¿QUO VADIS DESCENTRALIZACIÓN? I
Efraín Gonzales de Olarte
El proceso de descentralización estatal parece haberse pasmado, es decir, la idea de la autonomía relativa en la toma de decisiones y ejecución de políticas y programas de los gobiernos regionales y municipales parece no haber cuajado y la sensación general es que de manera sigilosa se estaría dando un proceso de recentralización. Sin embargo, no hay claridad sobre los avances de la descentralización, es decir, no sabemos bien si el estado peruano funciona mejor con sus tres niveles de gobierno (en la práctica cuatro) y que, por consiguiente, sus funciones gubernamentales y de suministro de bienes y servicios ha mejorado en relación al pasado centralista. Hace falta un análisis empírico al respecto.
Por otro lado, tampoco sabemos si la descentralización del gasto ha sido un factor importante para el crecimiento de las regiones y localidades. Es muy común el pensamiento según el cual la descentralización es la palanca para el crecimiento territorial, sobre todo por la posible capacidad de los gobiernos para movilizar inversiones y proyectos. Sin embargo, aquí creo que se les pide más de lo que pueden hacer, pues sus recursos financieros para la inversión son limitados y no siempre han sido o son bien asignados, además no tienen capacidades humanas ni institucionales para ponerse realmente a la cabeza del crecimiento regional o local.
Adicionalmente, el proceso de descentralización caracterizado por la debilidad del sistema político, por la falta de una conducción política del proceso, la débil capacidad de fiscalización de la Contraloría de la República y la crisis ética y moral generada desde el fujimorato, ha generado comportamientos corruptos en varios gobiernos regionales y locales. Esto debido a que el crecimiento económico generó recursos inesperados y fáciles de conseguir (canon, transferencias del IGV) en montos muy superiores a cualquier expectativa normal. La “pereza fiscal” ha caracterizado al proceso de descentralización, debido sobre todo a que buena parte de los ingresos fiscales de los gobiernos subnacionales fueron el resultado del crecimiento de exportaciones de materias primas –minerales, gas, petróleo- es decir, no hubo ningún esfuerzo fiscal de parte de los gobiernos descentralizados. Lo más grave de todo es que los recursos adicionales provinieron de las rentas diferenciales internacionales mineras y no del incremento sostenido de la productividad de los otros sectores productivos como agricultura, industria o servicios.
Es obvio que, una vez acabada la fase de crecimiento del ciclo peruano, los recursos se han recortado y se seguirán recortando. En consecuencia, lo que parecía un proceso de descentralización exitoso basado en la inversión de los gobiernos locales y regionales, ahora se recortará y, lo peor, es que estos gobiernos no han aprendido a generar recursos fiscales de otras fuentes.
Por otro lado, uno de las falencias del proceso de descentralización fue la falta de transferencia de capacidades administrativas –personal calificado, procesos y organigramas- del gobierno central a los gobiernos regionales y locales. En consecuencia, estos han tenido que aprender a “gestionar” desde cero, lo cual ha producido, por un lado, lentitud y dificultades para generar proyectos nuevos y, por otro lado, se crearon condiciones para no hacer nada y utilizar los recursos del estado para fines “non sanctos”. En buena medida, no hemos tenido un “plan de descentralización” lo suficientemente inteligentes no solo para transferir funciones y recursos, sino para poderlos administrar y para generar capacidades de desarrollo regional o local.
Una vez más hemos hecho las cosas “a la peruana”, con mucha improvisación, con poco norte y sin planificación.
Ahora que los recursos fiscales serán escasos, los gobiernos sub nacionales tendrán una prueba de fuego sobre la viabilidad de la descentralización. Como se dice corrientemente: las crisis generan también oportunidades.