuesta es que la economía peruana no está suficientemente articulada o eslabonada entre sectores y entre regiones, razón por la cual cuando crece un sector o una región, no necesariamente arrastra en su crecimiento a otros u otras (Gonzales 2006).

Estos son los hechos económicos. Por el lado político, en los últimos 18 años se ha tenido un régimen democrático, interrumpido en 1992 hasta el 2000, en el que se instaló una “democradura” (López 1993, Cotler 1993). Pese a que desde el año 1980 los gobiernos se han elegido periódicamente, el período del Fujimontesinismo, fue claramente una ruptura de los otros componentes del régimen democrático (Degregori 2000).

En general, la construcción de la democracia pasó por la dura prueba de una hiperinflación en los años 1988-1990, período en el cuál la popularidad del gobierno pasó por momentos verdaderamente críticos de legitimidad, luego el mayor ajuste económico de la historia del Perú (Gonzales 1998 y 1999) llevado a cabo entre 1990 y 1992 fue con un gobierno democrático, el mayor crecimiento observado en los últimos sesenta años, se ha dado entre 2001-2008 con gobiernos democráticos. Los hechos nos sugieren que la democracia en el Perú puede ser independiente de la performance económica y, aún más, la democracia se ha mantenido con altos niveles de pobreza y con leves disminuciones de la desigualdad. Es obvio, que hay que responder varias preguntas, ninguna de ellas fácil: ¿porqué el crecimiento no ha reducido la desigualdad y la pobreza?¿el crecimiento es un requisito para la democracia?¿la igualdad es un requisito para crecimiento?¿la democracia puede ser viable con desigualdad?¿hasta que punto es viable socialmente un país con semejantes interrogantes?

LAS EXPLICACIONES

Tratando de responder a estas difíciles preguntas, entramos en el campo del análisis y de la intuición propia de la construcción de teorías. Lo que sigue es un conjunto de hipótesis que requerirían de mayor rigor y que constituyen una invitación a profesores y alumnos a investigar estos temas tan complejos como importantes.

1. ¿Por qué el crecimiento peruano, ahora y antes, no ha generado mayor equidad?

El análisis del crecimiento agregado tiene la ventaja de decirnos cuál es la tendencia cómo país, pero tiene la enorme desventaja de no explicar sus componentes y de cubrir con un manto de misterio la microeconomía del crecimiento. Si analizamos el crecimiento de largo plazo observamos que el crecimiento peruano ha tenido un patrón cíclico, un largo período de crecimiento desde 1950 hasta 1975, una fase de caída y recesión de 1976 a 1992 y el retorno de una nueva fase expansiva que se inicia hacia 1993 y que debería durar hasta el 2015-2017 (ver cuadro 5). En el ciclo de larga duración de 1950 a 1992, el balance de crecimiento fue pobre, 0.7 % de crecimiento del producto al año. Es decir durante, 51 años el PBI per cápita apenas creció en 33%, mientras que los países del sudeste asiático duplicaron su PBI per cápita y algunos lo triplicaron . Un patrón de crecimiento en el cual en la fase de baja se pierde todo lo que se gana en la fase expansiva es poco probable que cambie la desigualdad y que la pobreza disminuya sustantivamente.

Esta evolución económica tiene varios factores explicativos, aunque hay una interrelación entre ellos. Veamos cuales.

El modelo de crecimiento

La primera hipótesis que surge de esta observación, es que hubo un modelo económico primario exportador y semi- industrial, dependiente del nivel de actividad económica externa (Gonzales 1995, Gonzales y Samamé 1994). El Perú creció en función de la demanda externa por materias primas y basó su industrialización sobre las divisas proporcionada por estas exportaciones y cayó cuando las mismas causas revirtieron su tendencia. El problema fue que durante la fase de crecimiento no logró transformar su modelo de crecimiento en uno exportador de productos con mayor valor agregado y de mayor elasticidad demanda-ingreso, es decir no logró desarrollar una industria exportadora integrada con los sectores primarios. Es obvio, que un modelo así no podía generar mayor equidad, en la medida que la población crecía a tasas aceleradas, mayores que el crecimiento de la demanda laboral y en la medida que el dualismo tecnológico no era reemplazado por un sistema de difusión de la innovación tecnológica vía mercado o a través de las políticas públicas.

Como se observa, la explicación del crecimiento con desigualdad está en los componentes sectoriales productivos y en el comportamiento microeconómico empresarial. Mientras el crecimiento agregado sea dinamizado por sectores con alta intensidad capital/producto y con escaso eslabonamiento con los otros sectores productivos en un país relativamente sobre poblado, éste siempre generará desigualdad mientras las tasas de crecimiento de la producción sean menores que las tasas de crecimiento de la población más el crecimiento de la productividad del trabajo. Esto es lo que sucedió en la fase expansiva 1950-75 y pareciera estar corrigiéndose en la actual fase expansiva, pero aquí falta investigación.

Es importante, sin embargo, señalar que tanto a inicios de los años cincuenta, como a inicios de los noventa las políticas económicas fueron liberales, en consecuencia, los sectores dinámicos se definieron en función de la demanda internacional y bajo la primacía del capital privado. El rol del Estado, más no el tamaño, en estas fases se redujo a un mínimo, a roles de regulación e intervención mínima en los mercados. Sin embargo, cuando vino la fase de crisis, estancamiento y recesión el Estado se convirtió en un salvador y compensador, sobre todo del sector empresarial. Esto nos permite plantear otra hipótesis: el crecimiento peruano no fue redistribuidor porque el Estado fue liberal o neoliberal en las fases de crecimiento del ciclo y su capacidad fiscal la dirigió a complementar al sector privado y paliar la pobreza con presupuestos bajos. Mientras que en la fase de recesión el Estado se convirtió en intervencionista, básicamente para salvar a los sectores productivos y a la población urbana desfavorecidos por las crisis. En la época de bonanza el rol del Estado ha sido, y sigue siendo pasivo, para reorientar y promover otros sectores productivos que permitan no sólo diversificar la oferta exportadora, sino agregarle más valor y promover sectores con demandas más elásticas.

La “incompletitud” de los mercados

El modelo de crecimiento y la desigualdad distributiva en sus tres vertientes: funcional, personal y territorial no han permitido que el crecimiento económico desarrolle mercados de bienes y de factores robustos y progresivos. Si los mercados de trabajo y de capitales no se desarrollan de manera paralela y homogénea, el crecimiento de una región no ha de impulsar a otra región, es decir mercados débiles hacen que los multiplicadores de la inversión y del empleo se trunquen, pues no existen los vasos comunicantes a través de los cuales se transmita la información para lograr la movilidad de factores y la difusión de precios. En consecuencia, se genera un círculo vicioso entre crecimiento regional focalizado y la persistencia de la desigualdad.

Es cierto que el Perú no ha completado la infraestructura básica para que los mercados se interconecten: vías de comunicación, energía y servicios básicos, por lo que no se ha llenado la condición necesaria para tener una economía de mercado completa: integración física. Sin embargo, las condiciones suficientes tampoco han avanzado a la velocidad en que crecía la población, es decir la persistencia de la inversión ahorradora de trabajo en los sectores extractivos exportadores, propia de un modelo primario exportador, no ha permitido crear mercados de trabajo regionales que, en el largo plazo, se conectaran lo que no ha permitido la difusión y convergencia de los sueldos y salarios (Gonzales y Lévano 1999).
Los mercados en el Perú están desigual e insuficientemente desarrollados por departamentos. El mercado de trabajo y el mercado de crédito son los mejores indicadores de la profundidad de la mercantilización de la economía y en asociación con las condiciones de infraestructura física existente se tiene un panorama completo de la “incompletitud” de los mercados. Precisamente, el índice de integración económica estimado en el Informe de Desarrollo Humano del Perú (PNUD 2005) que presentamos en el cuadro 6.

Otra manera de ilustrar la hipótesis de la “incompletitud” de mercados es mostrando la segmentación de precios. En el cuadro 7 hemos consignado las tasas de inflación para las 16 ciudades más importantes del Perú, las que pueden tener diferencias de hasta 4 veces con respecto a la tasa de inflación nacional y con diferencias de hasta 6 veces entre la tasa de inflación más alta y la más baja. Esto es muestra de que los bienes no se asignan en el espacio de manera convergente, que hay problemas de comunicación y altos costos de transporte de los bienes transables y diferencias significativas en los costos de los no transables. En una economía de mercado integrada, las diferencias de inflación deberían ser pequeñas.

El tema de los mercados regionales, es algo poco estudiado, no conocemos su estructura, es decir, como se conforma la oferta, local, regional o importada, cuales son las características de la demanda, sus niveles relacionados con la distribución del ingreso regional, sus elasticidades, las preferencias.

El problema de la “incompletitud” de los mercados no es solamente una falla de mercado, como a veces se presenta, es sobre todo una ausencia de mercado, es decir, es una situación de ausencia de oferta y de demanda y todo lo que está detrás: productores competitivos, tecnología adecuada, trabajadores, salarios, transportes, pero también pobres que apenas pueden dedicar sus magros ingresos a comprar productos básicos, o empresarios que no tienen capacidad de inversión. Pero aún más atrás, están los trabajadores, los empresarios, los inversionistas, los consumidores, es decir la sociedad. Mercados incompletos significan en estos tiempos, sociedades incompletas. Pero como hemos investigado poco al respecto, no sabemos cuán incompletos son en cada región, o de repente cuán completos.

Mercados y sociedades incompletas difícilmente pueden tener capacidad de tener un crecimiento rápido y menos poder aspirar a abogar por la igualdad sin caer en el asistencialismo, el clientelismo o el populismo. La demanda por igualdad no es una demanda por caridad, sino una demanda por derechos a tener capacidad de producir con mayores productividades, a tener una mejor formación profesional o técnica para alternar competitivamente en los mercados, es una demanda por oportunidades iguales. Esta demanda sólo se puede lograr entrando a los mercados de productos, de trabajo o de capitales y esto no lo han permitido hasta ahora ni el modelo económico, ni las políticas públicas ni las propias propuestas políticas de partidos y movimientos.

Las políticas públicas y el papel del Estado.

Cuando el mercado no funciona y el modelo económico es conformado a partir de factores externos, se presentan una serie de efectos indeseables y perversos para el desarrollo de las personas y de los países. Para los primeros hay las teorías de la fallas de mercado, para los segundo hay la teorías del desarrollo económico. En ambos casos, se pide la intervención exógena de un ente con la suficiente capacidad para imponer reglas al mercado, a los inversionistas y a los trabajadores: el Estado.

Un Estado tiene dos capacidades instrumentales para poder cambiar o corregir el curso de las cosas y/o las tendencias económicas: los recursos fiscales y el poder político que puede imponer normas para regular, controlar e incluso para impedir el funcionamiento de los mercados. Un estado grande es aquel que tiene un alto ratio gasto público/PBI, un estado fuerte es aquel que puede imponer la ley y controlar a empresas y personas sin ser asediado o corrompido. Un estado grande en general corresponde a un modelo político social-demócrata, un estado fuerte corresponde a uno con legitimidad política, burocracia profesionalizada y efectiva, y fuerte liderazgo ético, puede ser liberal o social-democrata.

En el Perú, el Estado ha oscilado en tamaño en función del ciclo económico, se ha achicado cada vez que la economía peruana ha entrado en recesión y se ha recuperado en las fases de auge, es decir ha sido un estado pro cíclico o sea inestable, sobre todo desde el punto de vista fiscal. El problema político del Estado ha sido que no ha logrado constituirse en un estado fuerte, democrático y estable (Cotler 2003), capaz de mantener un conjunto de políticas de estado que duren largo tiempo, por lo que ha sido parte del “péndulo peruano”, es decir del ciclo económico-político que ha pasado del liberalismo al intervencionismo, de la democracia al autoritarismo de manera periódica, de políticas monetaristas a políticas populistas (Gonzales y Samamé 1994). En síntesis el Estado peruano se ha caracterizado por ser inestable y dependiente del ciclo económico. No ha logrado tener autonomía como para influir o para corregir de manera efectiva las fluctuaciones económicas, en consecuencia, no ha logrado ser ni un estabilizador, ni un redistribuidor efectivo.

En un país con casi la mitad de la población en situación de pobreza, se requeriría de una alta presión tributaria, más del 30% del PBI para poder conmover la pobreza y, en consecuencia, la desigualdad. El hecho es que la única manera de lograr este nivel de ingresos fiscales sería sobre la base de altos impuestos sobre la renta corporativa y personal. Una alta tributación directa tendría efectos sobre la inversión, pues el estado estaría recogiendo parte del ahorro privado . El problema es que la mayor parte de los ingresos del estado se aplican al gasto corriente y no a la inversión, lo que sólo permite paliar en parte la pobreza y no permite cambiar el patrón de inversión. El Perú tiene un problema estructural de fondo a este respecto: por la desigualdad y la pobreza no puede tener un Estado grande y porque no tiene un Estado grande no puede reducir la pobreza y la desigualdad. Más aún si se toma en cuenta que en las fases expansivas el Estado ha tenido una política fiscal favorable a la inversión privada con bajas tasas impositivas para favorecerla. Sólo cuando ha habido ingresos fiscales extraordinarios, como es el caso de los años cincuenta y en los últimos años, el Estado ha logrado recaudar más de lo previsto. Son en estos periodos cuando se ha invertido en infraestructura, políticas sociales y otros programas redistributivos hasta que el ciclo económico ha entrado en la fase de baja, en general por una recesión internacional. El Estado peruano es inestable por la naturaleza del modelo económico. En consecuencia, podríamos plantear la hipótesis extrema siguiente: mientras los ingresos fiscales sean muy dependientes de factores exógenos, sobre todo de la coyuntura internacional, el Estado no podrá ser estable y la política también será inestable. Es la trampa del Estado dependiente de factores exógenos.

Por todas estas consideraciones, el crecimiento económico no ha podido convertirse en desarrollo, es decir en un crecimiento que favorezca e incluya equitativamente a todos, ya sea por la vía mercantil o ya sea que uno logre sus ingresos en los mercados a través de un empleo estable, como empresario o como productor que vende sus productos en el mercado, o ya sea por la vía compensatoria del gasto público. En el primer caso, lo que ha faltado es inversión productiva generadora de empleo y cambios tecnológicos, en varias regiones y sobre todo en sectores industriales o de servicios que se eslabonen con sus entornos rurales y los sectores primarios. En el segundo caso, porque el Estado no ha logrado construir una base tributaria estable y relativamente independiente de las exportaciones primarias.

La desigualdad distributiva previa y prevalente.

Varios autores (Figueroa 2002, Stiglitz 2002, Sheahan 1999, Schuldt 2004) han llamado la atención desde diferentes ópticas teóricas sobre el peso que tiene en el crecimiento la existencia de una desigualdad previa, o estructural, en la tenencia de distintos tipos de capital. Lo que sostiene la teoría es que, salvo una intervención exógena fuerte, una estructura distributiva desigual no cambia con el crecimiento, cuando el modelo económico no cambia de manera endógena la distribución de los capitales físico, humano y natural. La industrialización tuvo esta capacidad de crecer y de redistribuir endógenamente.

En verdad, este es un tema crítico y a la vez polémico. No tenemos mucha evidencia al respecto. Barro (1996) ha sostenido que es más importante crecer antes de redistribuir, mientras que Figueroa sostiene que es necesario redistribuir para crecer equitativamente, pues la dotación inicial de capitales es determinante. El tema central es ¿cuándo hay que redistribuir los capitales: antes o después del crecimiento? Como es obvio, las opciones que subyacen son la liberal y la intervencionista, es decir son opciones políticas que también definen el rol del estado.

La redistribución previa de capital físico y natural constituye una alteración de la estructura de la propiedad, la experiencia al respecto en América Latina y, en particular en el Perú, no ha sido exitosa, tanto por los procedimientos como por los medios utilizados. Una redistribución previa de estos capitales, sin cambios sociales traumáticos sólo se puede lograr con concertación política y con un Estado fuerte, siendo el mejor medio el cambio en el sistema impositivo, que vaya de una situación de predominio de los impuestos indirectos hacia un predominio de los directos, pero para ello no sólo se requiere voluntad política y estado fuerte, sino que además se requiere de un plan de inversiones del Estado, acompañado de un proceso de concesiones y privatizaciones posteriores favorables a desarrollos regionales o locales, en asociación y cooperación con el capital privado.

La calidad del gasto también es muy importante para poder redistribuir paralelamente al crecimiento. Los objetivos redistributivos tienen que estar muy claros y deben estar sesgados a la mejora de la calidad de las personas (desarrollo humano), a la mejora de la infraestructura favorable a la inversión pequeña y mediana, creadora de empleo (Wise 2003).

La redistribución de los recursos humanos o capital humano no tiene un efecto inmediato, salvo procesos migratorios entre regiones más o menos drásticos, pues requiere de tiempo para mejorar la calidad educativa y laboral de las personas. Es por esta razón, que hay consenso sobre la bondad de la mejora de la educación, salud y alimentación de la población. Esta redistribución también requiere, no sólo de una voluntad política para mejorar el presupuesto y la calidad de los servicios, sino también de una duración que vaya más allá de una generación, es decir el avance en materia de mejorar la calidad de las personas debe ser una política de estado con una duración mínima de 15 años (una generación).

2. ¿La democracia requiere de crecimiento con igualdad?

La evidencia internacional señala empíricamente que no hay necesariamente correlación entre igualdad y democracia. Países de larga data democrática como los Estados Unidos se han hecho más desiguales sin afectar su democracia, mientras que los países europeos siendo menos desiguales tienen democracias estables y en América Latina, Chile o Brasil han tenido importantes fases de crecimiento recientemente, su desigualdad ha aumentado o se ha mantenido y sin embargo las democracias se han mantenido. Contrariamente, países donde hay fuertes procesos redistributivos y menor desigualdad como Cuba, no tienen regimenes democráticos. Sin embargo, se ha difundido una idea que se ha hecho popular (convencional wisdom), nutrida de variadas doctrinas políticas y éticas, que asegura que la democracia no se puede construir con desigualdad, o la igualdad es un requisito para la democracia. En cualquier campaña electoral, ningún partido progresista puede dejar de plantear que la desigualdad es una amenaza a la democracia y ofrecer rápidos procesos redistributivos, de los que se olvida o, a lo mejor se da cuenta que no es fácil redistribuir, por que se enfrentan a la situación que hemos analizado .

Lo que sí parece tener mayor asidero es que el crecimiento económico constituye una base necesaria para el mantenimiento de la democracia y ésta, a su vez, puede fortalecer el crecimiento. En un estudio hecho por Barro (1998) con datos panel para una centena de países en el mundo, encuentra que el crecimiento del PBI per cápita mejora si se mantiene el imperio de la ley (democracia), bajo consumo gubernamental, alta esperanza de vida, mayor educación secundaria de los hombres, bajas tasas de fertilidad, mejoras en los términos de intercambio y altas tasas de escolaridad. Así mismo, encuentra que mejoras en los derechos políticos mejora inicialmente el crecimiento, aunque después tiende a retardarlo, cuando se ha alcanzado un nivel moderado de democracia.

La hipótesis central es que la democracia depende de la performance económica y no al revés. Este tema es, por cierto, también interesante y poco explorado en las investigaciones en el Perú.

Puede haber democracia con desigualdad, pero la democracia no es viable en una economía estancada, pues el crecimiento genera expectativas favorables, eleva la recaudación tributaria, abre nuevos mercados.

Sin embargo, creo que es necesario tener cuidado al analizar la desigualdad. En general, la desigualdad se mide por niveles de grupos sociales: un país, una región, una provincia o un conjunto de países, y su medición es estática. Son usuales como medidas de desigualdad el coeficiente Gini o el Theil, que son medidas estáticas, que nos dan una fotografía social en un momento dado, pero no nos dicen ¿qué sucede con la desigualdad en el tiempo? El problema se presenta: cuando partiendo de una situación de desigualdad esta permanece o empeora en el tiempo, pese a que hay crecimiento económico. Es en esta circunstancia en que el crecimiento no ayuda a la democracia y tampoco la democracia sustenta el crecimiento. Esto es lo que sucede y ha sucedido en el Perú, sin embargo la democracia no ha entrado en colapso y el crecimiento ha continuado. ¿cómo explicar esta paradoja?

Mi hipótesis es que se puede mantener niveles de desigualdad, siempre que haya movilidad social entre los distintos estratos de la sociedad. Dicho de otra manera: la desigualdad no es una amenaza para la democracia y el crecimiento, si una persona nacida en un estrato bajo de ingresos puede, a través del tiempo, acceder a estratos superiores, es decir que tenga esperanza de mejorar social y económicamente en el futuro, aun así el coeficiente Gini se mantenga igual. El mantenimiento de la desigualdad se explica por que la tasa de movilidad social de un estrato a otro es menor o igual a la tasa de crecimiento de la población de los estratos bajos. Nuevamente, los indicadores agregados de desigualdad no nos dicen mucho sobre la dinámica microeconómica de las personas.

La democracia o el imperio de la ley favorecen al crecimiento por varias razones. Por un lado, en democracia la información es más fluida y al alcance de todos, la estabilidad legal favorece la inversión y da bases ciertas para el funcionamiento de mercados. Por otro, lado, las elecciones pueden ayudar a corregir las promesas incumplidas o a plantear soluciones distintas a problemas que no se han solucionado con un determinado gobierno.

Sin embargo, una combinación peligrosa es crecimiento económico con estado débil, como el peruano, pues, puede ser un factor de tensión e inestabilidad para la democracia, por dos razones importantes: 1. Porque no es capaz de manejar los booms económicos para cambiar la estructura de la riqueza, por ejemplo generando mayor acceso al crédito a sectores pequeños, acceso a tecnologías modernas, o completando la infraestructura de comunicaciones, porque al haber recursos fiscales trabajadores, empresarios y desempleados van a asediar al gobierno para que les reparta. 2. Porque no existe la institucionalidad que permita canalizar los conflictos distributivos, es decir con partidos políticos, sindicatos y gremios débiles no es posible llegar a acuerdos que se respeten y se cumplan, es decir, no es posible fijar reglas para la redistribución de inversión y de gastos público.

En general, las fases expansivas fiscales son más cortas de lo que se necesita para cambiar este crucial factor del modelo económico que es la desigualdad de stocks. Los gobiernos, por sus escasos recursos y por las presiones sociales, se concentran en paliar la desigualdad de flujos, gastos e ingresos, porque además tienen que responder a sus electores y cuidar su popularidad.

3. El milagro peruano: crecimiento con democracia y con desigualdad

En el Perú y América Latina estamos perplejos, desde hace ya tiempo, por la persistencia de la desigualdad socio-económica, pese a importantes progresos macroeconómicos, en el crecimiento agregado, todo ello dentro un régimen democrático. ¿Cómo es posible que dentro de un sistema político, como la democracia, basado en el principio de la igualdad ciudadana, la desigualdad y la pobreza se haya mantenido ¿un milagro? Existe cierta tolerancia a esta situación porque hay grupos que se están beneficiando por el chorreo o por lo menos goteo y hay cierta movilidad social, pese a ello grupos no favorecidos o politizados están en el origen de la turbulencia social existente, pese a los 75 meses de crecimiento económico.

Del análisis efectuado se desprende que el crecimiento es importante para el mantenimiento de la democracia, que la desigualdad no la ha de acabar, pero si puede afectar su calidad. Cualquier mejora de los ingresos, empleo o bienestar de las personas ha de abonar en dos direcciones: por un lado permitiría ir mejorando la calidad de nuestra imperfecta democracia, si los conflictos sociales se canaliza institucionalmente, por otro lado, mejoraría la estructura de la demanda efectiva sobre todo si la reducción de la desigualdad distributiva viene acompañada de la creación de empleos estables y formales. Es decir, la redistribución no es una pre-condición para la democracia, pero contribuirá para consolidarla y mejorarla. Esto plantea la necesidad de entender la democracia como un proceso en construcción permanente, tanto como el crecimiento económico es un proceso acumulativo.

En mi criterio, el principal problema del crecimiento peruano es el modelo económico, que se ha establecido en función de una demanda internacional que el Perú no controla y la estructura de la propiedad que, debido al ajuste estructural neoliberal, tiene un fuerte componente externo que afecta la balanza de pagos de largo plazo, pues los inversionistas tienen que recuperar sus capitales a través de sus ganancias, lo que significa que el ahorro interno no necesariamente se invertirá internamente. Además, el modelo económico primario-exportador es esencialmente volátil y depende de los vaivenes de la globalización. Ante una situación como esta se requiere de un Estado fuerte y más grande del actual, pero para ello se requeriría de fuertes alianzas entre el Estado y el sector privado nacional, pero sobre todo extranjero, sobre la base de una estrategia de desarrollo de largo plazo, que no tenemos y que ya es tiempo de comenzar a construirla.

Por ello, pienso que el fortalecimiento y la reforma del Estado es una condición sine-quanon para que el modelo económico primario exportador y de servicios pueda mantener el crecimiento y revertir las agudas desigualdades y pobreza existente en el Perú. Es decir, la naturaleza del modelo económico en realidad condiciona el tipo de Estado que debe tener el Perú.
El papel de este Estado debería ser el de promover al sector privado, pero no de manera tan liberal, pues en economía abierta el pequeño y débil Estado peruano ya no solamente tiene que regular a capitalistas nacionales sino que lo tiene que hacer a capitalistas internacionales cuya capacidad económica y tecnológica puede fácilmente ser mucho más importante que la del propio estado. En consecuencia, se necesita de un estado moderno (fuerte y relativamente grande) para lograr lo que hasta ahora nunca se ha hecho, cooperar con el sector privado, disciplinarlo fiscalmente y darle pautas para que escoja sectores, productos o tecnologías que generen empleo “decente”. Este es el estado que nos hace falta, por ello ningún gobierno se ha atrevido a emprender la reforma del Estado peruano, sobre la base de un pacto socio-económico previo. Este es el desafío actual.

Como habrán comprendido, el Perú es un país que nos deja perplejos por su incapacidad de hacer los cambios que se requieren para superar la etapa de la inestabilidad económica y social, para reducir las desigualdades y la pobreza, al mismo tiempo que se siga creciendo, pero cambiando los sectores dinámicos y manteniendo la democracia. Sin embargo, creo que estamos en una de las mejores coyunturas económicas y políticas de largo plazo: por un lado la tasa de crecimiento de la población está cayendo, estamos dentro de la fase expansiva del ciclo de largo plazo, tenemos democracia, la pobreza está cayendo, la reforma el estado se ha iniciado aunque penosamente desde el proceso de descentralización y regionalización, la tasa de ahorro se ha incrementado, tenemos disponibilidad de divisas, el Perú es considerado casi un país emergente. Con todas estas ventajas ya deberíamos estar en la rampa de despegue hacia otra etapa, pero algo está faltando.

Los dejo con la pregunta abierta y aspiro que alguna respuesta puedan encontrar en las reflexiones que he presentado.

Muchas gracias.

Arequipa, 14 de marzo del 2008

Cuadro 1. Producto Bruto Interno, 1992 – 2006 (variación %)
Calculado en base a valores a precios constantes de 1994.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática-Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. Compendio Estadístico 2007.

Cuadro 2. PERU: POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE POBREZA y EXTREMA POBREZA, SEGÚN ÁMBITO GEOGRÁFICO,
2004-2006
(Porcentaje respecto del total de población de cada año y ámbito geográfico)
Pobreza Pobreza extrema
Ámbito geográfico 2004 2005 2006 2004 2005 2006

Total 48.6 48.7 44.5 17.1 17.4 16.1

Área de residencia
Urbana 37.1 36.8 31.2 6.5 6.3 4.9
Rural 69.8 70.9 69.3 36.8 37.9 37.1

Región natural
Costa 35.1 34.2 28.7 4.0 3.8 3.0
Sierra 64.7 65.6 63.4 33.2 34.1 33.4
Selva 57.7 60.3 56.6 25.0 25.5 21.6

Dominios geográficos
Costa urbana 37.1 32.2 29.9 5.6 4.0 3.0
Costa rural 51.2 50.0 49.0 13.8 13.4 14.4
Sierra urbana 44.8 44.4 40.2 13.6 11.6 10.3
Sierra rural 75.8 77.3 76.5 44.0 46.6 46.5
Selva urbana 50.4 53.9 49.9 18.7 22.5 18.1
Selva rural 63.8 65.6 62.3 30.4 28.0 24.6
Lima Metropolitana 30.9 32.6 24.2 1.3 2.0 0.9

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares-Continua, 2004 – 2006.

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Las catastrófes naturales miden el grado de organización institucional de una sociedad. No importa que un país sea rico o pobre, si su Estado está bien organizado, las catástrofes no tendrán efectos catatróficos. Es decir, una catástrofe no es un problema natural sino un problema institucional, para los paises.
Los fenómenos naturales son, en general, previsibles y en muchos casos se puede evitar sus consecuencias funestas. Pero para ello, es necesario tener información, analizar dicha información y tener una organización capaz de ejecutar las acciones necesarias salidas del análisis de la información. Es claro que algunos fenómenos son totalmente imprevistos, pero son pocos.
El problema del Perú es que cada vez que hay una catatrofe como los terremotos o los huaicos, que son recurrentes, siempre nos agarran desprevenidos, poco equipados y débilmente organizados para actuar. La prevención se basa en información previa sobre las ocurrencias de los fenónemos naturales y, si la fuerza de la naturaleza es incontrolable, por lo menos se puede mitigar sus efectos, para ello la tecnología ha avanzado. La organización y las reglas (las instituciones) dependen de la capacidad de ponernos de acuerdo, de ejecutar los acuerdos y de disponer de los recursos mínimos. En función de ello se pueden tener equipos de gente preparada y equipos materiales para actuar en el momento oportuno.
Los sismos del sur han demostrado que hemos avanzado algo en los equipos pero poco en la organización y en la prevención.
La verdad es que si se hubiera previsto, los enormes recursos que se van a necesitar para reconstruir lo derruido, habrían sido utilizados para otros fines, ahora hay que empezar de nuevo construyendo casas, en lugar de haber construido fábricas, hoteles, etc.
Aprendamos de la experiencia. Leer más »

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LA ECONOMÍA POLÍTICA PERUANA DE LA ERA NEOLIBERAL 1990-2006

Efraín Gonzales de Olarte
Pontificia Universidad Católica del Perú

Resumen: El trabajo trata de analizar los cambios económicos ocurridos en el Perú bajo la inspiración y preceptos del “Consenso de Washington”, cuyo fundamentalismo neoliberal empujó a una serie de reformas y cambios económicos, sin tomar mucho en cuenta las estructuras prevalecientes inicialmente y, sobre todo sin evaluar adecuadamente las repercusiones sociales e institucionales directas e indirectas que provocarían dichos cambios. El resultado alcanzado ha sido que el Perú ha logrado estabilidad y crecimiento económico, pero sin resolver los problemas de desigualdad, pobreza y exclusión, lo que ha generado una tensión entre estabilidad-crecimiento económico y la gobernabilidad del país. Las principales razones de estos resultados están en el mismo modelo económico primario-exportador y de servicios (PESER) que no ha logrado integrar a una parte importante del aparato productivo en la economía de mercado y a la debilidad del Estado, que debido a la reducción de su tamaño y funciones no logra cumplir la función de redistribuidora de recursos y oportunidades. Por estas dos razones, el crecimiento macroeconómico ha tenido impactos sólo sobre una parte de la población, lo que ha hecho persistente la desigualdad y la pobreza. El artículo trata de explicar las causas que llevaron a esta situación y explora algunas salidas para resolver el problema de la falta de conexión entre crecimiento y desarrollo humano.

INTRODUCCIÓN

Pocos países pueden ser tan imprevisibles como el Perú, desde una perspectiva económica como política. Este país sudamericano estuvo al punto del colapso económico y social, hacia fines de los años ochenta del siglo pasado, con una hiperinflación y crisis fiscal aguda provocada por una mala administración económica en una difícil coyuntura internacional, una profunda crisis estatal y, por si fuera poco, con el asedio de una violencia política y terrorista inédita. Pocos años después, el país alcanzó altas tasas de crecimiento con una inflación de menos de un dígito y comenzó a pacificarse, generando una estabilidad económica pocas veces vista en los últimos cincuenta años.

Lo notable es que el crecimiento y la estabilidad económica de inicios del milenio no logró generar un sistema político paralelamente estable, sino todo lo contrario, a tal punto que aquel presidente que dejó al país en situación de emergencia en 1990 volvió al poder el año 2006, marcado por el síndrome del “mal menor” frente a una alternativa nacionalista anti-neoliberal, fruto de la crisis de representación política y de la crisis distributiva exacerbada por el modelo neoliberal en el Perú.

El resultado mayor del nuevo modelo económico, generado por la aplicación de las recetas del Consenso de Washington en un país con un sistema político debilitado, es: estabilidad económica con desigualdad distributiva y fragilidad política. Existe siempre la posibilidad latente de que se generen escenarios de inestabilidad que retracen las posibilidades de desarrollo que tiene el Perú, frente a una coyuntura internacional muy favorable y si tomamos en cuenta el cambio de su estructura productiva. El propósito de este artículo es tratar de explicar cómo se ha llegado a esta situación, qué factores no permiten entrar el círculo virtuoso de crecimiento y estabilidad económica con mayor equidad y gobernabilidad y qué perspectivas futuras tiene el Perú de alcanzar mejores condiciones de desarrollo humano.

En estos últimos 16 años en el Perú han habido cambios importantes, sin embargo estos cambios no han logrado conmover algunos problemas estructurales, quizás los más importantes. La desigualdad, la pobreza y la exclusión siguen sin resolverse y, aún más preocupante, no parece ser fácil resolverlos manteniendo ciertos parámetros políticos y de políticas económicas. Bajo estas circunstancias, la consolidación de la democracia peruana puede tardar.

1. EL MODELO NEOLIBERAL: CRECIMIENTO SIN REDISTRIBUCION 1990 – 2005

En 1990, el “péndulo peruano” se movió del populismo heterodoxo al neoliberalismo ortodoxo (Gonzales-Samamé 1994). Fue el año del “turning-point” de un modelo económico y de un tipo de estado que habían llegado a su agotamiento. A partir de entonces, el Perú entraría en la era “neoliberal” en lo económico, que los cuatro gobiernos que se han sucedido han mantenido en sus principios básicos.

Pero también, en 1992, se movió el péndulo político: de la democracia al autoritarismo, pues el gobierno de Alberto Fujimori disolvió el Congreso y gobernó con un régimen que fue calificado de “democradura” (López 1993). Sólo después de 10 años, en septiembre del 2000, el “fujimorato” cayó estrepitosamente bajo el signo de la corrupción, la crisis económica y política. Se instaló así un gobierno de transición que, bajo la experimentada y diestra mano del Presidente Paniagua, logró el retorno a una democracia plena y a elecciones en 2001, que hasta ahora se ha mantenido.

Por otro lado, debido a los drásticos cambios económicos, políticos e institucionales que se sucedieron en los años noventa, también se movió el “péndulo de largo plazo”, es decir, el Perú cambió de modelo de funcionamiento económico, de reglas del juego y de régimen de acumulación del capital. Estos cambios han sido profundos y estructurales, sin embargo no han logrado conmover los cimientos de la desigualdad, la pobreza y la falta de empleo “decente”. Obviamente, el problema es que el nuevo modelo económico bajo régimen neoliberal no ha logrado, por lo menos hasta ahora, sentar las bases para resolver estos problemas, que están en el origen del conflicto social, el cual hace difícil consolidar la gobernabilidad democrática.

a. La situación previa

Varios analistas se preguntaban a inicios de 1990, si el Perú era un país con futuro , pues, la crisis económica y política era de tal magnitud, que el país amenazaba con colapsar. Entre 1988 y 1989 el PBI per-cápita cayó en 23%, la inflación llegó a bordear 2,800% en 1989, la presión tributaria llegó a reducirse al 7% sobre el PBI, la balanza de pagos llegó a tener un déficit de 12.5% sobre el PBI en 1988, todos estos resultados se reflejaron en un incremento del desempleo urbano de 4.8% en 1987 a 7.9% en 1989 y una disminución del índice del salario real promedio de 100 en 1987 a 41 en 1989. El primer gobierno de Alan García (1985-1990) terminaba en medio de la más profunda crisis económica de después de la segunda guerra mundial, debido a una coyuntura económica internacional desfavorable, pero sobre todo debido a una política económica “heterodoxa” aplicada sin tomar en cuenta las restricciones económicas internas y externas. La distorsión de los precios relativos generados por la política monetaria y fiscal, condujo a graves desequilibrios macroeconómicos: las brechas: externa, ahorro-inversión y fiscal se incrementaron sustantivamente. Pero lo más grave es que el gobierno no tuvo ni el ánimo ni los instrumentos para efectuar un drástico ajuste, pues, eso hubiera equivalido a volver al sistema financiero internacional, del cual el Perú había salido cuando el FMI lo declaró inelegible en 1986, ante la decisión unilateral del presidente García de no seguir pagando la deuda en los términos previamente pactados. Sin acceso al crédito internacional el gobierno no puedo resolver el déficit de la balanza de pagos y estabilizar la economía.
La inestabilidad e incertidumbre económicas, acarreadas por la hiperinflación y la recesión, tuvieron efectos sobre la credibilidad no sólo de las políticas económicas “heterodoxas”, sino también sobre el sistema de partidos existentes hasta entonces. Para autores como Cotler (1990, 1993) Grompone (1995), el fracaso del gobierno de Alan García, fue también el fracaso de una débil estructura de partidos resucitados en 1980, después de la dictadura militar de 1968-1980. Quizás por esto en las elecciones municipales de 1989, un independiente como Ricardo Belmont derrotó a todos los partidos políticos y dio la voz de alerta sobre las preferencias electorales en contra de los partidos políticos.
Por otro lado, la hiperinflación debilitó las instituciones públicas, debido a la reducción de los recursos fiscales, que ocasionó un abandono progresivo de las funciones económicas y sociales del Estado, generando su encogimiento, aún antes de las reformas liberales. Pero, como sucede con el fin de las hiperinflaciones la economía se dolarizó, hacia mediados de 1990 2/3 del dinero en circulación eran dólares americanos, lo que significaba que pese a la crisis externa no había una escasez absoluta de divisas. Paradójicamente, un gobierno pro-estatista y nacionalista, como el de Alan García, redujo el tamaño del Estado, a través de los efectos perversos suscitados por sus propias políticas. Al final de este gobierno, la mayor parte de organismos públicos no funcionaban normalmente por falta de recursos.
Como en el Perú las desgracias no vienen solas, a la crisis económica y política se agregó la violencia de los grupos insurgentes y terroristas, del Partido Comunista del Perú “Por el sendero luminoso de Mariátegui”, más conocido como Sendero Luminoso, y el Movimiento Revolucionario Tupac Amaru (MRTA), que comenzaron sus acciones a inicios de la década de 1980. Su lucha armada y sus actos terroristas habían ido creciendo año a año, hacia fines de los ochenta la mitad del territorio peruano estaba en situación de emergencia y, estos movimientos, se constituyeron en amenaza al Estado y la sociedad peruanas. Desde un punto de vista económico las acciones terroristas tuvieron un costo en stocks de capital, en producción y en el empleo. Entre 1980 y 1990, el Senado de la República (1992) estimó una pérdida de 20 mil millones de dólares de capital (fábricas bombardeadas, centrales y torres de electricidad inutilizadas, puentes, edificios, centros de investigación, vías de transporte, y costos de oportunidad), que constituía la mitad del PBI anual. Esta destrucción de recursos y de capital tuvo un impacto en el empleo, los ingresos, las migraciones . Estas pérdidas contribuyeron al debilitamiento del Estado, del sistema económico y a la reducción de las inversiones (Gonzales 1998).
Desde un punto de vista ideológico, Sendero Luminoso contribuyó a la polarización. Hacia fines de los años ochenta había sólo dos ideologías en pugna, el neoliberalismo de la extrema derecha representada por el Movimiento Libertad, liderado por el escritor Mario Vargas Llosa y el maoismo de extrema izquierda de Sendero Luminoso. La ideología de otras organizaciones políticas, de centro, derecha e izquierda, se vio diluida en la crisis de los partidos políticos. Ante el mortífero accionar de Sendero Luminoso, muchos pensaban que sólo había el neoliberalismo como alternativa.
Así, la situación previa al ajuste estructural se caracterizó por una profunda crisis económica, combinada con la crisis de partidos políticos, en un ambiente de violencia y terror, que en su conjunto generaron la mayor crisis del Estado peruano, después de la segunda guerra. El país parecía estar al borde del colapso y las soluciones eran escasas. Así, el Perú había llegado al fin del ciclo del modelo intervencionista-populista (Gonzales 1995) y se habían creado las condiciones apropiadas para que el “péndulo peruano” se moviera en la dirección opuesta, hacia el neo-liberalismo, considerado como un “mal menor” frente a las pretensiones de sendero luminoso y su líder Abimael Guzmán.

b. El Neoliberalismo a la peruana

El tipo de reformas y sus resultados posteriores dependen en buena medida de las condiciones previas, tanto económicas como institucionales y políticas. Si bien en el Perú se aplicaron las recetas del Consenso de Washington, la forma como se hicieron las reformas y sus resultados, dependieron de cómo estaba el Perú y de cómo somos los peruanos. Pero también influyó de manera decisiva el entorno internacional que, marcado por el signo de la globalización y la apertura comercial-financiera, “obligó” de cierta manera a ir en una dirección única, sin mucho matiz y sin mucha negociación. Quizás por la debilidad interna y la fortaleza externa es que el modelo económico liberal se instaló para durar 16 años sin cambios fundamentales, más de lo que muchos esperaban, y por lo que se observa, para seguir durando varios años más, en la medida que las alternativas o son inconsistentes, son muy débiles o tienen el karma del populismo y la heterodoxia pasadas.

Este neoliberalismo ha estado bajo la conducción de cuatro gobiernos, Alberto Fujimori (1990-2000), Valentín Paniagua (2000-2001), Alejandro Toledo (2001-2006) y Alan García (2006-2011). Los principios económicos del modelo han sido mantenidos por estos gobiernos, en verdad, con muy pequeñas variantes. Lo más notable es que se ha conformado un “saber convencional” basado en la doctrina neoliberal y en sus recetas.

Como hemos señalado líneas arriba, bajo este modelo, en el Perú se ha generado estabilidad económica con desigualdad social y exclusión, lo que hace latente el conflicto y la violencia social, en la medida que el modelo económico no genera mecanismos fluidos de movilidad social, sobre todo a través del mercado de trabajo y porque el Estado no ha logrado reformarse y reestructurarse fiscalmente para ser un “igualador de oportunidades” y un buen árbitro de conflictos. Desde este punto de vista, el principal resultado del modelo del Consenso de Washington ha sido el no haber logrado reformar y reforzar las bases fiscales y financieras del Estado , por lo que su rol redistribuidor y regulador es insuficiente para resolver las brechas sociales y generar el principio de autoridad necesario para arbitrar conflictos.

– EL CICLO DEL FUJIMORATO

Cuando el Ingeniero Alberto Fujimori llegó a la presidencia en 1990, encontró un país sumido en crisis económica (hiperinflación), política (pulverización de los partidos políticos y terrorismo) y social (proceso de desintegración). Cuando se fue en octubre del 2000, dejó al país en crisis económica (recesión y desempleo), política (corrupción del gobierno), social (pobreza y exclusión) y moral (crisis de las reglas de comportamiento social). Cumplió un ciclo de diez años que comenzó y terminó con crisis, aunque el Perú había cambiado económica y socialmente.

En otros trabajos hemos analizado con detalle las condiciones bajo las cuales un gobierno como el de Fujimori pudo emprender un drástico ajuste económico, conocido como el fujishock, y un conjunto de reformas neoliberales bastante radicales. Debido a varias circunstancias previstas e imprevistas se generó una coalición entre Fujimori-militares-organismos multilaterales, que se constituyó en la clave para que un país casi desintegrado pudiera ser gobernado y pudiera emprender el largo camino de la estabilización, las reformas y la recuperación económica y política. Los militares se constituyeron en una mezcla de partido político con fuerzas del orden que facilitaron la aplicación de las políticas económica y social. Los organismos internacionales le dieron viabilidad financiera a un país que, en aquel momento, estaba considerado como “paria” del sistema financiero internacional. Así, con esta inusual alianza, el frente interno, donde el accionar terrorista y guerrillero había puesto en situación de emergencia más de la mitad del territorio nacional, y el frente externo pudieron ser controlados. Ante la orfandad de planes e ideas económicas del gobierno Fujimorista, los organismos multilaterales propusieron la aplicación de las recetas del “Consenso de Washington” (Williamson 1989), como única posibilidad de solución a los agobiantes problemas que tenía el Perú. A mi modo de ver, este apoyo teórico y doctrinario fue el mayor aporte de los organismos de Washington, pues éste les permitiría controlar la aplicación de las reformas y obtener ganancias gracias a los diversos préstamos que ofrecieron al Perú .

Una vez establecidas las alianzas y coaliciones el gobierno de Fujimori se lanzó en un largo proceso de ajustes de corto y largo plazo con tres fases bastante definidas:

• 1990-92 Del shock económico al autogolpe de estado.

Agosto de 1990 será un mes de penosa recordación, pues los peruanos comenzaron a pagar los costos de malos resultados y gestiones económicas anteriores. En un mes la inflación alcanzó a 397% y el año cerró con 7,650%. Fue el resultado del shock aplicado para revertir los principales desequilibrios macroeconómicos: déficit fiscal, baja presión tributaria, déficit externo en la balanza de pagos, hiperinflación y desalineamiento de los precios relativos.

La opción de la política macroeconómica fue la del sinceramiento de los precios de bienes y servicios públicos, ajuste fiscal y la elección de un ancla monetaria, en lugar de una cambiaria, con lo cual la devaluación fue bastante pequeña. El efecto de esta combinación fue muy recesivo para la economía (ver cuadro 1) pero cortó la inercia inflacionista. Viendo este tema 16 años después, hay que reconocer que la situación previa obligó a un esquema de política macroeconómica que posteriormente estaría en el origen de la baja creación de empleo, pues se prefirió ajustar los mercados de bienes y capital, a costa del ajuste recesivo del mercado de trabajo. Los problemas ulteriores de falta de conexión de la producción con el empleo se originaron en esta primera etapa, sobre todo porque en ella se sentaron las bases para la fijación de los precios relativos: el tipo de cambio con tendencia a la sobrevaluación, los precios públicos caros, las tasas de interés elevadas y los salarios relativamente bajos.

La relativa escasez inicial de divisas, en una economía dolarizada por la inflación, se resolvió obligando a los tenedores de dólares a cambiarlos para pagar las altas tasas de impuesto que se impusieron para resarcir la caja fiscal. Pero se hizo aún más, se abrió la cuenta de capitales, es decir se liberalizó la entrada y salida de capitales. Esta medida fue también crucial para los resultados futuros del nuevo modelo, pues atrajo gran cantidad de capitales generando una sobreabundancia de dólares, que presionó el tipo de cambio a la baja. En general se aconseja que esta medida se haga al final de las reformas, con dos fines, en primer lugar para no distorsionar el tipo de cambio y en segundo lugar, para complementar el ahorro interno, una vez que se ha estabilizado la economía y, sobre todo el sector externo real.

Lo cierto es que también había prisa en los funcionarios del gobierno de “hacer todo lo antes posible”, bajo la premisa de que en un ajuste estructural hay que proponer como 100 para lograr como 40 ó 60 (Boloña 1996). Es por ello, que la liberación del mercado de capitales se hizo antes de iniciar las reformas propiamente, generando efectos adicionales sobre los precios y sobre el nivel de actividad.

El efecto de todas estas medidas es obvio que generó una recesión importante con una caía del PBI de -5.1% el año 1990, con un rebote al año siguiente y estancamiento el año 1992. El aspecto político más remarcable del fuji-shock fue la débil resistencia de las organizaciones sindicales, políticas y sociales a cambios que los estaban afectando en sus salarios, en sus niveles de vida, en su empleo y en su bienestar. Probablemente, esta baja resistencia es la que permitió que se siguiera adelante con medidas más radicales: las reformas.

Con el cambio de ministro de economía en febrero de 1991 se intensificó el proceso de reformas, entre marzo de 1991 y diciembre de 1992 fueron aprobados 923 decretos-leyes que impulsaron las privatizaciones, la desregulación, la liberalización de los mercados, sobre todo el mercado de trabajo, la reforma de la administración tributaria. El Consenso de Washington en toda su intensidad se había hecho presente en el Perú. Sin embargo, el Congreso, en el cual el gobierno no tenía mayoría, se resistió a apoyar las medidas sin debatirlas. Esto y otros factores de tipo político (Cotler 1993, López 1993) sirvieron de pretexto para que en abril de 1992 el presidente Fujimori se inflingiera un “auto golpe” cerrando el Congreso e interviniendo una serie de otras instituciones, como el poder judicial, para establecerse en los hechos una dictadura. A partir de aquel momento, se estableció un régimen neoliberal en lo económico y autoritario en lo político. La nueva fórmula se parecía bastante al régimen del general Manuel A. Odría (1950-56), aunque el contexto internacional era bastante diferente y el Perú era un país muy distinto.

En septiembre de 1992 fue capturado Abimael Guzmán, cabeza de Sendero Luminoso, y su cúpula. Lo que cambió drásticamente el panorama social y político y mejoró ostensiblemente las expectativas de negocios, lo que favoreció el avance de las reformas, particularmente el de las privatizaciones. Coincidentemente, la coyuntura financiera internacional se caracterizó por la abundancia de capitales en búsqueda de oportunidades de negocio, lo que permitió que los inversionistas miraran al Perú como un país con muchas posibilidades de hacer ganancias.

• 1993-97 Crecimiento con reformas y ajuste estructural, bajo contexto internacional
favorable

A partir de 1993 la economía se comenzó a recuperar rápidamente, llegando a picos inesperadamente altos entre 1994 y 1996 (ver cuadro 1). Es en esta etapa, en las que se consolidaron las reformas económicas, la nueva estructura de propiedad y la estructura productiva, se comenzó a constituir un nuevo modelo económico: primario-exportador y de servicios (PESER) (Gonzales y Lévano 1999). Este modelo se estableció sobre la base de la estructura de empresas estatales privatizadas o dadas en concesión, que estando principalmente en los sectores extractivos como la minería y en los de servicios como la electricidad y la telefonía, al cambiar de propietarios éstos las modernizaron y comenzaron a invertir. Fueron estas inversiones, los cambios tecnológicos incorporados y la progresiva estabilización de la economía –hacia 1994 la inflación había caído a 15.4%- los factores explicativos de esta primera ola de crecimiento durante la era neoliberal. Por ello, durante estos años la balanza comercial fue deficitaria y hubiera sido insostenible si la balanza de pagos no hubiera sido positiva, debido a la entrada neta de capitales del exterior. Digamos que la economía peruana creció agregadamente por una combinación de reformas económicas hechas en un contexto internacional, comercial y financiero, muy favorable (Dancourt 1998).

Debido al auto-golpe de 1992, la comunidad internacional presionó al gobierno fujimorista a reinstalar el Congreso y otras instituciones propias a la democracia. La forma de hacerlo fue a través de la redacción de una nueva constitución en 1993, que permitiría la elección de un nuevo Congreso. Esta Constitución fue hecha a la medida de los requerimientos neoliberales desde el punto de vista económico y en función del proyecto político del fujimorato. Por un lado, se redujo la ingerencia del estado en la economía y se desconectó la política monetaria de las necesidades fiscales. De otro lado, se aprobó un Congreso unicameral, reemplazando a la bicameralidad anterior y se disminuyó el peso del estado del bienestar –presente en la anterior Constitución-.

La nueva Constitución fue aprobada por un referéndum cuyos resultados fueron significativos: un poco más de un tercio votó a favor, un tercio en contra y un poco menos de un tercio se abstuvo. Este resultado fue muy importante para definir el estilo político del gobierno, a partir de entonces. Como quiera que la Constitución había reducido la intervención del Estado al suministro de educación, salud, infraestructura básica, programas de alivio a la pobreza y seguridad, el gobierno comenzó a focalizar el gasto público de manera asistencialista, en aquellos lugares donde el referéndum había perdido o se había abstenido (Graham y Kane 1998). Esto llevó al progresivo establecimiento de un asistencialismo populista de parte del presidente Fujimori, pues, él en persona se encargó de repartir víveres, de inaugurar escuelas y postas de salud, de ser el principal actor y líder de apoyo a los pobres, en un estilo que fue caracterizado como “neo-populista” (Grompone 1998). Los recursos para todas estas políticas sociales provinieron del incremento de la presión tributaria y de los recursos generados por las privatizaciones, es decir, las reformas y el ajuste estructural comenzaban a ser funcionales a un proyecto político de perpetuarse en el poder, que se descubriría en el año 1995 y, con más claridad el 2000.

Es en esta etapa, que los empresarios a través de sus gremios apoyaron de manera decisiva al fujimorato, entre otras razones porque trataron de cuidar sus intereses y aprovechar las oportunidades que generaban las privatizaciones. Sin embargo, los capitalistas y empresarios peruanos no tenían los suficientes recursos financieros propios o la suficiente capacidad de apalancamiento financiero internacional para, por ejemplo, participar en la compra de empresas grandes del Estado, por ello su participación casi siempre fue minoritaria y en asociación con capitalistas extranjeros e, incluso, con las organizaciones multilaterales. Es por ello, que la nueva estructura de poder económico en el Perú es mixta y está dominada por capitalistas extranjeros, con poca ingerencia política directa, pero con influencia a través de sus asociados con los capitalistas nacionales .

Con todos estos ingredientes, durante esta etapa, se constituyó un modelo de gobernabilidad sustentado en dos premisas: las políticas macroeconómicas y las reformas permitían hacer negocios a los inversionistas y empresarios, y las políticas sociales permitieron aliviar a los pobres y desempleados. Lo perverso de esta combinación es que debido a los precios relativos generados por la políticas macroeconómica y las reformas la inversión nativa era baja, la demanda de trabajo fue limitada y los salarios fueron contenidos (Verdera 1996), con lo cual compensaciones a través de las políticas sociales se hacían necesarias. Fujimori había descubierto el secreto de la gobernabilidad: tener una alianza estratégica con los militares, los empresarios y los organismos multilaterales, que le daban credibilidad internacional y tener una combinación de políticas que favorecían a los miembros de la alianza y aliviaba a los no favorecidos o excluidos del dinamismo económico, que eran la mayoría. Basado en estos logros es que Fujimori fue a la reelección en 1995 y venció al ex Secretario General de Naciones Unidas Javier Pérez de Cuellar, en unas elecciones en las cuales gracias a la “influencia” del gobierno sobre los medios, su estilo “neo-populista” y un intento de fraude electoral, pudo obtener la victoria, que se completó al alcanzar mayoría absoluta en el nuevo Congreso unicameral. Ello le dio la posibilidad de gobernar el país casi de manera autocrática y con un creciente enfrentamiento con las organizaciones políticas y de la sociedad civil.

• 1998-2000 Crisis económica externa, crisis política interna y la gran corrupción

El principal efecto de la crisis asiática fue la retracción de la entrada de capitales y la disminución del ritmo de las privatizaciones, lo que redujo la inversión privada, pero sobre todo la pública (ver cuadro 1).

El gobierno fujimorista tenía, sin embargo, el fondo acumulado de los ingresos por privatizaciones que hacia 1997 había alcanzado casi 7mil millones de dólares. Estos recursos comenzaron a ser utilizados de manera poco transparente, primero en programas de lucha contra la pobreza, luego en compra de armas y en otros gastos poco claros.

La crisis asiática de 1997 no afectó inmediatamente al Perú, fue el año 1998 y 2000 que la economía entro en recesión. Durante es período la economía no creció, al contrario el PBI per-cápita se redujo en 1%. Las bases de la gobernabilidad fujimorista comenzaban a tener amenazas en el horizonte económico y financiero. En 1997, la retracción fue debida a la reducción del consumo privado, al año siguiente descendió la inversión privada, por efecto de la disminución de la entrada de capitales como secuela de la crisis asiática, con un fuerte déficit de la balanza de cuenta corriente. El 2000, año electoral, la economía se recuperó por efecto del ciclo económico de origen político, es decir por aumento del consumo corriente del gobierno, con recursos ordinarios y con los recursos de las privatizaciones, y un incremento de las exportaciones. En esta etapa, la economía y el modelo de crecimiento generado comenzó a mostrar sus debilidades: por un lado, sus posibilidades de crecimiento reposan en buena parte en la inversión extranjera, pero por otro lado se comenzaba a mostrar que la política fiscal no tenía ya el peso de influir el ciclo económico con la baja presión tributaria existente, sólo con recursos exógenos o extraordinarios (como lo fueron los recursos de la privatización o endeudamiento público) sería posible conmover el nivel de actividad económica. De una manera más general, los determinantes de la acumulación del capital habían cambiado.

El año 2000 el presidente Fujimori intentó una tercera reelección, basado en una ilegal “interpretación auténtica” de la Constitución de 1993, mostró sus deseos de perpetuarse en el poder, bajo la asesoría del hasta entonces misterioso asesor Vladimiro Montesinos. En el proceso electoral comenzó a demoler a sus adversarios, uno a uno, primero Alberto Andrade, luego Luís Castañeda y finalmente Alejandro Toledo, cuyo ascenso en las encuestas de intención de voto fue rápido, pero sobre todo pocas semanas previas a la elección, lo que no permitió su total demolición. Fue en aquellas elecciones en que comenzó a desnudarse de manera clara y contundente la baja catadura moral del gobierno fujimorista, pues, manipuló los resultados de unas elecciones en las que Toledo había ganado, hasta darle la victoria a Fujimori en uno de los conteos de voto más escandalosos que cuenta la historia política peruana y también la historia de las estadísticas. Así es como empezó su tercer período de gobierno en un contexto de protestas y efervescencia política que alcanzó su pináculo cuando en el mes de septiembre se reveló en un programa de televisión el grado de corrupción al que había llegado del gobierno de la mano de Montesinos, el gobierno compraba candidatos, directores de diarios, dueños de canales de televisión y, curiosamente, los gravaba en una suerte de recibos electrónicos (videos) quiénes, cuánto y cuando habían sido sobornados con el dinero de todos los peruanos. Este fue el comienzo del fin de dicho gobierno. Aprovechando de una invitación a una reunión en el sud- este asiático, el presidente Fujimori se quedé en Japón y renunció a la presidencia de la república por fax. En ese mismo momento el Perú constataba una sospecha que había sido siempre ocultada: Fujimori era también ciudadano japonés.

– EL GOBIERNO DE TRANSICIÓN: OCTUBRE 2000 – JULIO 2001

Finalmente, la “dictablanda” o “democradura” cayó no tanto por el régimen político autoritario, sino por la corrupción a la que llegó el gobierno de Fujimori, calificado como el más corrupto de la historia del Perú (Bowen 2000, Rospigliosi 2000). Sin embargo, hay que señalar que después de la crisis asiática y los efectos devastadores del fenómeno del niño de 1998, el descontento social era creciente sobre todo porque había una clara desigualdad en la repartición de los beneficios del crecimiento y de la estabilidad económica, que no estaba llegando a más de la mitad de la población que seguía bajo la línea de la pobreza. Dada la pobreza y la desigualdad, el descubrimiento de que los recursos fiscales y de la privatización habían sido utilizados para corromper y para provecho de un puñado de funcionarios, hizo perder apoyo político al gobierno fujimorista y precipitó su caída, generando momentos de gran incertidumbre política y social.

Felizmente, el debilitado sistema político tuvo la capacidad de declarar la vacancia de la república y nombrar un “gobierno de transición”, encabezado por un hombre providencial: el Presidente Valentín Paniagua Corazao . A fines del año 2000 se conformó el nuevo gobierno, con la participación de Javier Pérez de Cuellar como Presidente del Consejo de Ministros, además lo acompañaron como ministros y funcionarios importantes personalidades de trayectoria democrática, de calificaciones profesionales de primera y de calidad ética, que dieron inmediatamente al gobierno credibilidad nacional e internacional, con lo que tuvo la legitimidad suficiente para poder juzgar al gobierno fujimorista y llevar a los tribunales a Vladimiro Montesinos y otros funcionarios civiles y militares, como no recuerda la historia del Perú.

Como principal tarea, el gobierno de transición se comprometió a realizar elecciones generales al siguiente año, dando así la oportunidad a que se rehicieran las representaciones políticas y emergiera un nuevo gobierno democrático, después de ocho años de autocracia fujimorista.

Durante el gobierno de transición no se modificó la orientación económica básica, tampoco hubo algún cambio drástico en la política económica. La misión del gobierno era mas bien de orden político: el retorno a la norma democrática.

El año 2000 terminó con un resultado positivo, mientras que el 2001 tuvo un crecimiento casi cero, debido a la retracción de la inversión pública y a una balanza de cuenta corriente negativa y elevada. Se podría decir que también, desde un punto de vista económico, fue un momento de transición de una economía que durante el período fujimorista funcionó y creció basada sobre los factores de la liberación económica y financiera provocados por las reformas mismas, mientras que después de la crisis asiática y sobre todo a partir del 2000 los factores de crecimiento provinieron de la dinámica de países como la China, los Estados Unidos y los países de América del Sur, cuya demanda supo aprovechar el Perú en la medida que durante la década anterior se había incrementado notablemente su oferta exportadora, gracias a las nuevas inversiones sobre todo en minería. La cautela económica del gobierno de transición parecía sintonizar con estos cambios, pues su política económica siguió los fundamentos convencionales bajo la estrecha supervisión de los organismos de Washington.

– VUELTA A LA DEMOCRACIA Y CRECIMIENTO SOSTENIDO: EL
GOBIERNO DE ALEJANDRO TOLEDO 2001-2006.

Una vez convocadas las elecciones por el gobierno de transición, el principal candidato fue Alejandro Toledo, quien había perdido en las fraudulentas elecciones del 2000, su principal opositora inicial fue Lourdes Flores, candidata de una alianza política de derecha que apoyaba el esquema económico del fujimorismo, aunque recusaba su falta de transparencia y su carácter dictatorial. Sin embargo, el retorno del ex-presidente Alan García, luego de varios años sin poder volver al Perú, alteró el curso electoral, pues su propuesta sintonizaba con el descontento popular y prometía cambios en la política económica y social, frente a las propuestas de continuismo neoliberal tanto de Toledo como de Flores. Los resultados de la elecciones fueron de gran tensión, pues en la primera vuelta cuando parecía que Toledo y Flores eran los favoritos, García repuntó y desplazó a Lourdes Flores al tercer lugar y pasó a la segunda vuelta con Toledo, en la cual podría haber triunfado si su imagen como mal gobernante y el desastre de la hiperinflación de su primer gobierno, no lo hubieran estigmatizado. Lo cierto es que Toledo ganó de manera muy apretada, porque un buen número de peruanos votaron en contra de Alan García, mas bien que a favor de Toledo. Nuevamente, como en 1990 el electorado peruano tuvo que elegir entre un malo conocido y uno bueno por conocer, es decir el ya histórico voto negativo .

Así en julio del 2001 juramentó el gobierno de Toledo y de su partido Perú Posible, que llegó al gobierno sin tener mayoría en el Congreso, por lo que tuvo que negociar una alianza con el Partido Frente Independiente Moralizador. Alejandro Toledo, economista, cholo, provinciano con una exitosa carrera académica con grados en importantes universidades americanas, constituía el símbolo del excluido que logra el sueño de la movilidad social de los pobres, provincianos y mestizos (cholos) del Perú, llegó a la presidencia en su tercer intento. Durante su campaña en contienda con Fujimori el llegó a señalar que si el presidente Fujimori se alejara del gobierno, el construiría el segundo piso sobre la base del modelo neoliberal vigente. Es decir, desde un inicio su opción era neoliberal, aunque con una mayor preocupación por los pobres.

Por estas razones, la composición de su gabinete en el que destacaba Pedro Pablo Kuczinsky y la elección de Richard Webb en la Presidencia del Banco Central, marcaron la pauta sobre la política económica y social. Tanto Kuzcinsky como Webb fueron los únicos peruanos que participaron en la célebre reunión de 1989 en el Instituto de Estudios Internacionales en Washington, que dio lugar al Consenso del mismo nombre. Eran no sólo creyentes sino también teóricos y doctrinarios del neoliberalismo, a parte de ser tecnócratas de reconocimiento internacional.

Obviamente, habría continuismo en la orientación económica y monetaria.

Al asumir el gobierno, Alejandro Toledo, prometió reducir la pobreza, mejorar la educación, descentralizar el estado y mantener la disciplina fiscal. La condición sine qua non de gobernabilidad, en aquel momento era mantener los equilibrios macroeconómicos y recuperar el crecimiento económico para luego encarar el problema de la pobreza, la educación, la salud y la infraestructura. La cercanía del ministro Kuczinsky con los medios financieros y políticos de Washington y New York permitió tranquilizar los mercados, los capitales se volvieron a interesar en el Perú, las privatizaciones fueron relanzadas con nuevos bríos, se definió metas fiscales en concordancia con el FMI y se comenzó a impulsar varias políticas sociales. Por su lado, el Banco Central de Reserva adoptó el esquema de “meta inflacionista” para la política monetaria, lo que constituyó uno de los pilares de la estabilidad económica. El efecto de estas medidas permitieron alcanzar tasas de inflación de un dígito durante todo el período, todo un record en la historia económica del Perú.

El principal problema del gobierno toledista era la baja presión tributaria heredada de la administración anterior , que alcanzaba apenas al 13% del PBI, con la cual no era posible mejorar el gasto social ni hacer grandes inversiones públicas. La solución a este problema fue la de atraer más capitales privados a través de las privatizaciones y concesiones, e incrementar la deuda pública, para lo cual se estableció un programa de endeudamiento. Con estas medidas se comenzó a definir una política fiscal anti-cíclica que le dio más estabilidad al período (Jiménez 2005). Es verdad que los recursos fiscales se diluían entre los pagos de la deuda externa (1.5% del PBI en promedio al año, ver cuadro 2), en el pago a los jubilados, en gastos de la administración central, lo que dejaba poco margen tanto para el gasto social como para la descentralización.

Precisamente, el año 2002 se relanzó la descentralización, para lo cual se modificó la Constitución y se aprobó la ley de descentralización, según la cual al año siguiente debería llevarse a cabo elecciones para nombrar a los nuevos gobiernos regionales, para lo cual se adoptó temporalmente como regiones a los viejos departamentos . Esta reforma prometida por todos los políticos y con una larga experiencia de fracasos anteriores (Contreras 2000), se inició bajo los designios de la improvisación y el tanteo, con dos problemas de base: por un lado la falta de recursos humanos, administrativos e institucionales para llevarla a cabo y, por otro, la escasez de recursos fiscales salvo en aquellas regiones con actividades extractivas que tienen el canon como recurso adicional. Sin embargo, durante este gobierno se incrementó la participación de los gobiernos locales en los ingresos estatales (ver cuadro 2) y los gobiernos regionales comenzaron a recibir transferencias (Gonzales 2004)

La profundización del modelo neoliberal vendría por la búsqueda de tratados de libre comercio, sobre todo con Estados Unidos, con el cual se firmó el ATPDEA, un tratado de liberalización de partidas arancelarias para el mercado americano, con los países productores de coca (Bolivia, Colombia y Perú) como un incentivo para la erradicación de los cultivos de coca y de la producción de sus derivados. Este tratado tenía como fecha de término en diciembre del 2006. Luego, el gobierno toledista, trató de negociar un tratado de libre comercio con los Estados Unidos, para lo cual un ministro y una comisión especial trabajaron y negociaron intensamente con funcionarios americanos los términos del tratado, que no sólo contenía aspectos comerciales, sino que además incluía temas de inversión, propiedad intelectual y patentes. Este tratado, que hasta el momento no ha sido suscrito, se constituyó en la manzana de la discordia entre los partidos políticos, los gremios y los sectores intelectuales y se creó cierta polarización en torno a su aprobación. Lo que estaba detrás de este tratado era, en evaluación de Toledo y su gabinete, la oportunidad de tener al servicio del Perú el mercado más grande del mundo, donde los productores peruanos podrían fácilmente hacer negocios, en otras palabras, la liberalización y globalización llevadas a la acción. Obviamente, varios otros no pensaban de la misma manera y veían mas bien en el tratado un juego de suma negativa para el Perú, en la medida de su débil oferta exportadora no tradicional (Schuldt 2004) y debido a que se incluirían aspectos no comerciales en los cuales el Perú llevaría una clara desventaja.

Así, el neoliberalismo entró en una fase de mayor complejidad durante el gobierno toledista. Por un lado, se impulsó mayores niveles de apertura comercial y financiera, se comenzó a buscar tratados y acuerdos de libre comercio con distintos bloques de países, pero al mismo tiempo se pretendía impulsar la descentralización estatal, que es una fuente de turbulencia política y que genera un ambiente social agitado, dando señales contradictorias a los inversionistas, a quienes les gusta los países estables y sin mucho conflicto social. Por otro lado, la mayor apertura comercial combinada con el atraso cambiario originó la reconversión o cierre de muchos negocios industriales, pues se comenzaron a volver poco competitivos frente a productos importados, y como resultado se fue generando un problema de desempleo y menores ingresos en la mayor parte de regiones. Se estableció una relación directa entre mayor apertura con mayor desigualdad.

Los resultados macroeconómicos, durante este gobierno, han sido los más continuos, estables y prometedores, al punto que el Perú pasó a ser considerado un país emergente, en busca de la calificación de inversión a nivel internacional. ¿cuál o cuáles han sido los factores que llevaron a este resultado? Se podría atribuir a tres factores básicamente: 1. El mantenimiento de la vigas maestras de la política económica: equilibrio fiscal, política monetaria por meta inflacionaria, y apertura externa. 2. El crecimiento mundial, sobre todo de las economías china, americana e india, que permitió incrementar la demanda por materias primas, sobre todo de minerales. 3. La estabilidad del crecimiento de la inversión privada. Ninguno de estos factores tienen que ver con una política macroeconómica pro-activa, al contrario la política económica se ciñó a las normas del FMI, en consecuencia, la estabilidad y el crecimiento fueron el resultado de factores mas bien exógenos al gobierno. Quizás ésta sea una razón importante por la que el ciclo económico se separó del ciclo político, generando un proceso de crecimiento económico muy poco afectado por la permanente turbulencia social, aunque de baja intensidad, que hubo durante todo el gobierno toledista. Es bueno recordar, que en algún momento la popularidad del gobierno llegó a menos de 10% y la del congreso a un porcentaje similar, sin que ello haya llevado a deslegitimar al gobierno y, eventualmente, a su caída, como fue el caso de los países vecinos: Bolivia y Ecuador.

– EL RETORNO DE ALAN GARCÍA Y SU NECESIDAD DE
CONTINUISMO ECONÓMICO

Pocas veces en el Perú se ha visto que se dé un cambio de gobierno democrático bajo condiciones de expansión económica y, al mismo tiempo, bajo una tensión social de una población que espera más de la economía, de la democracia y de sus gobiernos. El retorno al gobierno de Alan García, 16 años después de su inolvidable gobierno, se dio en unas elecciones llenas de suspenso, por la volatilidad de las preferencias electorales en presencia de otro “out-sider” el Comandante (r) Ollanta Humala, que se dio maña para convertirse en el representante de los desfavorecidos por el neoliberalismo, de los nacionalistas y de los descontentos con el sistema democrático. En una dramática primera vuelta Alan García desplazó, por segunda vez en cinco años, a la candidata de la derecha conservadora Lourdes Flores al tercer lugar y logró pasar a la segunda vuelta junto con Humala, quien tuvo la mayor votación. En la segunda vuelta, el electorado peruano voto, una vez más, en contra de la amenaza que representaba Humala y su movimiento nacionalista, siendo elegido Alan García con una plataforma electoral más cercana del neoliberalismo que del pensamiento aprista. La historia del voto “por el mal menor” se volvió a repetir.

La imagen de populista, de promotor de hiper-inflaciones y actos imprevistos, pesaba mucho en la memoria colectiva. Por ello, Alan García “derechizó” su discurso y sus promesas, se acercó a los organismos internacionales y, ya en el gobierno, firmó una carta de intención con el FMI (cuando ya no es técnicamente necesario), prometió continuidad jurídica sobre todo para la inversión extranjera, escogió a un economista ortodoxo para el puesto de Ministro de Economía, le ofreció la presidencia del Banco Central a la conservadora Unidad Nacional y conformó su gabinete con una mayoría no aprista, con un importante contingente de neoliberales. Al parecer, quería dar una señal clara, sobre todo hacia fuera, de que en su gobierno habría sobre todo continuidad y, eventualmente, algunos cambios que no alterarían las expectativas económicas.

Durante estos primeros seis meses, la política económica en lo esencial ha continuado. Hay algunas iniciativas de políticas sectoriales como el “plan sierra” que podrían ir en la dirección que se necesita para crear más empleo, sobre todo en las zonas más deprimidas. La otra medida importante es la exoneración de impuestos a la importación a los bienes de capital, lo que constituye una clara política de apoyo a la inversión en capital físico para mejorar la productividad y competitividad de varios sectores. García ha apoyado decisivamente conseguir la firma del Tratado de Libre Comerció con los Estados Unidos, le pidió al ubicuo Hernando de Soto que impulsara personalmente el tratado en Washington, dada la fama y el predicamento que tiene en los medios políticos y de desarrollo.

Es también destacable el énfasis de austeridad en la administración pública, que ha impuesto Alan García, para reunir fondos para los programas de lucha contra la pobreza, que constituye el desafío para este gobierno.

En líneas generales, hay continuidad en la política macroeconómica, algunos cambios alentadores en las políticas sectoriales y pocas variaciones en las políticas sociales. Por el momento, la tendencia al crecimiento ha seguido el 2006 con una alta tasa de crecimiento gracias a una coyuntura internacional excepcionalmente favorable.

c. Crecimiento sin redistribución el resultado del neoliberalismo a la peruana

Los buenos resultados económicos entre 2001 y 2005 tuvieron, sin embargo, su punto débil en la parte distributiva y de empleo, de manera mucho más clara a la que se dio en la década anterior . Este es el principal problema del modelo neoliberal: la macroeconómica va bien, sin embargo la micro de la mayoría de peruanos no ha tenido las mismas tasas de crecimiento y estabilidad, o también conocido como el “crecimiento sin chorreo”. Se tiene la sensación, hasta cierto punto, de que la estabilidad macroeconómica se ha logrado a costa de la pobreza, o en el mejor de los casos que dicha estabilidad no es incluyente a todos y favorece sólo ciertos sectores productivos y sociales. Este es el problema fundamental, sobre el que volveremos en la siguiente sección.

Los datos, al respecto, son elocuentes: durante el período en cuestión el PBI ha crecido en 20%, no obstante, la pobreza se ha reducido sólo en 2.7%, del 54.3% a 51.6% del total de la población peruana. Esto insinúa, que para reducir la pobreza a la mitad se requeriría de 40 años de crecimiento a estas mismas tasas. Por su parte, la pobreza extrema ha bajado en 4.9%, de 24.1% al 19.2%, esto significa que se requeriría de 10 años para reducirla a la mitad. Obviamente, las metas del milenio no podrían alcanzarse con este modelo económico en los plazos acordados.

El otro problema es el débil efecto de este crecimiento productivo sobre el empleo. Mendoza-García (2005) afirman que el empleo ha crecido y dan como ejemplo la expansión del empleo en las empresas con más de 10 trabajadores , (las que han crecido en 3.5%) como indicador de dicha tendencia. Sin embargo, es necesario señalar que estas empresas emplean solamente al 30% de la fuerza laboral, mientras que el restante 70% trabaja en empresas y unidades productivas de menos de 10 trabajadores, en las cuales el crecimiento ha sido sólo de sólo 0.3%. Estos datos señalan que el mayor crecimiento del empleo se estaría dando en el sector moderno de la economía, mientras que en los sectores tradicional e informal el incremento del empleo es menor. Esto plantea que existe una débil articulación entre sectores y que hay segmentaciones en los mercados laborales, que reducen los multiplicadores del empleo. En este sentido, el crecimiento económico ha sido de poca calidad, pues no ha generado crecimiento del empleo de manera más o menos homogénea.

El tercer efecto del crecimiento es la escasa reducción de la desigualdad. Mendoza-García afirman que el índice Gini , ha pasado de 0.536 el 2001 al 0.525 el 2004. Estamos frente al mismo problema anterior: se ha requerido de un gran esfuerzo económico para reducir la desigualdad en escalas muy pequeñas, pues para disminuir la desigualdad en 0.9% se ha necesitado de un crecimiento del 14.3% del PBI. Pero, aún más, el coeficiente Gini sólo recoge los ingresos por trabajo (sueldos y salarios) y deja de lado los ingresos por capital (ganancias, intereses y rentas, de las personas) . Como no hay encuestas ni estudios que incluyan estos ingresos, se puede plantear la hipótesis siguiente: la desigualdad se habría mantenido, e incluso aumentado, si observamos que los niveles de ingreso y consumo de los sectores sociales altos han aumentado de manera muy visible y al mismo tiempo observamos la creciente mendicidad callejera, la emigración y el aumento de la delincuencia común. Este crecimiento se caracteriza por su de baja capacidad redistributiva y requiere de tasas de crecimiento muy elevadas para conmover la desigualdad.

Un problema central de la era neoliberal ha sido el crecimiento sectorial selectivo. Si bien, en las estadísticas hay similitud de las tasas de crecimiento de los sectores primario y no primario, sin embargo cuando se desagrega el crecimiento a un nivel sectorial encontramos que, en el mismo período, el sector agrícola, incluyendo el sector empresarial y el campesino, ha crecido apenas en 2.2%, mientras que la minería lo hizo al 34.6% y la manufactura al 13.9%. Obviamente, no hubo crecimiento generalizado y esta es la razón por la cual, el empleo ha tenido un comportamiento segmentado, la pobreza apenas ha retrocedido y la desigualdad sigue persistente Cabe preguntarse ¿porqué el crecimiento de la minería o de la manufactura no se disemina a toda la economía? La respuesta es que la economía peruana no está suficientemente articulada o eslabonada entre sectores y entre regiones, razón por la cual cuando crece un sector o una región, no necesariamente arrastra en su crecimiento a otros u otras (Gonzales 2006). Sobre este tema volveremos más adelante.

Por su parte, Iguiñiz (2005) sostiene que las principales deficiencias de la economía, son: la baja calidad de la inversión privada y de la inserción internacional, la débil conexión entre la evolución de la producción y la calidad de vida y las escasas oportunidades de empleo adecuado. Encuentra que los sectores más capitalizados de la economía (el sector moderno) tiene tres desconexiones básicas: con el mundo, con las partes bajas de la sociedad y con las regiones. Una alternativa económica a la actual, debería proponer los medios y los procesos capaces de reducir estas desconexiones.

No hay unanimidad conceptual sobre estos resultados, en realidad hay dos puntos de vista diferentes sobre los efectos redistributivos del modelo. Por un lado, hay autores como Mendoza-García (2005), Pasco-Font – Saavedra (2001) que afirman que es cuestión de persistir en el modelo y que progresivamente vendrán la inclusión y el chorreo, sin mayor intervención del estado, pero hay otros que piensan que con algunos cambios en ciertas políticas el modelo podría ser más incluyente (Iguiñiz 2005, Schuldt 2004, Gonzales 1998). Es obvio, que tras de estos diagnósticos hay dos posiciones políticas distintas y hasta contrapuestas, por un lado los liberales que piensan que en el largo plazo el mercado debe asignar recursos y factores para incluir a todos, los otros que pensamos que los únicos mercados que logran tal propósito son los mercados de competencia perfecta, que sólo existen en muy contados lugares y ocasiones limitadas, mientras que el mundo mercantil real está compuestos por mercados imperfectos e incompletos, cuya capacidad de asignación llevará siempre a la desigualdad económica y a la divergencia en el crecimiento, a menos que se dé una intervención reguladora y promotora del Estado para reducir las desigualdades de desigualdad que genera. Es más, en la medida que no hay una libre movilidad internacional de la fuerza de trabajo, los mercados no pueden asignar eficientemente y lo que sucederá es que habrá desempleo abierto, subempleo y emigración informal e ilegal.

En el fondo, la promoción de un liberalismo bajo condiciones de desigualdad sólo puede favorecer a quienes tienen más, pues además tienen los medios económicos para influenciar políticamente. Esta es una opción conservadora en el fondo. Por el otro lado, la promoción de un desarrollo humano o un socialismo moderno, que propone que la acción colectiva de cooperación y solidaridad y un Estado incluyente son las únicas maneras de contemporizar las fuerzas divergentes y desniveladotas de mercados imperfectos y poco desarrollados.

Las fuerzas sociales y políticas son el resultado de estos procesos económicos. El achicamiento del estado y la primacía de los intereses privados e individuales están generando una reestructuración social y cultural distinta a la generada por el anterior ajuste estructural estatista de los años 70s. En Gonzales (1998) hicimos un primer balance de la estructura social que genera el nuevo modelo económico en relación al anterior. Cuatro hechos notables caracterizan esta nueva estructura social: 1. La propiedad del capital más moderno es extranjera, a la que se asocian los capitalistas nacionales, generando una suerte de subordinación entre capitalistas y un debilitamiento del “poder” político” del capital, en la medida que los capitalistas extranjeros no pueden participar en política. 2. La drástica reducción del poder adquisitivo y patrimonio de la clase media, que ha ocasionado una suerte de pauperización de dicha clase como resultado de la hiperinflación, de la desregulación del mercado de trabajo. De ahí, la persistencia del nivel de pobreza. 3. La concentración de la fuerza laboral en los sectores de servicios formales e informales, lo que hace menos proclive a generar organizaciones sindicales y gremiales. Esto hace que los interlocutores con el gobierno estén fragmentados y muestren debilidades de representación de sus intereses. 4. El establecimiento de una cultura privatista e individualista, como resultado de los cambios institucionales e ideológicos, que genera comportamientos menos solidarios.

2. RELACIONES ASIMETRICAS ENTRE ECONOMÍA Y POLÍTICA, Y LA DEBILIDAD DEL ESTADO

En los 16 años de neoliberalismo en el Perú, se ha establecido nuevas formas de relación entre economía y política, que es necesario entender y analizar. La principal característica de esta etapa, al respecto, es que os acontecimientos económicos parecen haber determinado los procesos políticos.

Las relaciones entre economía y política, entendidas como ciertas correspondencias entre la evolución de la actividad económica y el comportamiento del proceso político, han sido inestables a lo largo de la historia reciente. Entre 1950 y el 2006 se han alternado regímenes civiles y militares, gobiernos democráticos y de facto, gobiernos conservadores y progresistas, gobiernos neoliberales y socialistas-populistas (Gonzales-Samamé 1994), con un patrón de inestabilidad política asociado a fluctuaciones económicas intensas. Sin embargo, en los últimos quince años se ha observado estabilidad económica, pero no estabilidad ni continuidad política, lo que constituye un cambio parcial en la causalidad histórica. Este cambio afecta las condiciones económicas y políticas en las que se construye la democracia, de ahí la importancia de analizarlo.

Intuitivamente, podemos afirmar que el crecimiento económico es una condición necesaria para el funcionamiento democrático, sin embargo la evidencia empírica no es concluyente al respecto (PNUD 2002, pp. 36). Empero, la desigualdad y la pobreza pueden fácilmente dar lugar al cuestionamiento de la democracia. En consecuencia, habrá tensión social si el crecimiento no lleva a menor desigualdad y pobreza y la democracia puede retroceder.

El desafío, para el Perú y para otros países latinoamericanos, es cómo corregir el divorcio entre crecimiento económico y mejoras distributivas, que constituye en nuestro criterio la condición para que la democracia funcione. Para que esto se logre es necesario contar con los recursos económicos y con las capacidades institucionales adecuadas. Es aquí donde la democracia se hace funcional al crecimiento económico y a la redistribución, pues sus reglas de igualación de oportunidades entre ciudadanos, deben servir también para dar estabilidad política y jurídica a los inversionistas y a los consumidores.

La sabiduría convencional asume que el desarrollo económico es una condición para la democracia. Esta causalidad propone que es necesaria la existencia de condiciones materiales para el funcionamiento y progreso de la democracia, Alexis de Tocqueville y John Rawls (1971) fueron los primeros en darse cuenta de ello. Si ampliamos el concepto de desarrollo y lo entendemos como es el proceso de creación de oportunidades iguales para que todas las personas puedan tener capacidades y derechos en libertad (Sen 2000), es obvio que el crecimiento económico con redistribución es su condición material. Por ello es importante cómo se llega a estos resultados, lo que depende de las reglas distributivas y redistributivas, que constituyen una cuestión política y, por ende, son la base de la democracia, como sistema de igualación de derechos y oportunidades que hacen gobernables a las sociedades modernas. En otros términos, la economía debe tener capacidad de incluir a las personas a través de los distintos mercados, mientras que el Estado debe cumplir el rol de corrector de las fallas de mercado y de las desigualdades extremas generadas por la economía, a través de mecanismos fiscales y de la provisión de bienes y servicios públicos.

Pero a la inversa, la democracia en si misma puede ser una condición para el desarrollo, como propone Sen (1999, 2000), es decir que la existencia de un sistema democrático, donde impera la regla de la mayoría pero con derechos para la minoría, ayuda a modelar la economía para que ésta genere dinámica y equidad. Igualmente, la democracia es mejor garante de los derechos de propiedad y de los contratos, lo que propicia estabilidad para la inversión. Bajo esta óptica y causalidad, la organización y estructura política de un país podría tener la capacidad de ir modelando la economía manteniendo, reglas de acceso a oportunidades para todos o de equidad distributiva.
Autores como Robert Barro (1996) han sostenido que el crecimiento económico capitalista, en sus primeras etapas requiere de autoritarismo, pues, la democracia no logra disciplinar la acumulación primitiva del capital. Tomó como ejemplo los países del sud-este asiático, que han llegado a la regla democrática tardíamente, después de haber pasado por procesos de crecimiento acelerado bajo regimenes autoritarios. El caso más reciente es China. Por su lado, Amartya Sen (2000), ha señalado que ninguna democracia ha sufrido nunca una gran hambruna, incluidas democracias que no han sido muy prósperas históricamente, como la India. En general, la democracia impide los peores resultados aunque no garantiza los mejores. En consecuencia, en estos temas nos movemos en terrenos complejos y de difícil generalización, prácticamente hay que hacer análisis caso por caso.
En el caso peruano existe evidencia histórica y empírica para ambas causalidades. Durante el Fujimorato se experimentó el primer modelo (liberalismo económico con autoritarismo político) generando crecimiento sin redistribución, y durante el Toledismo, si bien el gobierno volvió a la regla democrática, no logró demostrar de manera convincente que en democracia las desigualdades y la pobreza tienden a reducirse sostenidamente, pese a que hubo crecimiento económico bastante más sostenido y estable.

El caso peruano parece respaldar la hipótesis según la cual la economía subordina a la política, es decir, el sistema político peruano no logra optar por dos cambios que generarían mayores oportunidades para todos. 1. Influir en el sistema productivo para que éste genere proporcionalmente mayor empleo decente , del que genera hoy. Esto significaría cambiar algunos incentivos para promover la inversión en ciertos sectores productivos intensivos en el uso de la fuerza laboral, sectores como la agroindustria, la agricultura, la pequeña empresa, algunos servicios. Esta sería una intervención estatal en la producción, sobre los determinantes directos de la distribución. 2. Cambiar las bases y mecanismos que permitan una vigorosa política redistributiva. Para ello se requiere de dos ingredientes, por un lado incrementar la presión tributaria y por otro cambiar algunas reglas fiscales y de gasto público de cómo hacer más efectiva la redistribución.

El Estado peruano es, hasta cierto punto, chico pero también débil, por ello no es capaz de generar ni condiciones para que el problema de desigualdad y pobreza se resuelva no como parte de las políticas sociales estatales, tampoco es capaz de generar una política de desarrollo concertada con el sector privado.

Si bien la presión tributaria recién en 2006 ha alcanzado el 15% sobre el PBI, esto debido a la excepcional coyuntura de los precios de los metales a nivel mundial, en situaciones normales no ha logrado sobre pasar el 14% (ver cuadro 2 y figura 1). Esto define al Estado como pequeño, comparado con otros países del continente. Con este nivel de ingresos es relativamente difícil revertir la situación de desigualdad y de pobreza, pues el gasto social apenas alcanzó en tot Leer más »

EL DESAFIO DEL CRECIMIENTO CON CALIDAD Y EQUIDAD:
La agenda económica y social del próximo gobierno
Efraín Gonzales de Olarte

Introducción

Pocas veces en el Perú se ha visto que se dé un cambio de gobierno democrático bajo condiciones de expansión económica y, al mismo tiempo, bajo una tensión social de una población que espera más de la economía, de la democracia y de sus gobiernos.

Casi como en toda América Latina, en el Perú el dinamismo económico no se logra convertir en bienestar generalizado. La impaciencia lleva a la desesperación y ésta puede conducir al conflicto social y la ingobernabilidad si no se logran cambios en los mecanismos e instituciones de los que depende una distribución equitativa de la riqueza y de los ingresos. Precisamente, las ponencias de los profesores Javier Iguiñiz y Waldo Mendoza abordan estos temas, tan prioritarios como difíciles, con dos perspectivas distintas y con recetas diferentes, pero con un objetivo similar: reducir la pobreza existente en el Perú.

Probablemente, estas dos perspectivas, hasta cierto punto contrapuestas, son las que se debatirán en la arena política, durante el próximo proceso electoral que nos llevará a elegir nuevos gobernantes, por lo tanto son representativas de lo que, a nuestro criterio, serán las dos grandes alternativas de políticas de crecimiento y de desarrollo que presentarán las agrupaciones políticas. Por un lado, la propuesta neoliberal o liberal y, por otro lado, la propuesta de desarrollo humano muy cercana a la social demócrata. En las próximas elecciones el debate económico y social tendrá una amplitud menor que la que había antes de los años noventa, entre otras razones porque hay estabilidad económica y moderado crecimiento, que trasladan las preocupaciones a los temas de generación de empleo, reducción de la pobreza y mayor equidad social, mientras que antes los temas eran cómo salimos de la crisis de balanza de pagos, cómo estabilizamos y cómo reducimos la inflación.

Partimos de una base distinta, con avances importantes como la estabilidad macroeconómica, pero con la sensación que dicha estabilidad se habría hecho a costa de pobreza, o en el mejor de los casos que dicha estabilidad no favorece al crecimiento y bienestar de todos los sectores productivos y sociales.

Por ello, hay que agradecer a los profesores Mendoza e Iguiñiz por haber hecho el esfuerzo de proponernos sendos análisis y propuestas, que nos van a permitir definir la agenda económica y social de la hora actual.

En este documento, comentaremos las dos ponencias de base, sumaremos nuestras propias apreciaciones y haremos una síntesis sobre los temas de la agenda política sobre los desafíos y posibilidades que tiene la economía peruana para generar desarrollo humano.

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La fórmula para lograr condiciones favorables para el desarrollo humano es relativamente simple: crecimiento macroeconómico con generación de empleo + instituciones eficientes + gobernabilidad democrática. Lo complicado es cómo se complementan y se retroalimentan estos factores. Para que se complementen estos procesos un factor crucial es tener un Estado moderno que funcione como correa de transmisión entre la economía y la política, para lo cual requiere de una estructura institucional eficaz, fluida y eficiente, capaz de concordar y coordinar con el sector privado, en materia económica y con la sociedad civil en los asuntos políticos y sociales.

En América Latina hemos tenido una etapa de crecimiento económico sin empleo, desde los años 90, luego hemos asistido a una democratización casi generalizada, lo que no ha estado presente en la magnitud y calidad necesarias han sido los cambios institucionales. En general, el Estado afectado por las reformas neoliberales, cambió sólo en aquellas partes funcionales a las privatizaciones, nuevas regulaciones y liberalización de los mercados, especialmente de los mercados financieros. El resto del Estado y del “ancien régime”, llámese el sistema judicial, la administración estatal, la burocracia, los sistemas de control y fiscalización del gasto público, la seguridad social, las funciones del Estado, no han conocidos cambios con un norte compatible con los objetivos esperados de crecimiento con más empleo y menor desigualdad, es decir con el desarrollo humano. Y quizás lo más importante y más difícil de cambiar en el Estado es el sistema de representaciones políticas acordes con la nueva estructura de propiedad, con los nuevos grupos económicos, los grupos de interés, con los nuevos derechos económicos y sociales, reformados drásticamente por el neoliberalismo. Los partidos políticos, estos intermediarios entre la sociedad civil y el Estado, no se han transformado y los nuevos movimientos políticos surgidos del desengaño e inoperatividad de los partidos, aún no pasan de ser movimientos electorales, cuyos objetivos no van más allá de favorecer a sus seguidores con prebendas estatales, si llegan al gobierno sea éste nacional, regional o local.

Ha habido, pues, un desfase entre nuevas estructuras económicas y viejas estructuras y estilos políticos.

En el Perú, las reformas neoliberales de los noventa, hechas dentro de una coyuntura internacional financiera e institucional favorable, han llevado a la configuración de una nueva fase de acumulación de capital y, en consecuencia, a un nuevo ciclo económico de largo plazo, cuya fase expansiva iniciada en los años noventa tendrá aún para unos diez a quince años más, con una característica peculiar: se trata de un proceso de crecimiento sin generación de empleo y sin mayor equidad, lo que lleva a una tensión política y social permanente y a una necesidad de redefinir el rol del Estado en función de estos parámetros. Uno de los principales efectos colaterales de las reformas neoliberales ha sido haber generado un divorcio entre la actividad económica y los acontecimientos políticos, es decir, lo que en el lenguaje común se conoce como la autonomización de la economía, de la política.

Bajo estas circunstancias la reforma del Estado se hace más necesaria, pero adquiere objetivos adicionales al de la mejora de la eficiencia en el suministro de bienes y servicios públicos por el Estado, se requiere además hacer del Estado el medio de reconexión entre la economía y la política y, al mismo tiempo, el motor o el encargado de introducir mecanismos o instrumentos para hacer que el crecimiento sea más equitativo y, sobre todo, que cree más empleo decente.

El propósito de este ensayo es tratar de explicar las causas que llevaron a la actual situación de la economía y de la política en el Perú y explorar los escenarios posibles para una reforma del Estado que ayude a subsanar las fallas económicas y sociales que se han generado en los últimos quince años.
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