DESARROLLO INTEGRADOR, DESCENTRALIZADO Y EXPORTADOR :
“DIDE”
(Una vía para el desarrollo humano en el Perú)
Efraín Gonzales de Olarte
Pontificia Universidad Católica del Perú
Introducción
El Perú está en una situación única y extraordinaria: tiene una economía estable que crece, está siendo ya considerado un país emergente, las proyecciones económicas de largo plazo son muy favorables, el crecimiento de la población está cayendo, tiene suficientes reservas internacionales, es decir desde el punto de vista económico todo está listo para dar un gran salto adelante. Los problemas vienen por el lado distributivo, reflejados en el descontento de la mayoría y en la fragmentación y tensión política. En consecuencia, el problema consiste en conectar la extraordinaria coyuntura económica con los problemas distributivos, a partir de una nueva concepción de las políticas públicas que permita incluir a las mayorías en el dinamismo económico. Una gran oportunidad y un gran desafío.
El Perú ha alcanzado una notable estabilidad macroeconómica, ha entrado en una fase de crecimiento de largo plazo que tendría una fase expansiva de unos 15 a 20 años, En los últimos cinco años el PBI ha crecido en 20%, sin embargo, la pobreza sólo se ha reducido de 54.3% a 51.6%, es decir 2.7 puntos, por otro lado, la pobreza extrema ha bajado de 24.1% al 19.2%. Esto significa que, con este tipo de crecimiento, para reducir la pobreza a la mitad se podría requerir 40 años y 10 años para reducirla la pobreza extrema a la mitad. Es obvio que se requieren cambios en algunas estructuras y en las políticas públicas, pues la actual estabilidad y crecimiento no está resolviendo el problema del desempleo, del subempleo, de la pobreza y de la desigualdad y la presión social ya llega a niveles de conflicto.
Debido a su performance productiva, el Perú ya es considerado un “país emergente”, pero sigue siendo un “país sumergente” por su performance distributiva. Lo que es aún más preocupante es que no parecen existir los mecanismos endógenos de corrección a esta situación. Un panorama para el período 2006-2011 de crecimiento económico con pobreza y desempleo es una combinación que haría ingobernable al Perú, más aún teniendo en cuenta los resultados de las elecciones recientes. Por estas consideraciones, el próximo gobierno deberá tener una propuesta de políticas económicas y sociales integradas y consistentes para comenzar a corregir las causas de esta situación.
Los orígenes de esta problemática se encuentran en el nuevo modelo de crecimiento económico que se ha ido organizando en los últimos 15 años, en las políticas económicas neo liberales (macroeconómicas y sociales) y en su falta de coordinación, en factores estructurales y tecnológicos, y en un conjunto de nuevas reglas relacionadas con la inversión que no son iguales para todos los sectores. Todos estos procesos han cambiado los determinantes de la acumulación capitalista en el Perú, que en última instancia define las bases de tan desigual distribución del ingreso.
El nuevo modelo económico primario-exportador y de servicios (PESER), que ha ido reemplazando al anterior que era primario exportador-semi industrial, se caracteriza por haberse fundado sobre la estructura empresarial estatal que fuera privatizada y con el financiamiento mayoritario de capitales extranjeros. Este nuevo modelo genera menores efectos de articulación sectorial que el anterior, en la medida que los sectores primario- exportadores más importantes, como la minería y el gas no generan mucho empleo, y por su poca articulación con otros sectores productivos tienen pocos efectos multiplicadores en los ámbitos territoriales de los yacimientos. Adicionalmente, en la medida que los sectores de servicios producen “no transables”, es decir servicios que no se pueden almacenar ni exportar por barcos o aviones, tampoco tienen fuertes articulaciones con sus entornos rurales y regionales, lo que genera que las ciudades donde se producen los servicios (que ahora cuentan por el 60% del PBI) no sean precisamente focos de dinamismo regional. Es decir, también generan bajos multiplicadores del gasto, la inversión y el empleo.
Este modelo parece requerir de correcciones sustantivas, que permitan impulsar decididamente actividades secundarias articuladoras, tales como: agroindustriales, minero-industriales, foresto-industriales, pesquero-industriales, acuicultura e industriales, con el mayor valor agregado posible e intensivas en trabajo, que son las que generan empleo con mayores productividades e incrementos de ingresos reales.
Las políticas económicas han privilegiado la estabilidad macro económica, que ciertamente es una condición indispensable pero no suficiente, pero han descuidado las políticas sectoriales salvo para sectores como la minería y las finanzas y han hecho de las políticas sociales una suerte de mecanismo compensador de los resultados económicos del nuevo modelo y de las políticas macro, que al generar crecimiento sin equidad obligan al Estado peruano a redistribuir mediante el gasto público en programas sociales y de alivio a la pobreza. Sin embargo, con un gasto social que no alcanza al 7% del PBI es poco probable que se pueda revertir la desigualdad y abatir la pobreza.
En su conjunto, las políticas económicas no tienen un diseño adecuado para impulsar una mayor integración económica y social, un crecimiento más articulador y una mayor generación de empleo. Este desbalance es necesario revertir en dos sentidos: por un lado, diseñando nuevas políticas sectoriales para los sectores transformadores como los mencionados y, por otro, se requiere de una coordinación fina entre las tres políticas (macro, sectoriales y sociales), para que haya consistencia entre ellas, lo que llevaría a una mayor eficiencia del gasto público. Hoy las políticas macro generan estabilidad económica y crecimiento, pero no empleo y menor pobreza, y las políticas sociales tratan de compensar este desequilibrio social con poco éxito. El saldo es negativo y se manifiesta en el malestar de la población.
En tercer lugar, el nuevo contexto institucional para la inversión compuesto por marcos legales, incentivos administrativos, burocracia y organización del Estado peruano está hecho para favorecer a algunos sectores más que otros. Por ejemplo, estabilidad tributaria sólo han tenido sectores con importante participación de capitales extranjeros, mientras la industria nacional no la han tenido. Este es uno de los factores que ha inhibido la inversión en varios sectores potencialmente favorables al crecimiento con mayor empleo. Es necesario, en consecuencia, revisar y completar este marco, es decir, será necesario ir hacia una reforma de tercera generación (políticas sectoriales y tecnológica), que sirva para impulsar aquellos sectores con mayor capacidad de generar más inversiones, más empleo y más oferta exportadora.
La rígida estructura distributiva se caracteriza por un incremento de las ganancias en el ingreso nacional mucho mayor que los salarios, sobre todo cuando hay crecimiento macroeconómico, generando un atraso en la capacidad de consumo de los trabajadores. Si a esto agregamos que la distribución personal del ingreso sigue siendo una de las más desiguales de América Latina, como lo señala un estudio del Banco Mundial , entonces estamos frente a un problema distributivo de una envergadura difícil de ser resuelta y muy proclive a generar conflictos sociales.
En suma, contrariamente a lo que creen los sectores neoliberales a ultranza hay necesidad de varias correcciones en el diseño, coordinación y balance de las políticas, para hacer social y políticamente viable el crecimiento de largo del Perú, pero sobre todo se requiere de una mejor forma de relación entre el Estado-gobierno con el sector privado para lograr este objetivo. La viabilidad de las políticas económicas depende del apoyo de los productores, empresarios y trabajadores a una propuesta creíble, sensata y predecible.
Por ello, el propósito de este ensayo es proponer un conjunto de ideas que ayuden a resolver estos problemas, mediante un modelo de desarrollo integrador, descentralizado y exportador.
1. LAS TENDENCIAS DE LARGO PLAZO
No es posible entender la coyuntura actual, ni menos el crecimiento futuro, sin tomar en cuenta las tendencias de largo plazo de la economía peruana. En los últimos cincuenta años ha ido cambiando la estructura y tendencia demográficas, se completó un ciclo económico de largo plazo y se inició otro, y en los últimos quince años ha cambiado el régimen de acumulación del capital.
Reducción de la presión demográfica: hacia la transición
La tasa de crecimiento demográfico ha ido cayendo, actualmente está en 1.4% al año y estimamos que hacia el 2015 estará ya en 1%. Esto quiere decir dos cosas: 1. Qué la presión demográfica sobre los recursos y factores productivos se hará cada vez menor. 2. Que se requerirá de menores tasas de crecimiento para lograr similares resultados a los actuales, o con tasas de crecimiento iguales habrá más producción e ingresos per-cápita. El gran problema será ¿cómo se repartirá estos resultados?
La transición demográfica a la que se acerca el Perú también significa que la población está envejeciendo, lo que tendrá repercusiones positivas en el ahorro personal en los próximos veinte años, debido a factores como el incremento de los fondos acumulados en el sistema privado de pensiones.
Cuadro 1
Elaboración propia en base a la información del INEI.
En el cuadro 1, observamos la tendencia de la tasa de crecimiento demográfico del Perú. Todo indicaría que hacia el 2028-30 el Perú alcanzaría la transición demográfica, es decir, una tasa de crecimiento nula, siempre que las tendencias migratorias internacionales actuales se mantengan. Para entonces, todo crecimiento económico tendrá un efecto neto en la población.
Un nuevo ciclo económico de largo plazo 1990 – 2030 y el nuevo régimen de acumulación de capital
Después de la crisis del modelo primario-exportador semi-industrial y del Estado providencia, hacia fines de los años ochenta, se ha reestructurado el patrón de acumulación de capital, el modelo de crecimiento económico y el papel del Estado. Estos fenómenos están generando un nuevo ciclo de largo plazo cuya etapa expansiva tendrá un duración de unos 20 a 25 años, esta nueva etapa sería similar a la que tuvo el Perú entre 1950 – 1975 (ver cuadro 2), aunque con un país socio-económicamente diferente y un entorno externo bastante distinto.
El nuevo régimen o patrón de acumulación se caracteriza por: 1. El financiamiento de la inversión proviene del ahorro interno y, de manera importante del ahorro externo. Esto hace que el ciclo de acumulación tenga un componente de movimientos de balanza de pagos, tanto por la entrada de capitales como por la repatriación de ganancias y depreciaciones de la inversión extranjera. El saldo favorable de la balanza de pagos y las exportaciones primarias en los últimos diez años han generado una sostenida sobrevaluación cambiaria, que abarata los bienes de capital y encarece relativamente la mano de obra. 2. El cambio tecnológico en los sectores productivos ha estado consistentemente sesgado a tecnologías ahorradoras de trabajo, con importantes escalas en la inversión y con tendencia a la indivisibilidad de las tecnologías incorporadas, razón por la cual no ha habido un importante derrame (spill-over) tecnológico. En cambio en los sectores de servicios si se estaría dando una importante modernización tecnológica, debido básicamente a los avances de la cibernética y la informática, con escalas variables favorables a cualquier tamaño de negocio o actividad económica. Sin embargo, al costado de estos sectores con innovaciones, los sectores tradicionales están tecnológicamente estancados, lo que ha dado como resultado un dualismo tecnológico que genera una brecha en productividades, que es uno de los principales determinantes de la desigualdad distributiva y la pobreza, y que a menudo no es tomado en cuenta en su debida dimensión.
Cuadro 2
Fuente: Elaboración propia sobre datos del INEI y el BCRP
3. En el nuevo patrón de acumulación la distribución está determinada básicamente por el modelo de crecimiento primario-exportador y de servicios (PESER). Por un lado, el reforzamiento del sector primario-exportador (sobre todo minero) ha generado un importante incremento en la parte de la renta y de la ganancias y, por otro, debido a las tecnologías intensivas en capital el impacto sobre empleo ha generado un menor incremento de la parte de los salarios, tanto porque en los sectores más modernos ahorran trabajo y en los sectores de servicios los salarios son bajos. Por ello, se observa una concentración en los ingresos del capital (rentas y ganancias) en perjuicio de los ingresos de los sueldos y salarios (cuadro 3). 4. El efecto de la distribución funcional del ingreso sobre el ahorro es que éste en parte puede salir del circuito nacional, como repatriación de rentas y ganancias, pero también porque un importante porcentaje de los bienes de capital tienen que ser importados, llevándose parte del ahorro al exterior y haciendo vulnerable la continuidad y estabilidad de la inversión. 5. La contra parte de capital humano de este patrón de acumulación es que la demanda por trabajadores calificados es relativamente menor a la oferta, por lo cual hay una depresión de los sueldos de técnicos y profesionales. A su vez, la menor inversión en sectores intensivos en trabajo y en mano de obra menos calificada explica también los bajos salarios, pues existe una oferta de fuerza de trabajo bastante elástica a este nivel. 6. Por ello, la demanda interna por bienes de consumo tiene relativamente bajos niveles, que explican en parte el malestar de los trabajadores, sobre todo de los menos calificados. Pero también, parte de este consumo tiene un componente importado debido al atraso cambiario que ha abaratado una serie de bienes salariales, lo cual ha deprimido las inversiones en sectores que no pueden competir en productividad con las importaciones.
Como se observa en los cuadros 3, las tendencias de las remuneraciones en relación a las ganancias (1950-1994) y de las remuneraciones en relación al excedente de explotación (1990 – 2003) son declinantes, lo que ilustra lo anteriormente señalado.
Cuadro 3
Fuente: Elaboración propia en base a información de: BCRP, Cuánto S.A. y INEI.
La innovación y el cambio tecnológico: la espontaneidad del mercado
La innovación tecnológica y las capacidades humanas para hacerlo, es decir los factores principales del desarrollo endógeno, no hacen parte del nuevo patrón de acumulación de capital. Ni en las políticas públicas ni en las preocupaciones privadas está en agenda la ciencia y la tecnología para el desarrollo. Salvo en algunas ocasiones se aborda este tema: cuando hay que lamentarse de ser un país primario exportador o cuando nos damos cuenta que teniendo más de 80 universidades, apenas 3 ó 4 hacen investigación en ciencia y tecnología dirigida al desarrollo y el gasto público y privado en investigación probablemente no alcanza al 1% del PBI anual. No sorprende pues que seamos un país primario-exportador y de servicios, sectores en los cuales la innovación tecnológica viene incorporada en las inversiones en maquinaria y equipo, es decir es innovación y tecnológica importada. Salvo el caso culinario y algo de bio-genética, donde se han hecho innovaciones en la combinación de productos y de genes, en el resto de sectores lo que observamos es un “cambio técnico secundario” como señalara Máximo Vega Centeno en sus estudios sobre el cambio tecnológico en algunas ramas de la industria. Es decir, somos importadores de tecnología por un lado, y por otro adaptamos las tecnologías existentes para situaciones particulares, pero no hemos logrado generar algún proceso de innovación tecnológica utilizable para el desarrollo de la diversidad de potenciales que tiene el Perú.
Si el cambio tecnológico es determinado por un modelo económico como el vigente (PESER) y asignado espontáneamente por el mercado, la tendencia al dualismo tecnológico es muy alta. En consecuencia, es fundamental que: 1. Se incorpore en la agenda de las políticas públicas y privadas la innovación en ciencia y tecnología para el desarrollo. 2. Que se establezca un plan estratégico de innovación tecnológica con fines de diversificación productiva y de exportación de bienes transformados, con el mayor valor agregado.
La divergencia regional y la desintegración económica territorial
En el siguiente gráfico (cuadro 4) se observa la dualidad del Perú en su dimensión territorial. La región de Lima-Callao, que denominaremos centro, tiene un PBI per-cápita permanentemente mayor que el resto de regiones, que denominaremos periferia. Aún más, la trayectoria del centro es divergente de la periferia, sobre todo en los períodos de auge, como el actual . Esto muestra un problema de integración espacial de la economía peruana.
Cuadro 4
Fuente: Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, PNUD, Lima.
En la experiencia pasada, el ciclo de largo plazo muestra que durante la etapa expansiva, por algunas razones que explicaremos, existe una tendencia a la divergencia entre el centro y la periferia, mientras que en las recesiones hay una tendencia a la convergencia. Si, como hemos señalado, hay grandes probabilidades de tener una fase expansiva de unos 15 a 20 años, esto significaría que la tendencia a la divergencia podría agudizar el dualismo económico territorial que existe en el Perú.
La divergencia es, en buena cuenta, un resultado de la lenta o nula integración económica a nivel espacial. La concentración económica territorial y el centralismo estatal constituyen, entre ambas, la faceta geográfica del dualismo económico, tecnológico e institucional.
2. PREOCUPACIONES DE CORTO PLAZO Y SOLUCIONES DE LARGO
PLAZO: EL PROBLEMA DE LA INTEGRACIÓN
En el corto plazo estamos atrapados por las preguntas: ¿por qué el crecimiento macro económico (de toda la economía peruana agregada) no llega a los bolsillos de todos? o dicho de otra manera ¿porqué los logros productivos de los últimos tiempos no se convierten en logros distributivos? O como se dice coloquialmente porque no “chorrea o, por lo menos, gotea el crecimiento macro”. Se podrían intuir algunas hipótesis explicativas: que ello se debe a la poca efectividad redistributiva de las políticas económicas y sociales, al divorcio entre la economía y la política, o a la exclusión que genera el modelo económico vigente. Todas estas explicaciones son ciertas, pero son parciales y no suelen tomar en cuenta los problemas estructurales de la economía peruana: la insuficiencia de la acumulación del capital, el dualismo tecnológico, la divergencia regional, la relativa desarticulación sectorial/regional existente y el débil desarrollo de los mercados.
Si tuviéramos que señalar el denominador común de todos estos problemas, este es el de falta de integración y articulación económica, tanto entre sectores económicos, entre regiones y entre mercados. La débil integración tiene un importante impacto en la interacción y en las relaciones sociales entre peruanos. Por ello, cualquier esfuerzo privado y/o las políticas públicas deberían tener como objetivo genérico el buscar mayor integración.
Si no hay encadenamientos productivos entre sectores, los efectos multiplicadores del gasto y la inversión son limitados. Dicho de otra manera, si algunos sectores no producen insumos para otros o producen poco para vender a otras regiones, la dinámica económica se acaba muy rápidamente. Esto suele reflejarse en el desarrollo de los mercados de trabajo y de capitales, que tampoco logran tener el crecimiento suficiente como para promover una mayor demanda derivada por estos factores en cada región o localidad, lo que da como resultado la escasa creación de empleo y bajos niveles de ahorro.
Los vasos comunicantes de la economía que se dan a través de los mercados de bienes y factores o no están los suficientemente desarrollados o tienen esclerosis y no permiten mayores efectos benéficos del crecimiento sobre toda la población, por ello el chorreo es limitado y segmentado y las políticas de gasto público no tienen efectos multiplicadores significativos.
El Perú es un país débil y heterogéneamente integrado, tal como se puede apreciar en el cuadro 5, que muestra los índices de integración en todos los departamentos del Perú. La heterogénea integración física y económica constituye uno de nuestros problemas esenciales, que de no resolverse es bastante difícil aspirar a un crecimiento con mayor equidad y mayor democracia.
La integración física, ilustrada por el porcentaje de caminos asfaltados en relación al total de caminos es apenas del 13% en promedio, con una dispersión notable que va de 0.7% (Madre de Dios) hasta 40.3% (Lambayeque). La integración energética medida como el porcentaje de viviendas con electricidad es en promedio de 74.9%, con una dispersión que va de 36.9% (Huánuco) hasta 98.2% (Lima-Callao). La integración en comunicaciones también es baja y dispersa, el promedio de viviendas con teléfonos fijos es de 25.6%, y oscila entre 1.6% (Huancavelica) y 53.8% (Lima). Estamos, pues, frente a un país con una infraestructura física insuficiente como para integrar a las personas, para desarrollar los mercados y para favorecer al desarrollo humano.
La integración económica representada por el grado de desarrollo de los mercados laboral y de crédito muestra en promedio una baja profundidad. El mercado laboral absorbe a sólo 37.2% de la fuerza laboral en promedio, con una dispersión que va desde 14.1% (Huancavelica) y 51.9% (Lima-Callao), este último es también un coeficiente de asalariamiento más bajo que Chile que tiene casi 70%. El mercado de crédito muestra una baja profundidad financiera, pues el ratio colocaciones/PBI es en promedio apenas 19.6% y va de 0.03% (Huancavelica) a 34.2% (Lima-Callao), coeficiente bastante bajo comparado a los países desarrollados que alcanza profundidades de más del 80%. Es obvio que el desarrollo de la economía de mercado es débil, lo que es el reflejo del bajo grado de acumulación de capital y su concentración en Lima y la costa. Es por esta razón que cuando hay crecimiento económico en Lima no repercute en el crecimiento de Huancavelica, Huanuco o Amazonas y viceversa, estamos frente a mercados regionales de bienes y de trabajo más o menos segmentados, lo que podría explicar porque no hay chorreo del crecimiento de Lima hacia el resto del país. Pero también, la debilidad de los mercados de trabajo y financiero muestra los límites del efecto multiplicador que pudieran tener la inversión y el gasto privado y público, de una región a la otra o de un sector al otro.
La integración física y la económica son claves para promover el desarrollo. Así, al efectuar una regresión entre índice de desarrollo humano y coeficiente de integración económica por departamentos, se encuentra una fuerte relación entre ambas.
Por otro lado, la integración estatal. Desde el punto de vista político el estado integra a las personas como ciudadanos con derechos y obligaciones, pero desde un punto de vista económico las integra en función de sus recursos, ingresos y carencias. Por ello, el estado debe ser un igualador de oportunidades. En este caso, la integración política la precisamos como la inclusión de las personas en los bienes y servicios proporcionados por el estado en sus diferentes niveles de gobierno, es la que permite que las personas accedan a mejores niveles de vida a través de las políticas redistributivas como educación, salud, programas alimentarios, etc.
En el cuadro 6, tenemos la recaudación de impuestos y el gasto por departamentos para el año 2003 del gobierno central, como indicadores económicos de la integración estatal. Los impuestos pagados por los contribuyentes tienen un promedio 787 soles por persona, con una dispersión que va desde un mínimo de 10 soles en Amazonas, 11 en Huancavelica y, en el otro extremo, 2,179 soles en Lima-Callao. La integración por los impuestos es el reconocimiento de la legitimidad del estado, como un redistribuidor a quien hay que darle recursos financieros para que cumpla con sus funciones de integración económica y política. Por otro lado, tenemos el gasto público por persona como indicador de inclusión redistributiva, el gasto por habitante en promedio fue de 610 soles, con un rango que va desde un límite inferior de 372 soles (Lambayeque) a un máximo de 936 (Moquegua) y 919 soles (Huancavelica). La dispersión departamental en el gasto es bastante menor que en los ingresos, lo que señala un claro sesgo redistributivo a nivel territorial y un esfuerzo de integración a través de los distintos servicios y bienes que suministra el estado. Sin embargo, debido a los bajos niveles del gasto público per-cápita la integración política es diferenciada e incompleta.
CUADRO 5
Debido al bajo nivel de recaudación tributaria en relación al producto bruto (que llega al 18% del PBI, si incluimos los impuestos prediales), la capacidad del estado para igualar oportunidades e ingresos a través del gasto público es también menor. Por ello, la integración política, desde su componente económico, es débil. Es obvio que varios departamentos reciben subsidios cruzados de otros, en los cuales el estado recauda menos impuestos de lo que gasta.
CUADRO 6. Perú. Indicadores fiscales 2003
Departamento Población Producto
interno
bruto (PIB)
(millones S/.
precios corrientes) Tributación interna (TI) Presupuesto del sector público
Millones
S/. % Tributos por
habitante
S/. Presión
(TI / PIB)
% Millones
S/. % Gasto
por
habitantes
S/.
Total 27 148 101 211 783 21 376 100.00 787 10.09 16560 100.00 610
Amazonas 435 556 1 643 4 0.02 10 0.26 271 1.64 622
Ancash 1 123 410 7 746 108 0.50 96 1.39 732 4.42 652
Apurímac 470 719 873 8 0.04 17 0.93 309 1.87 656
Arequipa 1 113 916 14 972 608 2.84 546 4.06 577 3.48 518
Ayacucho 561 029 1 568 15 0.07 27 0.96 438 2.64 781
Cajamarca 1 515 827 6 112 70 0.33 46 1.15 831 5.02 548
Cusco 1 223 248 4 707 128 0.60 104 2.71 694 4.19 567
Huancavelica 451 508 1 152 5 0.02 11 0.42 415 2.51 919
Huánuco 822 804 3 338 18 0.08 22 0.54 423 2.55 514
Ica 698 437 7 007 206 0.97 295 2.95 356 2.15 510
Junín 1 260 773 7 428 120 0.56 95 1.62 687 4.15 545
La Libertad 1 528 448 11 371 302 1.41 197 2.65 579 3.50 379
Lambayeque 1 131 467 7 802 137 0.64 121 1.75 421 2.54 372
Lima 8 679 569 101 684 18 909 88.46 2179 18.60 5861 35.39 675
Loreto 919 505 6 520 73 0.34 80 1.13 680 4.11 740
Madre de Dios 102 174 733 8 0.04 77 1.07 89 0.54 871
Moquegua 160 232 3 324 24 0.11 153 0.74 150 0.91 936
Pasco 270 987 2 555 14 0.06 50 0.53 233 1.41 860
Piura 1 660 952 6 815 308 1.44 185 4.51 863 5.21 520
Puno 1 280 555 5 461 62 0.29 48 1.13 766 4.63 598
San Martín 767 890 2 779 35 0.16 45 1.25 365 2.20 475
Tacna 301 960 3 138 91 0.43 301 2.90 215 1.30 712
Tumbes 206 578 956 13 0.06 64 1.39 176 1.06 852
Ucayali 460 557 2 099 111 0.52 242 5.31 429 2.59 931
Fuente: Cuanto S.A. Perú en números 2004. Lima 2004.
Elaboración: PNUD/Equipo para el Desarrollo Humano, Perú 2004.
La prueba de la débil integración económica del Perú se refleja en el hecho que, durante los últimos cinco años la economía peruana ha crecido pero la pobreza apenas ha retrocedido. Un desempeño así sólo es explicable sobre la base de los factores mencionados anteriormente.
El crecimiento sin calidad 2001-2006: la línea de base
En el 2005 Perú tiene alrededor de 27.5 millones de habitantes, con un producto bruto interno de 234,261 millones de soles (70mil millones de dólares), un producto per cápita de 8,500 soles (2,577 dólares).
Como hemos señalado, en los últimos cinco años el PBI ha crecido en 20%, sin embargo, la pobreza sólo se ha reducido en 2.7 puntos. Esto significa que para reducir la pobreza a la mitad se podría requerir 40 años. Esto debería cambiar si se quiere una economía inclusiva que haga viable la consolidación de la democracia y el desarrollo humano. Para ello se requiere de un crecimiento con otra calidad, es decir un crecimiento que genere empleo, que es la única vía probada para incrementar los ingresos, reducir la desigualdad y la pobreza. Este crecimiento debería atacar los problemas estructurales que hemos analizado, que impiden la mayor general del empleo, en especial el problema de la integración.
El empleo ha crecido en las empresas con más de 10 trabajadores, que sólo representan el 30% de la fuerza laboral, el resto empresas y unidades productivas con menos de 10 trabajadores que representan el 70% crecen a tasas similares al crecimiento de la población entre 1.5 a 2% al año. El crecimiento no genera todavía empleo de calidad para la mayoría de peruanos. Por ello el mayor problema laboral no es el desempleo sino el sub empleo, es decir, estar pagado por debajo del mínimo vital o trabajar menos de 30 horas a la semana. La tasa de desempleo abierto es variable según regiones en Lima es 9.2% en Ica está en 2%, pero en Arequipa está por encima del 10%. Existe un problema de dinamismo desigual y heterogéneo en los mercados de trabajo de las regiones.
Las exportaciones en el 2005 fueron de 17,247 millones de dólares, con un saldo de la balanza comercial positivo. El comercio exterior está en franco crecimiento, pero aún es dependiente de algunas materias primas y de sus excelentes precios en el mercado mundial (cobre, oro), por ello la política exterior comercial debe diversificar los productos de exportación, incrementando los productos no tradicionales y transformados, y diversificar los países con los que comerciamos. Esto porque somos un país chico.
La deuda externa constituye ahora un 40% del PBI, que ha sido reducida por este gobierno, pero que es necesario reducir aún más, para tener un mejor manejo de recursos para el crecimiento.
La inversión total constituye apenas el 18.5% del PBI (deberíamos tener no menos de 25%), la inversión privada es 15.2% (debería ser del 20%) y la pública apenas 2.8% (debería ser de 5%). Requerimos mayores niveles de inversión para ello es necesario incrementar el ahorro interno empresarial, de las personas y del gobierno.
Un problema importante es la baja presión tributaria del gobierno central (impuestos /PBI) que es de 13.5% (se requiere llegar a por lo menos 18%). No se ha de poder cumplir las metas del milenio ni concretar varios puntos del acuerdo nacional si este porcentaje no crece. Para dicho propósito, hay dos cosas importantes que cambiar: reducir al máximo las exoneraciones y cambiar la estructura impositiva que es regresiva. Del total de impuestos los indirectos (IGV, ISC e importaciones) representan el 75% de impuestos y 25% de impuestos directos (renta personal, renta empresas, patrimonio), aunque el año 2005 el impuesto a la renta ha tenido un aumento de 39%, debido a los altos precios de las materias primas, pero ésta es una situación pasajera.
El gasto público es, en su mayor parte, gasto corriente (84%) y el gasto en inversión es sólo el 16% del total (equivale a 2.8% del PBI).
La inflación sigue siendo baja, pese a la turbulencia provocada por los precios del petróleo y la coyuntura electoral.
La situación económica es estable y, los últimos cinco años han sido de un manejo económico cauteloso, y se ha dado en un contexto internacional sumamente favorable (el año 2004 crecieron todos los países grandes: China, USA, India, Europa). La única amenaza es el precio del petróleo, para ello hay que estar preparados con suficientes reservas y con un manejo adecuado de nuestro gas. Sin embargo, el problema mayor es que el crecimiento no ha tenido calidad. Se requiere de un cambio de énfasis en varias políticas, la tributaria (se requiere de un aumento de la presión tributaria y reducción de la regresividad), la del gasto público (incrementar el gasto en inversión pública y en educación-salud), una mejora del diseño de las políticas sectoriales (acceso a crédito, a tecnología, a información y canales de comercialización internacional y nacional). Con estos ajustes, manteniendo la responsabilidad fiscal y la meta inflacionaria, se debería formular una nueva política sectorial/regional, pues el crecimiento debe crear más empleo y más ingresos. Requerimos de crecimiento con empleo y equidad y la reformulación de las políticas públicas es la formula.
La situación de la economía peruana, cuya paradoja es tener una bonanza macro con un malestar micro, plantea una interesante coyuntura, sobre todo porque estamos ad-portas de un nuevo gobierno, cuyo objetivo y promesa es precisamente revertir la paradoja. Como se diría coloquialmente, la mesa está servida para dar un salto hacia una estabilidad de largo plazo, hacia un crecimiento con calidad y hacia la consolidación de la democracia. Nunca, en los últimos 60 años se ha dado un cambio de gobierno con una convergencia de situaciones favorables para el despegue: expansión y estabilidad económica, con tendencias de largo plazo en alza, es decir, tanto el ciclo de mediano como el de largo plazo están en su fase expansiva, contexto internacional favorable. Lo único que falta es que el crecimiento comience a favorecer a todos, el tema redistributivo y la eliminación de la pobreza es el objetivo crucial. Para ello, es necesario que las políticas públicas y las acciones privadas vayan en la dirección de resolver los problemas estructurales señalados, pues, “la macro no chorrea a la micro” porque las bases del crecimiento inhiben la inclusión económica y política. Este es el desafío para el próximo gobierno.
4. HACIA UN CRECIMIENTO DE CALIDAD: DESARROLLO INTEGRADOR, DESCENTRALIZADO Y EXPORTADOR (DIDE)
Para aprovechar una ocasión tan inusual y comenzar a resolver la paradoja peruana es necesario encarar los problemas estructurales: débil integración económica, dualismo tecnológico, divergencia regional, sub-acumulación de capital físico y humano. Para ello se requiere de una voluntad política y concertación entre estado y sector privado como condición necesaria y una forma distinta de acometer estos problemas, no sólo a través de un reformulación de las políticas públicas sino de un enfoque de desarrollo distinto, como condición suficiente. Esto es lo que pretendemos proponer en esta sección.
El modelo DIDE
Sobre la base del análisis precedente, desarrollaremos una propuesta normativa de políticas públicas y de acciones privadas que ayude a corregir el modelo económico actual, tomando en consideración las tendencias de largo plazo, la coyuntura económica y políticas vigentes, que en su conjunto ayuden a corregir los problemas de estructura productiva y distributiva.
En primera instancia, el crecimiento debe ser funcional al desarrollo humano, entendido como el proceso de expansión de los derechos y capacidades de las personas, a través de la generación de oportunidades económicas, políticas y sociales para todos . Todos los peruanos deberían tener derecho a los medios que les permitan ser o aspirar a lo quisieran ser. Esta meta conduce y obliga a plantear procesos e instrumentos de política económica, basados en decisiones políticas claras, comprometidas y con liderazgo. Es decir, que para llevar a cabo estas propuestas se requiere de una voluntad política explicita, basada en un consenso sobre objetivos e instrumentos.
Las metas instrumentales a alcanzar, para facilitar el desarrollo humano de los peruanos son las siguientes: Generar empleo decente, el cual debe caracterizarse como empleo formal, con condiciones de trabajo adecuadas, con una remuneración en función de su productividad. Promover una educación de calidad, que incida en una mejora de la calidad educativa en primaria y secundaria y que incluya la educación superior, muy ligada a ciencia y tecnología. Se requiere de una revolución de la educación con cobertura total y con metas de calidad mesurables anualmente. Asegurar una cobertura de salud mínima para todos, en base a una alimentación adecuada, un sistema de salud preventiva universal y de salud curativa mínima. Reducir el déficit de vivienda e infraestructura sanitaria básica.
Para alcanzar estos objetivos se requiere de un crecimiento económico sostenido y sostenible, en todas las regiones del Perú. Para tal fin, proponemos un modelo de desarrollo integrador, descentralizado y exportador (DIDE), bajo cuyas premisas se organizaría las principales acciones y políticas de desarrollo.
La idea central del modelo DIDE es que la integración es el proceso de conexión económica y social que permite la inclusión de personas y territorios en el proceso de desarrollo. En un país extenso y geográficamente variado y complejo, dicha integración hay que promoverla de manera descentralizada en cada ciudad, pueblo, barrio, asentamiento humano o comunidad campesina. El medio más efectivo para estar integrado en una sociedad moderna es participar en los mercados de bienes o de factores, para ello se requiere alcanzar ciertos niveles de competitividad en la oferta en función de demandas ubicadas en la ciudad más próxima, en la ciudad más grande (Lima) o en el exterior, es decir, es necesario exportar desde el sitio donde se produce utilizando los factores, recursos y potencialidades del lugar. Por ello, proponemos exportar domésticamente o internacionalmente bienes y servicios con el mayor componente de trabajo posible y con alta productividad. La idea esencial es que la demanda no debe ser el factor limitante pues es cuestión de irla a buscar en las ciudades grandes, en Lima, en Nueva York, Londres o Shangai. Pero, es cierto que no se puede exportar de inmediato, ya sea por las bajas productividades vigentes, por escalas insuficientes o por falta de vías de comunicación. Por ello, hay que plantear una estrategia de desarrollo exportadora, descentralizada, en consecuencia, integradora.
Como la integración social en el Perú es débil, proponemos como primer componente metas de integración en tres niveles. Integración física, a través de un vasto programa e inversiones públicas y privadas para incrementar los caminos, los aeropuertos, los puertos, para completar la interconexión energética y la de comunicaciones. Sobre esta base, se debe promover la integración económica, aquí entramos de lleno en las políticas económicas que permitan incrementar el tamaño y profundidad de los mercados de bienes, servicios y factores. El principal instrumento para promover el desarrollo de mercados es la inversión, para ello se requiere de una política de inversiones centrada en la inversión privada con el apoyo de la inversión pública, con esfuerzos deliberados de complementariedad entre ambas. Obviamente, de aquí se deriva una política de acceso al crédito, mediante una mayor bancarización. La integración estatal significa mejorar la calidad del gasto público por un lado, e incrementar sus niveles por otro, primero para suministrar bienes y servicios públicos de una manera universal. La educación, los programas de salud y alimentarios, la seguridad ciudadana constituyen los medios de integración por vía redistributiva. Por otro lado, las políticas sectoriales constituyen los medios de integración productiva de aquellos sectores escogidos para ser promovidos. Sobre estas política volveremos más adelante.
Exportar para integrarse e integrarse para exportar. El desarrollo regional dependerá de la capacidad de exportar de las provincias y regiones. Para ello es necesaria la integración (cadenas productivas, clusters) para exportar, y exportar fuera de la región para integrarse con otras regiones y otros países. Es imprescindible promover la competitividad en cadena, todos los productores deben hacer parte de “regiones que exportan”. Es necesario exportar dentro del país hacia otras regiones y exportar al extranjero, pero para ello se requiere constituir progresivamente una oferta exportable cuyo mercado de destino estará en función de las productividades y de los costos de transporte. En este sentido, las políticas para promover la inversión, la innovación tecnológica y la formación laboral deben conformar “regiones exportadoras”, basadas en economías de escala, que permitan generar rendimientos crecientes para lograr competitividad más allá de las fronteras de cada región.
Un país integrado, descentralizado y exportador es la fórmula para generar desarrollo incluyente con empleo decente, para reducir el dualismo socio-económico y tecnológico existente y para desarrollar mercados regionales y locales. Sólo con un desarrollo regional convergente es que el crecimiento de cada región, en especial de Lima-Callao, tendrá un efecto multiplicador sobre las otras regiones. A diferencia del modelo primario-exportador, que sólo favorece a un tercio de la población, el DIDE es una propuesta para incluir a todos los peruanos en los frutos del crecimiento.
Pero se necesita un Estado fuerte y eficaz, para promover, liderar y repartir mejor las oportunidades.
Un estado para promover el DIDE
Para llevar a cabo las transformaciones que requiere el DIDE es necesario reformar el estado. Desde el punto de vista del desarrollo, el Estado debe ser funcional a las metas de integración, descentralización y exportación. Para ello se requiere de un estado descentralizado, con tres niveles de gobierno, que permita la participación ciudadana, la eficiencia y calidad del gasto público, la fiscalización de los gobiernos. Que el estado esté presente en todos los rincones del Perú y al alcance de todos. Es necesario un estado promotor del incremento de las productividades, de la promoción comercial dentro y fuera del país y un constructor de infraestructura para la integración. Necesitamos un estado que fomente la innovación tecnológica aplicada al desarrollo, no hay futuro si nos somos capaces de innovar y crear técnicas para los productos que tengan las mayores potencialidades de ser competitivos. Pero, obviamente, el estado debe proveer bienes y servicios públicos mínimos, salud, educación, agua y alcantarillado, seguridad ciudadana y seguridad nacional.
Una reforma de las funciones del estado, de las reglas de su intervención y promoción en el desarrollo, en función de metas de largo plazo y medios/espacios de participación de la población es el derrotero a seguir, para crear una de las principales características del estado moderno: el ser el principal igualador de condiciones socio-económicas.
En planos menos económicos y de desarrollo, se requiere de un estado capaz de administrar justicia de manera eficiente, ser un defensor del consumidor, dar seguridad a las personas, tener una organización con contrapesos en los poderes del estado y en los tres niveles de gobierno. El DIDE requiere de un estado eficiente, descentralizado y eficaz, si el objetivo de última instancia es el desarrollo humano.
Matriz de políticas públicas
Para administrar las transformaciones que propone el DIDE se requiere de una matriz de políticas públicas, que permita una coordinación entre los distintos niveles de gobierno y una armonía en los distintos objetivos de las políticas públicas. Es necesario un nuevo esquema de organización y de asignación de funciones de los distintos niveles de gobierno en una matriz de políticas públicas como la siguiente:
Cuadro 7
En esta matriz, el gobierno central con un ámbito territorial nacional tiene a su cargo el diseño y ejecución de las políticas macroeconómicas y de todas las políticas públicas de orden nacional (justicia, internacional, seguridad nacional, etc.). Además diseña y financia total o parcialmente las políticas sectoriales y sociales, y es el coordinar general. Los gobiernos regionales tienen el ámbito territorial que les corresponde de acuerdo a ley y son los encargados de la ejecución de las políticas sectoriales y de inversión pública descentralizada, diseñan sus planes de desarrollo regional y coordinan con los gobiernos locales acciones de políticas sociales y de desarrollo. Los gobiernos locales, 194 municipalidades provinciales y 1828 municipalidades distritales tienen como función ejecutar una parte importante de las políticas sociales y coordinar con el gobierno central y con los gobiernos regionales su financiamiento y diseño.
De esta manera, se debe construir una estructura de políticas públicas y de niveles de gobierno con mecanismos de coordinación institucionalizados, con delimitación de funciones, con mucha participación de la población en los tres niveles de gobierno. Esta es la estructura de un Estado unitario moderno descentralizado necesario para el DIDE.
Vista desde otra perspectiva esta matriz es una propuesta de transformación de la política, en la medida que de redefinen los espacios de participación ciudadana, se descentraliza la representación política. Además, lleva a la necesidad de tener objetivos de largo plazo en términos políticos, es decir, muchas de las reformas como la descentralización requieren de acuerdos de largo plazo, que transcienden a varios gobiernos y que no se varíen cada vez que hay cambio de gobierno. Todo esto a nivel nacional, regional y local. Todo un desafío para un país fragmentado como el Perú, pero también toda una necesidad. Se requiere de una nueva agenda de reformas institucionales, acorde con las necesidades del DIDE.
Redefinición de las políticas sectoriales
Como hemos señalado las políticas macroeconómicas han generado una estabilidad, que antaño era difícil de alcanzar, pero por su orientación y por las estructuras de mercado existentes en el Perú no han logrado resolver los problemas distributivos y territoriales. No parece sensato hacer grandes variaciones en la forma como se han llevado dichas políticas, salvo en tres temas cruciales: la desdolarización, la corrección del atraso cambiario y el incremento de la presión tributaria sobre el PBI. El modelo DIDE tiene la virtud de ayudar a corregir estos problemas de manera indirecta e implícita, pues al proponer una exportación de productos no primarios con valor agregado vincula el tipo de cambio a la productividad, lo que puede ayudar a corregir el tipo de cambio de paridad en el largo plazo. La descentralización debe de incrementar la presión tributaria, sobre todo por la necesidad de formalización de los contribuyentes y por los requerimientos financieros de los gobiernos regionales y locales que deberán buscar en la lucha contra la informalidad, la elusión y la evasión tributaria, la ampliación de sus recursos presupuestales.
Dentro de este contexto, las políticas sectoriales y las políticas sociales resultan cruciales para corregir y complementar las distorsiones distributivas y en precios relativos, que genera la política macroeconómica. Las políticas sectoriales deben ayudar a corregir las desigualdades de oportunidades para la inversión, el cambio tecnológico y la comercialización nacional e internacional, generando empleo de manera simultánea. Las políticas sociales deben ser complementarias para resolver la desigualdad distributiva y la pobreza de las personas.
Las políticas sectoriales deben impulsar el desarrollo productivo del país de aquellos sectores con mayor potencialidad exportadora y creadora de valor agregado. Es necesario privilegiar cinco ejes sectoriales, a los cuales apoyar: sector agropecuario, sector agro-industrial, promoción industrial para la exportación, una política para el turismo y una política de apoyo a los servicios productivos.
Es obvio que las políticas sectoriales podrían ser mas eficaces con un contexto macroeconómico más favorable, con un tipo de cambio menos atrasado, con tasas de interés competitivas con la banca internacional, de una política de inversión pública favorable y sintonizada a las iniciativas de la inversión privada, sobre todo a aquellas destinadas a incrementar la oferta exportadora, aprovechando los beneficios alcanzados en los acuerdos comerciales multilaterales como el CAN y bilaterales como el TLC o los acuerdos que se logren con la Comunidad Europea y el sud-este asiático.
Las políticas sectoriales requieren de una redefinición acorde con el siglo XXI, se deben modernizar en relación a las viejas políticas industriales. Las políticas sectoriales modernas tienen básicamente cinco componentes: acceso al crédito para la inversión, acceso a una oferta tecnológica adecuada, apoyo con infraestructura para mejorar la competitividad, disponibilidad de fuerza laboral calificada y un sistema de comercialización que permita acceso a mercados internacionales. La idea es fomentar el crecimiento de algunos sectores fuertes, con alta competitividad y bastante articulados (clusters, cadenas, cuencas) capaces de generar ofertas nuevas, con capacidad de exportación o con capacidad de competir con las importaciones.
El acceso al crédito requiere de un sistema financiero integrado entre el sector financiero privado y la banca estatal, bajo los principios de cooperación y subsidiariedad.
El acceso a tecnologías de distinta escala, de distinto tipo, para productos o servicios diversos obliga a tener una política tecnológica en la que se prevea el apoyo a la producción de tecnologías nuevas en universidades e institutos de investigación y, sobre todo, que se prevea el acceso a un sin número de tecnologías extranjeras de manera fácil y sin aranceles. Para ello se debería potenciar al CONCYTEC, dándole un nuevo énfasis en la intermediación tecnológica, haciendo posible que cualquier empresario o sector no tengan barreras al acceso de tecnología, ya sea por los altos costos en relación a su escala, y que con costo razonable el estado lo ponga en manos o en contacto con los productores de tecnología.
La construcción y ampliación de la infraestructura favorable a la producción como: carreteras, puertos, aeropuertos, energía eléctrica y telecomunicaciones deben estar a cargo de los gobiernos regionales y del gobierno central. Será necesario tener un plan de mediano plazo de desarrollo de infraestructura, con metas anuales y quinquenales. Las concesiones y las alianzas estratégicas entre el estado (a través de sus tres niveles de gobierno) y el sector privado para la construcción de carreteras, puertos aeropuertos. De manera semejante, en el sector energético se debería fijar metas y plazos para completar el sistema nacional interconectado con una capacidad adicional para exportar energía. Así mismo, continuar con la expansión del acceso a telefonía fija y celular en todas las provincias del Perú. Una meta al 2011 podría ser que el 40% de la población tenga acceso a telefonía fija o celular a precios bajos.
El acceso a mercados de destino para los productos, tanto internos como externos, es el cuarto componente de las políticas sectoriales. Se debería potenciar PROMPEX y crearse una rama de la misma, que promueva la comercialización interna de productos, a través de esquemas novedosos de bolsas regionales de productos, ferias regionales, y un buen sistema de información sobre oportunidades de negocio, servicios para facilitar las exportaciones (controles fitosanitarios etc.).
Finalmente, el acceso a mano de obra calificada pasa por involucrar a universidades, institutos técnicos para incrementar la oferta de aquellas carreras profesionales y técnicas que requieren los distintos sectores en cada región y localidad. Uno de los usos del canon minero y del gas debería de promover carreras funcionales al desarrollo regional, mediante becas o asignaciones a los establecimientos educativos que formen dichos técnicos y profesionales. También se debería consolidar bolsas de trabajo en cada región, en base a las actuales que administra el Ministerio de Trabajo.
Las políticas sectoriales deberán basarse en la concertación entre productores y gobiernos, basados en el principio de la reciprocidad. El estado apoyará a los sectores a cambio de resultados concretos en aumento de la producción, productividad, generación de empleo e incremento de las exportaciones. Para ello se diseñará en cada sector un marco institucional simple y operativo, que facilite el logro de estos objetivos.
Como señalamos, esta forma de plantear las políticas sectoriales, permite incluir a las empresas, empresarios, trabajadores, estudiantes en la solución de los problemas de manera conjunta y cooperativa con el estado, con derechos y obligaciones. Esto debería cambiar la cultura pedigüeña que existe en relación al estado.
Hacia políticas sociales integradoras y descentralizadas
Contrariamente a lo que corrientemente se cree, las políticas sociales no deben ser el eje de la lucha contra la pobreza, sino el complemento de las políticas macroeconómicas y sectoriales. Debe estar dirigida a quienes en el corto plazo no tienen posibilidades de conseguir empleo, de mejorar su calificación laboral o educativa.
Las políticas sociales se deberían basar en el enfoque de protección social para el desarrollo humano y en la estricta concordancia y complementariedad con las políticas macro y sectoriales. Por un lado, se debería integrar la provisión de alimentación, servicios educativos, de salud, de seguridad social, infraestructura básica y sistema previsional dentro de una concepción de obligación del Estado de asegurar un “piso mínimo de subsistencia social” a toda la población. La política social parte del convencimiento que una buena política económica es la base de una política social inclusiva. Las políticas económicas (macro y sectoriales) deben generar empleo decente y las políticas sociales deben generar decencia social. Dicho de otro modo, la lucha contra la desigualdad y la pobreza es más efectiva por la vía del crecimiento económico con calidad, complementada por políticas redistributivas que, a través de educación de calidad, salud para todos e infraestructura, mejoren las oportunidades de vida de las personas.
Las metas en esta materia salen de manera natural del Acuerdo Nacional y de las metas del milenio de Naciones Unidas, lo que cabe es diseñar los instrumentos adecuados, buscar el financiamiento y poner a punto la organización de los distintos componentes en los distintos niveles de gobierno que tiene el actual Estado Peruano. La precisión de los objetivos y el crecimiento macro debe ser tarea del gobierno central así como la asignación presupuestal, los gobiernos regionales deben ocuparse de la provisión de infraestructura productiva, de la salud y educación de acuerdo a las normas vigentes, por su parte los gobiernos locales deben tener a su cargo la administración de los programas de alimentación y de alivio a la pobreza. Además, el gobierno central deberá administrar la seguridad social y el sistema previsional. De esta manera, se tiene una repartición de funciones por niveles y ámbitos territoriales, basada en los principios de subsidiariedad y de la minimización de los costos de administración pública.
El Perú se ha comprometido reducir la pobreza de 54% a 27% de la población para el año 2015. Para ello se debería crecer a tasas por encima del 6% al año y dedicar no menos del 7% del PBI sólo a educación y salud. Este debería ser el objetivo global de la política social. Para ello se requiere incrementar el presupuesto social y lograr mayor eficacia y eficiencia en los programas específicos, es decir, los objetivos particulares de educación, salud, alimentación, infraestructura básica deben alcanzar a la población objetivo y con los costos más bajos. Será necesario definir los criterios, instrumentos y reglas para la focalización de los programas de alivio a la pobreza crítica, en estrecha coordinación con los gobiernos locales, para su implementación y con metas bienales precisas y evaluables. La idea es que los pobres focalizados no deben de convertirse de ninguna manera en pobres crónicos, que es lo que ocurre actualmente en muchos lugares del país.
Desde el punto de vista organizativo, se requiere de mayor coordinación, mayor profesionalismo y coherencia entre los distintos sectores (salud, educación, seguro social) y entre los distintos programas (salud materno-infantil, calidad de la educación, alimentación, etc.). Por ello, es necesario la creación de un Sistema de Planificación Social, que bajo la dirección del gobierno central, los gobiernos regionales y locales trabajen de manera coordinada en función de metas locales y regionales sobre: alimentación, educación, salud, vivienda, seguridad social y jubilación. Esta propuesta se basa en experiencias exitosas en Chile y en Colombia, la idea central es que cuando los recursos del estado son limitados lo mejor es que no haya doble gasto, doble burocracia, y que la redistribución se haga de una manera racional y participativa. Esto permitiría poner en marcha una política socio-económica de estado de largo plazo, con metas como las del milenio y más allá.
CONCLUSIONES
Las tendencias históricas de la economía peruana, reducción de la tasa de crecimiento demográfico y ciclo económico expansivo de largo plazo, y la positiva situación macroeconómica reciente señalan circunstancias altamente favorables para resolver los viejos problemas estructurales de desigualdad en el desarrollo territorial, desigualdad distributiva, pobreza y exclusión social.
Las fórmulas utilizadas en el pasado para resolver estos problemas no han dado resultado. Las reformas de la propiedad de los años 70 y las contrarreformas de los 90 no tuvieron éxito sobre la desigualdad distributiva, el modelo primario exportador y la substitución de importaciones tampoco han ayudado a resolver los problema de desarrollo desigual sectorial-regional y de dualismo productivo, ni el proteccionismo de los años 50’ y 60’ ni el liberalismo de los 90’ han logrado generar oportunidades iguales para todos. Algo ha fallado, para algunos han sido las causantes políticas económicas inadecuadas, para otros los modelos de crecimiento. Hay que buscar otras soluciones.
Un desarrollo integrador, descentralizado y exportador (DIDE) permitiría generar una combinación de factores, procesos y agentes con muchas posibilidades de éxito, en la medida que incluiría en las soluciones a los propios actores del desarrollo: empresarios, trabajadores y estado. Es decir, se trata de una propuesta que tiene como filosofía “qué podemos hacer todos por el desarrollo”, en lugar del clásico “qué puede hacer el estado por el desarrollo”. La integración, entendida como la conexión social (física, económica y política) generalizada es la clave de este modelo. La débil integración actual no permite por ejemplo que el crecimiento macro se difunda a todos los sectores y todas las regiones. La descentralización económica y estatal es la condición sine-quanon y la exportación (dentro y fuera del país) debe ser el motor.
Para que el DIDE se pueda poner en marcha se requiere la adopción de una matriz de políticas públicas, con funciones específicas para los tres niveles de gobierno. Esta matriz permite una coordinación entre políticas: macroeconómica, sectoriales y sociales, con responsabilidades compartidas y con necesidad de coordinación. Esta matriz lleva, casi automáticamente, a plantear una reforma del estado funcional a los objetivos del desarrollo humano y favorable a la cooperación del estado con el sector privado. Además, esta matriz llevaría al reordenamiento de la política a partir de las políticas públicas, pues para que los tres niveles de gobierno funcionen adecuadamente los ciudadanos deberán estar bien representados y deberán participar en las principales decisiones de los gobiernos nacional, regionales y locales.
El DIDE es, obviamente, una propuesta instrumental para el desarrollo humano en el Perú.
Lima, junio 2006
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