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Perú: la opción de una reforma limitada pero viable (2008–13)

El proceso de reforma en Perú se desplegó a partir de la iniciativa del Congreso de la República para impulsar un proyecto de Ley del Empleo Público en 2007, que consolidaba la idea de una carrera funcionaria rígida y cerrada. La iniciativa generó en el gobierno el temor de que se impusiera una importante presión sobre las cuentas fiscales, mediante la incorporación a la carrera de una gran cantidad de contratados temporales. Ante dicho riesgo, el Presidente urgió al gabinete ministerial a elaborar una contrapropuesta.

Asumió la iniciativa el Ministro de Trabajo, que tenía una larga experiencia en temas laborales. El Ministro reunió un conjunto de expertos y, además, pidió apoyo al BID, a través del Programa de Modernización y Descentralización del Estado.

En 2008, el grupo de expertos concluyó que, dada la sucesión de intentos frustrados de reforma, sería más adecuado poner en marcha una estrategia menos ambiciosa en lugar de una reforma integral Entre los aspectos prioritarios se destacaron dos: la renovación de los niveles directivos y el contar con una agencia con capacidad de liderar la reforma. En relación con el primer punto, y tomando como referencia la reforma chilena, se recomendó instalar procesos transparentes y meritocráticos de selección de directivos intermedios. Dado que la clara diferenciación de los puestos de confianza y profesionales a nivel directivo no era factible, se sugirió un cuerpo especial de gerentes, a la luz de la experiencia del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de Argentina de los años ochenta. Además, se insistió en la necesidad de contar con una agencia de carácter ejecutivo para liderar la reforma.

El Ministro de Trabajo reunió apoyo al interior del gabinete, sosteniendo reuniones con el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economía y Finanzas y el Presidente Alan García. En las reuniones la propuesta acerca del cuerpo se focalizó en cargos directamente vinculados a la ejecución de la inversión pública. A esta idea se sumó la insistencia de un costo conocido y acotado del cuerpo, con un impacto fiscal menor. Durante las reuniones, se logró la incorporación de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) en el proceso de elaboración de la reforma, y el apoyo explícito del Ministro de Economía y Finanzas. Como estrategia legal, se decidió que se elaboraría un decreto por cada medida propuesta (eran cinco en total), a fin de evitar una norma extensa, en cuyo caso el veto a algún tema específico podría obstruir al conjunto de medidas. Finalmente, se decidió aprovechar las facultades legislativas delegadas al Ejecutivo con motivo del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, puesto que dicha delegación contemplaba medidas generales de modernización del Estado.

El equipo de expertos se dedicó a la elaboración de los decretos. En relación con la nueva agencia, se buscó una organización independiente, atendiendo al hecho de que debía garantizar la selección meritocrática del cuerpo de directivos. De acuerdo con la Ley del Poder Ejecutivo se decidió que la agencia rectora del sistema de servicio civil para el gobierno central y los gobiernos subnacionales sería el Organismo Técnico Especializado (OTE). Se propuso que el Consejo Directivo (a ser nombrado por el Presidente) estuviera compuesto por especialistas en gestión pública y recursos humanos (RR.HH.). Para garantizar su independencia técnica, se planteó que los miembros del Consejo se renovaran escalonadamente, y tuvieran causales de remoción claramente tipificadas e incompatibilidades predefinidas.

En el caso del Decreto sobre el Cuerpo de Gerentes Públicos, se apuntó a seleccionar progresivamente a un conjunto de profesionales, a los cuales se capacitaría en gerencia pública y ejecución del gasto, para luego ofrecerlos a las instituciones estatales para ocupar puestos de mando medio, dentro de un nuevo marco de carrera y remuneración aplicable solo a estos cargos. Se eligió la modalidad de un “cuerpo” porque se estimó difícil que, sin el sostén de una entidad técnica distinta de la de destino, los gerentes pudieran mejorar la gestión en las instituciones de destino y además ejercer la autonomía que corresponde a directivos profesionales. Los miembros del cuerpo rotarían en varias posiciones a lo largo del tiempo, manteniendo siempre su pertenencia al mismo y volviendo a él cuando concluyeran su período en una posición determinada. La remuneración de cada gerente sería compartida entre el cuerpo y la institución de destino, de manera que pudiera ser mayor a la que la posición ofrecía por sí sola. Se acordó también que el cuerpo tendría carácter transitorio, puesto que en algún momento sería necesario incorporar a los gerentes a una carrera regular pero renovada. Además, se optó por promover un régimen voluntario, en el cual fueran las entidades públicas las que solicitaran los gerentes, y un régimen laboral especial para los miembros del cuerpo, de manera que los gerentes no tuvieran inamovilidad sino contratos de tres años con el cuerpo, renovables según su desempeño. Además, entre otros aspectos, tendrían también una remuneración sensible al costo de oportunidad.

Ante el borrador del Decreto, surgieron observaciones del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Las atribuciones que se proyectaba dar a la nueva agencia en temas salariales habían sido siempre ámbito de acción privilegiada del MEF. Por otra parte, se discutía de qué partidas presupuestales debían salir los fondos para financiar la nueva agencia y el cuerpo de gerentes públicos. La primera preocupación logró ser zanjada con la inclusión del Director de Presupuesto Público del MEF como miembro permanente del Consejo Directivo de la nueva entidad. En cuanto al financiamiento de esta última, fueron claves las claras señales de apoyo del Presidente a la propuesta.

En 2008 se aprobaron los decretos mediante los cuales se creó la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) y el Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP) (dependiente de la anterior). El paquete incluía también decretos sobre capacitación y evaluación de funcionarios públicos, un nuevo régimen para las contrataciones temporales y la creación del Tribunal del Servicio Civil.

Para la implementación del CGP, SERVIR elaboró el Reglamento del Decreto, que también comprendía un diseño detallado de los procesos de reclutamiento, selección, acompañamiento y evaluación del CGP y, en negociación con el MEF, una propuesta novedosa de remuneración directiva. En el proceso de diseño, los funcionarios de SERVIR conocieron experiencias de selección de directivos de otros países, en particular la de Chile.

Antes del primer proceso de selección de gerentes, se decidió que:

1. Para cada puesto se elaboraría una línea de base, con indicadores y metas, como insumo para los Convenios de Asignación entre el gerente, la entidad de destino y SERVIR.

2. El vínculo laboral de los gerentes sería con la entidad de destino y no con SERVIR.

3. El reclutamiento se realizaría en función de puestos tipo y no de posiciones individuales (los puestos tipo eran una abstracción de puestos comunes, que coincidían con las características de los cargos ligados al ciclo de gasto).

4. La selección sería responsabilidad de SERVIR, pero empresas del sector privado ejecutarían la fase de reclutamiento y preselección (revisión de CV y pruebas técnicas, por ejemplo) de manera anónima hasta entregarle a SERVIR una terna para cada posición concursada.

5. La selección se basaría en un enfoque de competencias.

6. Los candidatos seleccionados participarían de un curso introductorio (con evaluación final), en paralelo al cual se terminarían de analizar sus competencias y se realizaría una entrevista con directivos de SERVIR.

7. La remuneración consistiría en una escala de cinco bandas salariales, definidas no solo en función de la complejidad de los puestos, sino atendiendo también a la complejidad del nivel de gobierno en que se ubica la posición, a la correspondencia con los salarios de mercado y al costo de oportunidad de los candidatos (con relación a su historia salarial del último año). Con estas definiciones, se realizó una primera convocatoria a través de un sistema informático diseñado a medida que resultó en 3.200 postulantes. En un proceso de selección que contó con la veeduría de la AsociaciónCivil Transparencia, el consorcio responsable entregó a SERVIR una nómina de 89 nombres. Finalmente, el curso introductorio y la entrevista individual condujeron a la selección de 49 profesionales. El proceso de asignación de los gerentes a los cargos previstos no estuvo exento de dificultades, ya que en algunos casos SERVIR no tuvo a disposición las herramientas legales necesarias para hacer cumplir los acuerdos previos con las instituciones de destino. Finalmente, un total de 36 gerentes públicos fueron asignados a sus puestos.

En años posteriores, SERVIR aprovechó los aprendizajes del proceso de implementación para introducir mejoras que aceleraron la selección y desincentivaron la negativa de las instituciones de destino para recibir al gerente solicitado. Entre 2009 y 2013 se realizaron seis convocatorias más, mediante las cuales se seleccionaron a 295 gerentes, de los cuales 143 estaban asignados a julio de 2013. El 63% se asignó a entidades del Poder Ejecutivo Nacional, el 18% al Poder Judicial y el 19% a gobiernos subnacionales. En este último grupo, y con el fin de evaluar el impacto de los gerentes públicos en el objetivo de mejorar la ejecución del gasto en los gobiernos regionales, SERVIR documentó una mejora promedio del 88% en la ejecución del presupuesto de inversión antes y después de la incorporación de los gerentes (SERVIR, 2014).

Fragmento extraído de: Al servicio del ciudadano – UNA DÉCADA DE REFORMAS DEL SERVICIO CIVIL EN AMÉRICA LATINA (2004–13)

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