LA DESCENTRALIZACIÓN PASMADA 2003-2023[1]
Efraín Gonzales de Olarte
Acabo de publicar el libro del título. Las principales conclusiones a las que llegué son las que siguen. Nuestra intención es volver a poner en agenda la descentralización como reforma del Estado con el objetivo de promover el desarrollo regional y local, la democracia y el desarrollo humano. En esta primera parte veremos los resultados del proceso de descentralización 2003-2023, en la segunda presentaré la propuesta para relanzar la descentralización pasmada.
- LOS RESULTADOS.
La búsqueda del desarrollo regional integrado, convergente, equitativo y equilibrado sigue siendo un objetivo de largo plazo en el Perú. El crecimiento económico, en el período 2003-2018, ha sido positivo de manera agregada, pero bastante desigual a nivel regional. Los principales factores de crecimiento han sido la inversión privada en primer lugar, los precios internacionales de las exportaciones peruanas y la inversión pública, que se vinculan el ciclo internacional expansivo. Dentro de este contexto, la descentralización se conectó sobre este ciclo económico, ha sido la primera vez que se lleva a cabo un proceso de descentralización don una economía en crecimiento.
La descentralización iniciada en el 2003 ha contribuido con un pequeño avance en el plano económico, ciertamente ha sido un modestísimo factor de crecimiento regional o local, en la medida que ha mejorado la integración física, estatal y económica. La descentralización del poder de decisión hacia los gobiernos locales y regionales sobre las decisiones de inversión ha contribuido a esta tendencia, sin embargo no podemos afirmar que la descentralización haya sido, hasta ahora, un importante factor de desarrollo regional.
El mayor impacto de la descentralización ha estado en el plano político, en la medida que ha permitido la reforma de un Estado demasiado centralista y la transferencia de competencias y presupuestos a los gobiernos regionales y locales. Pero, aún en este tema, la descentralización careció de un plan de largo plazo y de una concertación amplia entre el Estado, los empresarios y la sociedad civil en cada región, provincia y distrito. Lo que no ha logrado generar una vigorosa adhesión al proceso de descentralización por las sociedades regionales y locales.
Hay cinco factores que han limitado la capacidad desarrollista de la descentralización: a. el pequeño tamaño del Estado, tanto presupuestalmente como en sus funciones, burocracia poco calificada y capacidad de gestión; b. los vaivenes en su aplicación en cada cambio de los cuatro gobiernos (2002-2020) c. la falta de un plan que orientara, coordinara y ordenara el proceso de descentralización; d. la persistente corrupción, e. fue una descentralización sin regionalización.
Un Estado que recauda apenas el 15% a 16% del PBI y gasta alrededor de 21% del PBI, en un país con grandes desigualdades regionales y locales, es insuficiente para acometer objetivos de promoción del crecimiento económico (inversión pública) y de redistribución (gasto social) de manera simultánea. En estas condiciones, la descentralización solo pudo aspirar a una mayor eficiencia en la asignación de la inversión y del gasto público, sin embargo, el Estado peruano no tiene una buena capacidad de gestión, no hubo coordinación entre niveles de gobierno y, sobre todo la corrupción se hizo dramáticamente creciente durante el período de aplicación. En consecuencia, no hubo más eficiencia en el gasto público descentralizado.
Una política de Estado como la descentralización tuvo que haber tenido un plan de largo plazo y una hoja de ruta que fuera cumplida por cada nuevo gobierno. La ausencia de metas intermedias en la descentralización ha sido notoria. Además, cada nuevo gobierno ha tenido una apreciación diferente de las potencialidades de la descentralización. Tampoco desde la sociedad y desde los sectores productivos ha habido una participación comprometida e interesada con el proceso.
La ausencia de un plan de descentralización se ha hecho patente en la forma como se ha llevado a cabo el proceso. Las etapas aconsejadas por la experiencia internacional (1. descentralización política, 2. descentralización administrativa, 3. descentralización del gasto, 4. descentralización tributaria) no fueron tomadas en cuenta. La descentralización política tuvo como falla de origen el no definir una nueva regionalización. la descentralización administrativa fue descoordinada y desfinanciada, la descentralización tributaria, que se supone es la última etapa de este proceso, se dio desde el inicio del proceso debido al incremento sustantivo del canon, las regalías mineras y de otros recursos, para cuyo manejo y asignación no estaban preparados los gobiernos regionales y locales, por lo que no se aprovechó adecuadamente de estos recursos, la única que funcionó fue la descentralización del gasto.
Estas son las razones por las cuales la descentralización a la peruana de los últimos casi 20 años, ha tenido un desempeño bien modesto y, sobre todo, ha entrado en una etapa de somnolencia.
Quizás el aspecto más negativo de este proceso ha sido la descentralización de la corrupción, hay suficiente evidencia judicial y de la procuraduría anticorrupción sobre la profundidad de este problema. El inédito ciclo de crecimiento económico, durante los diez primeros años del proceso de descentralización generó recursos fiscales mayores a los de décadas anteriores y, en la medida que los mecanismos de fiscalización por parre de la Contraloría han sido muy débiles, la corrupción ha crecido y prácticamente se ha institucionalizado en todos los niveles de gobierno. Así, la carrera política se ha convertido en una meta de enriquecimiento ilícito para quienes son elegidos alcaldes, gobernadores, presidente y otros funcionarios del Estado.
La corrupción ciertamente reduce las posibilidades de brindar mejores servicios públicos, de realizar inversiones con mayor beneficio social e incrementa la asimetría de la información pública. Se trata de una redistribución de los recursos del Estado de manera delincuencial y que favorece la concentración del ingreso en los partícipes de la corrupción. Este es, a todas luces, uno de los problemas más difíciles de resolver para la continuidad de la descentralización.
En suma, las grandes expectativas puestas en la descentralización como promotora del desarrollo regional y local han sido puestas en su real dimensión: un país económicamente concentrado espacialmente (ciudades y Lima), con un Estado pequeño y con poca claridad sobre las metas de la reforma, solo ha avanzado en una mayor democratización de la sociedad y de manera modesta en la descentralización política. En su dimensión económica, la descentralización no ha logrado reducir las desigualdades regionales, la divergencia en el crecimiento, aunque sí ha avanzado en la integración física, económica y estatal.
- LA PROPUESTA.
Pese a los modestos resultados de la descentralización, ésta continúa siendo una posibilidad –quizás la única- para reformar el Estado y para encaminar a la sociedad y a la economía a una senda distinta de desarrollo regional y local, impulsada por una democracia robusta. El hecho de haber distribuido el poder en los cuatro niveles de gobierno es un avance en sí y debería retomarse, pero requiere de un balance y, probablemente, de un relanzamiento con un plan que tenga objetivos de mediano y largo plazo para el desarrollo territorial y, en consecuencia, para el desarrollo humano. Los pasos que habría que seguir son los siguientes:
El primer paso es rehacer la descentralización política con un pacto entre el Estado, los empresarios y la sociedad civil (que debe incluir a los gremios, entidades de la sociedad civil y ONGs) también de manera descentralizada, es decir un “pacto descentralista para el desarrollo”. La verdadera reforma del Estado descentralizado debe partir de un acuerdo social y político en el que intervengan estos tres grandes estamentos de la sociedad.
Un tema esencial del relanzamiento de la descentralización es reinstaurar la reelección de autoridades regionales y locales. La no reelección ha sido un factor muy dañino para el desarrollo regional y ha promovido la corrupción
Pacto descentralista de largo plazo.
El segundo paso, es establecer una política de desconcentración económica territorial a partir de planes concertados de inversión definidos en el pacto, en los tres tipos de inversión: capital humano, capital físico y capital institucional, en cada región. Es imprescindible establecer metas de mediano y corto plazo en un plan concertado. La asociación y cooperación entre la inversión pública y privada es un tema central, para lograr el desarrollo desconcentrado de regiones. Es necesario generar incentivos para que la inversión desconcentrada tenga tasas de crecimiento bastante mayores que las de Lima. El efecto adicional de este proceso es generar una desconcentración de la base fiscal que fortalecería la descentralización del Estado. Desconcentrar para descentralizar y descentralizar para desconcentrar
Tercero, es necesario incrementar el tamaño del Estado en términos fiscales y a mejorar su calidad de gestión. La descentralización y el desarrollo regional no tendrán éxito si la presión tributaria no llega por lo menos a 20-22% y el gasto público a 25-26% sobre el PBI. Es imprescindible la ampliación de la base tributaria[2] y disminuir la dependencia de la economía fiscal los precios de las exportaciones. Es necesario que la mayor parte de los impuestos -generados regional y localmente- provengan de los sectores productores para el mercado interno: agricultura, agroindustria, industria y servicios, en las distintas regiones- y una mayor diversificación de las exportaciones internacionales. Con un Estado chico la descentralización no tendrá éxito.
Cuarto. Es necesario precisar el rol subsidiario de un Estado descentralizado. En un país con desigualdades regionales y locales, es necesaria la presencia activa del Estado en aquellos lugares (provincias, distritos o regiones) en los que el sector privado o es débil o sus negocios no son viables. Esto sucede, sobre todo, en aquellas poblaciones pequeñas, relativamente aisladas y con escasos recursos naturales, donde el Estado debería asumir el rol de productor de bienes y servicios. El Estado y el sector privado deberían cooperar para incrementar la integración económica, física y estatal, base del desarrollo territorial y para desconcentrar la inversión productiva a regiones fuera de Lima sobre la base de la acción subsidiaria del Estado en las regiones más débiles. Redefinir el rol subsidiario del Estado descentralizado
Quinto. Es preciso definir un modelo de desarrollo económico regional que debería ser Desconcentrado, Integrado y Exportador, tanto al exterior como entre regiones (DIDE). La desconcentración es en el fondo un proceso acelerado de incremento de la división del trabajo a nivel regional y de aumentos sustantivos de la productividad.
Sexto. La regionalización. Un tema que ha quedado de lado es la conformación de macrorregiones. E sta ha sido una falla de origen del actual proceso de descentralización y no será fácil volver a procesarlo. Este problema está vinculado a dos temas: el tamaño de la “región óptima” y los intentos de crear mancomunidades regionales o regiones integradas. El tamaño de las economías regionales es importante, porque permiten activar los beneficios de las economías de escala y las externalidades, que son factores probados de mayor desarrollo.
Las mancomunidades no deberían reducirse a la coordinación de la inversión, el gasto público y las propuestas de proyectos inter gubernamentales de desarrollo, debería incluirse la integración económica como meta de largo plazo. Lograr que las regiones actuales se integren económicamente –aunque no tengan gobiernos macrorregionales- es una necesidad para el desarrollo regional y para el fortalecimiento de la democracia. Es imprescindible establecer algún sistema de premios para promover la inversión y el gasto público por macrorregiones o mancomunidades. La descentralización “recargada” y la cooperación entre departamentos para conformar macrorregiones.
Séptimo. Un aspecto no menor y que a menudo se soslaya es el poder de la ideología descentralista, que ha decaído y debería volver a ser parte del proceso de descentralización. El conjunto de ideales sobre cómo la descentralización puede ser una vía efectiva de desarrollo regional Las ideologías, son parte del capital inmaterial que pueden movilizar las voluntades, a los ciudadanos, a los empresarios y a la sociedad civil. El poder de la ideología descentralista.
Finalmente: ¿qué hacemos con la corrupción? Tema complejo y de difícil solución, pero que es necesario acometer. Proponemos un conjunto de soluciones jurídicas, institucionales y éticas para enfrentar este corrosivo problema: 1. Crear un sistema judicial especial para el juzgamiento rápido de los delitos de corrupción, de manera descentralizada. 2. Descentralizar la contraloría de manera efectiva, que las oficinas regionales cuenten con cierta autonomía. Hacer transparentes los procesos de licitación, concesión, compras y adquisiciones, a través de plataformas informáticas, interactivas. 3. Incorporar códigos éticos y conformar liderazgos éticos a nivel de regiones y localidades. Realmente se necesita una cruzada anticorrupción. 4. Mejorar la vigilancia ciudadana ampliando las funciones de los foros para los presupuestos participativos, dándoles la función de fiscalización de los presupuestos aprobados y en ejecución. 5. Crear incentivos para premiar las buenas prácticas limpias de corrupción. 6. Hacer que los acuerdos de los presupuestos participativos sean vinculantes, lo que permitiría la fiscalización ciudadana de las ejecuciones presupuestales.
Concluimos. Para generar desarrollo humano el crecimiento económico tiene que estar en función de las personas. Para ello, la condición necesaria es la desconcentración de la inversión privada en coordinación con la inversión pública. La condición suficiente es que la inversión debe ser hecha en las tres formas de capital: humano (educación), físico (infraestructura básica y productiva) e institucional (normas simples y claras y buen gobierno) y debe generar desconcentración económica. La condición sostenible es la conversión imperativa del capital natural en capital humano y en capital físico. La condición imprescindible es la aprobación de un “pacto social” para descentralizar para desconcentrar y desconcentrar para descentralizar entre: empresariado, Estado y sociedad civil. Una descentralización sin una participación política institucionalizada y activa no tendrá los resultados que se esperan.
Lima, enero 2024
[1] LA DESCENTRALIZACIÓN PASMADA. Desconcentración y desarrollo regional en el Perú 2003-2020, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima diciembre 2023.
[2] Hay dos caminos para lograr este objetivo: una agresiva campaña para reducir la elusión y la evasión tributaria y un cambio progresivo de la estructura económica hacia sectores que produzcan con mayor valor agregado dirigidos al mercado interno y al externo.