GERENCIA Y DESARROLLO

Los Desafíos que la Globalización Plantea a la Política y la Gestión Pública (2)
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Autor: Joan Prats i Català

1.5. Administraciones Públicas: Algunos desafíos de orden general

Los nuevos desafíos proceden fundamentalmente de los procesos en curso de globalización y transición a la sociedad del conocimiento. Estos procesos están generando una complejidad, diversidad y dinamismo sin precedentes. Están generando asimismo una interdependencia desigual que hace emerger la llamada “sociedad del riesgo”. Todo esto modula o altera decisivamente las tareas tradicionales de las Administraciones, exige tareas nuevas y obliga a plantear todas ellas en condiciones nuevas.

Por ejemplo, la provisión de bienes públicos indivisibles (servicios “uti universitatis”) objeto de la tradicional función de policía se plantea de modo completamente diferente. La prevención de la salud, la seguridad interior y exterior –incluido el terrorismo-, las catástrofes naturales, la sostenibilidad ambiental, los accidentes de circulación, laborales, productivos, de transporte, de manipulación genética y un largo etcétera, no puede hacerse sino de modo parcial y subordinado mediante las intervenciones tradicionales de reglamentación, inspección y sanción. Las tareas fundamentales hoy son otras: creación de observatorios, sistemas de información y conocimiento, sistemas de alerta temprana, dispositivos de coordinación de acciones públicas, privadas y civiles, campañas de sensibilización, programas de formación… Incluso intervenciones clásicas como las regulaciones cambian de sentido, pues al darse a nivel supranacional o hasta global, requieren capacidades para influir efectivamente en la regulación –no siempre formal- de los flujos de bienes, servicios, personas, información, capitales, etc. en que la globalización consiste.

Igual sucede con funciones tan señaladas como las de producción de normas, preparación de políticas y programas o de aseguramiento de bienes públicos divisibles o de mérito mediante la prestación de servicios públicos (uti singuli).

Hoy no basta con que la norma –incluida la Ley- sea legítima jurídico-formalmente. Se exige que se halle debidamente instruida –que manifiesta la ratio y no sólo la voluntas a que responde- y que lo haga no sólo mediante una fundamentación suficiente sino además considerando los diversos intereses y valoraciones existentes en la sociedad y dando la posibilidad de deliberación informada a todos ellos sin perjuicio de la decisión final que sólo a las autoridades democráticamente representativas compete. De ahí la importancia creciente que para el estado democrático de derecho va tomando el tema de la “calidad de las normas” medida y valorada no sólo en términos de rigor técnico y de seguridad jurídica, sino también de legitimidad democrática medida a su vez por las posibilidades de información y participación deliberativa efectivamente otorgadas a los diversos grupos de interés concernidos por la norma.

Lo mismo puede decirse de las políticas públicas. Ya no se entienden legítimas si procuran sólo el rigor técnico y la decisión de la autoridad democráticamente representativa. El mundo ha cambiado sustancialmente y la democracia representativa tal como se practicaba en las sociedades industriales ha entrado en crisis. Especialmente en las sociedades más avanzadas los ciudadanos se sienten más libres, mejor informados, más capaces de analizar por sí mismos las políticas públicas de su interés, son menos ideológicos y más independientes políticamente y también más desconfiados hacia la acción unilateral de las instituciones, los políticos y los tecnócratas. Como comúnmente se señala estamos pasando de un modelo de democracia representativa en que los votantes delegaban su poder cada x años a sus representantes electos a una democracia representativa en que el compromiso y el interés directo del ciudadano es casi constante. Por eso en casi todos los países más avanzados se desarrollan esfuerzos sistemáticos de información y participación ciudadana, bien conscientes de que la legitimidad y eficacia de las políticas públicas quedan cuestionadas si su elaboración y puesta en práctica no cuenta con la representación de los grupos de interés –privados o cívicos- directamente concernidos por las mismas.

Algo parecido se registra en relación a las nuevas formas de organización y prestación de los servicios públicos uti singuli (proveedores de lo que los economistas llaman bienes públicos divisibles que incluyen tanto las “utilidades públicas” –agua, luz, gas, comunicaciones, transportes… como los servicios personales decisivos para la formación de capital humano y social como la educación o las prestaciones sanitarias y sociales), tema al que nos referimos después más circunstanciadamente. Baste ahora con señalar que:

(1) La productividad en la prestación de muchos de estos servicios exige la creación de organizaciones empresariales capaces de movilizar importantes recursos financieros, de innovación tecnológica y gerenciales, muchas veces formando parte de conglomerados económicos transnacionales. Este dato plantea una contradicción: por un lado, abona la superioridad de la gestión privada de los servicios; pero, por otro, plantea una clara asimetría entre la empresa prestadora y la administración responsable de la prestación del servicio. Esta contradicción exige innovaciones importantes tanto de régimen jurídico como de construcción de capacidades institucionales en la administración y de involucramiento de los usuarios en la prestación del servicio.

(2) La prestación de los servicios de naturaleza personal (educación, salud, asistencia social, culturales…) ante la diversidad de usuarios a los que se dirige ya no consiente su organización y producción uniforme. En sociedades plurales, desiguales en niveles de cultura y renta, cuando no multiétnicas y pluriculturales, el modelo burocrático de organización y prestación de servicios públicos ya no es “racional”. Se buscan formas alternativas como la organización de mercados planificados o cuasimercados, la construcción de competencia fortaleciendo la demanda a través de bonos o, más recientemente, la construcción de modelos que combinan la jerarquía en el centro con redes de agentes plurales de servicio público capaces de articular el esfuerzo y conocimiento que se halla disperso entre todos ellos. Obviamente todas estas innovaciones plantean la exigencia de nuevas funciones, organización y capacidades en las administraciones públicas tradicionales. En definitiva de un nuevo modelo de administración.

1.6. Fortalecer la capacidad de formular políticas públicas

Aunque las políticas públicas se formulan e implementan crecientemente en base a redes de actores interdependientes, esto no obsta a reconocer que su motor y corazón sigue radicando en los poderes ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. Ante las transformaciones tan radicales que la globalización impone, una clave de la gobernabilidad depende de la institucionalización de una capacidad presidencial con un doble propósito: (1) fortalecer la capacidad de previsión y manejo de los conflictos político-sociales con la intención de hacer del conflicto la oportunidad para acelerar el proceso de aprendizaje social de nuevas reglas, valores y capacidades para la acción colectiva, y (2) garantizar la coherencia de la acción del gobierno tanto entre sus distintos componentes como con los actores empresariales y sociales que resulten relevantes en cada caso. Todo ello supone la capacidad de producción y de comunicación de una visión o agenda presidencial creíble, apoyada en la coherencia del comportamiento y en el debido manejo de la imagen, con el fin de movilizar una coalición suficiente de intereses y de opinión.

La búsqueda de un modelo de políticas públicas coherente con lo anterior puede apoyarse en la distinción propuesta por Dror entre (1) las funciones de servicio, ejecución y gestión de los gobiernos y (2) sus funciones de orden superior. Las primeras son cuantitativamente más numerosas, pero las segundas son las más importantes, pues a ellas pertenecen todas las relacionadas con la modificación de las trayectorias colectivas mediante decisiones que, en esencia, constituyen intervenciones en el proceso histórico. Todas las políticas vocadas a dirigir las transformaciones de las sociedades y los gobiernos para su adaptación a las nuevas realidades de la globalización pertenecen claramente a las funciones de orden superior y son responsabilidad, en último término, de la autoridad presidencial.

1.6.1. Políticas de orden superior

Para encontrar el modelo de formulación de políticas públicas de orden superior es necesario trascender las nociones convencionales de “eficiencia” y “eficacia” (no obstante su importancia) y concentrarse en lo que podría llamarse la capacidad de influir sobre el futuro en la dirección deseada. Éste es el principal objetivo de la mejora de las políticas públicas orientadas a las funciones de orden superior del estado. Es el fundamento también del movimiento internacional observable por lograr un gobierno más compacto, que concentre sus esfuerzos en las funciones básicas que sólo los gobiernos pueden hacer y traslade a otras estructuras (agencias independientes, sector privado, administraciones descentralizadas) las tareas de servicio, de ejecución y de gestión.

Un modelo de formulación de políticas que atienda a las funciones de orden superior debería tomar en cuenta los aspectos siguientes:

(a) las políticas deben enmarcarse en una estrategia nacional de convergencia con las naciones más avanzadas, pero deben responder a la vez a una visión realista; para ello es necesario vincular mejor las políticas a largo plazo y las decisiones inmediatas con la finalidad de suscitar credibilidad y movilización de apoyo; esto exige la difícil combinación de un conocimiento muy preciso a la vez de la realidad sobre la que se opera y de los procesos históricos profundos que han producido el auge y decadencia de las naciones;

(b) las políticas deben responder a una priorización de las cuestiones críticas, salvando el riesgo de desviación a lo urgente; a su vez, es necesario introducir “creatividad” en el planteamiento de las opciones políticas, habida cuenta de que las exigencias del presente y del futuro se alejan cada vez más de las pautas y opciones exitosas en el pasado;

(c) la formulación de políticas desde una visión de largo plazo ha de incorporar el dato ineludible de la incertidumbre; ésta hace que todas las decisiones no dejen de ser sino apuestas imprecisas con la historia, por lo que la formulación requiere de gran sutileza con la finalidad de obtener ventajas y de disminuir los riesgos ante los comportamientos inesperados;

(d) la formulación ha de responder a un enfoque de sistemas, a una visión integrada que atienda a la interacción entre las distintas decisiones sectoriales; la cohesión se intenta con equipos de personal con cometido de integración, tales como las oficinas presupuestarias y diversos mecanismos de coordinación; la experiencia demuestra, sin embargo, que la visión integral resulta muy difícil, lo que abunda en la necesidad de adoptar un enfoque amplio de sistemas, a fin de que las decisiones puedan tener en cuenta las interacciones y las repercusiones amplias y de que se puedan agrupar varias decisiones con el propósito de conseguir efectos sinérgicos;

(e) las políticas deben responder a un razonamiento moral y a la afirmación de valores, con la finalidad de incrementar el nivel de compromiso y de cultura cívica;

(f) una formulación de políticas de calidad debe tener cabalmente en cuenta los recursos en sentido amplio, comprensivos tanto de los recursos económicos como de los recursos políticos, morales y cívicos, actuales y de futuro, lo que implica mejorar la capacidad para efectuar cálculos de costos de las políticas y de establecer presupuestos al respecto;

(g) la formulación de políticas, especialmente en los países inmersos en grandes procesos de auto-transformación, debe tomar como objetivo prioritario las instituciones y su evolución, incluidas las estructuras, los procesos, el personal, los sistemas de incentivos, el medio cultural, etc. El derecho reviste, en este sentido, particular interés debido a su doble función de marco constrictivo de las políticas y de principal instrumento de las mismas;

(h) el éxito de la formulación de políticas depende en gran medida de la participación intelectual de la sociedad sobre una base pluralista; esto responde no sólo a una exigencia moral; la participación social es también una necesidad funcional de la formulación de políticas, porque la creatividad es un proceso difuso al que la atmósfera gubernamental no le resulta propicia;

(i) en entornos turbulentos como los actuales, la formulación de políticas debe atender a la gestión de las crisis; éstas abren la oportunidad de poner en práctica lo que en circunstancias normales resultaría imposible; por lo que uno de los objetivos de la formulación de políticas ha de consistir en mejorar la adopción de decisiones relacionadas con las crisis, contando siempre con la inevitable improvisación, pero tratando de detectar las esferas más propensas a la crisis y mejorando la capacidad de las instituciones y el personal encargados de la gestión de las mismas;

(j) un modelo de formulación de políticas debe concluir con el reconocimiento de la necesidad de organizar un aprendizaje constante; para ello es indispensable evaluar sistemáticamente los resultados de las grandes políticas; a estos efectos no siempre valen los indicadores de resultados; cuando se están evaluando políticas complejas de amplio alcance los resultados pueden no ser indicadores fiables de la calidad de las políticas; la evaluación puede avanzar entonces mediante un examen crítico de las hipótesis y los procesos que dieron lugar a las políticas; esto no obsta, sin embargo, a la necesidad de ir desarrollando los marcos institucionales y las capacidades organizativas que hagan viables y confiables la necesaria medición y evaluación de las políticas.

Del modelo que acaba de evocarse se desprenden una serie de recomendaciones claras y específicas. La primera y más importante es la necesidad de avanzar en la profesionalización de la formulación de políticas. El mundo latino –europeo o americano- sigue teniendo un déficit importante de “think-tanks” y de “think and do tanks” cuyos roles institucionales no pueden ser sustituidos por la simple consultoría. La creación de capacidades institucionales requeridas para la formulación de políticas de calidad exige hoy la formación de profesionales a través de programas específicos que deben ser permanentemente renovados. Ello plantea la necesidad de fortalecer y extender también los centros de investigación y formación en políticas públicas, los cuales, desde su independencia, deben cumplir la doble función de producir conocimiento válido para la acción de gobierno y de alimentar el debate, aprendizaje y participación social (además de contribuir a la formación de los profesionales futuros y de los cuadros actuales). Plantea también la necesidad de construir en las Presidencias y en algunos Ministerios unidades de análisis de políticas, a cargo de profesionales que merezcan la confianza de los políticos y conozcan las realidades de la política, pero que actúen desde su responsabilidad exclusivamente técnica. Dichos Centros y Unidades pueden constituirse en redes que colaboran y compiten, contribuyendo con ello al proceso general de aprendizaje social. Obviamente, esto supone la superación de la estructura y funciones de los tradicionales gabinetes, en la línea propuesta por tantas reformas europeas.

1.6.2. Políticas de provisión de servicios

Cuando de la formulación de políticas de orden superior pasamos a considerar las políticas públicas referidas a los servicios públicos prestacionales, el tema clave gira en torno a lo que en inglés se llama “delivery” y que en español podemos llamar provisión. Los arreglos de implementación, la fijación de metas y la determinación de resultados resulta fundamental para este tipo de políticas.

La formulación de políticas de provisión de servicios públicos ha respondido a un modelo simple que comprende las siguientes fases: (1) los políticos identifican un problema y trazan las grandes líneas para su solución; (2) los funcionarios directivos y expertos diseñan una política mediante una correcta combinación de instrumentos: legislación, financiamiento, incentivos, comunicación, nuevas organizaciones y directivas; (3) la implementación se asigna al departamento, agencia, gobierno local u organización privada que corresponde o conviene; (3) las metas se alcanzan.

En realidad, este modelo sólo resulta exitoso cuando el proceso de política es lineal y con pocos intermediarios, cuando las líneas de responsabilidad son simples, cuando las prescripciones son claras para evitar escapes y cuando se establecen premios y castigos para cada nivel de la cadena de implementación. Pero en el mundo de hoy, pocas veces se dan las condiciones para que el modelo funcione y su aplicación conduce a menudo al fracaso y la frustración. Ello se debe a las siguientes razones:

• En primer lugar, los gobiernos sólo tienen un control limitado sobre las personas y las organizaciones de quienes depende la calidad de la prestación. Incluso en las estructuras aparentemente verticales y centralizadas como las burocracias sanitarias, los márgenes de autonomía reconocidos a los colectivos profesionales, a sus sindicatos o a los proveedores son muy grandes. En muchas áreas-clave del gobierno la mejora de los resultados para los ciudadanos depende críticamente del comportamiento de terceros ya sean poderes locales, la policía, el judicial, el tercer sector o los contratistas privados que siempre disponen de un margen de discrecionalidad de hecho frente a los mandatos legislativos o a los incentivos financieros.

• En segundo lugar, pocas políticas se implementan habiendo sido antes plenamente formuladas. El modelo tradicional supone que los formuladores tienen todo el conocimiento necesario para saber qué es lo que funcionará produciendo los mejores resultados. De este modo se tiene la arrogancia de aplicar nacionalmente una política aún no experimentada. Pero la realidad nos hace ser más modestos y reconocer que sin previa experimentación no sabemos cómo funcionará una determinada política y que aún funcionando bien en un lugar esto no es garantía de su éxito a nivel general pues los entornos de implementación pueden ser muy diversos. En estas condiciones la experimentación, la evaluación, la compartición de lecciones aprendidas y una nueva forma de relación entre el centro formulador y los centros implementadores y de éstos entre sí resulta clave para la obtención de resultados.

• En tercer lugar, porque el modelo tradicional está en contradicción con las lecciones aprendidas en ámbitos de gestión como el empresarial o el militar, en los que la mejora de resultados depende a menudo de saber combinar objetivos claros fijados centralmente con la capacidad de los gerentes -que tienen el conocimiento local- para adaptarse a las circunstancias. Se considera inapropiada la pretensión del modelo tradicional de aplicar soluciones centralmente definidas.

• En cuarto lugar porque la calidad de la provisión no depende de un mecanismo lineal sino de diversos elementos sistémicamente integrados que comprenden la regulación, las organizaciones, el financiamiento, los recursos humanos, las tecnologías… Si todos estos elementos no se toman en cuenta en la fase de diseño es bien probable que surjan problemas de implementación.

• En quinto lugar, porque muchas de las prioridades de los gobiernos modernos (especialmente en los campos de la criminalidad, la educación, la salud, el medio ambiente y el bienestar) depende no sólo de la mejora de los servicios sino de que cambien las culturas y los comportamientos.

• Finalmente, por la interdependencia entre políticas públicas. Una sola política, aunque se encuentre bien diseñada e implementada, es poco probable que resulte suficiente frente a los desafíos mayores de los gobiernos como son la lucha contra la exclusión social o por la competitividad. Estos desafíos requieren casi siempre una combinación de políticas y plantean problemas importantes de diseño organizativo e institucional.[1]

Diversos nuevos modelos de formulación de políticas se están actualmente experimentado a la vista de todo lo anterior. El supuesto de que parecen partir es que la calidad de la prestación, la obtención de los mejores resultados, depende de la calidad de la formulación de la política y ésta sólo puede alcanzarse (1) si se toman en cuenta todas las cuestiones prácticas y operacionales implicadas en la implementación, (2) si responde a un conocimiento realista y preciso de la diversidad de entornos sociales en que debe ser aplicada, (3) si el ente formulador tiene capacidad para la mejora continua de la política, y (4) si la política es bien entendida por todos los actores que tienen algún rol en su puesta en práctica.

La viabilización de estos nuevos modelos exige que el centro formulador de la política –principal- disponga de la capacidad para formular juicios válidos sobre si la implementación es positiva o negativa y sobre qué hay que hacer para mejorarla. La fijación realista y sensata de metas que reflejen los resultados de política que se pretenden y que puedan interiorizarse por los operadores de línea es un prerrequisito. Como también lo es el establecimiento, siempre que resulte posible, de mediciones efectivas del desempeño de modo tal que todos los implicados en la calidad de la prestación puedan acceder en tiempo a su conocimiento.

La capacidad crítica del nuevo formulador de políticas es aquella que le permite conocer por qué una meta no está siendo debidamente alcanzada y cuál es la respuesta apropiada a este fallo detectado. Esto implicada capacidades de gestión de conocimiento intra e interorganizativo muy destacadas. Por ejemplo, la no realización de las metas puede deberse a una pobre gestión central, o a una pobre gestión local, o a un pobre diseño de la política, o de sus metas, o a un cambio inesperado del entorno, o a la oposición pública, o a un financiamiento inadecuado, o a incentivos inadecuados, o a estrategias inadecuadas de recursos humanos o de tecnologías, o a marcos regulatorios inadecuados, o a la no compartición de la política por muchos de los actores implicados, o por fallos en la programación… Hacer juicios de este calibre requiere en el centro formulador una capacidad no sólo analítica sino experta, con experiencia preferentemente adquirida en previos trabajos en la línea operativa; requiere el acceso a múltiples fuentes de información y apreciación (incluidos los usuarios, los empleados públicos, las inspecciones, las mediciones…), así como el uso de consultoría externa.

1.7. Las Administraciones ante la Sociedad del Riesgo

La globalización está transformando también la naturaleza de la (in)seguridad y los riesgos personales, familiares y colectivos lo que demanda importantes transformaciones de las funciones y capacidades de las administraciones públicas. Es bien conocida la teorización de la “sociedad del riesgo” realizada por Ulrich Beck[2]. Los riesgos humanos siempre han estado asociados a catástrofes naturales o a comportamientos de los propios humanos (guerras, criminalidad, sujeción a la arbitrariedad de otro, negligencias, enfermedades…). Uno de los fundamentos de la cohesión social y primerísima función del estado ha sido siempre la provisión de servicios de seguridad y de prevención de riesgos. Pero lo característico de las sociedades globales y tecnológicas actuales es la intensificación y multiplicación de los riesgos como consecuencia del curso tomado por el desarrollo humano.

Los riesgos ecológicos, nucleares, energéticos, infraestructurales, químicos, genéticos, demográficos, de guerra, de salud, alimentarios, de transporte, laborales, de ruptura social, y un largo etcétera no tienen parangón con los vividos hasta la década de los 70 del pasado siglo. Son los compañeros de viaje indeseados del modelo de desarrollo seguido; expresan bienes a la vez que males. Tienden, además, a ser transfronterizos y a veces de efectos globales. Inquietan y tienden a alcanzar al conjunto de la población pero su distribución propende a seguir el mapa de las desigualdades sociales. Muchos son difíciles de percibir (demografía, efecto invernadero, vacas locas, desigualdad y pobreza crecientes…) hasta que no se produce el daño, y resultan más difíciles de incorporar a la agenda democrática dados los tiempos electorales. Considerados en conjunto los riesgos hoy registrados no sólo moldean el orden social sino que cuestionan la propia supervivencia humana.

El riesgo siempre ha sido una construcción social como también las instituciones y capacidades de gestión creadas para enfrentarlo. No podemos enfrentar los riesgos de las sociedades globales y del conocimiento con las construcciones y capacidades de la sociedad industrial. Ésta respondió a nivel privado con las instituciones de la responsabilidad por daños y el seguro, y a nivel público con la acción preventiva de las administraciones públicas en varios frentes (sanitario, de seguridad ciudadana, de seguridad social, disuasión militar, de aseguramiento de mínimos de calidad en la industria…) integrantes de la acción reguladora, inspectora y sancionadora características de la tradicional función de policía.

Ante la insuficiencia de las respuestas tradicionales, diversas iniciativas y propuestas se encuentran en marcha para ir construyendo las nuevas capacidades institucionales.

Una primera aborda cómo ir construyendo capacidades para gestionar los riesgos de largo plazo. Éstos, como el cambio climático o el envejecimiento de las sociedades registran en primer lugar márgenes importantes de incertidumbre. Frente a ellos, el conocimiento científico resulta tan imprescindible como limitado. En segundo lugar los políticos son muy renuentes a confrontarlos porque siempre es más fácil prometer certidumbres a los votantes de hoy a costa de los riesgos inciertos de mañana que pedir sacrificios ciertos hoy para evitar inciertos riesgos de mañana. Además, la creciente interdependencia económica hace que las acciones preventivas en un solo país puedan resultar insuficientes. Para superar todos estos obstáculos se recomienda la adopción por los Gobiernos de una serie de medidas, entre ellas:

La provisión periódica a la ciudadanía por los distintos niveles de Gobierno de una revisión de los principales riesgos estructurales –demográfico, geopolítico, Económico, climático, de recursos naturales y de seguridad) que la sociedad está enfrentando a largo plazo.
Mejorar los flujos de información presupuestaria mediante mejores técnicas de contabilidad que permitan conocer los costes de las decisiones políticas con efectos presupuestarios a largo plazo. Estas medidas (por ejemplo, la fijación de la edad de jubilación) pueden combinarse con otras previsiones que introduzcan flexibilidad como en la reciente reforma de las pensiones en Suecia que ha permitido al Gobierno ajustar periódicamente las pensiones en respuesta a cambios en la expectativa de vida o en las tasas de interés.
Incluir consistentemente el análisis del riesgo y de su impacto en la formulación de políticas sectoriales.
Mejorar la coordinación de políticas a nivel internacional[3]

La Comisión Europea, DG XII, ha lanzado un programa sobre la gestión social del riesgo. El programa ha identificado dos paradigmas de gestión del riesgo: el vertical y el de la confianza mutua. El paradigma vertical, jerárquico o burocrático está centrado en el protagonismo de la autoridad pública a la que corresponde tanto la justificación de la actividad peligrosa como la apreciación y gestión del riesgo, tarea que se expresa en regulaciones detalladas orientadas al problema. Aspectos delicados del proceso de decisión tales como la incertidumbre del conocimiento disponible, los conflictos objetivos, las compensaciones o los conflictos residuales tratan por lo general de ignorarse. A los expertos se les pide que provean soluciones óptimas. Cada actor involucrado se entiende que defiende su interés específico y que sólo la autoridad pública defiende el interés general. Pero las regulaciones basadas en este paradigma se encuentran con crecientes problemas de legitimidad. Cada vez se acepta menos que la ciencia sea criterio suficiente para fundamentar las opciones políticas que se hallan tras una decisión reguladora. Cada vez se hace más evidente que las proposiciones científicas no contestables científicamente son siempre limitadas en relación a problemas complejos y que es necesario conocer el pluralismo científico, los márgenes de incertidumbre y los valores e intereses influyentes en las decisiones. Éstas se enfrentan a crecientes dificultades y bloqueos, y ello porque aunque muchas veces elevan los estándares de seguridad no se consigue sin embargo restablecer la confianza pública. Al exagerar el papel de los expertos se acaban ocultando los problemas, se genera desconfianza y se hace más conflictiva la relación entre los diversos actores involucrados.

El paradigma de la confianza mutua se contrapone claramente al anterior y encaja plenamente en el concepto de gobernanza. Se caracteriza por implicar ampliamente a los actores involucrados en la gestión y apreciación del riesgo y en la justificación de las actividades que lo determinan. Las regulaciones de las autoridades públicas se orientan al proceso y se elaboran con amplia participación de los involucrados. La toma de decisiones se descentraliza tanto como se puede. La ciencia ya no se presenta como el único factor determinante de la decisión. El saber experto se hace pluralista y disponible para todos los involucrados. El reconocimiento de las limitaciones e incertidumbre del conocimiento altera la pretensión burocrática de regular centralizada y detalladamente el problema. La autoridad central se limita a fijar los máximos y mínimos niveles de riesgo y abre espacio a las negociaciones para la fijación del nivel final aceptable de riesgo que puede ser diferente en diversos contextos locales. Se reconoce así que la verdadera naturaleza de la regulación del riesgo no es evitarlo –lo que sería una ilusión o hasta delirio- sino permitir la asunción colectiva de riesgos tolerables derivados de actividades beneficiosas que localmente los justifican.

Especial mención merecen las transformaciones que en los sistemas nacionales de seguridad están impulsando desafíos nuevos como son el terrorismo internacional, el crimen organizado, los tráficos ilegales de personas y mercancías, las migraciones masivas forzosas, la corrupción y el lavado de dinero o las amenazas a las redes de computadores…. Los sectores de seguridad de los estados se hallan bajo presión. Los roles y las estructuras de las fuerzas armadas se están transformando bajo el impulso tecnológico y de las nuevas circunstancias políticas. Sus funciones se amplían al mantenimiento de la paz y la prevención de conflictos. Las líneas divisorias entre las tareas militares y no militares de las fuerzas armadas así como las diferencias entre los diversos servicios de seguridad se hacen menos precisas y se observa una mezcla creciente de los roles interno y externo de las fuerzas militares y de seguridad. Todo esto complica su dirección, organización, formación y estructuras. En este contexto se requiere de un control parlamentario y civil mayor que nunca. Como se señala en el informe del Centro de Estudios de la Seguridad de Zurich, los requerimientos de eficacia en la lucha antiterrorista amenazan las libertades civiles, el control democrático, la transparencia y la rendición de cuentas.

En este sentido se avanzan una serie de principios y reglas generales a las que debería conformarse la reforma de los sistemas de seguridad y que incluyen:

La existencia de sólidas bases constitucionales
Respeto por las reglas del derecho interno e internacional
Adhesión a los derechos humanos
Un sistema de justicia fuerte y efectivo
Representación étnica adecuada en las burocracias de seguridad
Control parlamentario del espectro de instituciones del sector seguridad
Transparencia de los presupuestos de seguridad y defensa así como de la provisión de armas y de la administración general de la defensa, seguridad e instituciones de ejecución de la ley
Responsabilidad pública de todas las autoridades involucradas en la gestión del sector seguridad
Profesionalizad de todas las fuerzas de defensa y seguridad
Definición clara de los roles y funciones de dichas fuerzas
Involucramiento de la sociedad civil en el debate público sobre las cuestiones de defensa y seguridad
Libertad de prensa.[4]

1.8. Globalización y Reforma del Estado en América Latina

No ha querido entenderse la observación magistral de Douglas North de que “el futuro está vinculado al pasado por las instituciones informales de cada sociedad”. La informalidad es la característica más sobresaliente para el entendimiento de las sociedades latinoamericanas. Tan importante y vivida como poco investigada.

Ninguna región del mundo ha tenido un pasado colonial tan extenso e intenso como el de América Latina: tres siglos que siguen condicionando el presente y el futuro. De entre las experiencias coloniales sólo en América Latina y el Caribe los descubridores y colonizadores desarticularon o destruyeron los sistemas sociales preexistentes y contruyeron nuevas civilizaciones. La institucionalidad informal de América Latina, su cultura cívica y política profundas, no pueden entenderse sin el legado colonial. A dos siglos ya de independencia todavía no se han podido erradicar ciertos caracteres casi idiosincráticos, que por ello mismo no pueden abolirse por Decreto. A lo largo de tres siglos arraigaron instituciones y pautas culturales que provenían de la parte de Europa preliberal, premoderna, precientífica y preindustrial, de la Europa de la Contrareforma, centralizada, corporativa, mercantilista, escolástica, patrimonial, señorial y guerrera, donde la idea de libertad no deriva del derecho general sino de la obtención de un privilegio jurídico.

El sistema colonial español ha sido caracterizado como “una red gigantesca de privilegios corporativos e individuales que dependían para su sanción y operatividad final de la legitimidad y autoridad del monarca” (Wiarda: 1998). Cuando se desintegró esta red de clientelismo, patrimonialismo y cuerpos corporativos interconectados que había procurado cierta cimentación política y social al Imperio y al vasto y casi vacío territorio de América Latina, los padres fundadores de América Latina y Bolívar al frente de ellos encararon un difícil dilema: por un lado, los ideales ilustrados, la lucha por la independencia, el deseo de libertad, el ejemplo norteamericano, todo los llevaba a adoptar la forma de gobierno republicana; por otro, reconocían realistamente las tendencias anárquicas y desintegradoras de sus pueblos. El compromiso a que se llegó consistió en concentrar el poder en el Ejecutivo, dotado con amplias facultades de emergencia, en detrimento del Legislativo y el Judicial, en restringir la representación a los propietarios, en restablecer privilegios corporativos especialmente a favor del Ejército y de la Iglesia, y en idear nuevos mecanismos de control para mantener a los de abajo en su sitio (Wiarda: 1998).[5]

Costó casi todo el primer siglo de vida independiente para constituir lo que Manuel García Pelayo llamaba “estados inoculados” en tanto que todavía no fundados sobre una nación y una ciudadanía universales y completas articuladas conforme a un sistema de derecho. Tanto a lo largo del período de desarrollo hacia fuera que llega hasta los años 30 como en el de desarrollo hacia dentro que entra en crisis en los 70 y se desmonta en los 80, con independencia de la naturaleza democrática o autoritaria de los gobiernos, lo que caracteriza el orden institucional latinoamericano es la pervivencia del sistema patrimonialista burocrático, clientelar, caudillista y personalista, corporativo, en que la esfera económica y política se confunden y que sólo es capaz de integrar aquella parte de la población estructurada en corporaciones o redes clientelares, condenando al resto a la exclusión y la marginación y, en las condiciones de alta volatilidad económica características de toda la historia de la región, la mayoría de las veces también a la pobreza. A pesar de los intentos, especialmente del período llamado “burocrático-autoritario” por construir una tecnocracia que gozara de autonomía frente a los grandes grupos de interés económico y social, lo cierto es que los principios burocrático-weberianos sólo consiguieron penetrar en algunos enclaves de algunos estados. El conjunto del aparato político-administrativo siguió sometido a la lógica patrimonial tradicional. La acción del estado sufrió de lo que en relación a Brasil Schmitter ha llamado “sobreburocratización estructural” combinado con “infraburocratización de comportamientos”, en otras palabras, el papeleo y el formalismo se hicieron sistémicos con el patrimonialismo, la clientelización y la inseguridad jurídica: los costos de transacción se dispararon obviamente (Schmitter: 1971; Schneider: 1991).[6]

La ola de democratización vivida por América Latina a partir de los 80 y la aplicación casi paralela de las políticas del Consenso Washington, aunque han mejorado sensiblemente los indicadores de libertad política y las capacidades de manejo macroeconómico, no parece que hayan conseguido revertir suficientemente las tendencias patrimonialistas y clientelares profundas de la cultura política. Aunque las políticas formuladas han mejorado, la informalidad institucional ha bloqueado su correcta implementación en muchos casos generándose así la paradójica situación de políticas más o menos correctas que no son capaces de conseguir los resultados propuestos. La debilidad de los estados para formular y sobre todo para implementar políticas públicas de desarrollo tiene hondas raíces institucionales y sociales.

Un factor que debilita extraordinariamente la competitividad internacional de las economías latinoamericanas sigue siendo la inseguridad jurídica general. Es cierto que de ella pueden escapar los grandes inversionistas internacionales con el apoyo en cláusulas de arbitraje internacional y en último extremo del poder de represalia de sus respectivos gobiernos. Pero la inseguridad jurídica impone costes insalvables para la inversión de las medianas empresas extranjeras y para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas nacionales bien insertadas en la globalización, que habrían de constituir las nuevas clases medias productivas y la base social de una política nacional de internacionalización.

En esta falta de desarrollo institucional se halla uno de los mayores riesgos de las actuales sociedades latinoamericanas del tiempo de la globalización. Esta falta de seguridad jurídica no afecta determinantemente a los grupos de poder tradicionales que conservan el manejo del proceso político ni constituye un obstáculo insalvable para los grandes inversores internacionales. Todos estos grupos y sus asalariados cualificados en cada país van a quedar estructuralmente conectados al proceso de globalización. Pero al continuar deteriorándose el tejido de clases medias originado durante la fase de desarrollo hacia adentro y al no acabar de surgir en número suficiente nuevas clases medias por el carácter imperfecto e incompleto de los mercados, un porcentaje cada vez mayor de la población puede verse obligado a vivir en la informalidad y los más audaces y menos escrupulosos pueden optar por insertarse en la “globalización informal” representada por todos los tráficos ilícitos. El deterioro ético derivado de la “mercantilización” de casi todos los ámbitos de la vida personal y colectiva no ayuda a frenar este proceso. El desgarramiento nacional y la ingobernabilidad que de todo ello pueden derivarse ya no son meros temores.

El desarrollo institucional no es, pues, un lujo de los países ricos del que pudieran prescindir los países pobres en sus estrategias de desarrollo. Es una condición necesaria para que surjan mercados interna e internacionalmente competitivos, para que sean creíbles los procesos necesarios de integración regional, para que los pobres pueden acceder sin discriminaciones a las actividades productivas, para que se multiplique el tejido de pequeñas y medianas empresas insertadas en la economía global, para que se desarrolle un modelo educativo coherente con una economía productiva, para que se supere la confusión y se restablezca la autonomía y la interdependencia entre las esferas política y económica, para que se amplíe la base fiscal y para que se desarrolle una cultura tributaria coherente con una ciudadanía moderna y solidaria. Todo esto obviamente exige más que el desarrollo institucional. Pero éste aunque no es condición suficiente sí es condición necesaria para la producción de todos los procesos relacionados y con ellos del avance y sostenibilidad de las todavía incipientes y problemáticas democracias latinoamericanas.

Sin desarrollo institucional casi fatalmente volveremos a insertarnos mal en la economía internacional. La internacionalización en curso no elimina la autonomía de los estados a la hora de decidir políticas y estrategias de inserción. La internacionalización por lo demás afecta muy desigualmente a los diversos sectores económicos y no impide sino que plantea la urgencia de construir mercados internos completos y competitivos. Toda esta inmensa y estimulante tarea sólo puede ser realizada por los estados nacionales o, mejor, por gobiernos capaces de construir coaliciones suficientes para impulsar proyectos auténticamente nacionales a la vez que abiertos a la integración y la solidaridad internacional.

Como muestra la experiencia chilena, a mayor cohesión y fortaleza del mercado interior, mayor grado de autonomía en la decisión de las estrategias de internacionalización. De ahí la urgencia con que los chilenos, crecientemente conscientes de las limitaciones de su por lo demás exitoso esfuerzo de desarrollo, están planteando la necesidad de nuevas reformas y fortalecimientos institucionales y en especial de las capacidades reguladoras de los estados, sin duda el signo más distintivo de la clase de estado exigido por el nuevo entorno de desarrollo. Cuando los mercados son muy incompletos e imperfectos y las sociedades muy dualizadas, la globalización puede reforzar la fragmentación y hacer inviable la democracia. Pero esto no será un efecto fatal de la globalización sino de nuestra propia incapacidad de poner en pié proyectos nacionales de desarrollo humano que aúnen la democracia con los mercados competitivos y eficientes y con la cohesión y solidaridad social para la mejor inserción de todo ello en un nuevo orden global.

Los estados más avanzados han enfrentado la globalización no sólo disciplinando y liberalizando sus economías y formulando renovadas políticas públicas sino también fortaleciendo sus instituciones y capacidades de gobierno. En América Latina no ha sido siempre así. El caso más negativo y sobresaliente ha sido Argentina que culminó en la crisis económica y política del 2002. Aquí no sólo se trata de defectos de implementación achacables al sistema político-institucional sino también de reformas y ajustes fiscales pobremente diseñados, acompañadas de políticas macroeconómicas incompetentes y de un estado institucionalmente débil. Todo ello en claro “partenariado” con el Fondo Monetario Internacional.

La crisis argentina llama la atención sobre la necesidad de instituciones y organizaciones estatales fuertes y competentes. Esto significa un régimen político legítimo para los ciudadanos, respeto del Derecho, aparatos administrativos competentes fiscal y administrativamente. Sin estados capaces de garantizar los intereses colectivos y los derechos de ciudadanía no habrán mercados ni cooperaciones internacionales que provean el necesario desarrollo.[7]

[1] Vid. Geoff Mulgan and Andrea Lee, “Better Policy Delivery and Design: A Discussion Paper”, Performance and Innovation Unit, January 2001.

[2] Beck, Ulrich (2002), La Sociedad del Riesgo: Hacia una Nueva Modernidad, Editorial Paidós Ibérica.

[3] Vid. P S Heller, Who will pay? Coping with aging societies, climate change and other long-term fiscal challenges, International Monetary Fund, 2003.

[4]M Spillman, A Hess, A Wenger y K Fink (eds.), Setting the 21st Century Agenda. Proccedings of the 5th International Security Forum, Peter Lang Pub Inc, 2003, p. 180-181.

[5] Wiarda, H.J., “Historical Determinants of the Latin American State”, en Vellinga, M. (compilador), The Changing Role of the State in Latin America, Westview Press, 1998.

[6] Schmitter, Ph.C., Interests Conflict and Political Change in Brazil, Stanford, Stanford University Press, 1971.

Schneider, B.R., Politics within the State: Elite Bureaucrates and Industrial Policy in Authoritarian Brazil, Pittsburg, Pittsburg University Press, 1991.

[7] L.C. Bresser-Pereira, Democracy and Public Management Reform. Building the Republican State, Oxford University Press, 2004, pág. 86-87. Leer más

FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO

Autores: Roberto Claros Cohaila
Isabel Claros Abarca
Sumario
1. Presentación del tema
2. Marco conceptual y normativo sobre el Sistema de Planeamiento Estratégico
3. Reflexiones y propuestas desde la práctica
4. Conclusiones o reflexiones finales

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
Desde el año 2002, estamos avanzando de manera gradual en dos grandes procesos: El Proceso de Modernización del Estado y el Proceso de Descentralización, siempre teniendo como marco los lineamientos del Acuerdo Nacional y las, ahora 32 Políticas de Estado. Dentro de estas, en particular, cabe recordar las relacionadas, de manera directa, con el SISTEMA DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO; y con tal propósito las transcribimos a continuación:

En los procesos de Modernización del Estado y de Descentralización, ha sido la PCM y el Ministerio de Economía y Finanzas, quienes han venido impartiendo los lineamientos y directivas a seguir; e inclusive después de que por Ley N° 28522 del 2005, y posteriormente con el DL 1088 del 2008, se crea y ratifica el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN); el MEF continua impartiendo diversas directivas través de los Sistemas de Presupuesto e Inversión Pública, que regulan, orientan o desorientan a las entidades del Estado, lo referente a la elaboración de Planes de Desarrollo Concertado, y su “actualización dentro de los procesos de Presupuesto Participativo”, la elaboración de los Planes Estratégicos Institucionales; los Planes Sectoriales Multianuales, los Programas Multianual de Inversión Pública y los Planes Operativos Institucionales. Consecuentemente, es el MEF y no el CEPLAN, quien en la práctica está orientando la elaboración de planes, la ejecución de los programas y proyectos que se pueden o no desarrollar y hasta los procesos de Rendición de Cuentas y Audiencias Públicas que los Gobiernos Subnacionales deben realizar.

2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMTIVO SOBRE EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
El marco normativo reciente del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del CEPLAM es el Decreto Legislativo N° 1088 de junio del 2008; el mismo que en su artículo 5, dispone que el CEPLAN, es el organismo técnico especializado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, que ejerce la función de órgano rector, orientador y de coordinación del Sistema de Planeamiento Estratégico.
En la SEGUNDA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA del mismo Decreto Legislativo N° 1088, señalaba las Prioridades de la etapa inicial de funcionamiento del CEPLAN.
En el parido de tres años el CEPLAN debería haber priorizado:
1. La consolidación institucional del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del CEPLAN.
2. La revisión de la legislación relacionada con: a) el planeamiento estratégico; b) la definición y ejecución de políticas de Estado; y c) el alineamiento de los instrumentos financieros públicos con los planes y objetivos nacionales, sectoriales y subnacionales; con la finalidad de promover las reformas necesarias para garantizar su coherencia e integralidad.
3. El estudio y la evaluación de las variantes formales y metodológicas del planeamiento estratégico utilizadas en los diferentes organismos públicos en los tres niveles de gobiernos, con la finalidad de propender a su coordinación y unificación con base en una matriz única, sin perjuicio de aquellas características que, por la diferencia de funciones y la especialización, requieren de formas y métodos de planificación especiales.
4. La definición de las metodologías y técnicas prospectivas básicas aplicables al planeamiento estratégico para el desarrollo nacional y la mejora de la competitividad del país, así como su difusión a través de programas de capacitación y talleres especializados.
5. El apoyo a los procesos de descentralización, inclusión social y mejoramiento de las condiciones ambientales del país.

De otro lado, cabe significar que durante el proceso de elaboración del Plan Estratégico Institucional del CEPLAN 2009- 2011, se desarrollaron talleres para el diagnóstico, con el método FODA, el mismo que por su relevancia se transcribe a continuación:

Un breve análisis del cuadro anterior nos revela la precaria situación en la que viene desempeñando sus funciones el CEPLAN, en cuanto a recursos financieros e infraestructura, pero lo que nos releva de todo comentario adicional, es lo señalado en el diagnostico de su PEI, e identificado como AMENZAS:
• Resistencia de los responsables del manejo de los instrumentos financieros públicos para asignar los recursos al cumplimiento de las metas de los planes.
• Débil apoyo político para consolidar la implementación institucional del CEPLAN.

Sin embargo, muy a pesar de las limitaciones e indiferencia con las que viene trabajando el órgano rector del Sistema de Planeamiento Estratégico, cabe significar como un gran logro del equipo técnico del CEPLAN, el haber concluido el proceso de elaboración del Proyecto del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y luego iniciar un proceso de consulta, tal vez limitado y con una metodología y tiempos no adecuados, en opinión de muchos; pero igual, se logró proponer y gestionar que mediante Decreto Supremo N° 054-2011-PCM del 22.06.2011, se apruebe el PLAN BICENTENARIO: el Perú hacia el 2021, el mismo que define seis (06) ejes estratégicos, proponiendo para cada uno de ellos, los objetivos, lineamientos, prioridades, metas y programas estratégicos. Es de significar que el PLAN BICENTENARIO, cuenta con la aprobación del Foro del Acuerdo Nacional realizado el 18.03.2011.
De otro lado, para repasar los diversos niveles de planeamiento, su temporalidad y necesidad de articulación, se adjunta el siguiente gráfico adaptado del que presenta el MEF, en los instructivos o directivas, pero sin señalar fechas, alcances y lo que comprende; la gestión operativa y el PMIP – Plan Multianual de Inversión Pública, que algunos piensan que sustituye a la propuesta de programas y proyectos a incluirse en un PDI; así tenemos:

3. REFLEXIONES Y PROPUESTAS DESDE LA PRÁCTICA
Un pilar de la Gestión para Resultados en Desarrollo, es el fortalecimiento del Sistema de Planeamiento Estratégico; situación que esta aun pendiente en nuestro país, como lo está el diseño e implementación del quinto pilar referido a un Sistema de Seguimiento, Evaluación y Monitoreo; consecuentemente observamos que no sólo no favorece el fortalecimiento del sistema de planeamiento, sino interfiere y desordena los intentos de planificación e intentos de ordenamiento interno, al menos en los gobiernos subnacionales, más aún en los procesos de los gobiernos locales; así podemos citar solo algunos ejemplos:
a. Los sistemas administrativos de presupuesto, tesorería y contabilidad están comprendidos dentro del ámbito del MEF, de igual modo el SIAF y el SNIP, ente otras dependencias que orientan la gestión gubernamental en aspectos de planeamiento operativo y estratégico como el POI – Plan Operativo Institucional y los PEI- Planes Estratégicos Institucionales, los PESEM – Planes Sectoriales Multianuales y los PMIP – Planes Multianuales de Inversión Pública; sin embargo, estos no están en armonía, ni diseñados para compatibilizar con el horizonte de otros planes territoriales, institucionales y temáticos, como los PDC – Planes de Desarrollo Concertado, PAT – Planes de Acondicionamiento Territorial; PDI – Planes de Desarrollo Institucional y otros como los PG – Planes de Gobierno; PDEL – Planes de Desarrollo Económico Local o los PIO – Planes de Igualdad de Oportunidades, sólo por citar algunos. Todo esto, muy a pesar de lo señala el artículo 71 de la propia ley del Sistema de Presupuesto, que está en el ámbito del MEF, cuyo texto transcribimos en el cuadro siguiente: (Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto – Ley N° 28411)
b. Emitiendo directivas e instructivos para el presupuesto participativo, que inicialmente orientaban a la atomización del gasto y a distraer a los agentes participantes y funcionarios municipales en una priorización de corto plazo;
c. Desde el 2010 improvisando un Plan de “Modernización de la Gestión Municipal” y Plan de Incentivos, que lo único que logra es romper el cronograma de gastos de fin de año y extremar la expectativa de los funcionarios por las transferencias. Esto en vez de apoyar procesos de fortalecimiento institucional con criterios técnicos como lo planteaba el Decreto Legislativo 1026 del 21.06.08 “Régimen Especial Facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar PROCESOS DE MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL INTEGRAL”;
d. Rigidez en los criterios para la identificación y aprobación de Proyectos de Inversión Pública, en actividades económicas o promoción de las mismas, donde no llega la empresa privada.
e. Se demanda Programas Multianual de Inversión Pública (con un horizonte temporal de tres años, se pide articular el Plan de Desarrollo Concertado de más de 10 años con el Plan de Desarrollo Institucional de 04 años y se exigen procesos de presupuesto participativo anual, que demanda distraer la gestión por más de 06 meses, sin contar aún los procesos de Rendición de Cuentas que hay que reportar en el aplicativo del MEF y todos esto, mientras que en paralelo los funcionarios deben estar pensando en el diseño, gestión y reporte del Programa de Incentivos, también del MEF.

El artículo 2, del D.S. N° 054-2011-PCM que aprueba el PLAN BICENTENARIO: el Perú hacia el 2021, dispone sobre el ajuste de los Planes Estratégicos, lo siguiente: “Las entidades conformantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, ajustarán sus Planes Estratégicos a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado: PLAN BICENTENARIO: Perú hacia el 2021”; sin embargo, por la poca difusión del Plan y la falta de directivas o pautas para ajustar los planes; los PESEM a nivel Sectorial; así como los PDC y PEI o PDI, a nivel de los Gobiernos Subnacionales, al Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021, aún está en la agenda como tarea pendiente

Tomando como ejemplo la propia VISIÓN Y MISIÓN del CEPLAN 2009 – 2011, que se refiere a continuación; podemos observar lo que ocurre de manera generalizada con los planes a nivel de los diversos Organismos del Estado; nos esmeramos en la elaboración del diagnóstico, el análisis estratégico, las ideas fuerza para la visión y misión institucional, hasta trabajarnos en la identificación de los valores, para seguir con el desarrollo de la propuesta en función de los ejes y objetivos estratégicos por dimensión de desarrollo, acompañamos un listado de programas y proyectos, en el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, para los próximos 04 años, alineados a la visión; pero resulta que el MEF a través de las OPI, que están dentro del SNIP solicita el envío de un PMIP- Programa Multianual de Inversión Pública para los próximos 03 y de otro lado orienta recursos para Programas de Modernización y Programa de Incentivos, que no estaban considerados en los Planes de los Gobiernos Locales. Algo similar ocurre, en ocasiones de manera tardía, como la eventual oferta de algunas ONGs que recursos y buscan a los GR y los GL para cogestionar, a través de contrapartidas institucionales, programas y proyectos, que en muchas circunstancias, ni están en los planes, ni en las prioridades de dichos niveles de gobierno: lo que origina seguir con la política de parches del POI y del PIA, lo que origina una congestión de trámites en manos del equipo presupuesto público y de otros sistemas administrativos, lo que finalmente evidencia que estamos ante una gestión municipal, más que proactiva, solo reactiva, tradicional, burocrática y definitivamente poco eficaz.

4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES
• No existe una cultura de planeamiento internalizada en los gestores públicos, ni en la propia sociedad civil. La improvisación entre los diversos niveles de gobierno se da en cascada, cuando desde los diversos Sectores y ONGs se sale a ofrecer a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, productos o servicios aún no validados; lo que distrae la agenda de los gestores subnacionales. Esto sucede inclusive con la puesta en marcha de diversos procesos como el presupuesto participativo, que inicialmente levantó la expectativa por encima de la realidad y desvió la atención de los agentes participantes en la priorización de proyectitos intrascendentes y el corto plazo; de igual modo los Programas Estratégicos y el Presupuesto por Resultados, que desde el año 2007, aún no logran conducirnos a una Gestión para Resultados en Desarrollo, la misma que inicialmente estaba prevista en el cronograma del MEF para el 2011.
• No existe coherencia en la propuesta para la implementación del enfoque de Gestión para Resultados, que demanda fortalecer el Sistema de Planeamiento, cuando el órgano rector del SINAPLAN, no cuenta con los recursos ni apoyo político para su funcionamiento, como lo revela el diagnóstico del PEI – Plan Estratégico Institucional del CEPLAN – 2009-2011.
• Se viene incumpliendo el artículo 71 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto – Ley N° 28411. No existiendo propuestas metodológicas del MEF – Ministerio de Economía y Finanzas; del CEPLAN – Centro de Planeamiento Estratégico; ni de la Secretaria de Gestión Pública de la PCM – Presidencia del Consejo de Ministros.
• Entre los aspectos principales para orientar los procesos de planeamiento, está en la agenda pendiente, la reflexión y propuesta procesos metodológicos diferenciados para diversos escenarios o realidades, no es lo mismo iniciar un proceso de planeamiento local en una municipalidad citadina y de alta complejidad, que en una municipalidad rural de muy baja complejidad. Así como para el Programa de Modernización y el Programa de Incentivos, se habla de Municipalidades de Ciudades Principales de tipo A y tipo B, y de Municipalidades con mas y con menos de 500 viviendas; corresponde que se den orientaciones concretas, especialmente para las 1585 municipalidades que constituyen el 86 % y que están comprendidas en el rubro de RESTO DE MUNICIPALIDADES en el DS. 003-2010 del MEF.
• De igual modo, el tema de identificación de herramientas diferenciadas para el diagnóstico, simples pero útiles; así como orientar sobre la articulación de Objetivos Estratégicos Nacionales, Regionales y Locales, a nivel de planes territoriales; lo mismo se debe hacer con la articulación de los Objetivos Tácticos a nivel de los PEI o PDI según sea el caso, y de cómo estos deben orientar los Objetivos Operativos. Consecuentemente, de nada valdrá que el MEF pueda incentivar a la “modernización de las municipalidades” orientadas a incrementar los niveles de recaudación de los tributos municipales, y mejorar la ejecución de proyectos de inversión (fierro y cemento), sino logra comprender los procesos de la gestión local y que sus prioridades pasan por el fortalecimiento de capacidades y promover el desarrollo económico para incrementar las finanzas locales, más que las finanzas municipales.
• Otro tema similar pendiente, es en cuanto al menú básico de indicadores, su enfoque, utilidad para la gestión de competencias y funciones propias de un gobierno local, y no sólo para evaluar y monitorear los Programas Estratégicos. En consecuencia, es fundamental que se gaste no sólo en cursos, y seminarios, sino en asistencia técnica, y pasantías, con profesionales que no provengan solo de la academia y sean expertos en marcos conceptuales aplicables organizaciones de alta complejidad y un grado de madurez organizacional, que en más del 86% de municipalidades, no van encontrar; y es probable que tengan dificultades en acertar el diagnóstico y en la propuesta. Deben convocarse a equipos multidisciplinarios con cierto perfil, académico práctico y que evidencien haber conducido procesos internos de los propios gobiernos locales, con el propósito de orientar la elaboración de indicadores específicos a nivel de las áreas funcionales como Limpieza Pública, Seguridad Ciudadana, Desarrollo Social, Salud, Educación, Transporte, Desarrollo Económico etc.
• Además de la falta de orientaciones y asistencia técnica para efectuar el alineamiento de los planes territoriales e institucionales de los diversos niveles de gobierno; son pocas las entidades conformantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, que han ajustado sus Planes Estratégicos a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado: PLAN BICENTENARIO: Perú hacia el 2021, conforme lo establece en la base legal de su aprobación – Decreto Supremo N° 054-2011-PCM.
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INCLUSIÓN SOCIAL DESDE LA GESTIÓN MUNICIPAL

Autores: Roberto Claros Cohaila
Isabel Claros Abarca

Sumario
1. Presentación del tema
2. Marco conceptual y normativo sobre inclusión social
3. ¿Cómo poner el tema en la agenda de las gestiones y de los gestores municipales?
4. Conclusiones o reflexiones finales

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA

La propuesta del actual Gobierno Nacional está orientada al crecimiento y desarrollo con inclusión social, es así que en menos de 100 días, se tiene la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social – Ley N° 29792 del 19.10.11; asimismo, crea el Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS) como sistema funcional.
Como antecedente histórico podemos citar la creación del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH) en 1996 y posteriormente la Creación del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) en el 2002. Mediante Ley Orgánica Nº 27779 publicada el 11 de Julio del 2002, Se establece que el MIMDES diseña, propone y ejecuta la política de desarrollo social y humano promoviendo la equidad de género y la igualdad de oportunidades para la mujer, la niñez, la tercera edad y las poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema, discriminadas y excluidas. Hasta antes de promulgada la mencionada Ley, su denominación era Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH), creado el 29 de octubre de 1996 mediante Decreto Legislativo 866, teniendo como finalidad el desarrollo de la mujer y la familia, bajo el principio de igualdad de oportunidades, promoviendo actividades que favorezcan el desarrollo humano, atendiendo de manera prioritaria a los menores en riesgo.

Mediante Ley Nº 27793 publicada el 25 de Julio del 2002, en el Diario Oficial El Peruano quedó modificada la estructura orgánica básica del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES, la misma que fue desarrollada en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) aprobado con acuerdo de Consejo de Ministros por Decreto Supremo Nº 008-2002-MIMDES, publicado el 27 de agosto del 2002.

Culminado el proceso de fusión por absorción, de los organismos públicos descentralizados COOPOP, INABIF, PAR, PRONAA y FONCODES, en el MIMDES y el proceso de reestructuración y reorganización sectorial; mediante Decreto Supremo N° 011-2004-MIMDES publicado el 7 de enero de 2005 se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, el cual fue modificado por Decreto Supremo N° 006-2007-MIMDS publicado el 22 de junio de 2007.
Si nos remitimos a las Políticas del Estado del Acuerdo Nacional, podemos observar que las Políticas sobre Equidad y Justicia Social comprenden:

10. Reducción de la pobreza.
11. Promoción de la Igualdad de Oportunidades sin Discriminación.
12. Acceso Universal a una Educación Pública Gratuita y de Calidad y Promoción y Defensa de la Cultura y del Deporte.
13. Acceso Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social.
14. Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo.
15. Promoción de la Seguridad Alimentaria y Nutrición.
16. Fortalecimiento de la Familia, Promoción y Protección de la Niñez, la Adolescencia y la Juventud

Observando lo que comprenden cada una de las Políticas antes citadas y en especial la declaración de la DÉCIMO PRIMERA POLÍTICA DE ESTADO, podemos dimensionar la amplitud y alcance de dichas políticas, las mismas que hasta ahora, parcialmente se ha venido impulsando a través del MIMDES, Ministerio que ha puesto mayor énfasis en promoción y desarrollo de la mujer. Para tal efecto observemos la Ley de Igualdad de Oportunidades – Ley 28983 – Ley de Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres – curiosamente denominada la Ley LIO, que orientan a la formulación e implementación de los PIO – Planes de Igualdad de Oportunidades, los mismos que están orientados también a la igualdad de oportunidad entre hombres y mujeres. Sin embargo, observemos los alcances sólo de la decimo primera Política de Estado:

“Promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación. Nos comprometemos a dar prioridad efectiva a la promoción de la igualdad de oportunidades, reconociendo que en nuestro país existen diversas expresiones de discriminación e inequidad social, en particular contra la mujer, la infancia, los adultos mayores, las personas integrantes de comunidades étnicas, los discapacitados y las personas desprovistas de sustento, entre otras. La reducción y posterior erradicación de estas expresiones de desigualdad requieren temporalmente de acciones afirmativas del Estado y de la sociedad, aplicando políticas y estableciendo mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas para toda la población.”

Consecuentemente, la realidad ha exigido la creación de un Ministerio con un enfoque integral, promotor de sinergias, para hacer realidad una coordinación intersectorial e intergubernamental.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) trabajará conjuntamente con el gobierno peruano en la implementación del nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), informó su representante en Perú, Fidel Jaramillo. “Hemos priorizado el apoyo del BID para Perú en el sector de los programas sociales, en particular estamos trabajando conjuntamente con el gobierno en el diseño e implementación del nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social”, refirió.

2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMTIVO SOBRE INCLUSIÓN SOCIAL

A efectos de nuestro análisis, se considera que están en situación de exclusión todas las personas que, viviendo en nuestro país, no tengan cubiertos o no tengan acceso a los derechos básicos establecidos en la Constitución: libertad, justicia, igualdad entre otros derechos fundamentales reconocidos en el Artículo 2do. de la Constitución Política vigente:

Artículo 2.- Derechos fundamentales de la persona
Toda persona tiene derecho:
1. A la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar. El concebido es sujeto de derecho en todo cuanto le favorece.
2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole.

Para cumplir lo anterior, la persona debe tener derecho a educación, propiedad privada, trabajo y elección de oficio, protección social, económica y jurídica, asistencia y prestaciones sociales, salud, cultura y vivienda digna. La inclusión social debe estar focalizada a promover tales aspiraciones y derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, y no sólo a temas de lucha contra la pobreza o temas de género o generacional. Consecuentemente, la valla es alta y la responsabilidad de los gestores públicos y de la sociedad en su conjunto también.
Consecuentemente, la Inclusión Social más que un ideal o la esperanza puesta en un Ministerio, debe constituirse en una estrategia nacional que articule no sólo el trabajo inter sectorial, sino también los tres niveles de gobierno, así como a los diversos actores sociales, económicos, políticos y culturales, de nuestro país, y particularmente de los gestores públicos locales y aliados estratégicos.
De la exclusión social se han preocupado distintos ámbitos: académico, político, institucional; cada uno con una perspectiva propia, sin embargo, la coincidencia es unánime en torno al hecho de que la exclusión es un fenómeno complejo, que se gesta a través de la relación de factores dependientes entre sí en el seno de procesos sociales, que tiene, por tanto, un carácter dinámico y que se concentra en espacios diferentes.
La consecuencia de los de procesos de exclusión no es únicamente la pobreza económica que sufren los hogares o las personas, se trata de algo más trascendental tanto para ciudadanos como para sociedades.

La débil capacidad de integración provoca exclusión de los procesos de desarrollo. Este enfoque prioriza la existencia de procesos que operan como factores dinámicos de exclusión en diversos campos: económico, político, cultural. La exclusión económica se manifiesta a través del mercado laboral, donde es evidente la existencia de barreras que excluyen, por ejemplo como “no empleables” a los que inclusive están por terminar su “segunda edad”, así como a las madres de familia que tienen hijos, entre otros aspectos económicos de la empleabilidad e igualdad de oportunidades en remuneraciones o cargos directivos, capacitación etc. La exclusión política, generalmente se manifiesta en la marginación de los círculos de la toma de decisiones, gobierno, empresas, gremios y en las propias organizaciones sociales de base. La exclusión cultural, tiene amplia casuística y se manifiesta, entre otros casos en la precariedad de las redes sociales primarias (vecinales o de barrio), en los gremios, centros educativos, clubes de coterráneos etc. El enfoque de la exclusión, aporta una serie de elementos relevantes para el diseño e implementación de políticas públicas que vayan más allá de la lucha contra la pobreza y la igualdad de oportunidades de género y generacional.
Como anexo N° I de la Ley de creación del MIDIS – Ministerio de Desarrollo e Inclusión social, tenemos que comprender o referirnos a Desarrollo Social e Inclusión Social:

a) Desarrollo social. El proceso por el cual se alcanza el bienestar y el desarrollo humano. Para ello, el Estado y la sociedad asumen corresponsabilidad en la superación de los problemas sociales, en el campo del desarrollo de capacidades, generación de oportunidades y atención social a poblaciones objetivo.

b) Inclusión social. La incorporación social, económica, política y cultural a la comunidad nacional de grupos sociales excluidos y vulnerables, con plenos derechos y acceso a los mercados, para lo cual el Estado realiza un esfuerzo adicional a sus sistemas permanentes, con intervenciones destinadas a: i) preservar el capital humano y evitar su deterioro; ii) desarrollar las capacidades de la población; y iii) aprovechar las oportunidades económicas mediante la promoción socioproductiva; todas, de carácter multisectorial e intergubernamental; a efectos de eliminar y/o aminorar la pobreza, la desigualdad, la exclusión, las vulnerabilidades y los riesgos y mejorar la calidad de vida de la población.

De otro lado, siendo un ministerio de reciente creación y estando por redefinirse los alcances y funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, consideramos oportuno hacer un breve resumen del marco normativo que regula al nuevo ministerio creado por Ley N° 29792:

Artículo 3. El Sector desarrollo e inclusión social comprende a todas las entidades del Estado, de los tres niveles de gobierno, vinculadas con el cumplimiento de las políticas nacionales en materia de promoción del desarrollo social, la inclusión y la equidad.
Artículo 4. Ámbito de competencia
a. Desarrollo social, superación de la pobreza y promoción de la inclusión y equidad social.
b. Protección social de poblaciones en situación de riesgo, vulnerabilidad y abandono.
Artículo 5. Finalidad, principios y valores
El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social tiene la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población, promoviendo el ejercicio de derechos, el acceso a oportunidades y el desarrollo de capacidades, en coordinación y articulación con las diversas entidades del sector público, el sector privado y la sociedad civil.
Las políticas de desarrollo e inclusión económica y social tienen su fundamento en los siguientes principios y valores: respeto a los derechos humanos, desarrollo humano, justicia social, equidad, inclusión, universalismo, solidaridad, igualdad de oportunidades, cohesión social, integralidad, transparencia, descentralización, calidad, efectividad, participación social, interculturalidad, emprendimiento e intersectorialidad.
Artículo 6. Competencias exclusivas
El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social es el organismo rector de las políticas nacionales de su responsabilidad, ejerciendo competencia exclusiva y excluyente, respecto de otros niveles de gobierno, en todo el territorio nacional para realizar las siguientes acciones:
a. Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en materias de desarrollo e inclusión social, encaminadas a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales, en aquellas brechas que no pueden ser cerradas por la política social universal, regular, de competencia sectorial.
b. Dictar normas y lineamientos técnicos para la adecuada ejecución y supervisión de las políticas nacionales, la gestión de los recursos del sector, así como para el otorgamiento y reconocimiento de derechos, la sanción, fiscalización y ejecución coactiva en las materias de su competencia.
c. Realizar el seguimiento, monitoreo y evaluación respecto del desempeño y logros alcanzados por las políticas, planes y programas en materia de desarrollo e inclusión social, en los niveles nacional, regional y local, así como tomar las medidas correspondientes.
d. Diseñar, conducir y supervisar los sistemas funcionales en el ámbito de desarrollo e inclusión social asegurando el cumplimiento de las políticas públicas nacionales y sectoriales de acuerdo a las normas de la materia.
e. Ser ente rector del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (Sinadis).
Artículo 7. Competencias compartidas
7.1 El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social ejerce competencias compartidas con los gobiernos regionales y gobiernos locales en materia de desarrollo e inclusión social.
7.2 Corresponde a los gobiernos regionales y gobiernos locales ejercer en su respectiva jurisdicción aquellas funciones vinculadas al desarrollo y la inclusión social, conforme a lo previsto en la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, y la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, respectivamente. El ejercicio de dichas funciones debe estar en concordancia con lo dispuesto por las políticas nacionales y sectoriales que dicte el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.
EL MIDIS contará con dos Viceministerios: Viceministro de Políticas y Evaluación Social – Viceministro de Prestaciones Sociales.
También se dispone la articulación y coordinación entre niveles de gobierno y con otros organismos del Poder Ejecutivo.

Asimismo, se dispone que el marco del proceso de descentralización, en un plazo no mayor de ciento ochenta (180) días útiles, el Ministro de Desarrollo e Inclusión Social propondrá las matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones en materia de desarrollo e inclusión social en los diferentes niveles de gobierno. En un plazo no mayor de ciento veinte (120) días útiles, los sectores adecuarán las políticas y programas a su cargo dentro del marco de los principios y valores del sistema de desarrollo e inclusión social
Se delega al Poder Ejecutivo facultades legislativas para que, en un plazo no mayor de noventa (90) días, elabore y apruebe la Ley de Organización y Funciones del actual Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, donde se precisarán sus nuevas competencias y estructura; dando cuenta al Congreso de la República y siendo responsable del estudio, informe y dictamen a que hubiere lugar, la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.
Se dispone que se adscríba al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, los siguientes programas o funciones:
JUNTOS – Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres.
FONCODES – Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social.
PRONAA – Programa Nacional de Asistencia Alimentaria.
GRATITUD – Programa Nacional de Asistencia Solidaria.
WAWA WASI – Programa Nacional Wawa Wasi.
PENSIÓN 65 – que se constituya sobre la base de GRATITUD.
CUNA MÁS – que se constituya sobre la base de WAWA WASI.

El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) “no es toda la política social” de este Gobierno, afirmó la flamante titular de este portafolio, la economista Carolina Trivelli Ávila. En Enfoque de los Sábados de RPP Noticias, la ministra explicó que el Midis viene a “complementar parte de una amplia estrategia que quiere darle contenido a la promesa de inclusión con desarrollo, que marcará la diferencia o el éxito de este Gobierno. El MIDIS, promoverá y articulará las políticas con otros Sectores, articulación intersectorial con:MIMSA, MINEDU, MINDES etc.; y con los otros niveles de gobierno: Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales – articulación intergubernamental.
Todos guardamos la esperanza que al equipo que conformará el flamante ministerio le vaya bien, por lo pronto tenemos una Ministra y dos Viceministros, de reconocida y amplia trayectoria, que tienen clara la película de lo que hay que hacer, ahora depende del apoyo que reciban de los diversos sectores, incluidos el MEF, que maneja los sistemas de Presupuesto Público, Tesorería, SNIP, SIAF entre otros, que eventualmente constituyen anclas o freno de mano, como les ocurre a mas de mil municipalidades rurarles que vienen siendo reguladas y medidas por el mismo marco normativo que municipalidades de amplia complejidad.

3. ¿CÓMO PONER EL TEMA EN LAS AGENDAS DE LAS GESTIONES Y DE LOS GESTORES MUNICIPALES?
• En la mayoría de planes de desarrollo concertado y planes de desarrollo institucional, el tema de inclusión social se expresa en programas o proyectos, pero que no siempre se logran ejecutar. De otro lado, aún no teniendo planes de mediano y largo plazo, las gestiones y gestores municipales, vienen trabajando temas afines a la inclusión social; apoyando Programas Estratégicos con enfoque de Presupuesto por Resultados; o desarrollando actividades, aunque de manera limitada, a través de áreas funcionales o programas municipales como: DEMUNAS, Casa de la Juventud, Casa de la Mujer, Programa del Adulto Mayor y en algunos casos trabajando con CONADIS, el fortalecimiento de las OMAPED – OFICINA MUNICIPAL DE ATENCION A LA PERSONA CON DISCAPACIDAD. Sin embargo, lo hay que incorporar en la agenda pendiente, es la articulación de dichos programas y su comprensión de parte del nivel de gobierno local y de las otras áreas funcionales y los responsables de los sistemas administrativos, ya que muchas veces, vienen funcionando con recursos y el apoyo técnico de ONGs e Iglesias.
• Corresponderá al MIDIS, el MINDES y otros sectores afines a la inclusión y cohesión social, promover el tema y explicitar políticas y estrategias públicas articuladas. De manera inicial, se estima necesario la difusión de la matriz de competencias a aprobarse y luego una convocatoria de sensibilización a los diversos actores que tienen relación directa la problemática y alcances del tema.
• Las Universidades y Colegios Profesionales deben promover espacios de reflexión, motivación y compromiso de todos los actores claves, entre ellos los gestores públicos locales.
• Los Gobierno Regionales y Locales, deben promover, apoyar y orientar el apoyo de las ONGs, las Iglesias, los Programas de Responsabilidad Empresarial, para articular y opertivizar las políticas públicas sectoriales, a nivel regional y nivel local.
• Corresponde a los diversos sectores como MINAG; MINAM, MINEDU; MINDES; MINSA, entre otros, así como también a las universidades, a las asociaciones de municipalidades, a los Colegios Profesionales y por supuesto a las Autoridades Municipales y la propia población organizada, reflexionar sobre la importancia y estrategias de la participación de todos, en una gran cruzada por la inclusión social, liderados a nivel local por sus autoridades, quienes requieren reestructurar su agenda, de acuerdo a los lineamientos, roles y compromisos que se acuerden en el SINADIS – Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social.
• Para la implementación de las políticas nacionales y sectoriales y la evaluación de su cumplimiento, el ministerio desarrolla, de acuerdo al artículo 18 de la Ley, las siguientes acciones:

a. Coordina con las entidades del Poder Ejecutivo y con los gobiernos regionales y locales en la implementación de las políticas nacionales y sectoriales objeto de su rectoría, así como el seguimiento, evaluación y cumplimiento de las mismas a través de sus respectivos órganos de línea. Para tal efecto, celebra convenios interinstitucionales de asistencia y cooperación mutua.
b. Desarrolla sistemas de información y mecanismos que contribuyan al cumplimiento de las competencias compartidas en materia de desarrollo e inclusión social. A tal efecto, facilita a los gobiernos regionales y locales la información que precisen para el efectivo ejercicio de sus respectivas competencias en estas materias.
Asimismo, los gobiernos regionales y locales deben entregar los datos, registros o documentos que produzcan o posean para el cumplimiento de las funciones de rectoría del ministerio.
c. Presta a los gobiernos regionales y gobiernos locales la cooperación, capacitación y asistencia técnica que estos requieran respecto de las competencias transferidas. Asimismo, puede celebrar convenios en aquellos aspectos que requieran ser fortalecidos.
d. Implementa un sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación con el objeto de comprobar el cumplimiento de las políticas y normas nacionales en materia de desarrollo e inclusión social.
e. Ejerce o participa de la coordinación con otras entidades del Poder Ejecutivo, adscritas o no a su sector, respecto de aquellas materias objeto de su rectoría, así como de aquellas que se relacionen o le generen algún impacto a su sector. Para tal efecto, puede celebrar convenios interinstitucionales de cooperación, capacitación y asistencia, entre otros mecanismos de coordinación.
f. Coordina con los gobiernos regionales y gobiernos locales la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, y evalúa su cumplimiento.
g. Otros mecanismos de articulación y coordinación que se considere pertinentes.

4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES
o Débil capacidad de integración provoca exclusión de los procesos de desarrollo
o La exclusión social es un fenómeno que supera el concepto de pobreza y exclusión
o Elaboración o actualización e implementación del Plan de Igualdad de Oportunidades con nuevo enfoque, es decir no limitado a sólo al tema de género.
o No basta con la implementación de una DEMUNA, ni con el funcionamiento limitado y no integrado de las OMAPED, Programas de la Juventud y las actividades destinadas para los Adultos Mayores; en necesario el diseño e implementación de políticas locales e institucionales, que les den sostenibilidad a los programas y fomenten las buenas prácticas buscando aliados estratégicos.
o La promoción de fomento de emprendimientos de manera sostenida a través de un Programa o Proyecto comprendido dentro de un PEDEL- Plan Estratégico de Desarrollo Económico Local
o Si no ha dado resultado planificar ni gestionar en función del mapa de la pobreza, complementariamente, podemos ensayar el uso el mapa de la riqueza, cuyo enfoque nos orienta a visualizar y orientar nuestras acciones a oportunidades
o Programar y priorizar estratégicamente los limitados recursos y participar responsablemente en los programas y proyectos que tengan el enfoque o componente de inclusión social
o Poner en práctica lo ofrecido al crearse el MIDIS, de hacer realidad e institucionalizar la estrategia denominada “Encuentro de ejecutivo a ejecutivo” entre responsable de los sistemas sustantivos o de los Sectores o representantes del SINADIS y los representantes de los Gobiernos Regionales y Locales
o Promover y fiscalizar que se cumpla lo establecido en el artículo 18 de la Ley de creación del MIDIS y SINADIS, lo referente a las acciones que comprende las coordinaciones intersectoriales e intergubernamental.
o Con el propósito de afianzar la inclusión social desde los gobiernos locales, es recomendable considerar:

• El fortalecimiento de capacidades en el diseño de políticas locales
• Promover una gestión para resultados en desarrollo
• La participación de la empresa privada y otros actores de la sociedad civil como soporte de las acciones estratégicas que coadyuven a la inclusión social
• La participación Ciudadana con igualdad de oportunidades
• La articulación entre las áreas funcionales y de estas con los responsables de los sistemas administrativos
• Programa del Adulto Mayor, no sólo para administrar el ocio
• Programa de apoyo a la Mujer Sí, pero con enfoque sistémico y no sólo asistencialista
• Apoyo y defensa del Niño o promoción y desarrollo
• Los Programas Sociales con nuevo enfoque
• Diseño e implementación de proyectos productivos
• Socializar técnicas de negociación y resolución de conflictos
• Promoción y acciones conducentes a fortalecer los enfoques multicultural y una educación que oriente a la interculturalidad
• Promover el funcionamiento de municipios escolares con el enfoque de inclusión e interculturalidad

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Gestión de Riesgos
Autora: Isabel Claros Abarca
1. Introducción
La última década ha sido testigo del impacto de la naturaleza en localidades de todo el mundo, estimulando a una reflexión colectiva y replanteamiento de los enfoques del desarrollo, el riesgo de desastres y la administración local. Dos formas de acercarnos al análisis de causas y efectos de la administración del riesgo local son:
• el grado de vulnerabilidad de nuestras sociedades frente al impacto de desastres naturales y
• el grado de responsabilidad social y ciudadana en la mitigación.
¿Ejercemos una gestión estratégica del territorio y de la economía local? ¿O permitimos que todo pase?; son dos preguntas a considerar por los gestores locales.
2. El proceso de Planificación como parte de la Gestión del Riesgo
La explosión demográfica de áreas urbanas no planificadas conlleva a espacios ineficientes, hostiles y crecientemente riesgosos. Muchos distritos del país, adolecen de este mal; que como parte de procesos económicos y sociales, crecen desordenadamente, colapsan o se rehabilitan; la mayoría de estos espacios cuenta con “planes de desarrollo local”; documentos de gestión obligatorios, que deberían constituirse en espacios sociales para la reflexión y construcción de escenarios y estrategias locales; en diversos distritos y provincias, al momento de construir la Visión de Desarrollo Local, encontramos coincidencias entre las aspiraciones locales y las características de CIUDADES SOSTENIBLES , que sean:
• Gobernables
• Competitivas
– Atractivas cultural y físicamente
– Eficientes en su funcionamiento
y desarrollo sin afectar el medio
ambiente, ni la heredad histórico
cultural
• Seguras
– Ordenadas
– Saludables
Existe una voluntad política expresa en las visiones de desarrollo. Estas coincidencias demuestran, que existe una “Visión Pública” que procura seguridad; no solo física, sino económica y productiva. Dicha visión suele opacarse durante los propios procesos de planeamiento; en algunos casos; entre programas y proyectos secundarios, como una planilla de pendientes de la ciudad sin mayor relación con la visión integral; en otros, son las estrategias, de carácter exclusivo o atemporal, que difieren del objetivo. Los procesos de planificación de los gobiernos locales en el Perú han sido, por diversos frentes, objeto de informalidad o demagogia; menguando su credibilidad y validez. En este sentido, el rol de la institucionalidad en el país se hace latente; la carestía de representatividad institucional en los procesos de planificación, debilita las propuestas de planeamiento. La influencia del interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales. La priorización y temporalidad de los proyectos, así como la claridad en el diseño de estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia de la cualidad institucional de cada localidad.
3. Vulnerabilidad local, factor a considerar en la gestión para el desarrollo nacional
El Perú es un país con un alto nivel de vulnerabilidad ante variaciones climáticas drásticas. De acuerdo con Tyndall Center (2003) , el Perú se encontraría entre los diez países más vulnerables ante eventos climáticos; siendo evidencia de ello las pérdidas económicas y el incremento de damnificados como consecuencia de fenómenos naturales y antrópicos en la última década
Esto se evidencia cada año en el incremento de damnificados anuales por “fenómenos” climáticos y los millones de dólares destinados a contingencias del orden de desastres naturales. La vulnerabilidad suelen ser más evidentes en los sectores sociales y económicos de menores recursos; como las poblaciones que habitan zonas altamente riesgosas y con una infraestructura social y productiva frágil e insegura.

La vulnerabilidad, vista desde la óptica de la administración local, está asociada a entre otros temas a:
• La incipiente incorporación del enfoque de riesgos en la gestión nacional, regional y local para el desarrollo; sumado a la informalidad en la gestión del territorio que redundan en un inapropiado uso del suelo.
• El bajo nivel institucional, que dificulta la planificación y ejecución de acciones de adaptación concretas.
• La alta dependencia a sectores primarios sensibles al cambio climático, tales como el agrícola y el pesquero
• El bajo nivel de participación ciudadana en prácticas relacionadas a la prevención y gestión del riesgo.

Bajo un escenario pasivo en la gestión territorial, los efectos podrían exponenciarse al involucrar otros mecanismos que afectan negativamente el crecimiento; como la pérdida de disponibilidad de recursos hídricos para consumo humano y generación energética, (retroceso glaciar); la pérdida de productividad primaria agrícola y pesquera (aumento de la temperatura del mar); la pérdida de biodiversidad, y efectos sobre la salud humana.
Si bien el conocimiento o difusión de los datos estadísticos referentes a desastres no suelen manejarse de manera coloquial; existe un conocimiento general de los efectos sociales y económicos de los desastres en cada comunidad. La difusión del conocimiento sobre la gestión del riesgo, disminuye considerablemente el nivel de vulnerabilidad de una localidad; en la medida que la prepara para ejecutar acciones prioritarias y de manera organizada, que den frente a los eventos climáticos más sentidos en la economía local; el manejo de estos conocimientos por parte de las instituciones y el gobierno local, implicaría su uso en los procesos de planificación, ejecución de obras y fiscalización. Sin embargo, en muchos casos esta hipótesis no suele aplicarse.
La mitigación de desastres naturales en cada localidad, sea por mejoras en el uso del suelo, prácticas seguras, saludables, monitoreo o fiscalización participativa o ejecución proyectos para la prevención; equivaldrían a un ahorro incalculable (en tiempo, dinero y vidas) al Estado y a cada comunidad; apreciando que lo matemáticamente equivalente no lo es en términos psicológicos. Sin embargo para darnos una idea del gasto: los daños estimados totales para el Niño 1997-1998 causó daños estimados en US$ 3,500 millones; equivalente al 6.2% del PBI anual del 98. A nivel global, se estima que el impacto del cambio climático asciende a pérdidas de hasta 20% del PBI mundial.
En el Perú el impacto del cambio climático se sentirá a través del:
• •Retroceso glaciar: disminución del 22% de la superficie glaciar en los últimos 22 a 35 años.
• • Agudización del período de estiaje y disminución de la disponibilidad de agua (para consumo humano, uso agrícola, industrial y generación eléctrica).
• • Aumento del riesgo de desastres naturales como huaycos, deslizamientos, etc. e inundaciones en zonas costeras por la elevación del nivel del mar.
• • Aumento de la frecuencia e intensidad del Fenómenos del Niño.
• • Disminución de la disponibilidad de fitoplancton en el mar; menor productividad pesquera primaria y disponibilidad de recursos pesqueros.
• • Sabanización de bosques tropicales como consecuencia de la disminución del agua en los suelos.
• • Pérdida de biodiversidad y extinción de especies.

Se ha avanzado mucho sobre el tema en la última década: INDECI como rector del SINADECI ha liderado en la incorporación del enfoque de riesgos en diversos escenarios; existe información detallada por departamento en el Estudio de Ciudades Sostenibles y la elaboración de planes operativos. Por otro lado, se cuenta con indicadores actualizados al 2010 sobre el impacto de los desastres naturales por departamento durante los últimos 10 años en el : Anuario de Estadísticas Ambientales, de la Dirección Técnica e Indicadores Sociales; se ha elaborado la Estrategia Nacional de Riesgos para el Desarrollo; entre otros documentos; sumado a esto se debe resaltar el aporte e iniciativas de ONGs y otros colectivos sociales, que apoyan en el fortalecimiento de capacidades locales, como es el caso de ITDG – Soluciones Prácticas y PREDES especialistas en prevención de desastres.
Sin embargo, las acciones de reducción de riesgo de desastres desarrolladas en el cotidiano se perciben aun como iniciales. Dicha percepción puede basarse en el desconocimiento público de lo avanzado; y esto puede deberse entre otros, a factores sociales o de comunicación
El factor socio-cultural es un punto fundamental en la gestión del riesgo local. Los aspectos culturales, que inciden en la gobernabilidad de una comuna, localidad o región, pueden colaborar u obstaculizar, en la práctica, la gestión del territorio y de los recursos para un crecimiento sostenible. Un aspecto que incide en la escasa participación de la sociedad civil en acciones de respuesta a emergencias o a la gestión preventiva de riesgos, es el débil apoyo institucional.
.

Las estrategias de comunicación masiva de la información, no están presentes en los procesos de elaboración y/o reformulación de los documentos de gestión local: planes de desarrollo local, planes operativos o presupuestos participativos.
La fragilidad institucional en los procesos de planeamiento, sumado al poco interés de los medios de comunicación en la difusión e investigación para la prevención del desastre, entre otros factores, son retos por superar.
De otro lado debemos resaltar los logros: el Perú, gracias a la recomendación de la Red Global de Sociedad Civil para la Reducción de Riesgos, ha sido elegido entre los únicos 5 países a nivel mundial, como país piloto para desarrollar una metodología universal para reducir el riesgo de desastres naturales. Es así como Armenia, Indonesia, Mozambique, Nepal y Perú, cuentan con un modelo de metodología de trabajo para desarrollar políticas públicas conjuntamente con la sociedad civil, y priorizar acciones para reducir el riesgo frente a un desastre natural, estableciendo estrategias que atiendan a las diversas comunidades del interior de una nación.
Además, se deben reconocer los avances logrados en el contexto del sistema educativo, que cuenta con un conjunto de lineamientos de gestión del riesgo aprobados.
Es estratégico para el país, fortalecer la educación con enfoques de gestión del territorio, participación e inclusión. Es preciso educar profesionales de diversas áreas con dichos enfoques, que respondan, no sólo en la emergencia, sino en el mantenimiento y construcción de una comunidad que pueda hacer frente a los cambios por venir. Menos vulnerable equivale a más sustentable.
4. El Rol de los Gobiernos Locales en la Gestión del Riesgo
En este marco, es preciso detenernos en el rol de los Gobiernos Locales en la gestión del riesgo; ser líderes y gestores de la “administración estratégica” de su comuna y territorio, que proyecte acción en la toma de decisiones y sus contingencias. El concepto de gestión se refiere a “la capacidad de administrar y hacer funcionar coherentemente las partes de un todo”. Una comuna, una provincia o una región, cada una representa un nivel y un todo en sí diferente. “Conducir ese todo a un fin dentro de un tiempo determinado” es gestión estratégica.
Para esto es necesario establecer tres puntos de partida: primero: la conducción, requiere de un director del proceso, responsable, con capacidad de liderazgo, capaz de trabajar en equipo y éste, a su vez, capaz de supervisar técnicamente las actividades programadas; segundo, respeto y cumplimiento de los plazos estipulados y tercero, definición del fin o gran objetivo de ese todo, y al que deben apuntar los objetivos particulares de cada uno de los componentes del sistema, aún cuando haya una interacción recíproca entre estos también.
El ordenamiento y gestión del territorio; usos de suelo, el respeto de la zonificación, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y ciudadanas y la construcción de un capital social apto y educado para la participación; son roles que el gobierno local debe asumir plenamente, como responsables de la gestión local; así como debe formalizar, promover y apoyar alianzas para la cogestión de riesgos, liderando dichos procesos.
5. Articulación de los Gobiernos Niveles de Gobierno y el Sistema de Defensa Civil
A Nivel Nacional, el Sistema Nacional de Defensa Civil – SINADECI – actúa en concordancia con la Política y Planes de la Defensa Nacional. Los sectores participan en las acciones de Defensa Civil dentro del marco de la Ley del SINADECI y del PLAN NACIONAL DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES – PNAD del cual derivan sus propios Planes Sectoriales de Prevención y Atención de Desastres.
En coordinación con los sectores, universidades, instituciones científicas y tecnológicas entre otros integrantes SINADECI se formuló el PNPAD. Aprobado el 15 de enero de 2004. Actualmente, se están desarrollando los Planes Regionales y Sectoriales de Prevención y Atención de Desastres. (Art. 8 del Decreto Ley 19338). Según el Plan, los Sectores deben ejecutar obras de prevención, obras por peligro de desastre inminente, acciones y obras de emergencia y rehabilitación, así como obras y acciones en la etapa de reconstrucción, de acuerdo al ámbito de su competencia.
Se consideran obras de prevención a las obras que cada sector realiza dentro del ámbito de su competencia, ante la presencia de un fenómeno natural repetitivo o potencialmente dañino. Su ejecución se realiza en períodos de normalidad y con financiamiento de sus respectivos presupuestos.
En orden de comprender la articulación del SINADECI y la instancias de gobierno presentamos: las instancias Nacionales del Sector Público, las oficinas de INDECI y el Sistema Regional de Defensa Civil, conformados respectivamente por:
La Comisión Multisectorial de Prevención y Atención de Desastres, creada en el 2002, encargada de coordinar, evaluar, priorizar y supervisar las medidas de prevención de daños, atención y rehabilitación en las zonas del país que se encuentren en peligro inminente o afectados por desastres de gran magnitud. Dicha Comisión se encuentra integrada por los ministros de todos los Sectores y es liderada por la Presidencia del Concejo de Ministros, apoyada en INDECI como Secretaría Técnica.
Direcciones Regionales de Defensa Civil
Apoyan, asesoran y propician la coordinación e interrelación de los Comités y Oficinas de Defensa Civil en su jurisdicción. En la actualidad son 6 las sedes principales de INDECI y pueden agrupar hasta 5 sedes regionales cada una :
• DRI- Norte, con sede en Piura,
• DRI- Costa Centro, en Lima,
• DRI- Sierra Centro, en Junín
• DRI- Sur, en Arequipa,
• DRI- Sur Oriente, en Cusco y
• DRI- Nor Oriente en Tarapoto.
Administran los recursos del INDECI destinados a la atención de las emergencias y supervisan y autorizan el empleo de los recursos en custodia por las autoridades del SINADECI, dentro de su respectiva área geográfica.
Los Comités de Defensa Civil
Los Comités de Defensa Civil se organizan internamente en Comisiones y se clasifican en Comités de Defensa Civil Regionales (Departamental), Provinciales y Distritales. También pueden constituirse Comités en los Caseríos o Anexos, donde exista Agente Municipal y en los Centros Poblados Menores donde exista autoridad municipal. La autoridad máxima de cada comité reside en el alcalde o gobernador local. Gráfico 7:
En el gráfico podemos identificar las funciones de los actores que intervienen en cada etapa de la gestión del riesgo.
Dentro del momento de la Prevención podemos identificar algunas acciones fundamentales, en las cuales las municipalidades pueden apoyar; como son:
• Facilitar, proporcionar y actualizar la data sobre su territorio y sus organizaciones; esto sirve de gran ayuda en los análisis de vulnerabilidad, identificación de peligros y cálculos de riesgo. Un ejemplo de esto ha sido la colaboración de los municipios costeros con data catastral para la elaboración de los planes de seguridad y mapas de inundación, en caso de tsunamis
• Fortalecer y empoderar a los comités de defensa civil y su articulación con otras instancias, en los procesos de planeamiento local y el diseño y vigilancia de proyectos de carácter económico y social; además de promover la formación de redes institucionales para el monitoreo preventivo y la atención en caso de emergencias.
• Atraer y convocar a las organizaciones y medios de comunicación para la difusión, preparación y educación sobre gestión de riesgos.
• Dentro de la Prevención específica, le corresponde velar por el respeto de la zonificación y usos del suelo, la observancia y fiscalización de los proyectos en su jurisdicción, el diseño y gestión oportuna de obras o proyectos de prevención.
• Asegurar la capacidad de producción, tener especial atención y vigilancia sobre la infraestructura, fuentes de energía, suministro o servicios que brinda y consume la localidad.
• Para el momento de la atención:
• Asumir el rol de coordinación y organización con los sectores y las organizaciones sociales, para la asistencia del desastre.
• Convocar técnicos y especialistas en asistencia o reconstrucción.
En la práctica, para el terremoto de Arequipa, del 23 de junio de 2001, se administró la ayuda humanitaria a través de los CDC regionales, provinciales, distritales y locales. Las deficiencias de nuestro Sistema de Defensa Civil que pudiesen haberse notado en los últimos 2 grandes sismos (2001 y 2007), se derivan en buena parte de vicios culturales previos al desastre de diferentes actores locales, (demagogia, desinformación, hurtos, saqueos, corrupción), que ensombrecen la labor de reconstrucción, investigación y voluntariado de tantísimas personas; especialistas, pobladores, ciudadanos de a pie; brigadistas. Existe pues un sistema en funcionamiento, y es responsabilidad de todos asumir el rol que corresponde y ser parte activa de él.
6. Reflexión Final:
El reciente sismo de Japón, nos demuestra que la fragilidad humana puede ser la misma, pero la capacidad organizativa y los valores culturales juegan un papel importantísimo para la reconstrucción frente a la desgracia. En una país tan rico y frágil, como el Perú, es de justicia compartir los deberes en la tarea que significa la Defensa Civil; es necesario asumir los roles que correspondan y tomarnos en serio la construcción de espacios sustentables.
Es así, que se debe abandonar el enfoque de manejo de emergencias o manejo de desastres, para centrar la mirada en la gestión integral del riesgo y en la necesidad de la prevención de los mismos con una visión que incluye enfoques del territorio, la cultura y la institucionalidad, desde el nivel local hasta la complejidad nacional.
“La gestión del riesgo se basa en un modelo sostenible de desarrollo. Los desastres son la suma de: riesgo y vulnerabilidad de la población. (Económica, social y territorial). En orden de prevenir los desastres, es necesario disminuir la vulnerabilidad por todos los frentes, a través de acciones coordinadas y articuladas desde la gestión local. “La gestión estratégica del desarrollo”, incluida la gestión del riesgo de desastre, supone comprender la acción pública como un Proceso de Intervención Sistémica, es decir, la ejecución de acciones y proyectos que afectan y son afectados por muchas situaciones y agentes de manera simultánea” y recíproca.
“Una estrategia expresa la necesidad de conducción social hacia objetivos que se desprenden de una política de desarrollo, debidamente articulada. Determinar los objetivos del desarrollo supone hacer valoraciones y diagnósticos explícitos o implícitos de lo que debe cambiar y en qué dirección. Esto significa definir, jerarquizar y fijar temporalmente un conjunto de decisiones e inversiones”, procesos en los cuales debe estar presente la prevención del riesgo de desastre como garantía de decisiones e inversiones ligadas a la comunidad. La mejor forma de obtener un beneficio social y económico de estas estrategias de prevención y de desarrollo es : incorporarlas en los diversos instrumentos de Ordenamiento Territorial y en la Planificación y Gestión Estratégica en los tres niveles de gestión (local, regional y nacional).

La diversa realidad peruana, que abarca aspectos desde lo social, ecológico, climático, cultural y más; exige políticas públicas de para la intervención sistémica desde las regiones, que permitan y apunten a la implementación de estrategias específicas desde y para las localidades. El desafío de los nuevos gestores será articular coherentemente este enfoque de gestión de riesgos con carácter sistémico en la acción pública y en función de la Visión de Desarrollo de su localidad.
Esta característica propone una serie de retos que el gobierno debiera asumir, tales como el:
• Fortalecimiento de la institucionalidad
• Fortalecimiento de capacidades para la gestión ambiental urbana.
• Respeto de la zonificación y usos del suelo, considerando los mapas de riesgo y las tendencias climáticas.
• Fortalecimiento de los procesos de planificación local , promoviendo la representatividad e insertando el enfoque de riesgos en los programas y proyectos
• Promoción de tecnologías apropiadas para la construcción
• Fundamentos para ampliar el financiamiento para la vivienda de interés social
• Normar, coordinar, orientar y supervisar el planeamiento y la ejecución de la Defensa Civil.
• Participar en la formulación y difusión de la doctrina de Seguridad y Defensa Nacional en lo concerniente a Defensa Civil.
• Propiciar la coordinación entre los componentes del SINADECI local y regional
• Promover la educación y capacitación de la población en gestión de riesgos.

La decisión de los Gestores Locales, de asumir el rol que les corresponde en la administración por el desarrollo de su localidad y la gestión del riesgo local, es fundamental para lograr un país sustentable, rico y seguro. Es sentar las bases de una comuna más satisfecha y un país más gobernable.
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Políticas Públicas Locales y Derechos Humanos: Enfoques del desarrollo local.

Autora: Isabel Claros Abarca
Sumario:
1. Abstract
2. Introducción: Derechos Humanos y Desarrollo Local
3. Aciertos y omisiones de las Políticas Públicas en DDHH
4. Avances y limitaciones en el ejercicio de los Derechos Humanos en Latinoamérica.
5. Lineamientos de la gestión municipal con enfoque de DDHH
6. Indicadores de desarrollo – Propuesta para el monitoreo de la gobernabilidad y la calidad de vida.
7. Conclusiones

1. Abstract
¿Existe relación entre gestión para el desarrollo, gestión de políticas públicas desde el gobierno local y Derechos Humanos (DD.HH.)? El presente artículo busca aportar en el debate, explorando la importancia de las políticas públicas en la gestión local con enfoque de Derechos Humanos. Inicialmente, se definirán los DD.HH., las políticas públicas y su incidencia en el desarrollo. Se abordará, además, el rol de las políticas públicas locales como ejes de desarrollo y las medidas a considerar para asociarlo al cumplimiento de los derechos y la consecuente consolidación de la democracia municipal.

2. Introducción: Derechos Humanos y Desarrollo Local
“Las comunidades exigen, no democracia retórica, sino democracia en efectivo, democracia in cash, que no es otra que aquella que permite orientar los recursos públicos para resolver las necesidades colectivas y procurar el bienestar y la felicidad.“ (Jurgen Habermas)

El desarrollo integral municipal es entendido como el proceso de construcción de capacidades y derechos ciudadanos para que las personas tengan niveles adecuados en su calidad de vida (dimensión cultural del “Vivir bien”), es decir que ejerzan plenamente sus derechos humanos; e implica una reflexión inclusiva, planificación y priorización de acciones, estrategias para satisfacer derechos de manera sostenible. Las comunidades pueden tener capacidad y creatividad, a través de sus recursos culturales y tradiciones, para resolver sobre sus ámbitos locales; pero cuando se trata de incorporar esas decisiones de manera orgánica a la nación con el fin de potenciar el uso y goce de los recursos -“in cash”; de defender la soberanía y de proteger la identidad cultural, se exige un salto de calidad que convierte al actor local; (comunero, padre de familia, estudiante, profesional) no en un líder social, sino en un líder político; cuyo principal compromiso debe ser: utilizar los escenarios políticos de dirección del Estado para transformar las situaciones de injusticia y exclusión en el ejercicio de la democracia y los derechos humanos. La mejor manera de materializar estas aspiraciones, es velar por su cumplimiento desde la gestión y el monitoreo de metas relacionadas a los derechos humanos. Los principales valores éticos sobre los que se sustenta la democracia son los derechos humanos , no sólo como noción jurídico- política, sino como los principios esenciales de la vida social. Los derechos humanos se constituyen en reivindicaciones individuales y colectivas presentes en todas las sociedades contemporáneas, son universales y están profundamente relacionados con la democracia, pues a un mayor nivel de protección y satisfacción de los derechos humanos, igualmente será mayor el nivel de democracia y de legitimidad de los sistemas políticos. Adicionalmente, los DD.HH se constituyen en la razón de ser de las instituciones públicas que deberán asegurar su defensa, protección y promoción.

Si bien el desarrollo local es entendido como una meta, es también el resultado de procesos de gestión y participación de las políticas públicas por sus actores – la ciudadanía y sus instituciones. Las políticas desarrolladas e implementadas a nivel local conciernen a las administraciones públicas y las personas que toman estas decisiones políticas (autoridades, funcionarios, especialistas o la ciudadanía); según el nivel de participación e interés propios de cada localidad en estas materias. Una ventaja de los gobiernos locales es: trabajar cerca de sus ciudadanos, ser asequibles a ellos y por tanto ser partícipes y promotores del compromiso y gestión compartida de las políticas locales. El éxito en dicha tarea permite que el impacto de las políticas nacionales – normalmente sentidas como imposiciones – incidan adecuadamente en las políticas culturales locales e influyan positivamente en el desarrollo local.

La municipalidad como unidad jurídico-administrativa esencial del Estado es la primera instancia para la defensa, protección y promoción de los derechos humanos. Un municipio que gestiona desde la consecución de los DD.HH. tiene los siguientes objetivos:
• la realización de las tres generaciones de los derechos humanos;
• la promoción de la prosperidad general, en términos de aumentar la riqueza colectiva, desarrollar las potencialidades humanas y mejorar la situación económica, considerando su diversidad, cultura y potencialidades; y,
• el aprovechamiento de los recursos disponibles en la localidad de cara al bien común.
En consecuencia, es el municipio quien debe proveer los bienes de uso público, el equipamiento colectivo, la provisión de medios e instrumentos que promuevan el desarrollo de las actividades económicas, profesionales y laborales. Asimismo, debe diseñar estrategias que tiendan a la equidad real sobre la asignación de los recursos públicos y la adopción de medidas a favor los grupos sociales marginados o excluidos. En ese sentido, los gobernantes locales deben utilizar las ventajas comparativas y competitivas de los municipios. El fomento de la solidaridad y de la búsqueda del bien común debe ser la regla de oro para el mejor aprovechamiento de los recursos locales. Algunos ejemplos “efectivos” de entender el enfoque de los derechos humanos en la gestión local, son: (i) cuando desde las alcaldías se emprenden acciones para prevenir los conflictos violentos, reducir la accidentalidad o asumir una sexualidad responsable, el alcalde está protegiendo el derecho a la vida; (ii) cuando recibe de manera abierta y propositiva las críticas a su gestión, permite la libre expresión; (iii) cuando trata como iguales a todas las personas de su comunidad sin importar el género, la orientación sexual, la etnia, la condición económica, la edad o la filiación política, está garantizando el derecho a la igualdad y a la no discriminación; (iv) de igual forma, cuando el gobierno municipal hace uso adecuado de los recursos que le trasfiere la nación, está promoviendo los derechos a la educación y la salud y la vigencia del estado social de derecho; y, (v) cuando brinda espacios de esparcimiento y ofrece condiciones para la recreación, está garantizando los derechos al deporte, el aprovechamiento del tiempo libre y a la cultura. A continuación un cuadro que explica las diferencias entre los enfoques tradicionales -basados en necesidades – y el enfoque de DD.HH.
Cuadro 1

Sin embargo, el municipio no es el único responsable de los derechos humanos, es más, su plena vigencia desborda el ámbito de competencia de los gobiernos locales. Aspectos como la seguridad humana, la política económica y el diseño del modelo desarrollo, la función de justicia y la protección de las libertades públicas deben encontrar en el marco legal e institucional nacional, los principales protagonistas. Es equivocado pensar que una descentralización de la política pública de defensa, protección y promoción de los derechos humanos, descargue de sus responsabilidades primigenias a las autoridades nacionales transfiriendo a los ámbitos locales de gobierno y a la misma comunidad, responsabilidades que las desbordan. Por tanto, es conveniente una sana coordinación y articulación entre las autoridades nacionales, regionales y locales de cara a garantizar los derechos humanos.

La búsqueda de mecanismos que permitan alcanzar el bienestar social es un tema que incentiva el debate y la reflexión de políticos, académicos, técnicos y activistas. Si bien la desigualdad y la exclusión se encuentran presentes como una realidad tangible en nuestras sociedades, al menos existe cierto grado de acuerdo en torno a que únicamente pueden ser superadas mediante políticas públicas integrales e inclusivas que transfieran poder a las comunidades y fomenten la participación ciudadana, entendida como la intervención en la toma de decisiones (Rodríguez y Lerner, 2007).
En el ámbito internacional, a pesar de las diferencias en torno a las concepciones de Estado, mercado y sociedad implícitos en cada paradigma existe consenso en torno a la necesidad de dejar atrás los modelos burocráticos y asistencialistas de organización de las políticas públicas que excluían la participación.

3. Aciertos y omisiones de las Políticas Públicas en DDHH

Las Políticas Públicas reflejan la visión del mundo que anima al Estado en un momento determinado. Reflejan el proyecto político que se desarrolla desde el Estado. A fin de homogenizar términos tomaré como guía el siguiente postulado: “Se considera política pública, toda acción y omisión del Estado en relación con un tema de interés o movilización social”. « No se afirman que el no actuar sea una política pública, sino que la decisión de no actuar ante un determinado problema conforma en sí una política pública» Así encontramos: Políticas Sociales, Económicas, Políticas de Seguridad, etc. “Se expresan en: leyes, asignación presupuestaria, definición y ejecución de planes, programas y proyectos de todo tipo, etc.”

“En las sociedades latinoamericanas, la política pública y social no ha llegado aún a institucionalizarse como un mecanismo de promoción de los derechos humanos y constituye un reto con miras al 2015” Las políticas públicas sociales se han concebido habitualmente como una función accesoria del Estado- en este caso, el gobierno local – enfocada en asistir. Sin embargo, la situación social de nuestros países obliga a comprender que estas políticas requieren trascender su función de distribución de bienes y servicios públicos, y convertirse en un mecanismo que permita «habilitar a las personas para hacer efectiva la potenciación de su calidad de vida como un derecho de cada ciudadano; más acorde con el enfoque de Desarrollo Humano y Desarrollo de Capacidades» (Lacruz, 2006:112). En el siguiente cuadro, podemos apreciar algunas capacidades locales por fortalecer o superar.

Cuadro 2

De otro lado, las políticas públicas, ya sean por acción u omisión, se convierten en violatorias de derechos por:
• Proyecto estatal negador de derechos – regimenes dictatoriales o exclusivos.
• Ausencia, deficiencia o corrupción del desarrollo normativo.
• Omisión de voluntad política
• Asignación presupuestaria inadecuada – postergación de programas especiales.
• Desidia o negligencia institucional y social – relacionadas al modo de vida, costumbres discriminatorias.
• Informalidad en los procesos de planificación, gestión y monitoreo

4. Avances y limitaciones en el ejercicio de los Derechos Humanos en Latinoamérica.
El concepto de DD.HH. en la región estuvo inicialmente orientado hacia la imposición de límites y obligaciones (libertades negativas) a los Estados a favor de evitar la reedición de las violaciones sistemáticas ocurridas en las décadas de los 70`s y los 80`s. Más recientemente, el desarrollo del derecho interamericano y universal, propendió a reconocer no sólo lo que el Estado debe abstenerse de realizar, sino también aquello que está obligado a hacer (libertades positivas) en aras de permitir la plena realización de los derechos (Abramovich, 2006). Sin embargo, las brechas sociales que marcan la desigualdad y la exclusión han impedido el ejercicio pleno de los DD.HH. por el conjunto de la población, y en especial, por los sectores menos favorecidos.

En su mayor parte las políticas públicas no han logrado incluir el lenguaje y la lógica de los derechos. “La evidencia parece mostrar que la baja institucionalidad que caracteriza a los países latinoamericanos, y que se manifiesta a través de la poca transparencia en la gestión pública, el clientelismo político y la ausencia de mecanismos de participación y de rendición de cuentas, no permite el desarrollo de puntos de encuentro y vinculación entre las políticas públicas y los DD.HH. “

Frente al panorama social en Latinoamérica, se hace imperativo avanzar en la elaboración de políticas basadas en la obligación del Estado de garantizar el disfrute de los derechos desde una visión integral, trascendiendo enfoques – cuya rigidez no permite contemplar las especificidades de los grupos más vulnerables de la población- al establecer criterios homogéneos de atención frente a realidades heterogéneas que se ocultan tras indicadores agregados nacionales. Con el término «elaboración de políticas» se abarcan todas las fases del ciclo de la política pública y no sólo la formulación. El enfoque de los DD.HH. debe estar presente no sólo en la fase de diseño, sino también en la gestión, el monitoreo y la evaluación. Por tanto, un conjunto de políticas públicas que tengan como objetivo alcanzar el bienestar social bajo la perspectiva de los derechos, debe orientarse en el ámbito operacional, por criterios de universalidad, integralidad y progresividad que fortalezcan la equidad, la no discriminación, la participación y el empoderamiento.

Cuadros 3 y 4
Políticas públicas, actores involucrados y beneficiarios por enfoque:

Dos herramientas útiles en la gestión de políticas públicas son: (i) el fortalecimiento institucional e instrucción y promoción de la (ii) Participación Social en los procesos de diseño, gestión y monitoreo de las políticas públicas.

5. Lineamientos de la gestión municipal con enfoque de DDHH
Son características de los Gobiernos Locales que gestionan con enfoque de derechos humanos:
• Gobierno local: garantes de los DD.HH. en su jurisdicción territorial.
• La visión de los derechos humanos se establece desde una mirada intercultural.
• La gestión municipal establece los parámetros bajo los cuales se debe trabajar para alcanzar las metas, objetivos y resultados esperados de todo plan, política y estrategia de desarrollo municipal.

Además, una gestión municipal con enfoque de derechos humanos, debe alcanzar tres resultados:
1. Establecer el fin y los objetivos, basado en la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.
2. Formular cartas orgánicas, planes, programas y proyectos dirigidos al desarrollo integral local, ligados con la promoción y defensa de DD.HH…
3. Formular indicadores de seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos, construidos desde la perspectiva de los DD.HH.

El ciclo de las políticas públicas con enfoque de Derechos Humanos y los estilos de gobierno.
ASISTENCIALISMO CORRESPONSABILIDAD
Inicio Reclamo: un problema entra en la agenda estatal a partir de que la gente señala la violación a un derecho.
Demandante – demandado
Planificación local estratégica: Identificar las limitantes y necesidades que impiden o dificultan el desarrollo local.
Construcción social

Diagnóstico: Qué derechos se vulneran, causas e implicaciones.
Disociación Sociedad/ Estado
Para la focalización del esfuerzo. Identificación de actores y potencialidades, alianzas.
Asociación Sociedad y Estado
Diseño: Diseño de soluciones a partir de a) la necesidad, el diagnóstico b) las obligaciones estatales Diseño de soluciones a partir de c) procesos de negociación y diálogo
Gestión y monitoreo: A partir de roles y compromisos adquiridos.
Gestión por función A partir de alianzas y roles establecidos, Gestión compartida
en la ejecución, monitoreo y evaluación en base a un sistema de información actualizado.
Claros Abarca, Isabel – 2011

El éxito de la gestión de las políticas públicas locales depende considerablemente en la calidad y sistemas de información, para la gestión del desarrollo. Entendiendo por sistema de información: un conjunto de personas, datos y procedimientos que funcionan en conjunto para apoyar la toma de decisiones.

6… Indicadores de desarrollo – Propuesta para el monitoreo de la gobernabilidad y la calidad de vida.
La médula de un sistema de información son los indicadores. Ellos permiten definir qué datos se deben buscar y qué criterios se deben utilizar para su procesamiento y almacenamiento adecuados. En el caso de los sistemas que apoyan las políticas de derechos, esa médula es un conjunto de indicadores de las obligaciones estatales en materia de derechos humanos. La mayoría de los indicadores socioeconómicos no miden la discriminación, porque generalizan y hacen promedios. Ejemplo: El desempleo está alrededor del 10%, pero ¿cuál es el porcentaje de indígenas desempleados o de personas que viven con alguna discapacidad?; Sabemos cuantos casos de malaria, pero no a qué grupo humano afecta. Los indicadores de derechos apuntan a visibilizar la discriminación. Los tipos de indicadores varían según:
• la naturaleza de lo que miden: Cuantitativos y Cualitativos.
• su uso para la evaluación de la fases de las políticas públicas: Insumo, Proceso y Resultado
• el tipo de obligación estatal que se intenta medir: Respetar, Proteger y Cumplir.
• el poder público monitoreado: Ejecutivo, Legislativo, Judicial o Ciudadano

Un reporte de un sistema de información que entrega información procesada con lógica de derecho, permite incidir sobre las políticas: ejercer poder. Fundamentar la gestión sobre la base de indicadores locales, significa un avance cualitativo en los gobiernos locales; independiente del estilo gerencial o político a aplicar; ya que responderá a realidades concretas y permitirá el monitoreo de los avances locales en temas de desarrollo; convirtiéndose en una manera de medir el nivel de logro de las metas trazadas y promover su consecución en gestiones futuras.

Población indigente por departamento al 2002 y Evolución de las tasas de mortalidad infantil según nivel educativo de la madre
Fuente: CEPAL (2005), Objetivos de Desarrollo del Milenio: Una mirada desde América Latina y el Caribe.

Si bien existen diversas metodologías para la construcción de políticas públicas e indicadores locales;
Existen instancias globales como referencia a adecuar, ejemplo: Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

A nivel nacional el INEI ha presentado recientemente el SIRTOD Sistema de Información Regional para la Toma de Decisiones. Sin embargo, aun se encuentra en un nivel muy general para su aplicación en programas específicos sobre derechos humanos. Una estrategia propuesta para la actualización y acercamiento de este sistema de información puede incluir la data de los Registros administrativos (ej. estadísticas vitales; registros de salud y educación), ya que tienen una retroalimentación de información continua y cobertura completa de la población objetivo. El reto consistiría en uniformizar definiciones administrativas y estadísticas para efecto de la articulación de data y a su vez coordinar plazos de entrega de la data para la disponibilidad y explotación de la información por ambos entes (el INEI y los Gobiernos Locales)

6. Conclusiones

La relación entre gestión para el desarrollo local y Derechos Humanos, se puede analizar desde la elaboración de las políticas públicas. La elaboración de políticas públicas abarca todas las fases del ciclo de la política pública. El desarrollo local es el resultado de procesos de gestión y participación de las políticas públicas por sus actores. La decisión de no actuar ante un determinado problema conforma en sí una política pública. La baja institucionalidad que caracteriza a los países latinoamericanos, y que se manifiesta a través de la poca transparencia en la gestión pública, el clientelismo político y la ausencia de mecanismos de participación y de rendición de cuentas, no ha permitido el desarrollo de puntos de encuentro y vinculación entre las políticas públicas y los derechos humanos.

El Estado tiene la obligación de garantizar el disfrute de los derechos desde una visión integral, trascendiendo enfoques – cuya rigidez no permitan contemplar las especificidades de los grupos más vulnerables de la población- al establecer criterios homogéneos de atención frente a realidades heterogéneas que se ocultan tras indicadores agregados nacionales. Una manera “efectiva” de revelar los avances en la gestión de DD.HH. Es la elaboración, actualización y seguimiento de indicadores locales sobre derechos humanos, que permitan visibilizar el estado específico de los grupos vulnerables.

Algunas características del enfoque local de los DD.HH.:
• La visión de los derechos humanos se establece desde una mirada intercultural.
• La gestión municipal establece los parámetros bajo los cuales se debe trabajar para alcanzar las metas, objetivos y resultados esperados de todo plan, política y estrategia de desarrollo municipal.
• Algunos resultados esperados de los gobiernos locales bajo este enfoque son: (i) La formulación y ejecución de cartas orgánicas, planes, programas y proyectos dirigidos al desarrollo integral local, ligados con la promoción y defensa de DD.HH… y en relación a los fines y objetivos locales, regionales y nacionales. (ii) La formulación de indicadores de seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos, construidos desde la perspectiva de los DD.HH.

Ciertamente el ejercicio de comenzar a trabajar desde lo local, hacia objetivos universales, como lo son la consecución de los derechos humanos, implica un gran esfuerzo, voluntad política de cambio y solidaridad social e incluso fe; pero sobre todo eso, un trabajo consistente y articulado del Estado y la sociedad civil. Un esfuerzo que responderá a resultados que nos vinculen de manera más real a la satisfacción y el bienestar social, desde el mejor lado de la globalización. Los Derechos Humanos.
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RETOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN GOBIERNOS SUBNACIONALES

Autor: Mag. Roberto Claros Cohaila

Sumario:

1. Presentación del tema

2. Marco conceptual y normativo sobre gestión sobre fortalecimiento de capacidades en gobiernos subnacionales

3. Retos para el fortalecimiento de capacidades en gobiernos subnacionales

4. Conclusiones y recomendaciones

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA:
Es muy satisfactorio comprobar que las capacidades individuales y corporativas, a nivel de los gobiernos subnacionales, han mejorado notablemente y es por ello que podemos encontrar, hoy con mayor facilidad que 10 años atrás, libros, tesis, estudios, programas y proyectos súper interesantes sobre temas de descentralización, gobernabilidad, institucionalidad y buen gobierno, buenas prácticas de gobierno y de gestión; así como profesionales de diferentes disciplinas interesados en profundizar estudios y desarrollar propuestas para mejorar la gestión de los gobiernos locales y regionales. Sin embargo, como esto no es suficiente para introducir cambios radicales y sostenibles, en la organización y gestión de los gobiernos subnacionales; en anterior artículo se plantearon 40 temas y 60 sub temas que deberían estar en la agenda estratégica de los gestores públicos en este periodo 2011-2014. Se afirma esto, en función a las necesidades de formación que se desprende de un reciente estudio, realizado por un equipo técnico de la ONG Grupo ALIA y de A&R Consultores. Habiéndose procedido al análisis e interpretación de las encuestas, así como de las entrevistas con los actores claves de 18 departamentos con participantes de 84 provincias y de 436 distritos, durante los meses de noviembre y diciembre de año 2010, y enero del presente año, en diversos eventos realizados a propósito de la transferencia e inicio de la gestión.
En el mapeo de los actores claves, se consideraron a autoridades entrantes y reelectas, así como a funcionarios iban a asumir funciones; de otro lado, para afinar el diagnóstico, se tuvieron entrevistas a profundidad, con especialistas de enfoque académico y también de campo; de lo cual se concluyó que los ejes temáticos centrales de una propuesta de formación, deben comprender temas y sub temas más allá de lo que esté relacionado con la transferencia de competencias.
El fortalecimiento de capacidades del potencial humano en la gestión municipal o regional, deben estar en función del los objetivos estratégicos institucionales y también considerar el desarrollo de las personas, para que puedan ser agentes de cambio, en la institución y de su propio destino, motivados para hacer en su vida diaria, de su labor y desempeño un factor de realización y trascendencia hacia la comunidad. Este, es un proceso mediante el cual se busca la ampliación de las oportunidades para las personas, reconociendo sus derechos y responsabilidades. De otro lado, cada vez se reconoce como mayor claridad, que no es la estructura u organización, ni los proseos ni la tecnología, quienes hacen la diferencia en las organizaciones, sino son precisamente, las personas: sus trabajadores, funcionarios y autoridades, los factores claves de éxito o elementos perturbadores.
De otro lado, desde el año 2003, a propósito de los procesos de Modernización del Estado y la Descentralización administrativa, como acompañamiento al proceso de transferencia de competencias, algunos sectores más que otros, y ONGs, han venido impulsando procesos de formación a través de cursos, seminarios, talleres e inclusive asistencia técnica y pasantías, habiéndose privilegiado temas de planeamiento estratégico y con mayor énfasis lo referente al presupuesto participativo, con propuestas y especialistas que mas manejaban lo de participativo, más que lo de presupuesto; por eso ahora que se entra al tema de Presupuesto por Resultados, de nuevo se tiene que insistir, como lo hace el último Instructivo del 2010, con el nuevo enfoque estratégico y por resultados. Pero lo que siempre está quedando pendiente es abordar temas sobre un MODELO IMPLICITO DE GESTIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA; Organización y Gestión Estratégica para el Desarrollo, articulación de los planes locales ó regionales con los planes institucionales y estos con los respectivos planes de gobierno; articulación de los sistemas administrativos con las áreas funcionales, mejoramiento de los servicios públicos introduciendo elementos como costo, cobertura y calidad, el control interno como estrategia para el fortalecimiento institucional, sistemas de información gerencial para el interno y sistemas de información local o regional para el externo, mejoramiento del clima y cultura organizacional; previsión, manejo y resolución de conflictos, entre otros, y por supuesto revisar el enfoque de la participación ciudadana como estrategia para el desarrollo sostenible. Como se refería al inicio, son innegable los avances, pero también hay que reconocer que no son suficientes; las comunidades, las ciudades y los ciudadanos de nuestro Perú ya no resisten mas reformas graduales y las políticas del ensayo y error; sin veamos los resultados del PMDE – Programa de Modernización del Estado desarrollado durante los dos últimos gobiernos, lo que ha costado y el tiempo que ha durado; lo que algunos Programas de la Cooperación Internacional han desarrollado, por poner dos ejemplos, el de PRODES – Pro Descentralización (con alcance en 7 regiones del país) y PROPOLI – Programa de Lucha Contra la Pobreza (en 10 distritos de Lima Metropolitana); mucha plata, muchas actividades, mucha foto y pocos resultados.

2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO SOBRE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN GOBIERNOS SUBNACIONALES

Debe reconocerse las bondades del marco normativo y conceptual, hasta la fecha, con respecto al tema de fortalecimiento de capacidades, lo que es observable es el tiempo que ha demandado en su formulación, para luego llegar a una lamentable directiva que pasamos a comentar, en el punto tres, como retos que deben asumir los gobiernos subnacionales para la elaboración, aprobación, coordinación, implementación, monitoreo y publicación sobre los resultados de los planes de fortalecimiento de capacidades. Lo cual en teoría está muy bien porque orienta de manera técnica los procesos claves, sin embargo en la práctica, cuando se señalan procedimientos y plazos, niveles de coordinación y aprobación de manera obligatoria para que se den sucesivamente los procesos, en nuestra opinión esto va a dificultar su cumplimiento y vamos a tener, más de lo mismo, informes de los funcionarios locales o regionales, explicando porque no se hicieron las cosas. Ahora bien, rescatando lo bueno del marco normativo previo tenemos:

CÓMO SE ENTIENDE EL DESARROLLO DE CAPACIDADES

“Entendemos el desarrollo de capacidades como la habilidad que tienen los individuos, grupos, instituciones y sistemas en general para identificar y resolver sus problemas; para desarrollar e implementar estrategias que les permitan conseguir sus objetivos de desarrollo de una manera sostenible (Lusthaus el al 1995, Peter Morgan 1996).

Se parte de reconocer que las personas, organizaciones e instituciones cuentan con capacidades valiosas sobre las cuales se requiere construir cualquier aprendizaje nuevo. Asimismo, que es necesario visualizar el desarrollo de capacidades como un esfuerzo de largo plazo, en el contexto más amplio de las transformaciones esperadas. En este sentido, es necesario diseñar estrategias que incidan en distintos niveles. Matachi (2006)2 plantea al menos 3 niveles en la comprensión del proceso: el nivel individual, el organizacional y el ambiental.

Los 3 niveles son inclusivos e interdependientes, tal como se entiende en el gráfico siguiente:

• El nivel individual es el elemento más importante, ya que se convierte en la base de la capacidad organizacional. El nivel individual se refiere a la competencia que tienen las personas de proponerse objetivos y alcanzarlos usando sus conocimientos, habilidades, actitudes y valores.
• El nivel organizacional se refiere a todo aquello que influya en el desempeño de la organización, ya sean los recursos materiales (equipos, infraestructura), los procedimientos, la estructura, los estilos de gerencia y liderazgo, los recursos humanos con los que cuenta, entre otros.
El nivel ambiental alude al contexto y las condiciones necesarias que permiten demostrar la capacidad, ya sea en los niveles individuales como organizacionales; por ejemplo, el conjunto de leyes y políticas, reglas, prácticas y normas culturales, redes sociales, etc. (Niveles de capacidades, tomado de Matachi, 2006)

De esta manera, se conceptualiza el desarrollo de capacidades desde una perspectiva holística, como un medio de transformación. El Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades (PNDC) busca incidir de manera directa en el nivel individual ya que se propone desarrollar2 en funcionarios de gobiernos regionales y locales, capacidades requeridas para una gestión pública descentralizada que sea un medio para el desarrollo sostenible. Se espera que el fortalecimiento de los conocimientos, habilidades, actitudes y valores de los actores regionales y locales tenga a su vez una influencia importante en el nivel organizacional, es decir, en el desempeño de los gobiernos regionales y locales como instituciones encargadas del desarrollo de sus respectivos territorios.

Los planteamientos del PNDC se sostienen en el marco mayor del proceso de descentralización que está en marcha en nuestro país. De esta manera, los objetivos y aprendizajes propuestos están insertos en las visiones que plantea este proceso. Así también, los enfoques de desarrollo planteados requieren apoyarse en una forma de entender el desarrollo de aprendizajes como un proceso pertinente y continuo. Por esta razón, para entender lo que se propone en el PNDC, a continuación se proporciona una mirada panorámica del proceso de descentralización en el Perú, de los modelos de gestión planteados, así como también se describe un enfoque educativo pertinente a las necesidades y retos que éste plantea.

El marco normativo para el desarrollo de capacidades que se encuentra estipulado en las normas legales del actual proceso de descentralización y de modernización de Estado son:

• El artículo. 9, inciso 6 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N°29792, señala que es atribución del Concejo Municipal aprobar el Plan de Desarrollo de Capacidades.
• Según Ley de Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales – Ley N° 28273, en su artículo 7 señala que para acceder a la acreditación, se debe presentar el plan básico de desarrollo de capacidades institucionales y de gestión de las competencias y funciones materia de transferencias.
• Ley Marco del Empleo Público Ley N° 28175 del 18 de febrero del 2004.
• RESOLUCIÓN MINISTERIAL N° 228-2010-PCM – Plan Nacional de Simplificación Administrativa.
• Decreto Supremo N° 047-2009-PCP aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias a los Gobiernos Regionales y Locales, con nuevo enfoque de la Gestión Pública Descentralizada.
• Decreto Supremo N° 004-2010-PCM – Publicado el 12.01.10 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales. De manera complementaria cabe precisar que por Decreto Supremo N° 002-2008-PCM, se creó la Comisión Multisectorial para el Desarrollo de Capacidades en Gestión Pública de los Gobiernos Regionales y Locales, bajo el marco de la cual se elaboró la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno; asimismo, el numeral 8.4. del artículo 8° del Decreto Supremo N° 047-2009-PCM, modifica el Decreto Supremo N° 002-2008-PCM, incorporando a la Autoridad Nacional de Servicio Civil como miembro de la Comisión Multisectorial para el Desarrollo de Capacidades en Gestión Pública y posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 004-2010-PCM – Publicado el 12.01.10 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales.
• Directiva N° 001-2011-PCM/SD “Directiva general para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades”

3. RETOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN GOBIERNOS SUBNACIONALES
Como se señalaba en la presentación del tema, los gestores públicos de gobiernos subnacionales que han asumidos responsabilidades de gobierno o de gestión para el periodo 2011 – 2014, deben asumir los retos que demanda la transición de un gobierno que se va sin pena ni gloria en cuanto a Descentralización y Modernización del Estado; así como las políticas públicas y estrategias que sobre dichos ejes centrales hagan o dejen de hacer las autoridades y funcionarios del Gobierno Nacional en el periodo 2011-2016.

Entre tanto se definan los escenarios, actores, roles y se esclarezcan los niveles de influencia sobre los gobiernos subnacionales, estos deberían aprovechar en marco normativo, institucionalizar el estudio y análisis del mismo, así como fortalecer las alianzas o asociaciones representativas y desarrollar propuestas colectivas, para el mejor funcionamiento de los niveles de gobierno, su articulación y hacer realidad, en el corto plazo, una gestión por resultados con indicadores realistas y no segados por los asesores o funcionarios del MEF, que están preocupados más por avanzar con el nivel macro de competitividad o los indicadores que miden los resultados del Ranking Doing Business –DB, que en los indicadores reales de desarrollo local o regional sostenibles. Un ejemplo concreto de lo expresado, es el interés del MEF, a través de su PMM – Programa de Modernización Municipal y su PI – Programa de Incentivos, es entre otros aspectos el de “incentivar el clima de negocios y emprendimientos” a cualquier precio, así tenemos por ejemplo el tema de simplificación administrativa en licencias de funcionamiento o de licencias de construcción ha llegado al extremo, de colisionar con temas, ornato, moral y de seguridad pública, así como con el objetivo que persigue el sistema de defensa civil en cuanto a prevención de desastres; verbigracia, el otorgamiento automático de licencias para incentivar “negocios” (que las municipalidades tienen dificultades para fiscalizar y controlar) y las construcciones al amparo de la Ley 29090 sobre la cual muchos Colegios Profesionales y especialistas se han pronunciado para su derogatoria.

Volviendo al tema fortalecimiento de capacidades y los retos que deben asumir los gobiernos subnacionales, es oportuno comentar en detalle los alcances, objetivo, finalidad, enfoques y sobre todo los procedimientos para la elaboración, aprobación, coordinación, implementación, evaluación, monitoreo y publicidad de resultados, contemplados en la Directiva N° 001-2011-PCM/SD “Directiva general para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades”; adelantando que no estamos en contra de normas orientadoras de los procesos, que promuevan mejoras en los gobiernos subnacionales, sino que haciendo un ejercicio o reflexión desde la práctica, creemos que la referida directiva presenta de manera sistemática dificultades para su implementación; lo que nos animó denominar el presente artículo como RETOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES:

La referida Directiva tiene por objetivo establecer los lineamientos y procedimientos para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades sectoriales, regionales y locales previstos en el Decreto Supremo N° 004-2010-PCM que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales, en el artículo 8° del Decreto Supremo N° 047-2009-PCM, que aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009, dándose cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 7.5 del artículo 7° del Decreto Supremo N° 115-2010-PCM que aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2010. Aquí nuestro comentario es que un Plan de Desarrollo de Capacidades no debe estar exclusivamente referido a los Planes de Transferencia de Competencias Sectoriales

Consideramos precisamente que la referida Directiva, no garantiza precisamente la debida articulación de los Planes Sectoriales, Regionales y Locales de Desarrollo de Capacidades, como instrumentos de gestión orientados a fortalecer los conocimientos, habilidades y actitudes de los funcionarios y servidores, con el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales para poder dar sostenibilidad al proceso de gestión descentralizada, en el marco de la corresponsabilidad y complementariedad de los tres niveles de gobierno. Esto en tanto, es una directiva muy centralista y los procedimientos que refiere van a constituir trabas o retos para lograr el propósito de contar con planes y acciones concretas en el corto plazo.

SOBRE PLANES REGIONALES Y LOCALES; en su artículo 28° señala que Los PRDC y los PLDC son instrumentos de planificación que tienen por objeto fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y locales, así como consolidar el ejercicio de las funciones transferidas y en proceso, para desarrollar una eficaz capacidad de gestión, en el marco del proceso de gestión pública descentralizada, orientada a la prestación de servicios públicos de calidad a los ciudadanos.

Sobre los criterios para la Enfoques y lineamientos, en su art. 29 señala que las actividades contenidas en los PRDC y los PLDC deberán desarrollarse en el marco del PNDC y sujetarse a los lineamientos previstos en ella, así como aquellos contemplados en la presente Directiva y otras disposiciones que emita la Secretaría de Descentralización, sin perjuicio de la aplicación de los lineamientos generales emitidos por la Autoridad Nacional de Servicio Civil y los entes rectores de los sistemas administrativos y funcionales, en cuanto corresponda.

En cuanto a los criterios a tener en cuenta par la formulación de los Planes; en su artículo 30 refiere que Los PRDC y PLDC deberán tener en cuenta los enfoques, lineamientos y principios previstos en los artículos 8°, 9°, 10°, 11° y 12° de la presente Directiva. De otro lado, en su artículo 31, refiere sobre el Horizonte de los PRDC y PLDC
es de cinco años (2011-2015), cuya ejecución se concretará a través de planes operativos anuales de desarrollo de capacidades, tomándose en cuenta lo descrito en el artículo 13º. Sobre el particular, consideramos que al exceder el horizonte de los planes, al mandato de las actuales autoridades, tanto regionales como locales, se estaría forzando a que las autoridades entrantes para el periodo 2015 al 2018, asuman con un plan operativo propuesto por la gestión anterior; por lo que somos de opinión que el horizonte planteado debe reducirse al vencimiento de las actuales gestiones, es decir a cuatro años con vigencia al 31 de diciembre del 2014.

Asimismo, se pide incluir los instrumentos a emplearse conforme a los Anexos 2, 3 y 4 de la Directiva N° 001; de otro lado, debe tenerse presente que los Planes Operativos Anuales sobre capacitación, deben estar incorporados en los POI – Planes Operativos Institucionales y los correspondientes PIAs – Presupuestos Institucionales de Apertura de cada gobierno regional o local, según corresponda, las cuales estarán asociadas a por lo menos un componente del PNDC.

En cuanto al Procedimiento Administrativo fijado se señala que:

• Se conformará una Comisión Encargada de formular el PRDC / PLDC, la misma que será aprobada con Resolución Ejecutiva Gerencial (Gobierno Regional) ó Resolución Gerencial Municipal (Gobiernos Locales).
• La Comisión estará conformada por el funcionario responsable de la política de Descentralización, de ser el caso, o en su defecto del funcionario responsable del planeamiento y presupuesto, quien la presidirá y a su vez será el responsable de conducir la formulación del PRDC o PLDC, según corresponda. La Comisión precitada estará conformada por las Gerencias Regionales y Oficinas Regionales de Apoyo y Asesoramiento (Gobiernos Regionales) y de las Gerencias de Línea, Gerencias de Apoyo y Asesoramiento (Gobiernos Locales).
• La Comisión, una vez instalada y para la formulación del PRDC o PLDC, según corresponda, elaborará un Plan de Trabajo y Metodología que incluirá tiempos, responsables y productos. Esta herramienta de gestión se formulará tomando en cuenta los lineamientos establecidos en el PNDC y lo previsto en la Directiva, dando cuenta al Gobierno Regional, en el caso de las Municipalidades Provinciales y Distritales, y a la Secretaría de Descentralización, en el caso de los Gobiernos Regionales.

La Directiva, en su Artículo 35° refiere los niveles de concertación de actividades, indicando que las actividades contenidas en los PRDC y PLDC podrán ser concertadas a través de los CCR y CCL, conforme a los procedimientos previstos por las Ordenanzas Regionales y Municipales de los respectivos Gobiernos Regionales y Municipalidades, con conocimiento de la SD de la PCM. En todo caso, la falta de consenso no impide la aprobación de los PRDC y PLDC conforme a lo propuesto por la Comisión a que alude el artículo anterior. En el ámbito regional, la concertación podrá partir de la propuesta del gobierno regional e incorporará, las necesidades específicas de desarrollo de capacidades de los gobiernos locales provinciales y distritales, contenidas en sus PLDC Provincial y Distrital.

Otro reto será la designación de un Coordinador para efectivizar los niveles de “concertación” dispuesto en la propia Directiva, para el efecto, se tendrá que distraer el tiempo de los titulares de los gobiernos regionales y locales en la designarán al funcionario responsable del desarrollo de capacidades en su respectivo ámbito territorial. Este responsable será el encargado de coordinar de manera activa con cada sector, articulando las distintas ofertas de desarrollo de capacidades en el departamento, provincia o distrito, adecuándolas y organizándolas, así como también incorporando las necesidades específicas de capacitación, en caso de no estar contempladas en las propuestas sectoriales. El funcionario responsable deberá garantizar que no se produzcan cruces y/o duplicidades, de modo de coadyuvar al logro de los resultados esperados.

Si bien es cierto que la Directiva, abre la posibilidad de recibir Asistencia Técnica de la Secretaria de Descentralización, sabemos que esto sería no viable, tal como esta constituida la propia Secretaria de Descentralización; de tal modo el reto está más bien en evitar que ésta participen en la formulación y por supuesto menos en la implementación de los planes.

Otros retos que deben afrontar los Gobiernos Regionales y Locales es en cuanto a la APROBACION DE PLANES, en razón que el Artículo 38° se señalan los Procedimientos burocráticos y centralistas, inclusive para su aprobación. En cada nivel de gobierno es como sigue:

• Los Gobiernos Regionales deberán presentar a la Secretaría de Descentralización, un informe final que contenga el proyecto del PRDC, a efectos de verificar su concordancia con el PNDC.

• Los Gobiernos Regionales aprobarán sus PRDC mediante Ordenanza Regional en un plazo que no excederá de diez (10) días calendario contados a partir de la comunicación efectuada por la Secretaría de Descentralización, una vez cumplida con la verificación que alude el párrafo anterior.

• Las Municipalidades Provinciales deberán presentar al Gobierno Regional de su jurisdicción, un informe final que contenga el proyecto del PLDC Provincial, a efectos de verificar su concordancia con el PRDC. Las Municipalidades aprobarán sus PLDC Provincial mediante Ordenanza Municipal en un plazo que no excederá de diez (10) días calendario contados a partir de la comunicación efectuada por el Gobierno Regional, una vez cumplida con la verificación que alude el párrafo anterior. Similar procedimiento se aplicará para los PLDC Distrital, en cuyo caso, corresponde a la Municipalidad Provincial efectuar la verificación de concordancia respectiva con su PLDC Provincial, conforme a lo descrito en los párrafos precedentes.

• Una vez aprobados, los PRDC y PLDC deberán ser publicados en los sitios web de cada Gobierno Regional o Local, según corresponda y de la Secretaría de Descentralización

• Los gobiernos regionales deberán programar los recursos necesarios para asegurar la ejecución de sus planes, de manera que las actividades de dichos planes se cofinancien entre el sector y cada gobierno regional, tendiendo a la optimización de los recursos. Con igual criterio, los gobiernos locales deberán programar sus recursos para la ejecución de sus planes, contemplando el cofinanciamiento concertado con los Gobiernos Regionales.

• Los gobiernos regionales y locales podrán establecer alianzas estratégicas con la cooperación internacional u otros actores pertinentes, para la ejecución de los PRDC y los PLDC a nivel regional y local.

• Los Gobiernos Regionales y Locales realizarán el monitoreo y evaluación de sus respectivos PRDC y PLDC, respectivamente, a través de sus respectivas Plataformas Regionales y/o Locales de Desarrollo de Capacidades, que serán aprobadas e institucionalizadas como espacios territoriales de articulación de oferta y demanda de desarrollo de capacidades, integradas por representantes del nivel de Gobierno respectivo, con la participación de representantes de las Universidades y otras entidades públicas o privadas relacionadas al desarrollo de capacidades, encargada de ejercer funciones de concertación, aporte técnico, monitoreo y evaluación en la implementación de sus respectivos Planes de Desarrollo de Capacidades Mediante Ordenanza Regional o Municipal, según corresponda, los Gobiernos Regionales y Locales aprueban sus Plataformas Regionales y/o Locales de Desarrollo de Capacidades, las cuales deberán ejecutar sus acciones conforme al Sistema de Monitoreo y Evaluación aprobado por la Secretaria de Descentralización, a que alude el numeral 14.12 del artículo 14º de la referida directiva.

• Los gobiernos regionales y locales deberán incorporar anualmente las modificaciones de los PRDC y PLDC, de acuerdo a los resultados de la evaluación y monitoreo realizados por las Plataformas respectivas.

• Los gobiernos regionales y locales deberán informar a la Secretaría de Descentralización sobre los resultados del monitoreo y evaluación de los PRDC y PLDC, conforme al siguiente detalle:
1. Informe semestral al mes de Junio que reportará el grado de avance en la ejecución de las metas físicas y financieras, tomando en cuenta los indicadores consignados en el PRDC y PLDC, conforme al Formato descrito en los Anexos 1 y 3 de la Directiva.
2. Informe al cierre del ejercicio anual, el cual reportará sobre el grado de avance en la ejecución de las metas físicas y financieras y los resultados alcanzados de acuerdo a los indicadores establecidos en el PRDC y PLDC; así como de la calidad de los procesos de capacitación y asistencia técnica desarrollados. En este caso se tendrá en cuenta el Formato descrito en el Anexos 2 y 3 de la Directiva.

• Sobre la publicación de los resultados, las Municipalidades Distritales remitirán la información sobre los resultados, dentro de los últimos cinco (5) días hábiles de los meses de Junio y Diciembre, a la Municipalidad Provincial de su respectiva jurisdicción. La entrega de la información se efectuará por medio impreso y virtual desde la Plataforma Virtual de acuerdo a los formatos que forman parte de la Directiva.

• Por su parte, las Municipalidades Provinciales remitirán la información sobre los resultados descritos en el artículo anterior, así como la consolidación de la información recibida por la Municipalidad Distrital conforme al párrafo anterior, dentro de la tercera semana de los meses de Junio y Diciembre, al Gobierno Regional de su respectiva
• jurisdicción. La entrega de la información se efectuará por medio impreso y virtual desde la Plataforma Virtual de acuerdo a los formatos que forman parte de la Directiva.

• Los Gobiernos Regionales remitirán la información sobre los resultados, así como la consolidación de la información recibida por la Municipalidad Provincial, a la Secretaria de Descentralización dentro de la segunda semana de los meses de Junio y Diciembre. La entrega de la información se efectuará por medio impreso y virtual desde la Plataforma Virtual de acuerdo a los formatos que forman parte de la Directiva.

• Finalmente, la Directiva refiere que la Secretaria de Descentralización podrá realizar reuniones trimestrales con los representantes de los gobiernos regionales y locales para verificar el avance de las actividades planificadas. Esto significa tiempo, personal y recursos adicionales que las municipalidades y gobiernos regionales deben distraer para dar cumplimiento sólo para el aspecto formal de la Directiva.
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4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:
• Existe un marco normativo favorable para introducir mejoras en la organización y gestión local y regional, tales como los Decreto Legislativos N° 1026: que establece un Régimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral; así como el Decreto Supremo N° 004-2010-PCM – Publicado el 12.01.10 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales; los mismos que por falta de reglamentación en el primer caso; y de un enfoque burocrático y centralista, como se ha comentado ampliamente en el punto 3; existen retos a la creatividad e innovación de los gestores públicos de los gobiernos subnacionales, para poder introducir cambios planificados y sostenibles con una mirada estratégica y por resultados.

• Otro reto para los gestores de los gobiernos locales y regionales, es pasar de una gestión por funciones a una gestión resultados, a pesar de la existencia del marco normativo que regulan los sistemas administrativos y que están relacionados mas con la gestión por funciones; sino veamos lo que exigen los auditores y los órganos rectores y la propia PCM, en cuanto a Documentos Normativos de Gestión, como el ROF – Reglamento de Organización y Funciones; MOF – Manual de Organización y Funciones etc.

• El criterio para la evaluación de los resultados, según la Directiva N° 001-2011-PCM/SD “Directiva general para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades” señala las características del Informe semestral y anual; los que reportarán el grado de avance en la ejecución de las metas físicas y financieras, tomando en cuenta los indicadores consignados en el PRDC y PLDC.

• De manera complementaria, los gobiernos subnacionales deberán considerar la conveniencia de crear un INFOM – Instituto de Fomento Municipal, al amparo del artículo 26 de la LOM – Ley Orgánica de Municipalidades que a la letra dice: “Los gobiernos locales, en función de los recursos disponibles y en coordinación con el gobierno regional, podrán formar un Instituto de Fomento Municipal para el Desarrollo Económico Local, para el fortalecimiento institucional de las municipalidades, que pueda absolver consultas técnicas, brindar información, llevar un banco de datos sobre iniciativas vecinales, realizar estudios estratégicos de buen nivel profesional y académico a favor de los gobiernos locales y con orientación hacia el horizonte económico de la Macro Región” Cabe significar que, a la fecha, ha transcurrido cerca de 8 años de vigencia de la LOM y aún no existe ningún INFOM en funcionamiento. Leer más

INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO EN Y DESDE LA GESTIÓN MUNICIPAL y /o REGIONAL

Autor: Mag. Roberto Claros Cohaila

Sumario
Presentación del tema
¿Porqué es importante escuchar a nuestro interlocutor?
¿Cómo pueden mantener un buen debate los equipos de dirección?
La guerra por el talento
La administración del tiempo
Conclusiones

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA:

El Perú invierte solo el 0,15% de su PBI en el desarrollo de la ciencia; en Chile, es cuatro veces más. Según la Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología (una organización que maneja una base de datos de la región), el Perú invierte en investigación y desarrollo menos de 4 dólares anuales por habitante, mientras que Brasil supera los 60, Chile alcanza los 25, Argentina bordea los 30 y EE.UU. invierte por ciudadano 300 veces más: 1200 dólares al año. Más aún, recientemente el Presidente Obama, explícitamente confirma su apuesta por la ciencia y la tecnología para ganar el futuro. Por considerar de sumo interés y su relación con el tema, se reproduce un extracto del Mensaje a la Nación del Presidente de Estado Unidos de Norteamérica Barack Obama, del 27 de enero del 2011, el mismo que se puede encontrar en la web institucional de CONCYTEC:
“Ese mundo ha cambiado. Y para muchos, el cambio ha sido doloroso. Lo he visto en las ventanas cerradas de las fábricas antes en auge, y las tiendas vacías de las calles principales, antes llenas. Lo he oído en las frustraciones de los estadounidenses que han visto disminuir sus salarios o desaparecer sus puestos de trabajo – los hombres y mujeres orgullosos que se sienten como las reglas han cambiado en el medio del juego.
Tienen razón. Las reglas han cambiado. En una sola generación, las revoluciones en la tecnología han transformado nuestra forma de vivir, trabajar y hacer negocios. Fábricas de acero que una vez que necesitaba 1000 trabajadores ahora pueden hacer el mismo trabajo con 100. Hoy en día, casi cualquier empresa puede establecer una tienda, tomar trabajadores, y vender sus productos donde haya una conexión a Internet.
Mientras tanto, naciones como China y la India se dieron cuenta de que con algunos cambios propios, podrían competir en este nuevo mundo. Y así empezaron a educar a sus hijos más temprano y más, con mayor énfasis en matemáticas y ciencias. Se está invirtiendo en investigación y nuevas tecnologías. Hace poco, China se convirtió en el hogar de la más grande institución privada del mundo de investigación solar y la computadora más rápida del mundo. Así que sí, el mundo ha cambiado. La competencia por los puestos de trabajo es real. Pero esto no debe desalentarnos.
Debe desafiarnos. Recuerde -Por todos los éxitos que hemos tenido estos últimos años, para todos los pesimistas predicen nuestra decadencia, Estados Unidos todavía tiene la más grande, la más próspera economía del mundo. No hay trabajadores más productivos que los nuestros. Ningún país cuenta con más empresas con éxito, con más patentes concedidas a los inventores y empresarios. Somos el hogar de las mejores universidades del mundo y las universidades, donde más estudiantes vienen a estudiar que cualquier otro lugar en la Tierra. Lo que es más, somos el primer país en ser fundado por el bien de una idea – la idea de que cada uno de nosotros merece la oportunidad de dar forma a nuestro propio destino.
Esa es la razón por la que por siglos pioneros e inmigrantes han arriesgado todo para venir aquí. Es por eso que nuestros estudiantes no sólo memorizar ecuaciones, pero responden preguntas como “¿Qué piensa usted de esa idea? ¿Qué cambiaría usted del mundo? ¿Qué quieres ser 0cuando seas grande? “
Nuestro futuro es para ganar. Pero para llegar allí, no podemos estar quietos. Como Robert Kennedy nos dijo: “El futuro no es un regalo. Es un logro. “Mantener el sueño americano nunca ha estado a un paso. Se ha requerido el sacrificio y lucha de cada generación, y satisfacer las demandas de una nueva era.
Ahora es nuestro turno. Sabemos lo que se necesita para competir por los puestos de trabajo e industrias de nuestro tiempo. Tenemos que innovar, educar, y construir el resto del mundo. Tenemos que hacer de Estados Unidos en el mejor sitio en la Tierra para hacer negocios. Tenemos que asumir la responsabilidad de nuestro déficit, y la reforma de nuestro gobierno. Así es como nuestro pueblo prosperará. Así es como vamos a ganar el futuro. Y esta noche, me gustaría hablar acerca de cómo podemos llegar allí.
El primer paso para ganar el futuro es fomentar la innovación americana. Ninguno de nosotros puede predecir con certeza lo que la gran industria que viene será, o de donde vendrán los nuevos empleos. Hace treinta años, no se podía saber que algo llamado Internet daría lugar a una revolución económica. Lo que podemos hacer – lo que Estados Unidos hace mejor que nadie – es prender la chispa de la creatividad y la imaginación de nuestro pueblo. Somos la nación que puso los coches en las calzadas y las computadoras en las oficinas, la nación de Edison y los hermanos Wright, de Google y Facebook. En Estados Unidos, la innovación no se limita a cambiar nuestras vidas: así es como nos ganamos la vida. Nuestro sistema de libre empresa es lo que impulsa la innovación. Pero debido a que no siempre es rentable para las empresas a invertir en la investigación básica, a través de la historia de nuestro gobierno ha proporcionado a los científicos e inventores de vanguardia el apoyo que necesitan. Eso es lo que sembró las semillas para la Internet. Eso es lo que ayudó a hacer las cosas posibles, como los chips de ordenador y el GPS.
Sólo piensen en todos los buenos puestos de trabajo – desde la fabricación al por menor – que han venido esos avances.
Hace medio siglo, cuando los soviéticos nos ganaron en el espacio con el lanzamiento de un satélite llamado Sputnik, no se tenía ni idea de cómo había que llegar a la luna. La ciencia no estaba allí todavía. NASA ni siquiera existía. Pero después de invertir en mejorar la investigación y la educación, no sólo superamos a los soviéticos, sino que se desató una ola de innovación que crearon nuevas industrias y millones de nuevos puestos de trabajo.
Este es el momento Sputnik de nuestra generación. Hace dos años, dije que teníamos que alcanzar un nivel de investigación y desarrollo que no hemos visto desde la altura de la carrera espacial. Dentro de unas semanas, voy a enviar al Congreso un presupuesto que nos ayuda a cumplir ese objetivo. Vamos a invertir en investigación biomédica, tecnologías de la información, y sobre todo en tecnologías limpias de energía – una inversión que fortalecerá nuestra seguridad, protegerá nuestro planeta, y creará un sinnúmero de nuevos empleos para nuestro pueblo.
Ya estamos viendo la promesa de las energías renovables. Robert Allen y Gary son hermanos que dirigen en Michigan una pequeña empresa para techos. Después del 11 de septiembre, ellos ofrecieron sus mejores instaladores de techos para ayudar a reparar el Pentágono. Pero la mitad de su fábrica quedaron sin uso, y la recesión la golpeó con fuerza.
Hoy en día, con la ayuda de un préstamo del gobierno, es espacio vacío está siendo utilizado para la fabricación de tejas solares que se venden en todo el país. En palabras de Robert, “Nos hemos reinventado”. Eso es lo que los americanos han hecho por más de doscientos años: reinventándonos a nosotros mismos. Y para impulsarnos con las historias de éxito más como los hermanos Allen, hemos comenzado a reinventar nuestra política energética. No sólo estamos entregando dinero. Estamos emitiendo un desafío. Estamos diciendo a los científicos e ingenieros de Estados Unidos que si reunimos a los equipos de las mejores mentes en sus campos, y se centran en los problemas más difíciles en energía limpia, vamos a financiar los proyectos Apolo de nuestro tiempo. En el Instituto de Tecnología de California, ellos están desarrollando una manera de convertir la luz del sol y el agua en combustible para nuestros vehículos. En el Oak Ridge National Laboratory, están usando supercomputadoras para conseguir muchos más potencia de nuestras instalaciones nucleares. Con más investigación y los incentivos, podemos romper nuestra dependencia del petróleo con biocombustibles, y convertirnos en el primer país en tener 1 millón de vehículos eléctricos en la carretera para el año 2015.
Tenemos que conseguir detrás de esta innovación. Y para ayudar a pagar por ello, estoy pidiendo al Congreso eliminar los miles de millones de dólares de los contribuyentes que actualmente dan a las compañías petroleras. No sé si te has dado cuenta, pero que están haciendo muy bien por su cuenta. Así que en vez de subsidiar la energía de ayer, vamos a invertir en la mañana.
Ahora, los avances en energía limpia sólo se traducirán en empleos de energía limpia si las empresas saben que habrá un mercado para lo que están vendiendo. Así que esta noche, les desafío a que me acompañen en el establecimiento de un nuevo objetivo: para el año 2035, el 80% de la electricidad de Estados Unidos provendrá de fuentes de energía limpia.
Algunas personas quieren eólica y la solar. Otros quieren energía nuclear, carbón limpio, y el gas natural. Para cumplir con este objetivo, vamos a necesitar todos – y yo pido a los demócratas y republicanos a trabajar juntos para hacerlo realidad.
Mantener nuestro liderazgo en la investigación y la tecnología es crucial para el éxito de Estados Unidos. Pero si queremos ganar el futuro – si queremos la innovación para producir empleos en Estados Unidos y no en el extranjero – entonces también tenemos que ganar la carrera para educar a nuestros hijos”

En nuestro país, sin duda alguna hay una gran brecha entre la necesidad y la realidad en cuanto a investigación y desarrollo, y más aún de manera puntual en ciencia y tecnología; en el cuadro siguiente se puede observar la gran diferencia en producción científica por número de publicaciones por país:

El tema, no es ni debe ser competencia y de interés exclusivo de las universidades, de CONCYTEC, de los académicos o de la gran empresa, sino de todos los actores sociales, económicos, políticos; sin embargo aún estando a pocos días de las elecciones generales del 10 de abril, no se han presentado, difundido y analizado propuestas sobre ciencia y tecnología, e investigación y desarrollo. De otro lado, por considerar, a un editorial que revela importante información y análisis relacionado al tema, a continuación se presenta un extracto del mismo:

“El reto de toda sociedad moderna, más aun en los actuales tiempos de la globalización, es garantizar democracia, bienestar y desarrollo humano. Esto implica, parafraseando al premio Nobel Amartya Sen, ir más allá de la macroeconomía para reconocer los derechos de las personas, satisfacer sus necesidades fundamentales y proveerles las condiciones necesarias para que puedan desarrollarse de manera integral. Prueba de ello es que, como ha informado nuestro Diario ayer, los países más desarrollados y con un PBIpujante son aquellos que han invertido en el bienestar físico, emocional e intelectual de sus ciudadanos, concediéndoles acceso al empleo digno y a los servicios básicos, la posibilidad de participar en las decisiones que afecten su desarrollo, y recursos para impulsar la ciencia y la tecnología.

En estos temas, nuestro país sigue a la zaga, sobre todo en lo que corresponde a la investigación y el desarrollo, campo en el que nos hallamos en el puesto 84 en un ránking mundial que incluye a 127 países. Lo peor es que, como han reclamado científicos peruanos, no existen indicios de que el Estado quiera revertir tan dramática y desalentadora situación.
Sin embargo, hay indicadores que no deberían pasar desapercibidos para el Gobierno, responsable de erradicar el desinterés cultural que existe en las instituciones estatales llamadas a recuperar la inquietud investigativa.
El Perú invierte en investigación solo el 0,15% del PBI. Esto implica 4 dólares anuales por habitante, mientras que Brasil invierte 60 dólares, Chile 25 y Argentina 30 dólares. Salvo cinco universidades limeñas (tres nacionales y dos privadas), el resto (más de 90) no promueve el conocimiento; así, solo 10% de los docentes universitarios investiga.

Ante tan calamitoso panorama, las salidas son múltiples, pero podrían resumirse en una: establecer una política de Estado que más allá del gobierno de turno frene el déficit cultural. Eso significa elevar los recursos que el erario concede a la investigación o promover estrategias conjuntas con el sector privado para incentivar su participación, como sucede en otros campos del arte, la educación y el deporte. En segundo lugar, debe fortalecerse el Consejo de Ciencia y Tecnología (Concytec). Dotársele de los recursos que requiere para financiar la investigación, las becas y otros estudios de posgrado de peruanos con futuro y, como han propuesto muchos especialistas, estudiar la posibilidad de darle rango ministerial para que pueda centralizar la labor que hoy desarrollan de manera dispersa e insuficiente otros centros de investigación existentes en la administración pública”
Lo expuesto justifica ampliamente escribir, no uno sino varios artículos sobre ANALISIS Y PERSPECTIVAS DE LA INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO, desde o para los gobiernos locales y regionales. Nuestro propósito, en esta oportunidad, es sólo abordar de manera inicial el tema, para provocar comentarios, propuestas y llamar la atención e insistir en el mundo laboral, social, académico o político en que nos desempeñemos.
Finalmente, aunque sospechemos o comprobemos, que la investigación y desarrollo no está en la agenda de los políticos, por no ser un tema rentable para ellos; porque no cumple los requisitos, de ser noticia y dar votos, y de otro lado, no es visible como el fierro y ladrillo y porque sus resultados no son de corto plazo. Un situación lamentable, que hay que superar o participando activamente en política, o haciendo incidencia política desde la trinchera técnica; esto porque hasta ahora, nos gobiernan políticos que privilegian el corto plazo, que aun estando en la segunda década del siglo XXI, están y piensan seguir gobernando con visiones y paradigmas del siglo pasado.

2. ¿COMO VAMOS EN INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO EN LOS GOBIENRNOS LOCALES Y REGIONALES?

Si a nivel País vemos limitaciones en el tema, tanto en el mundo universitario, en los Institutos Especializados, en los Sectores, la situación a nivel de los Gobiernos Regionales y Locales, es más crítica aún, a pesar que dentro del proceso de descentralización – que se ha frenado en los dos últimos años – se tiene en teoría, la transferencia real de competencias y funciones en salud, educación, transporte y en otros sectores.

Estando a nivel Regional y Local, el tema de competividad y desarrollo económico; lo que demanda, articulación de planes, investigación de mercados, sistemas de información gerencial, actualización permanente de base de datos, catastro, simplificación administrativa, e-gobierno, fomento de la inversión privada entre tantos temas; existen afortunadamente ya alguno gobiernos regionales y locales que se ha involucrado en estos temas, habiendo previsto en sus Planes de Desarrollo Concertado de largo plazo, o en sus Planes Estratégicos algunos Programas y Proyectos específicamente relacionados con investigación y desarrollo en alianza con el la empresa privada, los gremios empresariales; algunas universidades y ONGs, sin embargo el reto es institucionalizar las buenas prácticas de gobierno y de gestión, mediante políticas locales, regionales e institucionales, quedando siempre pendiente la sistematización y difusión de tales experiencias exitosas.

De otro lado, si bien la gran mayoría universidades viven de espaldas a la gestión gubernamental, empresarial, social etc.; dedicándose, en algunos casos, mayormente a la transmisión del conocimiento y eventualmente a brindar un plus por “investigación” a sus docentes; en otros casos, se dedican a promover algunas líneas de capacitación, de extensión universitaria, que completen su presupuestos, pero no líneas de Investigación y Desarrollo.

Los gremios de las municipalidades AMPE – Asociación de Municipalidades del Perú, nivel municipal, ni la ANGR – Asociación Nacional de Gobiernos Regionales, dedican esfuerzos, ni presupuesto para promover eventos, foros, seminarios, concursos sobre el tema. Las asociaciones gremiales trabajan tibiamente en su función representativa y las mancomunidades para la atención eventual de un servicio público.

Algunas ONG, desarrollan líneas de capacitación y de asistencia técnica para hacer caja o justificar su Plan de Acción, pero tampoco dedican recursos para desarrollar o financiar propuestas de Investigación y Desarrollo para mejorar no sólo la organización y gestión local o regional, sino los servicios públicos, con el enfoque de gestión por resultados, la institucionalidad y gobernabilidad local o regional.

3. ALGUNAS INSTITUCIONES RELACIONADAS CON INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO:
Siendo este un primer abordaje del tema, y por la importancia del mismo para el desarrollo institucional, local y regional, asumimos el compromiso de mapear y difundir las experiencias exitosas sobre investigación y desarrollo; en este caso en particular presentamos un resumen apretado de las actividades de un Centro de Investigación de la Pontificia Universidad Católica; en los siguientes números de la Revista Actualidad Gubernamental, se estará presentando las líneas de acción y resultados de la Universidad ESAN, la Universidad Agraria La Molina y otras, que vienen trabajando de manera silenciosa, pero efectiva a pesar, siempre de los limitados recursos que se maneja para las líneas de investigación y desarrollo.
El Centro de Investigación en Geografía Aplicada (CIGA) de la Pontificia Universidad Católica, fue creado en mayo de 1984 como respuesta a una triple necesidad: consolidar y difundir una metodología nueva en geografía (enfoque sistémico), generar una mayor y más exacta información y conocimiento del espacio nacional, y poner en valor la investigación geográfica para el desarrollo regional y local de nuestro país.

Desde su inicio, el Centro depende del Departamento de Humanidades de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Se afirman así los lazos interdisciplinarios existentes entre la geografía y las otras áreas de Humanidades, con la historia, cuyo estudio revela la dimensión retrospectiva de cada espacio; con la lingüística, para la toponimia, con la filosofía, que construye el método, clave de una verdadera observación. Además no descuida las relaciones con las ciencias naturales, las ciencias de la tierra, ciencias e ingeniería, ciencias sociales, comunicaciones, ciencias políticas y arquitectura.

Desde finales de 1980, las innovaciones tecnológicas de punta en el área de la geomática como la teledetección y los sistemas de información geográfica han sido acogidas por el CIGA. El apoyo de las áreas de ingeniería y ciencias, de los servicios informáticos, y de la Dirección de Informática Académica (DIA), ha jugado un rol significativo para que nuestro Centro amplíe su capacidad de investigación.

En su accionar el CIGA practica la responsabilidad social universitaria, al promover la comunidad de conocimientos, y articulando los procesos universitarios básicos de Investigación, Extensión, Formación y Gestión con las demandas científicas, profesionales y educativas que requiere el desarrollo humano sostenible de nuestro país.

Su experiencia en educación-capacitación la acredita los numerosos cursos, seminarios y talleres realizados en apoyo de instituciones públicas y privadas, en líneas especializadas de formación académico-profesional.

Los fines del CIGA son:
Realizar investigaciones geográficas en el área rural y urbana dentro del territorio nacional.
Asesorar a las entidades públicas y/o privadas en planes de acondicionamiento y ordenamiento territorial e investigaciones específicas.
Crear un archivo sobre modelos de localización espacial de las actividades rurales, industriales y urbanas. Estudiar las posibilidades de aplicación de esos modelos en el acondicionamiento del territorio peruano para fines de desarrollo humano sostenible.
Responder a una necesidad nacional de conocer nuevos métodos y técnicas de ordenación espacial del territorio y gestión ambiental, mediante investigaciones de base.

El CIGA está conformado por un grupo de profesionales altamente calificados para el cumplimiento de sus fines y para el desarrollo de los servicios que ofrece. Asimismo, cuenta con un laboratorio de investigación debidamente equipado con hardware y software de última generación para análisis de datos, SIG, Teledetección y Cibercartografía.

Servicios ofrecidos por el CIGA
Estudios de ordenamiento territorial y ambiental para el desarrollo sostenible.
Planificación territorial e impacto ambiental.
Análisis SIG y Teledetección (cuencas, uso de la tierra, planificación, impacto y otros).
Desarrollo de SIG Institucionales.
Implementación de laboratorios en SIG (creación de datos, entrenamiento).
Cursos y talleres cortos de capacitación ambiental.
Entrenamiento en aplicaciones con SIG.

Desde sus inicios el CIGA ha sido consciente de la necesidad de poner en valor la investigación geográfica para lograr el desarrollo regional y local de nuestro país. En ese sentido ha venido realizando diversas investigaciones en diferentes ámbitos del país.

El CIGA ha desarrollado estudios en convenio con organizaciones locales, regionales, nacionales o internacionales; con organizaciones gubernamentales, y no gubernamentales. Asimismo, ha apoyado a estudiantes e investigadores nacionales y extranjeros en el desarrollo de sus tesis y proyectos de investigación.

Líneas de investigación

Medio ambiente
Planificación y gestión territorial
Sistemas de información geográfica

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:
1. Teniéndose pocos recursos a nivel de las ONG, Universidades, los actores claves (autoridades y funcionarios) de Gobiernos Locales y Regionales, inclusive los miembros de los Consejos de Coordinación Local – CCL, así como los del Consejo de Coordinación Regional – CCR, deben tomar posición sobre la realidad del tema de investigación y desarrollo, en la aprobación de los Planes de Desarrollo Concertado, Planes Estratégicos Institucionales, e inclusive motivar la discusión entre los agentes participantes en el proceso del Presupuesto Participativo, para que se prioricen partidas para el tema de investigación y desarrollo, relacionado con la institucionalidad, gobernabilidad, servicios públicos (agua, seguridad, agricultura urbana, ambiente, etc.), desarrollo económico entre tantos

2. El artículo 126 de la Ley Orgánica de Municipalidades, faculta a los gobiernos locales tomar iniciativa, con el auspicio de los gobiernos regionales, la creación de Institutos de Fomento Municipal – INFOM, esto con el fin de nuclear iniciativas y elaborar estudios técnicos sobre diversos temas, entre ellos el de desarrollo económico; sin embargo, a más de siete años de promulgada la LOM, a la fecha, en el país, no hay ninguno. En artículo anterior de la revista, se propuso la estrategia y se adjuntó u proyecto de ordenanza para su creación y funcionamiento.

3. Con el propósito de incentivar o promover estudios o trabajos de investigación y desarrollo sobre la problemática local y regional, es conveniente analizar el costo beneficio y la estrategia para instituir premios o concursos para sistematizar las buenas prácticas de gobierno o de gestión o directamente destinar partida presupuestal para tal fin, en caso de no ser viable buscar una fuente alternativa de ingreso o simplemente invitar a ONGs que puedan interesarse en el tema, pero lo que hay que tener claro, es la propuesta y los términos de referencia.

4. A nivel municipal, el MEF continua destinando fondos, a través de los Programas de Modernización Municipal y el Programa de Incentivos, los cuales están orientados a mejorar el clima de negocios, el incremento de la recaudación de recursos propios, la simplificación administrativa y la actualización de los documentos normativos de gestión, entre otros. Sin embargo, es propicio analizar y posteriormente proponer si es posible financiar estudios de investigación y desarrollo, por ejemplo el diseño e implementación de PFIM – Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal, que va mas allá de una simple actualización de documentos normativos de gestión, lo que a veces se convierte en una política de parches, garantizándose tener ROF, MOF, TUPA etc., pero no articulados al Plan de Desarrollo Institucional, ni al Plan de Gobierno u oferta electoral – en este caso para el periodo 2011-2014-; ni estos articulados al Plan de Desarrollo Concertado, consecuentemente ocurre que siempre estaremos lejos de un gestión por resultados; en tanto continuemos privilegiando – al igual que desde el MEF – una gestión por funciones, es decir a hacer más de lo mismo, actualizando ROF – MOF, sólo para cumplir y calificar para recibir los incentivos.

5. Para cerrar este primer artículo sobre el tema de investigación y desarrollo a nivel local y regional, no podemos dejar mencionar que está en la agenda pendiente, la elaboración de los indicadores de gestión, y más aún si queremos transitar hacia el nuevo enfoque de la gestión pública estratégica y la gestión por resultados, debemos prepararnos para su elaboración y aplicación. En tal razón, quienes tengan interés en participar en estudios y trabajos de investigación sobre dichos temas, pueden contactarse con técnicos y profesionales del Grupo ALIA y de A&R Consultores; donde vienen desarrollando estudios y publicaciones sobre los 40 temas y 60 sub temas referidos en mi artículo anterior. Mayor información en los correos: proyectos@grupoalia.org y/o publicaciones@ayrconsultores.org

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