El debate nacional sobre política educativa parece tener un único punto consensual cuantitativo: debemos asignar un 6% del PBI a la educación pública. Este consenso apoyaría además, y esto es parte del consenso mismo, sobre las máximas autoridades en el tema: la Unesco, el Acuerdo Nacional (AN) y el Consejo Nacional de Educación (CNE). La autoridad de Unesco es técnica, la del AN es política y la del CNE pretende ser técnico-política; pero los argumentos del AN y el CNE son segundos respecto de los de la de Unesco, por lo tanto deberían ser técnicamente solventes.
El consenso político
El Documento de Políticas de Estado del Acuerdo Nacional, convocado por el Presidente Alejandro Toledo y suscrito en julio de 2002, fija no una sino dos medidas, recogidas también en el Informe sobre la Educación Peruana. Situación y perspectivas (2004) elaborado para la OEI por Idel Vexler (entonces y hoy viceministro de Educación).
a) El presupuesto de educación será 6% del PBI (p.16), y
b) La recaudación será no menor al 18% del PBI (p.17).
Estas cifras son luego recogidas y enlazadas por el Consejo Nacional de Educación en el diagnóstico del Proyecto Educativo Nacional presentado al país en 2006: “En el 2006, existe un 14% de presión tributaria actual (ingresos tributarios sobre PBI). Pero ésta debe llegar a 18% para que se pueda dar aumento al presupuesto del sector educación en un 6% del PBI”. p.96
Sin mayor discusión, a continuación, el 6% pasa del diagnóstico a la propuesta:
“Resultado 2: Educación Financiada y Administrada con Equidad y Eficiencia. Principales medidas: a. Incremento sostenido del presupuesto educativo hasta alcanzar no menos del 6% del PBI el año 2012, estableciendo una secuencia de crecimiento anual que así lo permita”. p.106.
Queda establecido entonces que existe consenso sobre estos porcentajes. Pero no queda claro cómo se justifican ni si son razonables.
El prestigio de UNESCO como argumento “ad verecundiam”
Una de las falacias de argumentación que estudian los alumnos durante su iniciación a la vida universitaria es el llamado argumento “de autoridad”. Consiste en apoyar la veracidad-credibilidad de un argumento en que lo esgrime alguien con autoridad. Los cachimbos deben aprender que la autoridad no es suficiente como sustentación de un argumento. Sustentar un argumento requiere desplegar el razonamiento y la información que lo soportan.
¿De dónde procede este porcentaje?: la pregunta se la han hecho en varias partes del mundo porque este es un argumento (un meme, una idea viral, un virus) que ha alcanzado celebridad global.
Por ejemplo, en Uruguay, un artículo periodístico señalaba en agosto de 2010 “Pocos saben de dónde surgió esa suerte de “número mágico” del 6% del Producto Bruto Interno (PBI). Los más informados sostienen que fue un documento redactado por técnicos de la Unesco, pero ignoran exactamente el año en que ese diagnóstico se realizó. “No fue un documento oficial de la Unesco, pero sí lo hicieron expertos en educación de esa organización”, dijo a El Observador Juan de Marsilio, de ADES Montevideo”. Mientras, Danilo Astori, Vicepresidente de Mujica, declaraba «Es muy peligroso establecer metas como porcentajes del PBI, porque si llega a caer el producto disminuirían los recursos para la enseñanza».
En Filipinas por otro lado el porcentaje se ha convertido desde 2008 en el caballito de batalla del grupo Jóvenes contra la deuda (YAD por sus siglas en inglés). La campaña se llama Six will fix! (¡seis soluciona!).
“YAD buscó benchmarks internacionales. Descubrimos que en 1996, la Comisión Internacional de Educación para el Siglo XXI, presidida por el ex presidente de la Comisión Europea Jacques Delors, presentó un informe titulado “La educación encierra un tesoro” a la Organización de las Naciones Unidas, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). El informe propone, entre otras muchas cosas, que por lo menos el 6% del producto nacional bruto de la nación deben ser asignados a los gastos en educación. De ahí, “6 will fix!” la campaña de YAD” (Traducción libre, ver texto original aquí).
Sin explicaciones adicionales, este es un ejemplo clásico de argumentum ad verecundiam.
La tabla siguiente retorna sobre el argumento del vicepresidente Uruguayo:
Siempre una proporción mayor (%pe) dará resultados mayores (PE) que una proporción menor. Pero dependen del PBI: si el PBI baja no solo la misma proporción (4%) aporta un menor presupuesto (50%) sino que la cifra mágica (6%) puede no ser suficiente para mantener los gastos (75%). Es decir «Es muy peligroso establecer metas como porcentajes del PBI, porque si llega a caer el producto disminuirían los recursos para la enseñanza».
¿Es el 6% un estándar internacional? La tabla siguiente elaborada con el dato más reciente (del periodo 2005 -2010) de Gasto público en Educación sobre PBI (Gross Domestic Product – GDP) con datos del UIS – UNESCO Institute of Statistics indica que la mayoría de los 151 países que reportan información está por debajo de esa cifra en todas las regiones del mundo, incluso en “Norteamérica y Europa occidental”.
¿A qué puede deberse este desajuste? El problema está en cómo se financia. La tabla siguiente muestra el efecto de la participación de educación en la relación entre el Presupuesto de la República y el PBI; es decir en la presión tributaria. Muestra también el número de países según la participación de educación en el presupuesto. Se ha marcado los valores más frecuentes de modo que quede claro que para lograr el 6% para educación con participaciones de entre 15 y 20 % del Presupuesto se requiere una presión tributaria de entre el 30 y 40% del PBI. La presión tributaria solo baja si se le asigna a Educación tajadas crecientes del presupuesto. Pero ni siquiera con 30%, asignación muy infrecuente según los datos, se logra una presión tributaria (PR/PBI) menor a 20%. Esta es la parte del razonamiento que no se suele mostrar.
En este contexto resulta claro que una presión tributaria de 18% no puede sostener un presupuesto para educación del 6% como pretende el consenso del Proyecto Educativo Nacional (Bajar la tabla con los datos UIS, incluyendo la estimación del tamaño del presupuesto sobre el PBI de los países que declaran aquí. Van también los cuadros anteriores).
Pero los problemas no acaban ahí. La idea de un porcentaje igual para todos los países debería haber suscitado desconfianza. Listando los argumentos de la presentación Education Financing: Challenging % GDP de César Guadalupe en la 54ta Conferencia anual de la Comparative and International Education Society (CIES), el 6%, como receta “talla única”, no toma en cuenta
• El tamaño de la población a atender
• La distribución de la población a atender por nivel educativo (diferentes costos)
• El patrón de distribución de la población y de los centros educativos (concentrado / disperso; urbano / rural – diferentes costos supuesto el mismo “paquete tecnológico”)
• La distribución publico/privada de la matrícula
• Las restricciones de gestión (ratio alumno/profesor; repetición; retención; número de años de educación obligatoria, etc.)
• La diversidad específica de las necesidades de subpoblaciones (multiculturalidad, recuperación de poblaciones excluidas, pobreza y educabilidad, etc.)
• Los ingresos tributarios
• El tamaño y evolución de la economía
¿Porqué entonces si es una señal con problemas tan claros ha tenido tanto éxito? Probablemente porque es simple, porque parece técnica, porque en la mayoría de países implica subir la asignación, y porque como no precisa a qué se va a dedicar el aumento todos esperan obtener algo más de lo que vienen obteniendo: más remuneraciones los maestros y homologación los catedráticos universitarios, más empleos los estudiantes de pedagogía, más edificios los líderes locales, más materiales educativos los padres de familia, más computadoras, carpetas y servicios los alumnos y más poder y prestigio los administradores. Todos esperan más aunque no esté claro que el incremento sirva para atender todas las expectativas y que para cualquier planificador sea evidente que más recursos no asegura mejores servicios si no hay priorización y estrategia para su aplicación. Un ejemplo de incremento presupuestal ineficaz en términos de mejora de servicios fue el aumento de sueldos a profesores durante el gobierno de Toledo; incremento sin contrapartida que ofrece repetir.
¿Qué hacer?
El procedimiento sensato para definir cuánto se requiere para algo es especificar qué se quiere hacer y cuánto cuesta. Para quien quiera explorar más esta idea, este es el procedimiento previsto en el documento “Educación de calidad para todos: un asunto de derechos humanos” publicado por Orealc el 2007. Por supuesto, este es un rumbo mucho más laborioso y de menor rédito político; no solo quedará claro quién tendrá los beneficios sino quién no los tendrá y será entonces más difícil crear consensos porque se requiere establecer prioridades.
La campaña electoral pareciera ser un momento propicio para que la población demande más precisión respecto a las ofertas de los candidatos.
El último Informe de Educación del INIDEN comenta los Planes de Gobierno de los 4 grupos políticos con porcentajes más altos en las encuestas (Perú Posible, Solidaridad Nacional, Fuerza 2011 y Gana Perú) y registra en una tabla su lista de ofertas . No están valorizadas.
El siguiente párrafo del informe puede dar una idea de lo que debería hacerse y no se ha hecho aún. “Para pocos programas se fijan metas de logro; la mayoría, en cambio, se queda en la generalidad o ambigüedad. No contar con estudios de financiamiento del plan podría hacer de ciertas propuestas una mera ilusión o sobrepasar los límites de una asignación presupuestaria razonable. Por ejemplo, universalizar la educación inicial de 3 a 5 años costaría S/. 2,700 millones, pues implica incorporar a más de 340 mil niños de esa edad aún no atendidos. Convertir el 100% de los Pronoeis en jardines de la infancia requiere más de 700 millones. Duplicar el sueldo a los profesores, en el supuesto de que ahora perciben un promedio de S/. 1,100 mensuales llevaría a una demanda adicional anual de S/, 4,158 millones. En algunos casos resulta difícil costear propuestas como ofrecer al 100% de los colegios internet y bibliotecas virtuales, o crear institutos tecnológicos. En este último caso, las inversiones están muy asociadas a las especialidades que se brinden y al nivel de modernidad que se desee dar a la oferta”.
A modo de Conclusión
Consensus molle es el modo de denominar en francés a los consensos blandengues, inútiles, bobos. Este del porcentaje del 6% sobre el PBI es uno de ellos. Lo suscribió Toledo en el Acuerdo Nacional el 2002 y luego lo suscribió García cuando convirtió el Proyecto Educativo Nacional en Política de Estado en 2007. Y no pasó nada.
Uno de estos días otro político populista rescatará que en la Conferencia Regional de Educación de 1979 (origen del Proyecto Especial de Educación de UNESCO) se firmó que se asignaría a Educación entre 7 y 8% del PBI… y el cadáver, ay!, seguirá muriendo.
Ninguna reivindicación de más recursos sin declarar para qué se usarán debería ser aceptada por ciudadanos conscientes de que esos recursos saldrán de sus bolsillos. Quienes firman declaraciones de ese tipo son irresponsables, bienintencionados o populistas, o han sido educados como rentistas, mendigos o vivos que esperan ganarse una alita.
BONO
Ver en la siguiente tabla qué porcentaje del PBI generaría una asignación de 20% del Presupuesto a Educación, dados diferentes niveles de presión tributaria (PR/PBI). Están destacados los valores que a nuestro juicio son el límite de lo posible. Límite que no se suele hacer explícito mientras se ofrece reducciones de impuestos.
Enlace a los textos
– Declaración de la Conferencia Regional de Ministros de Educación, México 1979
– Debate en México (8% p educación PBI). Setiembre 2001
– Acuerdo Nacional. Políticas de Estado. 2004.
– Idel Vexler. Viceministro de Educación.Informe Sobre la educación Peruana. Situación y perspectivas. 2004.
– Consejo Nacional de Educación. Proyecto educativo nacional. 2006.
– Educación de calidad para todos: un asunto de derechos humanos”, Orealc 2007.
– INIDEN. Informe de Educación. Enero 2011.
– Tabla 19 “Finance indicators by ISCED levels” del Unesco Institue of Statistics, UIS. (útimo acceso 22/02/2011)
Juan Fernando Vega Ganoza
