Archivos Mensuales: febrero 2013

REVOCATORIA EN EL PERÚ. BASE LEGAL Y CONTEXTO ACTUAL

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Categoría : Legislación

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La figura de la revocatoria viene generando mucha polémica en estas semanas. En realidad ella se viene aplicando desde hace varios años en el Perú pero es la revocatoria de la actual alcaldesa de Lima Metropolitana la que la ha convertido en asunto de debate nacional y en tema fijo en los grandes medios de comunicación nacionales.

En primer lugar, quiero expresar con toda transparencia mi línea conceptual en este campo: a) entre la continuidad o la alternancia de las autoridades, me inclino por la alternancia: soy partidario de la no reelección consecutiva de las autoridades; b) entre mayor poder a la autoridad ejecutiva o un mayor equilibrio ejecutivo-legislativo, me inclino por lo segundo: soy partidario de un mayor equilibrio de poderes en los gobiernos regionales y locales; y c) entre la discrecionalidad del poder o el control del poder, me inclino por el control del poder: soy partidario de la revocatoria como un mecanismo de control ciudadano de todos los gobernantes. Pero estas ideas no se aplican en el Perú todavía: a nivel regional y local, las autoridades pueden reelegirse indefinidamente, las autoridades ejecutivas (alcaldes y presidentes regionales) prácticamente no tienen control político real, y la revocatoria está restringida solo a nivel regional y local (no se aplica a los congresistas, por ejemplo).

En la experiencia internacional, podemos citar algunos casos. En Estados Unidos, la legislación del Estado de California permite el voto de destitución de los gobernadores (que aquí serían los presidentes regionales): el actor Arnold Schwarzenegger hizo su ingreso a la política norteamericana al lograr ese puesto luego de ser destituido el gobernador demócrata Gray Davis, en octubre de 2003. En Venezuela, la revocatoria es aplicable a todos los cargos. Dice el artículo 72 de la Constitución Venezolana: “Todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables. Transcurrida la mitad del período para el que fue elegido el funcionario o funcionaria, un número no menor del 20% de electores podrá solicitar la convocatoria de un referéndum para revocar su mandato”. En agosto de 2004, Hugo Chávez fue sometido a un referéndum revocatorio presidencial para decidir su destitución de la jefatura del Estado. El voto por el NO alcanzó el 59% de los votos y Chávez permaneció en el poder. La Constitución de Colombia establece en su artículo 40 que todo ciudadano puede revocar el mandato de los elegidos y su artículo 103 dispone que la revocatoria del mandato es un mecanismo de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía. Por su parte, la Constitución Boliviana señala en su artículo 11 que la democracia se ejerce en forma directa y participativa por medio de la revocatoria del mandato, entre otros, y su artículo 170 dispone que el Presidente del Estado cesa en su cargo por revocatoria del mandato, entre otras causales.

¿Cómo se aplica esta figura en el Perú?  El artículo 31 de la Constitución Política señala que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante la revocatoria de autoridades. Este derecho es desarrollado por la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, cuyo artículo 3° inciso a), señala que la revocatoria de autoridades en un derecho de control de los ciudadanos. Y es el artículo 20° (su versión final la da la Ley 29313) el que enumera qué autoridades pueden ser destituidas de sus cargos: los alcaldes y regidores, los presidentes regionales, vicepresidentes regionales y consejeros regionales, y los jueces de paz que provengan de elección popular. Como se aprecia, todas son autoridades subnacionales. Esta figura no alcanza a las autoridades nacionales de elección popular.

El proceso mismo de la revocatoria es desarrollado en los artículos 21 al 26 y 29 de la ley, y a rasgos generales sus características son:

1.    La consulta de revocatoria solo procede una vez en el período de mandato, y no puede presentarse en el primer y último año. Esta disposición ha dado lugar a que se realicen varios procesos electorales de revocatoria en el segundo y tercer año, lo que genera la percepción ciudadana de que hace perder tiempo y cuesta mucho. En este período 2011-2014 por ejemplo, el JNE realizará tres consultas de revocatoria lo que es inaceptable. En verdad, debería darse una modificación legal a fin de hacer un solo proceso a mitad de mandato en la cual se atiendan todas las solicitudes de revocatoria en todo el país.

2.    El primer requisito es que el 25% de los electores de una circunscripción presente la solicitud de revocación del mandato. Si ese porcentaje diera un número mayor a 400,000 firmas, basta presentar ese número. Esta exigencia, viendo la experiencia de años anteriores, es un potente filtro para dar lugar a la consulta. Es muy frecuente que se compren cientos de kits electorales pero solo muy pocas decenas alcanzan el número de firmas requerido, concentrándose siempre en los distritos de escasa población. Por eso puede decirse que el caso de revocatoria en Lima Metropolitana es muy atípico e inusual: hay una serie de condicionantes políticas que explican haberse alcanzado el número de firmas, y me atrevo a decir con toda solvencia que es muy probable que esa consulta no se repetirá en esa misma circunscripción en años.

3.    La solicitud de revocatoria tiene tres requisitos: que se refiera a una autoridad en particular, que sea fundamentada y que no requiera ser probada. El primer requisito significa que es nominal, por eso en la cédula de votación se debe indicar los nombres y apellidos de cada autoridad a revocar con la pregunta si debe dejar el cargo que ocupa. El elector debe marcar sí o no. Sobre el segundo, debe ser fundamentada en el sentido que la solicitud debe explicar las razones por la que pide destituir a una autoridad, y el último refiere a que la ley no exige probar lo que se dice. Esto es lo que hace que sea una elección de alta polarización política, porque solo hay dos opciones: decides que se quede o que se vaya la autoridad, a diferencia de las otras elecciones donde siempre hay una pluralidad de opciones a elegir al momento de votar.

4.    Para que proceda la revocatoria deben haber asistido por lo menos el 50% de los electores hábiles del padrón. En el Perú el voto es obligatorio y no se dado un solo caso de elección con asistencia menor al 50% en las últimas tres décadas. Para revocar a una autoridad se requiere la mitad más uno de los votos válidamente emitidos, es decir, que no se cuentan los votos nulos y blancos. Si la revocatoria abarca a más de un tercio de los miembros del concejo municipal o consejo regional, se convoca a nuevas elecciones, para que los nuevos completen el período respectivo. Este último punto debería derogarse, y solo determinarse que los accesitarios completen el período respectivo.

5.  Si tomamos como ejemplo la Municipalidad Metropolitana de Lima, en la cual se ha solicitado la vacancia de los 40 miembros del concejo, se requeriría que por lo menos 14 autoridades sean revocadas para que se realice una nueva elección. Es decir, que cada elector marque una “X” por lo menos catorce veces en la cédula, lo que es engorroso y moroso. Los estudios de opinión demuestran que la gran mayoría marca una sola “X”, peculiaridad que hace muy difícil la posibilidad de una nueva elección en esta consulta en particular. De todos modos, hay que tener en cuenta que las encuestas preguntan genéricamente por el “SI” y por el “NO”, y no por cada “SI” o “NO” de cada autoridad, que es como legalmente se procederá a computar los votos.  Esto significa que, como sólo se computan los votos válidos, basta la mitad más uno de votos por una opción (sea el SI o el NO) para que se proceda en función del resultado. Si en el caso de la Municipalidad de Lima, 14 regidores tienen el 50% más uno de votos válidos o más en favor del SI, entonces hay nuevas elecciones, pero no de todo el concejo, sino solo de los revocados. Las autoridades no revocadas permanecen hasta el final de su mandato. Este marco legal hace muy importante que el voto militante de cada opción (que es el que marcará 14 o más “X”) sea mayor que el de la otra parte para propiciar o evitar un nuevo proceso electoral. Esto también hace esencial el trabajo de los personeros para defender el voto propio e impugnar el voto adverso.

6.    Sobre el padrón electoral es pertinente definirlo: es la relación de ciudadanos hábiles que pueden ejercer su derecho de voto. Es enviado por el RENIEC al JNE para su fiscalización y posterior aprobación. ¿Qué sucede cuando un ciudadano tiene caduco su DNI? En principio, no podría votar pero el RENIEC ya ha dispuesto anteriormente la prórroga excepcional de la vigencia del documento nacional de identidad sólo para el ejercicio del derecho constitucional del sufragio, lo que podría repetirse en el presente proceso.

7.     Mientras se procede a la nueva elección y a fin que la administración no se detenga, asumen las funciones de los revocados los accesitarios o suplentes. Esto ha generado polémica porque algunos argumentan que los revocados deberían permanecer hasta que los nuevos elegidos juramenten a sus cargos. Esta disposición hace posible la situación no deseable que pueden haber tres alcaldes en un período de cuatro años. Este aspecto debería ser mejorado legalmente. Finalmente, el que hubiere sido revocado puede ser candidato al mismo cargo en las elecciones regulares siguientes, pero no podrá serlo en la elección producida por el proceso de revocatoria que lo destituyó, si fuera el caso.

Como resumen general, podemos decir que la revocatoria es un derecho de control ciudadano que debe permanecer vigente en el Perú (incluso pienso que debe extenderse a los congresistas), y que deben mejorarse varios aspectos como por ejemplo, la unicidad de la consulta o el traspaso del poder.

Finalmente, no voto en la provincia de Lima, pero analizando las tendencias de opinión ciudadana de los últimos días, me atrevo a decir que ganará el NO.

Región Lima, 22 de febrero de 2013.

vicentesanchezv@gmail.con

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EL PLAN DE INCENTIVOS MUNICIPALES DEL 2013

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Mediante Decreto Supremo N° 002-2013-EF, el Poder Ejecutivo aprobó en el mes de enero los procedimientos para el cumplimiento de metas y la asignación de recursos del Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal del año 2013, plan referido en la Ley 29332, concordada con la Ley 29812 (Novena Disposición Complementaria Final).

El Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal del año 2013 es un instrumento del Presupuesto por Resultados y se orienta a promover las condiciones que contribuyan con el crecimiento y desarrollo sostenible de la economía local, incentivando a las municipalidades provinciales y distritales de todo el país a la mejora continua y sostenible de la gestión local.

A partir de dicha definición, el Plan de Incentivos se traza los siguientes objetivos:

1.      Incrementar la recaudación de los tributos municipales.

2.      Mejorar la ejecución de los proyectos de inversión pública, con mejora de la calidad del gasto.

3.      Reducir la desnutrición crónica infantil.

4.      Simplificar trámites favoreciendo el clima de negocios.

5.      Mejorar la provisión de servicios públicos.

6.      Prevenir riesgos de desastres.

Para establecer las metas, la distribución y asignación de los recursos del Plan de Incentivos se clasifica a las municipalidades en cuatro tipos:

a)      Municipalidades de ciudades principales tipo “A” (40).

b)      Municipalidades de ciudades principales tipo “B” (209).

c)      Municipalidades con 500 o más viviendas urbanas (556).

d)      Municipalidades con menos de 500 viviendas urbanas (1033).

A manera de ejemplo, a las ciudades principales tipo “B“ se les pide como metas expedir licencias de funcionamiento en plazo no mayor de 12 días hábiles, contar con un TUPA adaptado a la Ley 29090, aumentar la recaudación del Impuesto Predial, entre otros; y, a los dos últimos tipos, que conforman el mayor número de municipalidades, se les pide como metas alcanzar una ejecución presupuestal igual o mayor al 40%, un alineamiento estratégico de la inversión de más del 60%, y la implementación y fortalecimiento de las unidades locales de focalización (ULF).

Los recursos asignados a las municipalidades por el Plan de Incentivos se destinan en forma exclusiva a cumplir los fines y objetivos de dicho plan. El titular de pliego supervisa bajo responsabilidad que tales recursos se orienten a dichos objetivos.  El monto máximo de recursos que a cada municipalidad le correspondería por el cumplimiento de sus metas, se determina por el índice del FONCOMUN vigente, que el MEF aprueba por resolución ministerial.

Para la asignación de los recursos se ha fijado un procedimiento: la transferencia se hará en dos partes,  los montos a cada municipalidad se hace en función del resultado de la evaluación del cumplimiento de las metas y los ponderadores establecidos, y se transfieren mediante decreto supremo. Asimismo, la norma establece las metas que deben cumplir las municipalidades al 31 de diciembre de 2013, a fin de que puedan programar sus actividades con la debida antelación.

La transferencia de los recursos se hará en dos partes al 50%: la primera, a partir del mes de mayo de 2013, a las municipalidades que hayan cumplido con las metas correspondientes al 31 de diciembre de 2012; y la segunda, a partir del mes de octubre de 2013, a las que hayan cumplido con las metas correspondientes al 31 de julio de 2013.

Cada municipalidad debe designar un funcionario responsable quien coordinará con las distintas áreas de la municipalidad el cumplimiento de las metas del plan. Vencido el plazo para cumplir las metas, los funcionarios a cargo de cada meta remitirán al funcionario coordinador un informe sobre el cumplimiento o incumplimiento de las metas según sea el caso. Dicho informe se pondrá a conocimiento del alcalde y del concejo dentro de los treinta días hábiles siguientes de emitido el decreto supremo de transferencia de recursos del actual ejercicio.

En cuanto a la evaluación del cumplimiento de metas cabe decir que si la municipalidad no registra o no cumple con los criterios e indicadores de evaluación exigidos por las entidades competentes en forma oportuna, completa e idónea, se considerará como incumplida la meta respectiva por parte de la municipalidad.

Los recursos que no llegaran a ser asignados, se distribuyen de manera adicional a las municipalidades que cumplieron con todas las metas evaluadas. Estos recursos se transfieren a partir de octubre de 2013.

Es importante tener en cuenta que al cierre de cada ejercicio presupuestal el titular de pliego debe informar al Concejo Municipal y al Órgano de Control Interno el uso de los recursos transferidos.

Region Lima, 20 de febrero de 2013.

 vicentesanchezv@hotmail.com

 

http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=9584&Itemid=100600&lang=es

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VACANCIA DEL ALCALDE POR COBROS POR CONVENIO COLECTIVO

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Los ingresos percibidos por los alcaldes en aplicación de gratificaciones y bonificaciones aprobadas por convenio colectivo entre la municipalidad que representa y los sindicatos de trabajadores de la misma, han dado lugar a solicitudes de vacancia de los alcaldes de varias municipalidades del país.

Para el Jurado Nacional de Elecciones, en reiterada jurisprudencia, dichos cobros constituyen un accionar ilegal de la administración municipal, por cuanto a los alcaldes y a los altos funcionarios no se les puede aplicar las gratificaciones y bonificaciones solicitadas y obtenidas por los trabajadores.

De acuerdo al artículo 42° de la Constitución Política, se reconocen los derechos de sindicación de los servidores públicos, no estando comprendidos los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección (disposición constitucional desarrollada por el Decreto Supremo N° 003-82-PCM). Por lo tanto, si los alcaldes y su personal de confianza no están comprendidos en la carrera administrativa y están impedidos de sindicalizarse, están fuera del marco de aplicación de los beneficios otorgados a través de un pacto colectivo. Además, el ingreso mensual que se otorga a los alcaldes mediante acuerdo de concejo es un ingreso por todo concepto, por lo que no pueden estar afectos al cobro de bonificaciones y gratificaciones por convenio colectivo celebrado por la municipalidad que presiden.

El razonamiento es que los convenios colectivos se plantean mediante reclamos de los trabajadores que se dirigen a la patronal, que en el caso de las municipalidades es identificada con el alcalde y los altos funcionarios, por lo que siendo intereses opuestos, carece de sentido que los acuerdos a favor de los trabajadores sean aplicados también en favor de la patronal. De modo que de darse el hecho de cobrar por dichos conceptos, significa la disposición de patrimonio municipal en favor propio y la existencia de un conflicto de intereses.

El conflicto de intereses se configura cuando existe un interés contrapuesto entre la municipalidad y la autoridad, pues se entiende que una autoridad no puede representar simultáneamente intereses de su persona y la institución que representa por elección popular. Para ello, estima la autoridad electoral, debe darse una secuencia tripartita consecutiva: la existencia de un contrato cuyo objeto sea un bien municipal, la acreditación de la participación de la autoridad en calidad de adquirente o transferente (como persona natural, por interpósita persona o un tercero) con quien tenga un interés propio o directo, y la verificación del conflicto de intereses entre la actuación de la autoridad como tal y su actuación como persona particular.

En suma, si un alcalde ha efectuado cobros en mérito a convenios colectivos, incurre en la causal de vacancia prevista en el artículo 22 numeral 9° de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, al infringir la prohibición contenida en el artículo 63° de la misma norma.

Este criterio no ha sido uniforme en el tiempo. De hecho, el JNE tenía antes la opinión contraria. En el caso de la municipalidad de Aguas Verdes (Resolución 770-2011-JNE), desestimó el pedido de vacancia al aceptar que un convenio colectivo era un acto de gestión interna de la administración municipal, y no un contrato, y que los convenios colectivos no reunían los requisitos exigibles para configurar el artículo 63° de la LOM. Este criterio varió con la Resolución 556-2012-JNE del 31 de mayo de 2012 en el caso de la municipalidad distrital Coronel Albarracín, y que es el explicado ampliamente líneas arriba.

Sin embargo, el máximo tribunal electoral ha establecido una excepción, la cual es si se ha efectuado la devolución de todo lo percibido indebidamente. La devolución tendría que darse antes de la presentación de la solicitud de vacancia.

Es muy interesante comentar que en el caso del distrito de Pacocha, el JNE establece (ante el caso que el alcalde cobró bonificaciones, gratificaciones y otros beneficios desde el año 2007 pero devolvió sólo lo cobrado desde el 2011), que no procede su vacancia porque recién a partir del 31 de mayo de 2012 asumió el criterio jurisprudencial que sí procedía la vacancia en estos casos (con la comentada Resolución 556). ¿Esta decisión implica que si un alcalde ha cobrado por convenio colectivo por varios años, basta que devuelva lo percibido a partir de mayo de 2012 en adelante para que no sea vacado? Pareciera que sí. Obviamente esto no exime a la Contraloría General de la República para que proceda conforme a sus atribuciones a determinar la legalidad de dichos cobros por parte de los funcionarios y cargos de confianza.

Este criterio jurisprudencial del Jurado Nacional de Elecciones puede verse en las Resoluciones 1120-12, 1154-12 y 1314-12 que corresponden a las municipalidades de Cayma, Ambo y Pacocha respectivamente.

Finalmente, para el JNE este criterio no alcanza a las gratificaciones de julio y diciembre que percibe el alcalde en aplicación del artículo 4.2 de la Ley 28212, percepción que no amerita la vacancia conforme lo establece en la Resolución 082-2013-JNE en el caso de la municipalidad de Miraflores.

 Region Lima, 19 de febrero de 2013.

vicentesanchezv@hotmail.com

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