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ANÁLISIS DEL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONAL PARA EL ADELANTO DE ELECCIONES GENERALES

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I. INTRODUCCIÓN. –

Luego del inesperado anuncio, al final del Discurso a la Nación que el Presidente de la República está obligado a leer cada 28 de julio ante el pleno del Congreso, en que blandió un supuesto proyecto de reforma constitucional supuestamente aprobado -como manda la Constitución- por el Consejo de Ministros a fin de adelantar el proceso eleccionario a la presidencia de la República y al Congreso un año antes, cortando abruptamente el actual mandado del 2021 al 2020 -apenas a un año vista-, recién el siguiente 31 de julio de 2019 el Presidente de la República hizo aprobar en Consejo de Ministros dicho Proyecto de Reforma Constitucional, el que de inmediato elevara al Congreso -junto con un aún turbado Presidente del Consejo de Ministros- con el Proyecto de Reforma Constitucional N° 4637/2019-PE, denominado “Proyecto de Reforma Constitucional de Reforma Constitucional que prohíbe la postulación de quien ejerce la presidencia y adelanta las elecciones generales”, en adelante, el Proyecto de Reforma Constitucional.

En primer lugar, este Proyecto de Reforma Constitucional (mal denominado “Ley Proyecto de Reforma Constitucional”) plantea incorporar al Art. 112° de la Constitución un último párrafo en el que se precise que no puede postular a la Presidencia de la República en las elecciones generales inmediatas quien en dicho periodo hubiese juramentado para dicho cargo.

Como se indica en su Exposición de Motivos, esta propuesta de reforma constitucional busca esclarecer que la prohibición de reelección inmediata se extiende también a los supuestos en que, por diversas circunstancias, el presidente de la República no pueda concluir su mandato y, por tanto, deba ser remplazado por uno de los Vicepresidentes para completar el mandado original e, inclusive, por el presidente del Congreso para convocar a inmediatas elecciones en el plazo de un año; siguiendo las normas de sucesión presidencial previstas en el Art. 115° de la Constitución.

En segundo lugar, el Proyecto de Reforma Constitucional propone la incorporación de cuatro “disposiciones transitorias especiales” a la actual Constitución que posibilitarían la conclusión anticipada y abrupta de los periodos del Presidente y la Vicepresidenta de la República, los Congresistas de la República y los Representantes ante el Parlamento Andino, originalmente elegidos hasta julio de 2021, para el 28 y el 26 de julio de 2020, respectivamente. Por su parte, las correspondientes elecciones generales deberían realizarse el tercer domingo de abril de 2020.

Como es evidente, este polémico e inopinado Proyecto de Reforma Constitucional ha sido objeto -y está siendo- de intenso debate público que, como toda deliberación pública, contiene muchas aristas que traen aparejadas cuestiones constitucionales cuyos principales aspectos pasamos a esbozar, con la finalidad de contribuir a esta necesaria discusión.

II. ANTECEDENTES

La reforma constitucional para el adelanto de las elecciones generales no es una novedad en el curso de la vigencia de la actual Constitución y en nuestra historia constitucional reciente. Como se recordará, este mecanismo fue empleado para dar solución a la crisis política del año 2000, que trajo como consecuencia la conclusión anticipada del intento de tercer gobierno de Alberto Fujimori y de la representación de los congresistas originalmente elegidos para el periodo 2000 al 2005.

En aquella oportunidad, como resultado del consenso de las diversas fuerzas políticas representadas en el Parlamento, fue promulgada la Ley N° 27365, mediante la cual, precisamente, se introdujo una reforma constitucional que prohibía la reelección inmediata del Presidente de la República y concluía anticipadamente el mandato presidencial y la representación congresal; inaplicándose, de este modo, los plazos de duración del cargo previstos en los Arts. 112° y 90 de la Constitución, respectivamente.

Esta reforma constitucional permitió, sin lugar a dudas, vislumbrar el inicio de una solución pacífica, políticamente oportuna y estrictamente ajustada al orden constitucional a una grave crisis política que tornaba en inviable la continuidad del gobierno saliente. Como se recordará, fue en el marco de esta reforma que, ante la renuncia del Presidente, las fuerzas políticas de entonces forzaron la renuncia sucesiva de los dos Vicepresidentes de la República, por lo que por consenso político asumió el cargo el Presidente del Congreso, el Dr. Valentín Paniagua, para que recayera en él la presidencia transitoria de la República ante la ausencia de vicepresidentes habilitados, y quien concluyó su breve mandato en el plazo previsto en la reforma constitucional, vale decir, el 28 de julio de 2001 dando lugar a nuevos periodos constitucionales el 2001|-2006-2011 y 2016 respectivamente.

El Diario de Debates del Congreso ([1]) da cuenta que la Mesa de Diálogo entre el gobierno y la oposición promovida por la Organización de Estados Americanos (OEA) que funcionaba entonces sirvió como escenario para lograr un consenso político sobre la necesidad de prohibir la reelección presidencial y el adelanto de elecciones y, solo después de alcanzado, fue llevado al Congreso y traducido en una ley de reforma constitucional.

Más allá de toda consideración en torno al debate político de aquellos años, lo que importa destacar aquí es que la reforma constitucional para el adelanto de elecciones fue producto de la convergencia de las diversas fuerzas políticas, es decir, la consecuencia de una deliberación pública, y no fue puesta sobre el tapete para iniciar un debate parlamentario, como sucede con el Proyecto de Reforma Constitucional materia de análisis; diferencia que, como se verá sin tardar mucho, resulta fundamental.

III. ANÁLISIS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL PLANTEADA. –

En lo que se refiere a la modificación del Art. 112° de la Constitución, consideramos que la prohibición de postulación inmediata de quien, no siendo el presidente de la República elegido, hubiese juramentado a dicho cargo durante el periodo que este debió gobernar, se encuentra en armonía con el precepto constitucional que proscribe la reelección presidencial.

No se debe olvidar, al respecto, que la razón de ser de esta norma radica en el riesgo del mal uso que el gobierno en el cargo pueda hacer del poder y los medios de los que dispone para asegurar su reelección, circunstancia que resultaría aplicable tanto a la persona que fue elegida como Presidente de la República como a aquella que accedió al cargo ante cualquier circunstancia que impidiera a la primera de las mencionadas continuar en su ejercicio.

De aprobarse el Proyecto de Reforma Constitucional, esta disposición constitucional impediría al Presidente de la República, Martín Vizcarra, postular para este cargo en las elecciones generales planteadas para el tercer domingo de abril de 2020.

En lo que atañe a la propuesta de introducción de las cuatro disposiciones transitorias especiales, debe partirse de la premisa que la reducción de los plazos del mandato presidencial y de representación parlamentaria un periodo específico no implica, de por sí, la transgresión del orden constitucional, siempre y cuando se ajuste a las reglas y procedimientos de reforma constitucional previstos en el Art. 206° de nuestra Carta Magna.

Siguiendo a la anterior, los Arts. 112° y 90° de nuestra actual Constitución configuran un periodo simultáneo de cinco (5) años de duración del mandato presidencial y de la representación congresal, acaso para propiciar consensos que aseguren la coexistencia pacífica de las funciones ejecutiva y legislativa. Sin embargo, dicha circunstancia puede ser fuente de conflictos de difícil resolución, especialmente en contextos políticos como el actual, donde el partido de gobierno no cuenta con mayoría en el Parlamento.

El mecanismo más extremo de solución a esta crisis en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo se encuentra previsto en el Art. 134° de la Constitución, que faculta al Presidente de la República para disolver el Congreso, cuando este hubiese censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros.

Conviene recordar que dicha denegatoria del Congreso puede presentarse en dos situaciones: (a) Frente a la cuestión de confianza planteada por el Presidente del Consejo de Ministros en la exposición de la política general del gobierno ([2]); y (b) Frente a las demás cuestiones de confianza planteadas por el Presidente del Consejo de Ministros ([3]).

Un medio alternativo, e igualmente radical, de solución a la fractura en las relaciones entre el Presidente de la República y el Congreso estriba en la convocatoria a elecciones anticipadas y consecuente acortamiento de los plazos de duración de respectivos cargos, previstos en los Arts. 112° y 90° de la Constitución, a través de la aprobación de una reforma constitucional.

En lo que atañe a esta última, conforme lo prevé el Art. 206° de la Constitución, el procedimiento de reforma constitucional comprende las siguientes fases: (a) Iniciativa, que corresponde: al Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros, a los Congresistas y a un número de ciudadanos equivalente al 0,3% de la población electoral; y, (b) Aprobación, que, a su vez, tiene dos fases: el Congreso la aprueba por mayoría absoluta (66/130) y, posteriormente, se ratifica por referéndum; trámite que puede dispensarse si el Congreso la aprueba en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación superior a los dos tercios de sus miembros (2 veces 87/130).

Como se puede advertir, en cualquiera de las dos modalidades de aprobación de la reforma constitucional se requiere del voto favorable del Parlamento, sea por mayoría absoluta, si se prevé ratificación vía referéndum, o sea por mayoría calificada, si se opta por que sea aprobada en dos legislaturas ordinarias sucesivas. De este último modo, se aprobó la precitada reforma constitucional del año 2000, previo acuerdo del Congreso para concluir la legislatura que esta en curso y anticipar el inicio de la siguiente.

En cambio, siendo que en la Exposición de Motivos del Proyecto de Reforma Constitucional se proclama la opción de ratificar la reforma constitucional en vía de referéndum, su aprobación requerirá en forma previa e ineludible de la obtención de sesenta y seis (66) votos favorables en el Parlamento. Debiendo tenerse en cuenta, a este respecto, que el Proyecto de Reforma Constitucional no deviene de un consenso en la clase política en torno a la conveniencia de la conclusión anticipada del mandato presidencial y de la representación congresal, sino más bien, en el mejor de los casos, pretendería ser el punto de partida de un debate en el seno del Congreso que podría acrecentar la tensión en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

Vale decir, en vez de contribuir a la solución de una aguda y persistente crisis política, que según se dice en la Exposición de Motivos el Proyecto de Reforma Constitucional tiene como objetivo, podría agravarla peligrosamente. Especialmente, si se tiene en cuenta que el actual Presidente de la República no cuenta con mayoría en el Congreso ni parece haber propiciado consensos con las diversas fuerzas políticas representadas en el Parlamento en torno a los objetivos y metas que integran la agenda de gobierno.

Planteado este panorama, se vislumbran tres escenarios posibles con respecto al Proyecto de Reforma Constitucional: (a) Que sea aprobada por el Congreso; (b) Que no sea aprobada por el Congreso; y (c) Que sea aprobada con modificaciones ([4]).

Habida cuenta que, en principio, en caso de desaprobación por parte del Parlamento, la reforma constitucional planteada por el Presidente de la República no puede seguir adelante y que, en caso de aprobación, no existiría mayor dificultad; reviste particular importancia analizar esta última circunstancia, cual es, si el Congreso aprobase el Proyecto de Reforma Constitucional materia de análisis con modificaciones.

Sobre esto último, se debe recordar que el Presidente de la República no puede hacer uso de su facultad de efectuar observaciones sobre todo una parte de una ley aprobada por el Parlamento, en vistas de su impedimento expreso de observar las leyes de reforma constitucional ([5]).

En líneas generales, podemos decir que la razón última de este impedimento radica en asegurar que los procedimientos constitucionales establecidos para la reforma constitucional recojan la expresión de la voluntad popular, ya sea directamente, a través de la realización de un referéndum, o ya sea mediante la vía de la representación parlamentaria, en caso de optarse por la aprobación en sucesivas legislaturas ordinarias.

Dicha manifestación de voluntad popular es imprescindible, puesto que toda reforma constitucional tiene impacto sobre las decisiones adoptadas por el poder constituyente que elaboró la Constitución, concebida como el pacto fundamental del Estado y de la sociedad.

Tal como ha señalado el Tribunal Constitucional, este poder constituyente tiene como características: ser único, extraordinario e ilimitado. Y, por tanto, queda claro que aquel, en cuanto poder creador, “es único en su género, y que de él derivan a través de la Constitución, los llamados poderes constituidos o creados, es decir, los órganos ejecutivo, legislativo, judicial y los demás de naturaleza constitucional. Los poderes constituidos, por consiguiente, deben su origen, su fundamento y el ejercicio de sus competencias a la obra del poder constituyente, esto es, a la Constitución([6]). [Resaltado nuestro]

Se entiende, entonces, que la ratio legis en la interpretación de la prohibición del presidente de la República de observar las leyes de reforma constitucional apunta a impedir que esta facultad sea utilizada para contravenir las decisiones legítimamente provenientes de la voluntad popular manifestada a través del referéndum o expresada a través de consensos parlamentarios que permitan su aprobación sobre calificada (87/130) en dos legislatura sucesivas ya que, como resulta evidente, el Congreso de la República es el designado por el Constituyente originario como Constituyente derivado por mandato del Art. 206 de la Carta Constitucional.

Dependerá de manera unívoca y soberana, entonces, del Parlamento aprobar o no, en primer lugar, el Proyecto de Reforma Constitucional, o, alternativamente, aprobarlo con modificaciones. Sobre esto último, el presidente de la República no podrá formular observación u oposición alguna a la ley de reforma constitucional resultante, en estricta aplicación del ya citado Art. 206° de la Constitución.

En este contexto, debemos manifestar nuestra especial preocupación por la reiterada apelación a una figura como la “cuestión de confianza” -mal comprendida y peor utilizada- que, como hemos visto, busca la solución de crisis en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, en el contexto de la tramitación de una reforma constitucional.

Si consideramos que, como se indica en la Exposición de Motivos, el Proyecto de Reforma Constitucional persigue solucionar una crisis política, no debería el Poder Ejecutivo reservarse como recurso el eventual uso de una cuestión de confianza; ya que esto solo podría tener por efecto la prolongación de la situación crítica cuya solución se busca.

Por tal motivo, consideramos que plantear como cuestión de confianza la aprobación del Proyecto de Reforma Constitucional significaría un desconocimiento indirecto del principio que constituye la razón de ser del precepto de la Constitución que impide al Presidente de la República censurar las leyes de reforma constitucional. No debe olvidarse que esta debe realizarse en estricto cumplimiento de las reglas y procedimientos que la regulan, emanadas de su especial naturaleza, que habilita al Congreso para adquirir por excepción, como representante de la voluntad popular, la potestad de homologarse al poder constituyente que instituyó el orden constitucional al que todos los ciudadanos y los Poderes del Estado debemos fidelidad, empezando por el Presidente de la República ([7]).

De otro lado, si lo que se persiguiera a través de la hipotética cuestión de confianza es habilitar el ejercicio de la facultad presidencial de disolver el Congreso, no está del todo claro que para tal efecto la eventual denegatoria de confianza del actual Consejo de Ministros pueda ser acumulada con la denegatoria de confianza del Consejo de Ministros presidido por Fernando Zavala; ya que dicha atribución se reserva expresamente al Presidente de la República y no al gobierno que este dirige. Y, como todos recordamos, la crisis de gabinete sucedió cuando Pedro Pablo Kuczynski tenía tal condición y no Martín Vizcarra.

Así las cosas, una reforma constitucional como la planteada –que implica la terminación anticipada del mandato presidencial y de la representación parlamentaria– es una solución grave que requiere de un trabajo político muy fino en pos de la construcción exitosa de un consenso de las fuerzas políticas sobre la necesidad de su adopción. Empero, estos procedimientos previos y necesarios no se verificaron en el caso del Proyecto de Reforma Constitucional analizado, donde, por el contrario, su elaboración parecía ajena a la propia Vicepresidenta de la República hasta el momento mismo de su anuncio, durante el discurso presidencial del pasado 28 de julio de 2019.

Si lo que se persigue aprobar el Proyecto de Reforma Constitucional, el Poder Ejecutivo haría bien en propiciar los consensos necesarios con los partidos y agrupaciones políticas representadas en el Parlamento para lograr su aprobación; lo que, ya de por sí, parece muy complicado de obtener en vista de las actuales circunstancias políticas; pero será mucho peor si se hace uso de medios tales como la apelación al planteamiento de una cuestión confianza –que lleva implícita la posibilidad de disolver el Congreso–, puesto que eso contribuirá únicamente al agravamiento de la crisis política que se pretende solucionar.

Finalmente, habida cuenta que la propuesta de reforma constitucional que se propone en el Proyecto de Reforma Constitucional propone como mecanismo la aprobación por parte del Congreso y la ratificación en vía de referéndum, debemos manifestar nuestra inquietud por los ajustados plazos con los que contarían las autoridades del Sistema Electoral para poder llevar a cabo con éxito dos procesos electorales prácticamente simultáneos, vale decir el de la misma consulta popular y de las elecciones generales, dados lo avanzado del año en curso y al necesario debate que debe concitar en el Congreso la aprobación de dicha propuesta del Poder Ejecutivo.

Como contrapartida, tenemos un panorama político fragmentado y muy incierto en el devenir de un gobierno que, en apenas tres años de vigencia, ya suma la renuncia de un presidente de la República originalmente electo (segunda renuncia en 50 años) y que fuera objeto de una censura de su gabinete ministerial. A diferencia de lo sucedido el año 2000, no precede en el presente caso, ni un gobierno autoritario ni un afán reeleccionista perpetuador, y claramente no existen los necesarios consensos políticos que deben preceder todo cambio constitucional importante /es decir, todo proceso constituyente, aunque sea parcial), ni tan siquiera en el nivel más básico, referido a la continuidad en las funciones del actual presidente de la República. Por el contrario, contra toda lógica primero se ha hecho un anuncio inopinado y abrupto de recorte del mandato presidencia y congresal y, luego de ello, recién se han abocado a lograr los necesarios consensos para lograr ellos(¿?).  Frente a ello, desde todo punto de vista razonable, la apelación al uso de la figura de la “cuestión de confianza” no constituye una alternativa suficiente ni necesaria ni apropiada para la salida a la crisis política, sino más bien un aliciente para el agudizamiento de una crisis política, social y económica de insospechadas dimensiones.

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([1]) Décima Tercera Sesión de la Primera Legislatura Ordinaria de 2000, del 5 de octubre de 2000.

([2]) Artículo 130° de la Constitución.

([3]) Artículo 134° de la Constitución.

([4]) Artículo 108° de la Constitución.

([5]) Artículo 206° de la Constitución.

([6]) Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 014-2002-AI/TC, Fundamento Jurídico 61.

([7]) Constitución Política del Estado.

Art. 118°.- Corresponde al Presidente de la República:

Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los tratados, leyes y demás disposiciones legales.  (…)”.