CRECIMIENTO SIN EQUIDAD: ¿UN DESAFÍO PARA LA DEMOCRACIA EN EL PERÚ?

Efraín Gonzales de Olarte
Pontificia Universidad Católica del Perú

Conferencia ofrecida en la ocasión del nombramiento como DOCTOR HONORIS CAUSA, de la Universidad Nacional San Agustin de Arequipa, Departamento de Economía. Marzo 2008.

En primer lugar, quiero agradecer el inmerecido honor que me hacen al otorgarme tan alta distinción. A partir de ahora me siento más ligado a esta casa de estudios, Más de lo que ya lo he estado. En verdad, mis primeros contactos con la Facultad fueron a través de jóvenes promesas arequipeñas que vinieron a hacer la Maestría en Economía en la PUCP, a inicios de los años ochenta del siglo pasado, hoy varios de ellos son todavía profesores o están en importantes cargos. Pero, a partir del nuevo milenio he tenido una relación muchos más directa, gracias a varias invitaciones y actividades conjuntas que hicimos con el PNUD y con la PUCP, gracias a la iniciativa y dinamismo del Señor Decano, a quién verdaderamente agradezco. En aquellas oportunidades, hemos tratado sobre todo temas relacionados a la descentralización, al desarrollo regional, al desarrollo humano. Hoy quiero presentar a Uds. un tema mucho más amplio y más difícil, pero, al mismo tiempo mucho más vigente y más urgente dada la reciente experiencia peruana: el crecimiento macroeconómico, con modestos avances en la reducción de la desigualdad en el Perú, dentro de un marco de régimen democrático. La relación entre desigualdad y crecimiento es un tema muy estudiado a nivel mundial y en algunos países específicos, pero muy poco en el Perú. Pero el análisis se complica cuando hay relacionar crecimiento, desigualdad y democracia.

En esta ocasión, quiero ofrecer algunas reflexiones sobre esta temática y, en la medida de mis capacidades, plantear algunas vías de salida para un problema que plantea las siguientes preguntas: ¿porqué el crecimiento no genera menor desigualdad?¿es necesaria la democracia para el crecimiento? ¿se fortalece la democracia con el crecimiento económico?¿una democracia puede progresar con desigualdad pero con crecimiento?

Trataré de responder estas preguntas de manera ordenada a partir de la experiencia peruana reciente. Espero que al final de la charla no queden tan desconcertados como lo estoy yo.

Sin embargo, otro de mis propósitos hoy es invitar y motivar a profesores y alumnos de esta región a interesarse por una serie de temas cuyas preguntas aún no tienen respuesta, ni a nivel nacional y menos a nivel de cada región del Perú, y que requieren de investigación.

Como yo estoy mirando de cerca ya la jubilación, creo que es mi deber transmitir a la próxima generación las preguntas que no pude responder, los temas que nunca me atreví a encarar y, sobre todo, las investigaciones que deben hacerse para entender mejor este país al que todos amamos. Como suelo decir a mis estudiantes de economía, no hay mejor manera de amar al Perú como economistas, que a través de una tabla insumo-producto, un modelo econométrico o un análisis de historia económica. Tratemos de amar al Perú tratando de entender su economía, sus problemas de largo plazo y tratando de proponer cambios y políticas para aquellos problemas que requieren de grandes consensos para resolverse, uno de ellos es obviamente el crecimiento y la distribución.

LOS HECHOS.

El crecimiento de los últimos años es, probablemente uno de los más importantes que ha tenido el Perú desde los años cincuenta del siglo pasado. Durante el período 2001-2007 el PBI ha crecido en 43% y el PBI per-capita en 29%, no obstante, la pobreza se ha reducido en 9.8%, del 54.3% a 44.5% del total de la población peruana. Por su parte, la pobreza extrema ha bajado de 24.1% el 2001 al 16.1%, el 2006, una reducción de 8 puntos (ver cuadros 1 y 2). Como se observa, el crecimiento económico ha sido muy importante, aunque la pobreza no se ha reducido a la misma velocidad es un hecho notable que después de casi dos décadas comienza a disminuir, pese a ello es obvio que los beneficios del crecimiento se están distribuyendo desigualmente. Pero también significa que para reducir la pobreza a un 20% del total de la población se requeriría de un crecimiento promedio de 6% durante 25 a 30 años, ceteris paribus. Lo que significaría que la inversión debería crecer a razón de 10% al año, lo que sería casi imposible con el sólo ahorro interno.

El desafío es grande, sobre todo porque esta tendencia se daría manteniendo un patrón de desigualdad, lo que podría generar tensiones distributivas insostenibles. El problema del patrón de crecimiento peruano es la desigualdad inherente al modelo primario-exportador y de servicios que tenemos y a la forma como está organizada la sociedad y el estado. Es decir, hay un problema distributivo-tecnológico y un problema institucional-político, que están en la base.

El crecimiento ha estado determinado básicamente por cuatro sectores: la minería, la construcción, los servicios y la manufactura, sobre todo en los últimos cinco años. Es un crecimiento diversificado, no sólo en sus sectores, sino también en las exportaciones, pese al predominio de la minería, los otros sectores han ido avanzando en importancia exportadora. Esta es una diferencia con el anterior boom exportador de los años 1950.

El Perú está considerado dentro los países más desiguales del mundo . La desigualdad distributiva en el Perú tiene tres indicadores principales: la distribución del ingreso entre remuneraciones y ganancias (excedente de explotación), la desigualdad del ingreso personal y la desigualdad del ingreso territorial. Estos tres indicadores nos dicen que en el Perú existe un problema distributivo multidimensional.

La distribución funcional entre trabajadores y capitalistas ha tenido una evolución favorable al capital desde la década de los noventa y en los últimos seis años se ha confirmado la tendencia (ver cuadro 3). Esto sugiere que el proceso de acumulación de capital y el cambio tecnológico ha sido intensivo en capital, lo que explica parcialmente el desempleo y, hasta cierto punto, el subempleo, y constituye una de los determinantes de la desigualdad distributiva personal.

En segundo lugar, la desigualdad en la distribución personal del ingreso ha observado una pequeña reducción, el índice Gini , ha pasado de 0.536 el 2001 al 0.525 el 2004, que son los años para los que se dispone de información. Si esta fuera la tendencia, es obvio que existe una desproporción entre crecimiento económico y reducción de la desigualdad, pues para disminuir la desigualdad en 0.9% se ha necesitado de un crecimiento del 14.3% del PBI en el período. Pero, aún más, el coeficiente Gini sólo recoge los ingresos por trabajo (sueldos y salarios) y deja de lado los ingresos por capital (ganancias, intereses y rentas, de las personas) , lo que sugiere que la desigualdad se ha mantenido e incluso aumentado, pues hay evidencia que los niveles de ingreso y consumo de los sectores sociales altos han aumentado de manera muy visible y al mismo tiempo observamos la creciente mendicidad callejera, la emigración y el aumento de la delincuencia común. El patrón distributivo que está detrás del crecimiento basado en los sectores dinámicos no tiende a reducir la desigualdad y, para hacerlo, requeriría de tasas de crecimiento agregado muy elevadas. Hay algo en la estructura productiva que impide una mayor equidad, sobre este tema volveremos más adelante.

La desigualdad distributiva territorial o regional constituye una de las características espaciales del modelo económico peruano. Sus principales características son: la concentración del ingreso en Lima-Callao y la divergencia del crecimiento entre Lima (centro) y el resto de regiones (periferia). En los últimos años este patrón se ha mantenido. Por un lado, el PBI de Lima se ha mantenido por encima del 50% del PBI nacional. Por otro lado, los departamentos se han mantenido en un porcentaje estable, los departamentos que producen más del 8% del PBI nacional siguen siendo: Arequipa, La Libertad, Piura, Ancash, mientras que los departamentos que producen menos del 2% del PBI nacional siguen siendo los mismos: Apurimac, Ayacucho, Amazonas, Huancavelica, Madre de Dios y Tumbes (ver cuadro 4). La desigualdad con el ratio Kuznets, la relación entre los departamentos que más producen y los menos productivos sigue siendo la misma. A un nivel agregado la desigualdad distributiva, medida por el PBI per cápita departamental sigue marcando desigualdades importantes, aunque parece haber un proceso de crecimiento más rápido de los departamentos de Ica, La Libertad, Ancash, Lambayeque y Piura.

La desigualdad y la pobreza tienden a reducirse en la medida que el empleo se incrementa de manera general y acelerada. Este no ha sido el caso de Lima, la ciudad con el mayor mercado laboral del Perú, pues en el 70% de la fuerza laboral, compuesta por las empresas o unidades productivas de menos de 10 trabajadores ha crecido apenas en un 0.3% al año, mientras que las empresas con más de 10 trabajadores han crecido en 3.5% (Mendoza-García (2005). Estos datos nos indican que, en parte, la desigualdad se origina en el propio mercado de trabajo, cuya mayor demanda depende de las empresas más grandes cuya capacidad de contratación es menor y muy selectiva de mano de obra calificada. Mientras que las pequeñas empresas, los microempresarios y las economías de subsistencia son los sectores donde se refugian aquellos trabajadores que no pueden acceder a las medianas y grandes empresas.

La causa principal de esta situación laboral se encuentra en el desigual crecimiento sectorial. Si bien, en las estadísticas hay similitud de las tasas de crecimiento de los sectores primario y no primario, sin embargo cuando se desagrega el crecimiento a un nivel sectorial encontramos que, en el período 2001-2005, el sector agrícola, incluyendo el sector empresarial y el campesino, ha crecido apenas en 2.2%, mientras que la minería lo hizo al 34.6% y la manufactura al 13.9%. Obviamente, se ha dado un crecimiento desigual entre sectores, siendo esta una de las razones más importantes por las cuales el empleo ha tenido un crecimiento desigual y segmentado y, en consecuencia, la pobreza ha retrocedido en algunas regiones donde están los sectores más dinámicos y se ha estancado o empeorado en aquellas regiones como la sierra, donde la agricultura de subsistencia sigue igual de estancada. Adicionalmente, es pertinente preguntar ¿porqué el crecimiento de la minería o de la manufactura no se disemina a toda la economía o por lo menos en sus propias economías regionales? La respuesta es que la economía peruana no está suficientemente articulada o eslabonada entre sectores y entre regiones, razón por la cual cuando crece un sector o una región, no necesariamente arrastra en su crecimiento a otros u otras (Gonzales 2006).

Estos son los hechos económicos. Por el lado político, en los últimos 18 años se ha tenido un régimen democrático, interrumpido en 1992 hasta el 2000, en el que se instaló una “democradura” (López 1993, Cotler 1993). Pese a que desde el año 1980 los gobiernos se han elegido periódicamente, el período del Fujimontesinismo, fue claramente una ruptura de los otros componentes del régimen democrático (Degregori 2000).

En general, la construcción de la democracia pasó por la dura prueba de una hiperinflación en los años 1988-1990, período en el cuál la popularidad del gobierno pasó por momentos verdaderamente críticos de legitimidad, luego el mayor ajuste económico de la historia del Perú (Gonzales 1998 y 1999) llevado a cabo entre 1990 y 1992 fue con un gobierno democrático, el mayor crecimiento observado en los últimos sesenta años, se ha dado entre 2001-2008 con gobiernos democráticos. Los hechos nos sugieren que la democracia en el Perú puede ser independiente de la performance económica y, aún más, la democracia se ha mantenido con altos niveles de pobreza y con leves disminuciones de la desigualdad. Es obvio, que hay que responder varias preguntas, ninguna de ellas fácil: ¿porqué el crecimiento no ha reducido la desigualdad y la pobreza?¿el crecimiento es un requisito para la democracia?¿la igualdad es un requisito para crecimiento?¿la democracia puede ser viable con desigualdad?¿hasta que punto es viable socialmente un país con semejantes interrogantes?

LAS EXPLICACIONES

Tratando de responder a estas difíciles preguntas, entramos en el campo del análisis y de la intuición propia de la construcción de teorías. Lo que sigue es un conjunto de hipótesis que requerirían de mayor rigor y que constituyen una invitación a profesores y alumnos a investigar estos temas tan complejos como importantes.

1. ¿Por qué el crecimiento peruano, ahora y antes, no ha generado mayor equidad?

El análisis del crecimiento agregado tiene la ventaja de decirnos cuál es la tendencia cómo país, pero tiene la enorme desventaja de no explicar sus componentes y de cubrir con un manto de misterio la microeconomía del crecimiento. Si analizamos el crecimiento de largo plazo observamos que el crecimiento peruano ha tenido un patrón cíclico, un largo período de crecimiento desde 1950 hasta 1975, una fase de caída y recesión de 1976 a 1992 y el retorno de una nueva fase expansiva que se inicia hacia 1993 y que debería durar hasta el 2015-2017 (ver cuadro 5). En el ciclo de larga duración de 1950 a 1992, el balance de crecimiento fue pobre, 0.7 % de crecimiento del producto al año. Es decir durante, 51 años el PBI per cápita apenas creció en 33%, mientras que los países del sudeste asiático duplicaron su PBI per cápita y algunos lo triplicaron . Un patrón de crecimiento en el cual en la fase de baja se pierde todo lo que se gana en la fase expansiva es poco probable que cambie la desigualdad y que la pobreza disminuya sustantivamente.

Esta evolución económica tiene varios factores explicativos, aunque hay una interrelación entre ellos. Veamos cuales.

El modelo de crecimiento

La primera hipótesis que surge de esta observación, es que hubo un modelo económico primario exportador y semi- industrial, dependiente del nivel de actividad económica externa (Gonzales 1995, Gonzales y Samamé 1994). El Perú creció en función de la demanda externa por materias primas y basó su industrialización sobre las divisas proporcionada por estas exportaciones y cayó cuando las mismas causas revirtieron su tendencia. El problema fue que durante la fase de crecimiento no logró transformar su modelo de crecimiento en uno exportador de productos con mayor valor agregado y de mayor elasticidad demanda-ingreso, es decir no logró desarrollar una industria exportadora integrada con los sectores primarios. Es obvio, que un modelo así no podía generar mayor equidad, en la medida que la población crecía a tasas aceleradas, mayores que el crecimiento de la demanda laboral y en la medida que el dualismo tecnológico no era reemplazado por un sistema de difusión de la innovación tecnológica vía mercado o a través de las políticas públicas.

Como se observa, la explicación del crecimiento con desigualdad está en los componentes sectoriales productivos y en el comportamiento microeconómico empresarial. Mientras el crecimiento agregado sea dinamizado por sectores con alta intensidad capital/producto y con escaso eslabonamiento con los otros sectores productivos en un país relativamente sobre poblado, éste siempre generará desigualdad mientras las tasas de crecimiento de la producción sean menores que las tasas de crecimiento de la población más el crecimiento de la productividad del trabajo. Esto es lo que sucedió en la fase expansiva 1950-75 y pareciera estar corrigiéndose en la actual fase expansiva, pero aquí falta investigación.

Es importante, sin embargo, señalar que tanto a inicios de los años cincuenta, como a inicios de los noventa las políticas económicas fueron liberales, en consecuencia, los sectores dinámicos se definieron en función de la demanda internacional y bajo la primacía del capital privado. El rol del Estado, más no el tamaño, en estas fases se redujo a un mínimo, a roles de regulación e intervención mínima en los mercados. Sin embargo, cuando vino la fase de crisis, estancamiento y recesión el Estado se convirtió en un salvador y compensador, sobre todo del sector empresarial. Esto nos permite plantear otra hipótesis: el crecimiento peruano no fue redistribuidor porque el Estado fue liberal o neoliberal en las fases de crecimiento del ciclo y su capacidad fiscal la dirigió a complementar al sector privado y paliar la pobreza con presupuestos bajos. Mientras que en la fase de recesión el Estado se convirtió en intervencionista, básicamente para salvar a los sectores productivos y a la población urbana desfavorecidos por las crisis. En la época de bonanza el rol del Estado ha sido, y sigue siendo pasivo, para reorientar y promover otros sectores productivos que permitan no sólo diversificar la oferta exportadora, sino agregarle más valor y promover sectores con demandas más elásticas.

La “incompletitud” de los mercados

El modelo de crecimiento y la desigualdad distributiva en sus tres vertientes: funcional, personal y territorial no han permitido que el crecimiento económico desarrolle mercados de bienes y de factores robustos y progresivos. Si los mercados de trabajo y de capitales no se desarrollan de manera paralela y homogénea, el crecimiento de una región no ha de impulsar a otra región, es decir mercados débiles hacen que los multiplicadores de la inversión y del empleo se trunquen, pues no existen los vasos comunicantes a través de los cuales se transmita la información para lograr la movilidad de factores y la difusión de precios. En consecuencia, se genera un círculo vicioso entre crecimiento regional focalizado y la persistencia de la desigualdad.

Es cierto que el Perú no ha completado la infraestructura básica para que los mercados se interconecten: vías de comunicación, energía y servicios básicos, por lo que no se ha llenado la condición necesaria para tener una economía de mercado completa: integración física. Sin embargo, las condiciones suficientes tampoco han avanzado a la velocidad en que crecía la población, es decir la persistencia de la inversión ahorradora de trabajo en los sectores extractivos exportadores, propia de un modelo primario exportador, no ha permitido crear mercados de trabajo regionales que, en el largo plazo, se conectaran lo que no ha permitido la difusión y convergencia de los sueldos y salarios (Gonzales y Lévano 1999).
Los mercados en el Perú están desigual e insuficientemente desarrollados por departamentos. El mercado de trabajo y el mercado de crédito son los mejores indicadores de la profundidad de la mercantilización de la economía y en asociación con las condiciones de infraestructura física existente se tiene un panorama completo de la “incompletitud” de los mercados. Precisamente, el índice de integración económica estimado en el Informe de Desarrollo Humano del Perú (PNUD 2005) que presentamos en el cuadro 6.

Otra manera de ilustrar la hipótesis de la “incompletitud” de mercados es mostrando la segmentación de precios. En el cuadro 7 hemos consignado las tasas de inflación para las 16 ciudades más importantes del Perú, las que pueden tener diferencias de hasta 4 veces con respecto a la tasa de inflación nacional y con diferencias de hasta 6 veces entre la tasa de inflación más alta y la más baja. Esto es muestra de que los bienes no se asignan en el espacio de manera convergente, que hay problemas de comunicación y altos costos de transporte de los bienes transables y diferencias significativas en los costos de los no transables. En una economía de mercado integrada, las diferencias de inflación deberían ser pequeñas.

El tema de los mercados regionales, es algo poco estudiado, no conocemos su estructura, es decir, como se conforma la oferta, local, regional o importada, cuales son las características de la demanda, sus niveles relacionados con la distribución del ingreso regional, sus elasticidades, las preferencias.

El problema de la “incompletitud” de los mercados no es solamente una falla de mercado, como a veces se presenta, es sobre todo una ausencia de mercado, es decir, es una situación de ausencia de oferta y de demanda y todo lo que está detrás: productores competitivos, tecnología adecuada, trabajadores, salarios, transportes, pero también pobres que apenas pueden dedicar sus magros ingresos a comprar productos básicos, o empresarios que no tienen capacidad de inversión. Pero aún más atrás, están los trabajadores, los empresarios, los inversionistas, los consumidores, es decir la sociedad. Mercados incompletos significan en estos tiempos, sociedades incompletas. Pero como hemos investigado poco al respecto, no sabemos cuán incompletos son en cada región, o de repente cuán completos.

Mercados y sociedades incompletas difícilmente pueden tener capacidad de tener un crecimiento rápido y menos poder aspirar a abogar por la igualdad sin caer en el asistencialismo, el clientelismo o el populismo. La demanda por igualdad no es una demanda por caridad, sino una demanda por derechos a tener capacidad de producir con mayores productividades, a tener una mejor formación profesional o técnica para alternar competitivamente en los mercados, es una demanda por oportunidades iguales. Esta demanda sólo se puede lograr entrando a los mercados de productos, de trabajo o de capitales y esto no lo han permitido hasta ahora ni el modelo económico, ni las políticas públicas ni las propias propuestas políticas de partidos y movimientos.

Las políticas públicas y el papel del Estado.

Cuando el mercado no funciona y el modelo económico es conformado a partir de factores externos, se presentan una serie de efectos indeseables y perversos para el desarrollo de las personas y de los países. Para los primeros hay las teorías de la fallas de mercado, para los segundo hay la teorías del desarrollo económico. En ambos casos, se pide la intervención exógena de un ente con la suficiente capacidad para imponer reglas al mercado, a los inversionistas y a los trabajadores: el Estado.

Un Estado tiene dos capacidades instrumentales para poder cambiar o corregir el curso de las cosas y/o las tendencias económicas: los recursos fiscales y el poder político que puede imponer normas para regular, controlar e incluso para impedir el funcionamiento de los mercados. Un estado grande es aquel que tiene un alto ratio gasto público/PBI, un estado fuerte es aquel que puede imponer la ley y controlar a empresas y personas sin ser asediado o corrompido. Un estado grande en general corresponde a un modelo político social-demócrata, un estado fuerte corresponde a uno con legitimidad política, burocracia profesionalizada y efectiva, y fuerte liderazgo ético, puede ser liberal o social-democrata.

En el Perú, el Estado ha oscilado en tamaño en función del ciclo económico, se ha achicado cada vez que la economía peruana ha entrado en recesión y se ha recuperado en las fases de auge, es decir ha sido un estado pro cíclico o sea inestable, sobre todo desde el punto de vista fiscal. El problema político del Estado ha sido que no ha logrado constituirse en un estado fuerte, democrático y estable (Cotler 2003), capaz de mantener un conjunto de políticas de estado que duren largo tiempo, por lo que ha sido parte del “péndulo peruano”, es decir del ciclo económico-político que ha pasado del liberalismo al intervencionismo, de la democracia al autoritarismo de manera periódica, de políticas monetaristas a políticas populistas (Gonzales y Samamé 1994). En síntesis el Estado peruano se ha caracterizado por ser inestable y dependiente del ciclo económico. No ha logrado tener autonomía como para influir o para corregir de manera efectiva las fluctuaciones económicas, en consecuencia, no ha logrado ser ni un estabilizador, ni un redistribuidor efectivo.

En un país con casi la mitad de la población en situación de pobreza, se requeriría de una alta presión tributaria, más del 30% del PBI para poder conmover la pobreza y, en consecuencia, la desigualdad. El hecho es que la única manera de lograr este nivel de ingresos fiscales sería sobre la base de altos impuestos sobre la renta corporativa y personal. Una alta tributación directa tendría efectos sobre la inversión, pues el estado estaría recogiendo parte del ahorro privado . El problema es que la mayor parte de los ingresos del estado se aplican al gasto corriente y no a la inversión, lo que sólo permite paliar en parte la pobreza y no permite cambiar el patrón de inversión. El Perú tiene un problema estructural de fondo a este respecto: por la desigualdad y la pobreza no puede tener un Estado grande y porque no tiene un Estado grande no puede reducir la pobreza y la desigualdad. Más aún si se toma en cuenta que en las fases expansivas el Estado ha tenido una política fiscal favorable a la inversión privada con bajas tasas impositivas para favorecerla. Sólo cuando ha habido ingresos fiscales extraordinarios, como es el caso de los años cincuenta y en los últimos años, el Estado ha logrado recaudar más de lo previsto. Son en estos periodos cuando se ha invertido en infraestructura, políticas sociales y otros programas redistributivos hasta que el ciclo económico ha entrado en la fase de baja, en general por una recesión internacional. El Estado peruano es inestable por la naturaleza del modelo económico. En consecuencia, podríamos plantear la hipótesis extrema siguiente: mientras los ingresos fiscales sean muy dependientes de factores exógenos, sobre todo de la coyuntura internacional, el Estado no podrá ser estable y la política también será inestable. Es la trampa del Estado dependiente de factores exógenos.

Por todas estas consideraciones, el crecimiento económico no ha podido convertirse en desarrollo, es decir en un crecimiento que favorezca e incluya equitativamente a todos, ya sea por la vía mercantil o ya sea que uno logre sus ingresos en los mercados a través de un empleo estable, como empresario o como productor que vende sus productos en el mercado, o ya sea por la vía compensatoria del gasto público. En el primer caso, lo que ha faltado es inversión productiva generadora de empleo y cambios tecnológicos, en varias regiones y sobre todo en sectores industriales o de servicios que se eslabonen con sus entornos rurales y los sectores primarios. En el segundo caso, porque el Estado no ha logrado construir una base tributaria estable y relativamente independiente de las exportaciones primarias.

La desigualdad distributiva previa y prevalente.

Varios autores (Figueroa 2002, Stiglitz 2002, Sheahan 1999, Schuldt 2004) han llamado la atención desde diferentes ópticas teóricas sobre el peso que tiene en el crecimiento la existencia de una desigualdad previa, o estructural, en la tenencia de distintos tipos de capital. Lo que sostiene la teoría es que, salvo una intervención exógena fuerte, una estructura distributiva desigual no cambia con el crecimiento, cuando el modelo económico no cambia de manera endógena la distribución de los capitales físico, humano y natural. La industrialización tuvo esta capacidad de crecer y de redistribuir endógenamente.

En verdad, este es un tema crítico y a la vez polémico. No tenemos mucha evidencia al respecto. Barro (1996) ha sostenido que es más importante crecer antes de redistribuir, mientras que Figueroa sostiene que es necesario redistribuir para crecer equitativamente, pues la dotación inicial de capitales es determinante. El tema central es ¿cuándo hay que redistribuir los capitales: antes o después del crecimiento? Como es obvio, las opciones que subyacen son la liberal y la intervencionista, es decir son opciones políticas que también definen el rol del estado.

La redistribución previa de capital físico y natural constituye una alteración de la estructura de la propiedad, la experiencia al respecto en América Latina y, en particular en el Perú, no ha sido exitosa, tanto por los procedimientos como por los medios utilizados. Una redistribución previa de estos capitales, sin cambios sociales traumáticos sólo se puede lograr con concertación política y con un Estado fuerte, siendo el mejor medio el cambio en el sistema impositivo, que vaya de una situación de predominio de los impuestos indirectos hacia un predominio de los directos, pero para ello no sólo se requiere voluntad política y estado fuerte, sino que además se requiere de un plan de inversiones del Estado, acompañado de un proceso de concesiones y privatizaciones posteriores favorables a desarrollos regionales o locales, en asociación y cooperación con el capital privado.

La calidad del gasto también es muy importante para poder redistribuir paralelamente al crecimiento. Los objetivos redistributivos tienen que estar muy claros y deben estar sesgados a la mejora de la calidad de las personas (desarrollo humano), a la mejora de la infraestructura favorable a la inversión pequeña y mediana, creadora de empleo (Wise 2003).

La redistribución de los recursos humanos o capital humano no tiene un efecto inmediato, salvo procesos migratorios entre regiones más o menos drásticos, pues requiere de tiempo para mejorar la calidad educativa y laboral de las personas. Es por esta razón, que hay consenso sobre la bondad de la mejora de la educación, salud y alimentación de la población. Esta redistribución también requiere, no sólo de una voluntad política para mejorar el presupuesto y la calidad de los servicios, sino también de una duración que vaya más allá de una generación, es decir el avance en materia de mejorar la calidad de las personas debe ser una política de estado con una duración mínima de 15 años (una generación).

2. ¿La democracia requiere de crecimiento con igualdad?

La evidencia internacional señala empíricamente que no hay necesariamente correlación entre igualdad y democracia. Países de larga data democrática como los Estados Unidos se han hecho más desiguales sin afectar su democracia, mientras que los países europeos siendo menos desiguales tienen democracias estables y en América Latina, Chile o Brasil han tenido importantes fases de crecimiento recientemente, su desigualdad ha aumentado o se ha mantenido y sin embargo las democracias se han mantenido. Contrariamente, países donde hay fuertes procesos redistributivos y menor desigualdad como Cuba, no tienen regimenes democráticos. Sin embargo, se ha difundido una idea que se ha hecho popular (convencional wisdom), nutrida de variadas doctrinas políticas y éticas, que asegura que la democracia no se puede construir con desigualdad, o la igualdad es un requisito para la democracia. En cualquier campaña electoral, ningún partido progresista puede dejar de plantear que la desigualdad es una amenaza a la democracia y ofrecer rápidos procesos redistributivos, de los que se olvida o, a lo mejor se da cuenta que no es fácil redistribuir, por que se enfrentan a la situación que hemos analizado .

Lo que sí parece tener mayor asidero es que el crecimiento económico constituye una base necesaria para el mantenimiento de la democracia y ésta, a su vez, puede fortalecer el crecimiento. En un estudio hecho por Barro (1998) con datos panel para una centena de países en el mundo, encuentra que el crecimiento del PBI per cápita mejora si se mantiene el imperio de la ley (democracia), bajo consumo gubernamental, alta esperanza de vida, mayor educación secundaria de los hombres, bajas tasas de fertilidad, mejoras en los términos de intercambio y altas tasas de escolaridad. Así mismo, encuentra que mejoras en los derechos políticos mejora inicialmente el crecimiento, aunque después tiende a retardarlo, cuando se ha alcanzado un nivel moderado de democracia.

La hipótesis central es que la democracia depende de la performance económica y no al revés. Este tema es, por cierto, también interesante y poco explorado en las investigaciones en el Perú.

Puede haber democracia con desigualdad, pero la democracia no es viable en una economía estancada, pues el crecimiento genera expectativas favorables, eleva la recaudación tributaria, abre nuevos mercados.

Sin embargo, creo que es necesario tener cuidado al analizar la desigualdad. En general, la desigualdad se mide por niveles de grupos sociales: un país, una región, una provincia o un conjunto de países, y su medición es estática. Son usuales como medidas de desigualdad el coeficiente Gini o el Theil, que son medidas estáticas, que nos dan una fotografía social en un momento dado, pero no nos dicen ¿qué sucede con la desigualdad en el tiempo? El problema se presenta: cuando partiendo de una situación de desigualdad esta permanece o empeora en el tiempo, pese a que hay crecimiento económico. Es en esta circunstancia en que el crecimiento no ayuda a la democracia y tampoco la democracia sustenta el crecimiento. Esto es lo que sucede y ha sucedido en el Perú, sin embargo la democracia no ha entrado en colapso y el crecimiento ha continuado. ¿cómo explicar esta paradoja?

Mi hipótesis es que se puede mantener niveles de desigualdad, siempre que haya movilidad social entre los distintos estratos de la sociedad. Dicho de otra manera: la desigualdad no es una amenaza para la democracia y el crecimiento, si una persona nacida en un estrato bajo de ingresos puede, a través del tiempo, acceder a estratos superiores, es decir que tenga esperanza de mejorar social y económicamente en el futuro, aun así el coeficiente Gini se mantenga igual. El mantenimiento de la desigualdad se explica por que la tasa de movilidad social de un estrato a otro es menor o igual a la tasa de crecimiento de la población de los estratos bajos. Nuevamente, los indicadores agregados de desigualdad no nos dicen mucho sobre la dinámica microeconómica de las personas.

La democracia o el imperio de la ley favorecen al crecimiento por varias razones. Por un lado, en democracia la información es más fluida y al alcance de todos, la estabilidad legal favorece la inversión y da bases ciertas para el funcionamiento de mercados. Por otro, lado, las elecciones pueden ayudar a corregir las promesas incumplidas o a plantear soluciones distintas a problemas que no se han solucionado con un determinado gobierno.

Sin embargo, una combinación peligrosa es crecimiento económico con estado débil, como el peruano, pues, puede ser un factor de tensión e inestabilidad para la democracia, por dos razones importantes: 1. Porque no es capaz de manejar los booms económicos para cambiar la estructura de la riqueza, por ejemplo generando mayor acceso al crédito a sectores pequeños, acceso a tecnologías modernas, o completando la infraestructura de comunicaciones, porque al haber recursos fiscales trabajadores, empresarios y desempleados van a asediar al gobierno para que les reparta. 2. Porque no existe la institucionalidad que permita canalizar los conflictos distributivos, es decir con partidos políticos, sindicatos y gremios débiles no es posible llegar a acuerdos que se respeten y se cumplan, es decir, no es posible fijar reglas para la redistribución de inversión y de gastos público.

En general, las fases expansivas fiscales son más cortas de lo que se necesita para cambiar este crucial factor del modelo económico que es la desigualdad de stocks. Los gobiernos, por sus escasos recursos y por las presiones sociales, se concentran en paliar la desigualdad de flujos, gastos e ingresos, porque además tienen que responder a sus electores y cuidar su popularidad.

3. El milagro peruano: crecimiento con democracia y con desigualdad

En el Perú y América Latina estamos perplejos, desde hace ya tiempo, por la persistencia de la desigualdad socio-económica, pese a importantes progresos macroeconómicos, en el crecimiento agregado, todo ello dentro un régimen democrático. ¿Cómo es posible que dentro de un sistema político, como la democracia, basado en el principio de la igualdad ciudadana, la desigualdad y la pobreza se haya mantenido ¿un milagro? Existe cierta tolerancia a esta situación porque hay grupos que se están beneficiando por el chorreo o por lo menos goteo y hay cierta movilidad social, pese a ello grupos no favorecidos o politizados están en el origen de la turbulencia social existente, pese a los 75 meses de crecimiento económico.

Del análisis efectuado se desprende que el crecimiento es importante para el mantenimiento de la democracia, que la desigualdad no la ha de acabar, pero si puede afectar su calidad. Cualquier mejora de los ingresos, empleo o bienestar de las personas ha de abonar en dos direcciones: por un lado permitiría ir mejorando la calidad de nuestra imperfecta democracia, si los conflictos sociales se canaliza institucionalmente, por otro lado, mejoraría la estructura de la demanda efectiva sobre todo si la reducción de la desigualdad distributiva viene acompañada de la creación de empleos estables y formales. Es decir, la redistribución no es una pre-condición para la democracia, pero contribuirá para consolidarla y mejorarla. Esto plantea la necesidad de entender la democracia como un proceso en construcción permanente, tanto como el crecimiento económico es un proceso acumulativo.

En mi criterio, el principal problema del crecimiento peruano es el modelo económico, que se ha establecido en función de una demanda internacional que el Perú no controla y la estructura de la propiedad que, debido al ajuste estructural neoliberal, tiene un fuerte componente externo que afecta la balanza de pagos de largo plazo, pues los inversionistas tienen que recuperar sus capitales a través de sus ganancias, lo que significa que el ahorro interno no necesariamente se invertirá internamente. Además, el modelo económico primario-exportador es esencialmente volátil y depende de los vaivenes de la globalización. Ante una situación como esta se requiere de un Estado fuerte y más grande del actual, pero para ello se requeriría de fuertes alianzas entre el Estado y el sector privado nacional, pero sobre todo extranjero, sobre la base de una estrategia de desarrollo de largo plazo, que no tenemos y que ya es tiempo de comenzar a construirla.

Por ello, pienso que el fortalecimiento y la reforma del Estado es una condición sine-quanon para que el modelo económico primario exportador y de servicios pueda mantener el crecimiento y revertir las agudas desigualdades y pobreza existente en el Perú. Es decir, la naturaleza del modelo económico en realidad condiciona el tipo de Estado que debe tener el Perú.
El papel de este Estado debería ser el de promover al sector privado, pero no de manera tan liberal, pues en economía abierta el pequeño y débil Estado peruano ya no solamente tiene que regular a capitalistas nacionales sino que lo tiene que hacer a capitalistas internacionales cuya capacidad económica y tecnológica puede fácilmente ser mucho más importante que la del propio estado. En consecuencia, se necesita de un estado moderno (fuerte y relativamente grande) para lograr lo que hasta ahora nunca se ha hecho, cooperar con el sector privado, disciplinarlo fiscalmente y darle pautas para que escoja sectores, productos o tecnologías que generen empleo “decente”. Este es el estado que nos hace falta, por ello ningún gobierno se ha atrevido a emprender la reforma del Estado peruano, sobre la base de un pacto socio-económico previo. Este es el desafío actual.

Como habrán comprendido, el Perú es un país que nos deja perplejos por su incapacidad de hacer los cambios que se requieren para superar la etapa de la inestabilidad económica y social, para reducir las desigualdades y la pobreza, al mismo tiempo que se siga creciendo, pero cambiando los sectores dinámicos y manteniendo la democracia. Sin embargo, creo que estamos en una de las mejores coyunturas económicas y políticas de largo plazo: por un lado la tasa de crecimiento de la población está cayendo, estamos dentro de la fase expansiva del ciclo de largo plazo, tenemos democracia, la pobreza está cayendo, la reforma el estado se ha iniciado aunque penosamente desde el proceso de descentralización y regionalización, la tasa de ahorro se ha incrementado, tenemos disponibilidad de divisas, el Perú es considerado casi un país emergente. Con todas estas ventajas ya deberíamos estar en la rampa de despegue hacia otra etapa, pero algo está faltando.

Los dejo con la pregunta abierta y aspiro que alguna respuesta puedan encontrar en las reflexiones que he presentado.

Muchas gracias.

Arequipa, 14 de marzo del 2008

Cuadro 1. Producto Bruto Interno, 1992 – 2006 (variación %)
Calculado en base a valores a precios constantes de 1994.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática-Dirección Nacional de Cuentas Nacionales. Compendio Estadístico 2007.

Cuadro 2. PERU: POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE POBREZA y EXTREMA POBREZA, SEGÚN ÁMBITO GEOGRÁFICO,
2004-2006
(Porcentaje respecto del total de población de cada año y ámbito geográfico)
Pobreza Pobreza extrema
Ámbito geográfico 2004 2005 2006 2004 2005 2006

Total 48.6 48.7 44.5 17.1 17.4 16.1

Área de residencia
Urbana 37.1 36.8 31.2 6.5 6.3 4.9
Rural 69.8 70.9 69.3 36.8 37.9 37.1

Región natural
Costa 35.1 34.2 28.7 4.0 3.8 3.0
Sierra 64.7 65.6 63.4 33.2 34.1 33.4
Selva 57.7 60.3 56.6 25.0 25.5 21.6

Dominios geográficos
Costa urbana 37.1 32.2 29.9 5.6 4.0 3.0
Costa rural 51.2 50.0 49.0 13.8 13.4 14.4
Sierra urbana 44.8 44.4 40.2 13.6 11.6 10.3
Sierra rural 75.8 77.3 76.5 44.0 46.6 46.5
Selva urbana 50.4 53.9 49.9 18.7 22.5 18.1
Selva rural 63.8 65.6 62.3 30.4 28.0 24.6
Lima Metropolitana 30.9 32.6 24.2 1.3 2.0 0.9

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares-Continua, 2004 – 2006.

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