Por más que las intendencias sean un reflejo del sistema paralelo francés, esto no implica que esta nueva institución no tenga antecedentes hispánicos. El querer negar éstos antecedentes significaría la afirmación implícita de que en España, durante un siglo a lo menos, no se hayan planteado necesidades paralelas de gobierno y administración como se plantearon en Francia. El replanteo que propone el autor parece necesario no solo por el hecho de que hasta la fecha en que se escribió el artículo no se había intentado ninguna comparación sistemática entre las intendencias españolas y francesas.
Una prueba de que bajo la monarquía borbónica hay mayor continuidad institucional de lo que generalmente se supone también en el campo de lo relacionado con las intendencias, se puede encontrar en el hecho de que aparentemente en varios casos solo se produjo un cambio de nomenclaturas, variando de nombre a determinados oficios cuyas atribuciones quedaron más o menos iguales. En el siglo XVIII, se sintió una continuidad entre el oficio de veedor general de ejército y el de intendentes de ejército y provincias, no considerándose al último como una novedad dado que poseían las mismas atribuciones. Así, una prueba más convincente, según el autor, entre veeduría de ejército e intendencia de ejército, la constituye el hecho de que en un texto legal de principios del siglo XVIII se encuentra que ambos términos son empleados de forma sinónima.
El autor considera importante el preguntarse a qué tipo de intendentes en concreto se asemeja el antiguo veedor del ejército. Y llega a encontrar tres tipos de intendentes. Empezando con el funcionario de menor jerarquía, se tiene al intendente de provincia que ejerce las cuatro causas de justicia, policía, hacienda y guerra y que es en realidad una fusión de dos oficios: corregidor o gobernador y el de intendente, por lo cual ejerce las causas de justicia y policía solo en su calidad de corregidor gobernador, siendo las otras dos privativas de su cargo de intendente.
En segundo lugar, se encuentra el intendente de ejército y real hacienda, quien tenía asignadas las causas de guerra y hacienda pero ejerciéndolas en calidad de superior a nivel de una provincia autónoma y que se encontraba yuxtapuesto a un capitán general. En tercer lugar, y con mayor rango se encuentra a los superintendentes de real hacienda, generalmente también con graduación de intendente de ejército y real hacienda pero de mayor rango político, que igualmente ejercen las dos causas de hacienda y guerra pero a nivel de un reino, actuando siempre al lado de un virrey, si no es el mismo virrey quien ejerce el cargo. Con lo antes expuesto, se puede concluir que el tipo de intendente que más se asemeja al veedor es el intendente de ejército y real hacienda.
Aparte de la estrecha relación entre determinados tipos de veedores y los intendentes de ejército y real hacienda, se encuentran también otros antecedentes que se remontan incluso hasta el siglo XVI. Esto ocurre con el mismo cargo de intendente a quien se encuentra, tanto en España como en América, con la denominación de superintendente. El origen del término y cargo de superintendente en España aún queda poco claro, aunque es probable que se empezara a introducir en España en la época de Carlos V.
Los casos que se han hallado no se refieren a un oficio concreto, sino más bien a una determinada forma de ejercer autoridad superior, ya que está visto que los virreyes no recibieron nombramiento formal de superintendente ni llevaban tal título antes de que se les confiriera ese cargo en 1751. Así, lo que aparentemente quieren decir las referencias es nada más que los virreyes ejercen la supervisión o inspección de ciertas materias administrativa que no son de incumbencia directa de sus cargos de gobernador, capitán general y presidente de la audiencia. Según Montesclaros, la “superintendencia universal” de toda la monarquía pero deja el despacho de los negocios corrientes a los organismos ordinarios de administración y solo en casos muy graves se entromete en los asuntos de los órganos administrativos concretos.
Al lado del significado de superintendencia, se encuentra ya muy tempranamente el cargo de superintendente en una serie de casos muy variados. El conde de Chinchón, virrey del Perú, comunica en 1640 que nombró un superintendente de correos y menciona un superintendente de penas de cámara y gastos de justicia. También los gobernadores realizaban semejantes nombramientos, como suelen, por lo visto, hacer los gobernadores del Paraguay en la segunda mitad del siglo XVIII. Desde la época de Carlos II, al parecer, estos nombramientos de superintendentes para los asuntos más variados se encuentran con mucha frecuencia y se generalizan ya en el siglo XVIII.
Como antecedentes más directos de las intendencias dieciochescas hay que considerar las superintendencias de real hacienda qu se introdujeron en el reinado de Carlos UII y que de forma muy escueta se mencionan en la literatura. Aparece en primer lugar en 1687 una superintendencia como órgano central de toda la administración de la real hacienda, institución cuyo establecimiento refiere el duque de Maura. Así, medio siglo antes de Campillo y Cossío se observa ya un programa destinado a procurar, mediante intervención estatal, la resurrección económica y fiscal de la monarquía. Es muy probable que este programa también sea inspiración francesa, pero responde, al mismo tiempo, a principios mercantilistas generalmente difundidos en Europa en aquella época.
En la parte meramente institucional se observan similitudes con los intendentes posteriores. Los nuevos funcionarios se subordinaron al consejo de hacienda, sin que se haga referencia a esta otra superintendencia de real hacienda creada pocos años antes como organismo central. Cada provincia tenía que dividirse en varios partidos en los cuales debía residir un administrador nombrado por el mismo superintendente y que tenía a su cargo la administración de las rentas en su partido. Si el intendente de ejército y real hacienda de los Borbones, en materia de asuntos militares, tenía un antecesor en el antiguo veedor de ejército, lo tiene en el campo de la real hacienda obviamente en el superintendente de real hacienda de 1691, cuando la Corona ordenó el establecimiento de 21 superintendencias de rentas reales en Castilla.
Si bien la estrecha relación entre estos superintendentes de rentas de 1691 y los posteriores intendentes de ejército y real hacienda y, más aún, los superintendentes de real hacienda del siglo XVIII, resulta perfectamente clara, cabe preguntarse si los otros también tienen algo en común con los intendentes del siglo XVIII. Aún sin poderlo probar en detalle, causa la impresión de que todos estos intendentes tienen un origen comisarial. A falta de estudios concretos, esta conclusión con respecto a los superintendentes del siglo XVII reviste desde luego un carácter previo o hipotético. Por otro lado, para los intendentes del siglo XVIII se puede demostrar este aspecto comisarial plenamente, a través de las ordenanzas que recibieron.
Si bien desde los superintendentes de rentas de 1691 todos los sucesores dieciochescos se crean ya con intención de que sean cargos definitivos, se nota una ambivalencia en sus deberes. Por un lado tienen encargos extraordinarios como todo comisario, por ejemplo tomar en administración tal o cual renta, poner nuevo sistema de recaudación o administración de intereses fiscales, etc. Por otro lado, se les encarga la administración ordinaria o rutinaria del ramo una vez cumplida la tarea extraordinaria inicial. Subsiste, permanentemente, el encargo extraordinario de fomentar la economía, infraestructura y población de la provincia mediante visitas regulares y disposiciones extraordinarias dirigidas a este fin.
Siendo cierta esta hipótesis, podía observarse en España un desarrollo paralelo al de Francia, en donde los intendentes también surgieron de unos comisarios reales preexistentes y en donde igualmente empezaron a aparecer hacia fines del siglo XVI intendentes o superintendentes de muy varia índole. Que en España no se haya producido ya en el siglo XVII este desarrollo ulterior de las intendencias, como ocurrió en Francia, se explica fácilmente si se toma en cuenta que en España no había mayor necesidad para dar este paso, porque mientras en Francia los gobernadores de provincia y muchos otros cargos administrativos se habían hecho venales, lo cual significó una merma de la influencia del rey, no había ocurrido tal fenómeno en España. Así que, políticamente no había necesidad de crear todo un nuevo sistema administrativo, sino que resultó suficiente crear nuevas comisiones para casos extraordinarios que se ofrecieron.
En resumen, se podrá decir que los intendentes españoles e hispanoamericanos del siglo XVIII, cuando ejercieron las cuatro causas de justicia, policía, hacienda y guerra, lo hacían en cuanto a justicia y policía solo en calidad de gobernadores o corregidores, no representaban, en este aspecto, ninguna novedad. Los intendentes de ejército y hacienda tuvieron como antecesores en lo militar a los antiguos veedores generales del ejército, con tal única diferencia que estos antecesores se encontraban solo en regiones donde había ejércitos acantonados. En el siglo XVIII se generalizaron poco a poco los nuevos intendentes. Los nuevos superintendentes de hacienda del siglo XVIII, finalmente, tienen varios antecesores en el siglo XVII y, además, como regla general, entroncan directamente con los diferentes tipos de superintendentes del siglo XVIII.
La causa de hacienda, ejercida por los intendentes de ejército y hacienda, tienen un antecedente inmediato en los superintendentes de rentas reales de 1691. Todo esto no implica que en el proceso de remodelación administrativa del siglo XVIII no hayan tenido influencia los consejeros de Felipe V. El sistema de intendentes españoles e hispanoamericanos siempre estuvo mucho más ajustado al sistema administrativo preexistente que los intendentes en Francia. Por esta razón no es conveniente fijarse únicamente en el nombre de estos funcionarios sino en las tareas que se les encargaron. Así, las reformas administrativas que llevaron a la introducción definitiva de estos funcionarios en el siglo XVIII parecen más un reajuste y una reorganización del sistema administrativo preexistente y no la introducción de un nuevo método de administración.
