La Infracción Constitucional: institución polémica en el Perú

El reconocido jurista y ex congresista NATALE AMPRIMO PLÁ, en un interesante artículo*, nos ilustra sobre los diversos aspectos jurídicos que, respecto de la figura de la Infracción Constitucional, introdujo la Constitución Política de 1993.

Así, siguiendo el análisis de Amprimo, el artículo 99° de la Constitución Política del Perú establece que “Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema, a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado de éstas”.

A su vez, el primer párrafo del artículo 100° de la Norma Suprema dispone que “Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad”.

Las normas glosadas en los párrafos precedentes constituyen el marco constitucional del antejuicio político y la infracción constitucional. Respecto de esta última, coincidimos con Santisteban de Noriega, quien precisa que la infracción constitucional —considerada como figura independiente de la comisión de delitos de función por parte de los altos funcionarios del Estado sujetos al control del Parlamento— constituye una institución polémica en el Perú”.

A su turno, Paniagua Corazao sostiene que el antejuicio contemplado en la Carta de 1993 no guarda concordancia con la Constitución histórica. Así, señala:

“No cuando, menos con el Antejuicio que, incorporado en la Constitución de 1823, adquirió sus rasgos sustantivos en la de 1828 y luego de una prolongada evolución parecía definitivamente consolidada en la Carta de 1979. En el curso de ese proceso se independizó de otras instituciones procesales (desafuero, dilación procesal) y dejó de ser sucedáneo de ciertas instituciones de fiscalización (juicio de residencia, voto de censura). Se convirtió, así, en un procedimiento político-jurisdiccional destinado a hacer efectiva la responsabilidad exclusivamente Penal de ciertos altos funcionarios, por delitos de función y por infracciones de la Constitución. Adquirió ese carácter merced a una paralela definición de algunos conceptos fundamentales inherentes a la institución: reconocimiento de una prerrogativa funcional que implica una inmunidad, necesidad de un procedimiento específico de desafuero, aceptación de una jurisdicción privilegiada y de un procedimiento penal sujeto a normas específicas. La Constitución de 1993 no solo ha quebrado ese proceso. Ha distorsionado -como se ha dicho- el antejuicio tradicional”.

Por su parte, Landa Arroyo sostiene que el antejuicio político por infracción de la Constitución plantea problemas más complejos que los analizados para los delitos de función. Así, precisa:

“En la base de los inconvenientes que genera el antejuicio político por infracción de la Constitución está el que las infracciones carecen de una tipificación. Así, las sanciones que impone el Congreso por esta causal, aunque cueste creerlo, se asemejan al bill of attainder del Parlamento inglés del siglo XV, por el cual el Parlamento, ante la imposibilidad de probar el delito, creaba el delito, el delincuente y la pena. En este sentido, Armagnague, señala que ‘el impeachment se diferencia del bill of attainder en que este castiga aquellos delitos para los cuales las leyes no han señalado penalidad alguna, que no están tipificados, en tanto que el juicio político es aplicado a una violación de principios ya reconocidos en el derecho’.

En efecto, esto abre la posibilidad de que determinados funcionarios puedan ser encausados por infracción de la Constitución, aún cuando sabemos que la misma no tiene desarrollo constitucional, legal ni reglamentario, afectando así el principio de legalidad. Más aún, en reciente sentencia del Tribunal Constitucional tan sólo se ha señalado infracción constitucional es ‘toda falta política en que incurran los funcionarios que componen la estructura orgánica prevista en la Carta Política, [que] compromete peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato. En estos casos, la razón del despojo del caso no tiene origen en la comisión de un delito sino en la comisión de faltas que aminoran, en grado sumo, la confianza depositada en el funcionario, la que debe ir indefectiblemente ligada al cargo que ostenta’.

Por ello, no coincidimos con quienes afirman que la infracción de la Constitución no tiene por qué estar necesariamente catalogada también como un delito o ilícito penal y no ser susceptible de merecer una sanción impuesta por el órgano jurisdiccional.

Con ello se deja un amplio margen de interpretación política para procesar o no a una alta autoridad sin la garantía del debido proceso, ya que todo ejercicio de la potestad sancionadora del Estado debe estar premunido del principio de legalidad, según el cual no hay sanción ni infracción sin ley previa; de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2-24-d de la Constitución de 1993″.

Como se aprecia, son diversos los aspectos jurídicos controvertidos en la figura de la infracción constitucional que introdujo la Carta Política de 1993. En la práctica, en un inicio se generó una aplicación cuestionada de la figura por parte del Congreso de la República, siendo el caso significativo de su uso arbitrario el que se presentó 1997, cuando se produjo la destitución de tres magistrados del Tribunal Constitucional, quienes recurrieron a la justicia supranacional, habiendo obtenido una sentencia favorable de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que declaró que el Estado peruano violó, entre otros, el derecho de los afectados a las garantías judiciales consagradas en el artículo 8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, lo que motivó que el Congreso de la República, en los inicios del proceso de transición democrática, dispusiese su reincorporación como magistrados del Tribunal Constitucional.

Por otro lado, como lo refiere Eguiguren Praeli, “Los graves casos de corrupción y abuso del poder perpetrados durante el régimen autoritario del Presidente Fujimori, [hicieron] notoria la necesidad de revisar la regulación de los principales instrumentos de fiscalización, investigación y eventual sanción política con que cuenta el Congreso, a fin de optimizar su eficacia y de adecuarlos a un Estado de Derecho”.

De esta forma, el propio Congreso de la República, en el trámite de sus procesos de investigación y acusación constitucional, ha ido moldeando la figura de la infracción constitucional, coincidentemente con los pronunciamientos que sobre dicha materia ha emitido el Tribunal Constitucional.

Así, por ejemplo, en el caso de la Acusación Constitucional N° 226/2003, presentada contra el ex ministro de Economía y Finanzas, señor Pedro Pablo Kuczynski Godard, el dictamen en mayoría de la Sub Comisión Investigadora, que fue aprobado por la Comisión Permanente del Congreso de la República en su sesión del 10 de setiembre de 2003 por 16 votos a favor y solo dos en contra, y que constituye un precedente parlamentario importante, se señala que “… la aplicación de la infracción a la Constitución que existe en el Perú como institución nueva, que está siendo construida en la práctica sin una ley específica que la regula, invita a que sus sanciones se apliquen con el mayor rigor y ponderación, pues de otro modo se estaría afectando el debido proceso, el respeto a la Constitución y la credibilidad de las instituciones parlamentarias que deben ser preservadas.”

A su turno, el Tribunal Constitucional, en la sentencia dictada el 18 de febrero de 2005, recaída en el Expediente N° 3760-2004-AA/TC, que conforme a su Fundamento Jurídico N° 28 tiene efectos jurídicos vinculantes para todos los poderes y organismos públicos, señala que:

“24. En tal sentido, la facultad de imponer sanciones políticas por parte del Congreso es una facultad privativa y discrecional de él; pero, tal discrecionalidad es posible sólo dentro de los limites que se derivan de la propia Constitución y del principio de razonabilidad y proporcionalidad.

25. De ahí que, como ningún poder constituido está por encima del poder constituyente que se expresa jurídicamente en la Constitución, sea posible el control jurisdiccional de los actos que realiza el Parlamento para imponer sanciones, cuando de ellos devenga una afectación al debido proceso parlamentario y la violación de los derechos fundamentales”.

Es suma, en tanto no exista una ley de desarrollo constitucional que regule la figura jurídica de la infracción constitucional, específicamente en lo referido a la tipicidad del hecho punible y su sanción, se debe aplicar esta con el mayor rigor y ponderación, respetando los principios de proporcionalidad y razonabilidad, así como los derechos que conforman el debido proceso y los demás derechos fundamentales. ■

* NATALE AMPRIMO PLÁ: «La infracción constitucional en el ordenamiento jurídico peruano», Artículo publicado en la revista PERÚ TOP LAWYER, Año II – Nº 2.

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