LA POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA. AVANCES Y LÍMITES.

Mediante Decreto Supremo N° 004-2013-PCM, publicado el 09 de enero de 2013, se aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, norma que se define a sí misma como el principal instrumento orientador de la modernización de la gestión pública en el Perú, que establecerá la visión, los principios y lineamientos para una actuación coherente y eficaz del sector público, al servicio de los ciudadanos y el desarrollo del país.

Esta política es de aplicación en todos los niveles y organismos del Estado. Hay que recordar que la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, declaró al Estado Peruano en proceso de modernización, mediante la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se crea el Sistema de Modernización de la Gestión Pública como un sistema administrativo y precisa que el Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los sistemas administrativos, y por Decreto Supremo N° 109-2012-PCM, se aprueba la “Estrategia de Modernización de la Gestión Pública 2012-2016”. Por ello, el nuevo decreto supremo dispone que el organismo rector del sistema es la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Gestión Pública. En los niveles subnacionales es de aplicación por los gobiernos regionales, los gobiernos locales y las mancomunidades municipales.

En cuanto al contenido de la norma, ella se inicia con un diagnóstico de la situación general de la gestión pública en el Perú y sus principales deficiencias, plantea los fundamentos de la política con una visión, alcance, objetivos y principios de la misma, sigue con la definición de la estrategia central: una gestión pública orientada a resultados al servicio del ciudadano (incluyendo componentes, pilares centrales, ejes transversales y desarrollo y sostenibilidad de la política de modernización), avanza en precisar los lineamientos para la modernización y concluye en el rol del ente rector del sistema de modernización de la gestión pública.

En el primer punto hace una descripción de la situación general del Estado enfocándose más en la incapacidad del Estado para gastar bien lo que recauda y su bajo desempeño en temas claves como educación, salud e institucionalidad. Sin embargo, hay omisiones clamorosas, como por ejemplo, el grave problema de la representación política, la casi ausencia del Estado en la ruralidad andina y amazónica, y quizás, el más agudo aún, el de la corrupción generalizada. Es evidente que una modernización del Estado no sólo exige sino obliga a definir políticas y acciones para que los ciudadanos se sientan representados, para que el Estado llegue a los olvidados de siempre, y para que la corrupción sea más eficazmente enfrentada.

Este déficit se aprecia mejor cuando la norma define las principales deficiencias de la gestión pública: a) ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articulación con el sistema de presupuesto público, b) deficiente diseño de la estructura de organización y funciones, c) inadecuados procesos de producción de bienes y servicios públicos, d) insuficiente infraestructura, equipamiento y gestión logística, e) inadecuada política y gestión de recursos humanos, f) limitada evaluación de resultados e impactos, así como del seguimiento y monitoreo de los insumos, procesos, productos y resultados de proyectos y actividades, g) carencia de sistemas y métodos de gestión de la información y el conocimiento, y h) una débil articulación intergubernamental e intersectorial. No se dice una palabra de los tres grandes problemas mencionados en el párrafo anterior.

En el segundo punto, de fundamentos de la política, se empieza explicando la visión de un Estado Moderno al servicio de las personas: orientado al ciudadano, eficiente, unitario y descentralizado, inclusivo y abierto. Pero siendo la visión un tema crucial y trascendental, la propia norma revela una extraña automutilación, al sostener lo siguiente: “Con esa visión de Estado Moderno, planteamos emprender un proceso de cambio y reforma integral de la gestión pública, a nivel gerencial y operacional, que pueda afrontar la debilidad estructural del aparato estatal para cumplir sus objetivos, y así, pasar de una administración pública que se mira a sí misma, a una enfocada en la obtención de resultados para los ciudadanos.” ¿A nivel gerencial y operacional solamente? ¿Y el nivel político no cuenta en la modernización del Poder Ejecutivo, del Congreso de la República, o de los gobiernos regionales y locales? ¿No es precisamente el nivel político el que toma las decisiones fundamentales en todos estos organismos y poderes del Estado? Reducir la visión de la modernización del Estado Peruano al nivel gerencial y operacional, es una de las grandes limitaciones de la presente norma, que ojalá sea pronto corregida.

En cuanto al alcance, siendo una política de Estado, es obligatoria a todas las entidades que lo conforman. Respecto a los objetivos, tiene como objetivo general orientar, articular e impulsar en todas las entidades públicas, el proceso de modernización hacia una gestión pública para resultados que impacte positivamente en el bienestar del ciudadano y el desarrollo del país. Para lograrlo se plantea catorce objetivos específicos. Sobre los principios orientadores, ellos son: orientación al ciudadano, articulación intergubernamental e intersectorial, balance entre flexibilidad y control de la gestión, transparencia, rendición de cuentas y ética pública, innovación y aprovechamiento de las tecnologías y el principio de sostenibilidad.

Sobre el tercer punto, la apuesta central de una gestión pública orientada a resultados al servicio del ciudadano, se explica como la gestión en la que funcionarios públicos calificados y motivados se preocupan por entender las necesidades de los ciudadanos y organizan tanto los procesos de producción o actividades (mediante una “cadena de valor”) como los de soporte (los sistemas administrativos) con el fin de transformar los insumos en productos (seguridad jurídica, normas, regulaciones, bienes o servicios públicos) que arrojen como resultado la mayor satisfacción de los ciudadanos, garantizado sus derechos y al menor costo posible.

Los componentes de la gestión pública orientada a resultados son: a) planeamiento de Estado con políticas de Estado y de gobierno, b) planeamiento estratégico, c) presupuesto para resultados, d) gestión por procesos, e) servicio civil meritocrático, y f) seguimiento, evaluación y gestión del conocimiento.

Estos componentes son la base de los cinco pilares centrales de la política complementados con tres ejes transversales. Los cinco pilares son: 1) políticas públicas, planes estratégicos y operativos (políticas públicas nacionales, planeamiento de desarrollo concertado, planeamiento estratégico institucional y planeamiento operativo institucional), 2) presupuesto para resultados, 3) gestión por procesos, simplificación administrativa y organización institucional, 4) servicio civil meritocrático, y 5) sistema de información, seguimiento, monitoreo y evaluación y gestión del conocimiento. Los tres ejes transversales de la política de modernización atraviesan y apoyan el desarrollo de una gestión pública orientada a resultados y son: 1) gobierno abierto, gobierno electrónico y la articulación interinstitucional (tanto vertical como horizontal).

Respecto al desarrollo y sostenibilidad del proceso: la gestión del cambio (cultural), se plantea una nueva cultura de gestión pública (que reemplace la dominante que concentra su atención en la formalidad y control de sus procesos internos por una gestión pública que priorice la entrega de bienes y servicios públicos a los ciudadanos y los resultados en la calidad de vida para éstos) siguiendo los principios del enfoque de gestión del cambio, que tiene ocho etapas: analizar la situación de la entidad tanto externa como internamente, formar un potente grupo de agentes del cambio, crear una visión para el cambio, comunicar la visión, eliminar los obstáculos, asegurarse de tener logros a corto plazo, construir sobre el cambio, y anclar el cambio en la cultura organizacional.

Aquí nuevamente se aprecia la limitación conceptual de la norma al basar el cambio cultural en los funcionarios, reduciendo al mínimo la responsabilidad del liderazgo político pese al alto grado de decisión que éste tiene en el devenir de la entidad pública.

Sobre el cuarto punto, de los lineamientos para la modernización de la gestión pública, se los ha organizado en tres grupos: para las entidades públicas en general, para los ministerios y entes rectores de sistemas funcionales, y para los entes rectores de sistemas administrativos. Los lineamientos aplicables para gobiernos regionales, gobiernos locales y mancomunidades municipales serían los del primer grupo (para las entidades públicas en general) y serían los siguientes: 1) establecer objetivos institucionales claros, medibles, alcanzables y acordes con las políticas nacionales y sectoriales, 2) disponer, asignar y ejecutar los recursos presupuestales para financiar los resultados que los ciudadanos esperan y valoran, 3) redefinir las competencias y funciones de las entidades en concordancia con el proceso de descentralización, 4) adecuar la organización institucional en función de los procesos de la cadena de valor y a la normativa de los sistemas administrativos del Estado, 5) asegurar la profesionalización de la función pública a fin de contar con funcionarios y servidores idóneos para el puesto y las funciones que desempeñan, 6) monitorear y evaluar la eficiencia y eficacia en la transformación de los insumos en los productos y resultados que los ciudadanos demandan, y 7) desarrollar un sistema de gestión del conocimiento integrado al sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación que permita obtener las lecciones aprendidas de los éxitos y fracasos y establezca las mejores prácticas para un nuevo ciclo de gestión.

Sobre el quinto y último punto, el rol del ente rector del sistema, la norma reconoce que el sistema de modernización de la gestión pública es un sistema administrativo sui géneris, ya que no regula un proceso específico de soporte de la gestión, sino que impulsa reformas en todos los ámbitos de la gestión pública, aplicables a todas las entidades y niveles de gobierno. La misma norma reconoce que la adopción de las reformas depende de una serie de factores ajenos al ámbito legal y administrativo (por ejemplo, la responsabilidad institucional, la voluntad política, los recursos disponibles o la capacidad institucional para generar y sostener el proceso de cambio), por lo que la entidad rectora se convierte básicamente en una institución promotora del proceso de modernización. Más aún dice lo siguiente: “Por todo ello, los instrumentos a ser aplicados por este sistema administrativo no se limitan a la emisión de normas y reglamentos, sino que deben buscar apoyar a las entidades en la modernización de su gestión”. En resumen, la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, organismo rector del sistema, reconoce que su principal rol es el de promover y apoyar los procesos de modernización que las demás entidades públicas (ojalá) deban impulsar.

Publicada la norma ¿qué hacer? ¿Cuál es el primer paso que deben dar los gobiernos regionales y las municipalidades? La inducción y preparación de los cuadros directivos y del personal en el conocimiento y aplicación de la norma, la formación del equipo central responsable y el planeamiento (con la debida asistencia técnica) del proceso de modernización interna que deberá desarrollar la entidad en adelante.

Como usted puede ver, estimado/a lector/a, es una norma de avance, necesaria en estos tiempos para superar el elefante anquilosado y esclerotizado que es el Estado Peruano, pero recortada a sí misma de mandato imperativo precisamente porque no aborda la reforma y modernización del nivel político, sino solo el nivel “gerencial y operacional”. La gran distancia entre la Sociedad y el Estado (entre la mandante y el mandatario) tiene que reducirse precisamente con cambios fundamentales en el nivel político de cada entidad pública. De todos modos, manos a la obra sin dejar de ver los retos pendientes.

Lima, 17 de abril de 2013.