Mes: febrero 2012

PAUTAS PARA LA VALIDACIÓN, APROBACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL MUNICIPAL

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PAUTAS PARA LA VALIDACIÓN, APROBACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL MUNICIPAL

Autores: Roberto Claros Cohaila
Isabel Claros Abarca

Sumario
1. Presentación del tema
2. Marco conceptual y normativo
3. Reflexiones y propuestas desde la práctica
4. Conclusiones o reflexiones finales

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA

La casuística sobre elaboración de los PDI – Planes de Desarrollo Institucional, nos revela las dificultades que el ETM – Equipo Técnico Municipal, debe afrontar para la aprobación del producto final, una vez concluido el proceso; esto en razón de no haberse previsto etapas y estrategias, para la validación, aprobación e implementación del Plan. Más aún cuando el proceso de elaboración no ha sido participativo e inclusivo a nivel de los diversos actores claves, como autoridades, funcionarios, técnicos y hasta representantes de los trabajadores. En síntesis cuando el diseño del plan de trabajo para la elaboración del PDI, no ha sido los suficientemente procesado, motivado y consultado; puede dar origen a dificultades en su elaboración y más aún en su aprobación y posterior implementación.

En tal razón, el propósito del presente artículo estará centrado el identificar algunas pautas y estrategias que permitan prever, escenarios posibles, así como factores limitantes o perturbadores, no sólo en la etapa final del proceso de elaboración; sino que también corresponde afrontar su aprobación. En esta etapa es probable que se presenten dudas e incertidumbres para tal procedimiento. Luego una vez que se de este procedimiento, corresponde programar una etapa de sensibilización y difusión de su contenido y alcances, como etapa previa a su implementación.

Siendo un PDI, el principal documento normativo de gestión, que integra la oferta electoral contenida en el Plan de Gobierno, y los planes territoriales y temáticos, del municipio y de la municipalidad; resulta clave su elaboración y aprobación oportuna, porque servirá para transitar los próximos años y orientar técnicamente a la gestión. Consecuentemente, resulta necesario tener en cuenta los elementos que generan la viabilidad, es decir cómo hacemos posibles la puesta en marcha y su sostenibilidad en el tiempo, en el corto y mediano plazo.

2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO

Los Planes de Desarrollo Institucionales, aparecen en la normativa que regula la gestión municipal, cuando entran en vigencia la Ley de Bases de la Descentralización Nº 27783, la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 y la Ley Marco del Presupuesto Participativo Nº 28056, dentro del proceso de Modernización del Estado.
La Ley de Bases de la Descentralización, señala en su artículo nueve, que los gobiernos locales tienen la facultad de adoptar e implementar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes; así como organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad. De esta manera, del art. 18º se desprende que el Plan de Desarrollo Institucional (PDI), debe estar acorde con los planes sectoriales o nacionales. En tal razón, se deben considerar los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales – PESEM, y los lineamientos del CEPLAN.
La Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 señala específicamente, en el numeral 2 del artículo 9º, que las atribuciones del Concejo Municipal, es aprobar, monitorear y controlar el Plan de Desarrollo Institucional, teniendo en cuenta el Plan de Desarrollo Municipal Concertado y Presupuesto Participativo.
El sistema de planeamiento refiere un nivel de articulación no solo entre los niveles de gobierno, a través de los Planes Sectoriales Multianuales – PESEM, sino que también el CEPLAN, así como la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Nº 28411 – Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, señala textualmente, en su artículo 71º, que las entidades, para la elaboración de sus Planes Operativos Institucionales y Presupuestos Institucionales, deben tomar en cuenta su Plan Estratégico Institucional (PEI) que debe ser concordante con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de Desarrollo Regional Concertados (PDRC), y los Planes de Desarrollo Local Concertados (PDLC), según sea el caso. También señala que el Presupuesto Institucional se articula con el Plan Estratégico de la Entidad, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, a través de los Planes Operativos Institucionales, en aquellos aspectos orientados a la asignación de los fondos públicos conducentes al cumplimiento de las metas y objetivos de la Entidad, conforme a su escala de prioridades. En tal razón, resulta que los PDI constituyen la bisagra de planeamiento, entre el corto y el largo plazo dentro de una corporación edilicia.
A nivel del Sistema, debe considerarse el Decreto Legislativo Nº 1088 Ley de Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico; el Decreto Supremo N° 054-2011 PCM, que aprueba el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado PLAN BICENTENARIO: PERU AL 2021.
A nivel Presupuestal, cabe señalar el Instructivo para el Proceso del Presupuesto Participativo, (Instructivo N° 002-2008- EF/76.01 publicado el 11.04.2008); señala en el glosario de términos que el Plan de Desarrollo Institucional (PEI) equivale al Plan de Desarrollo Institucional (PDI) señalado en la Ley Orgánica de Municipalidades. Los Planes de Desarrollo Institucional aparecen en la normativa que regula la gestión municipal, cuando entran en vigencia la Ley de Bases de la Descentralización – Ley Nº. 27783, la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley Nº.27972 y la Ley Marco del Presupuesto Participativo – Ley Nº 28056; esto dentro del proceso de modernización del estado.

3. REFLEXIONES Y PROPUESTAS DESDE LA PRÁCTICA
Previamente, antes de su aprobación, debemos evaluar la consistencia del Plan; y ensayar algunas estrategias para su viabilidad y sostenibilidad para la etapa de implementación.

3.1. ALGUNOS CRITERIOS PARA EVALUAR LA CONSISTENCIA DEL PDI
Como reflexiones desde la práctica, se sugiere considerar los siguientes criterios:
• Verificar la estructura y contenidos del proyecto final del PDI, habiendo analizado previamente en un punto de control intermedio, la coherencia en el enfoque, proceso metodológico, uso de herramientas.
• La presentación entre el diseño y el producto final en cuanto a diagnóstico, la propuesta y las pautas para su implementación, resultan suficientes para su lectura, análisis y asegurar su utilidad práctica para orientar la elaboración de los planes operativos institucionales de los próximos cuatro años.
• Analizar la coherencia entre el proceso metodológico, uso de herramientas y los resultados obtenidos, en el diagnóstico y si este está orientando la propuesta de programas y proyectos.
• Verificar los pasos seguidos para definir y acordar los valores, la visión y misión institucional.
• Verificar la relación entre los Objetivos Tácticos y los Programas y Proyectos incorporados en el PDI.
• Chequear el registro de las actividades desarrolladas durante el proceso (plan de trabajo, actividades, acuerdos, utilización de gráficos, tablas, esquemas, u otro tipo de registro como fotos, actas etc.
• Chequear el registro de participantes y los créditos individuales de los actores claves que han participado durante el proceso.
• Verificar si cada uno de los programas y proyectos incorporados al PDI, tienen correlación con el diagnóstico territorial e institucional.
• Verificar si los anexos son los necesarios y suficientes, así como el orden en su presentación, en función de su importancia y utilidad.
• Verificar la presentación y contenidos del cuadro denominado, Visón General de las Principales Orientaciones institucionales, consignado en el ítem 2.5.1.
3.2. PAUTAS PARA LA APROBACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
Para la aprobación del PDI, el Equipo Técnico Institucional, debe coordinar con el nivel político, con los representantes del CCL y proceder a finar estrategias para que en sesión extraordinaria, previa sustentación ante el CCL y recomendación de éste, se proceda formalmente su aprobación, con la presencia del equipo total de funcionarios.
Para su implementación es necesario analizar la viabilidad del proceso, el liderazgo y roles que deben asumir los diferentes actores claves del interno; en tal razón ensayamos algunas pautas sobre el proceso:
Viabilidad del proceso del plan estratégico institucional:

Tomando como referencia, las características institucionales por superar señaladas el diagnóstico señala temas ineludibles para la gestión exitosa del plan y que deben ser resueltos o tratados en el corto plazo para que las capacidades de la Municipalidad sean mayores para la gestión de los espacios de concertación, la definición y ejecución de proyectos y la construcción de un liderazgo, con legitimidad, dentro del proceso de desarrollo local. Entre los temas que deben evaluarse plantear para su viabilidad tenemos:

 Verificar el posicionamiento de la imagen de la Municipalidad como ente promotor del desarrollo.
En el proceso de elaboración del PDI, se ha recibido información, de los propios actores del interno municipal que una de las debilidades existentes de la corporación edilicia, es el posicionamiento de su imagen ante la población. Existe un déficit en la confiabilidad que tiene la institución municipal ante los vecinos, así como una falta de mecanismos de comunicación de las acciones de la Municipalidad frente a los mismos.

 Verificar los factores limitantes del Modelo Organizacional municipal para la gestión del PDI.
El modelo de organización de la Municipalidad, generalmente está centrado en un modelo tradicional; donde se trabaja con oficinas y gerencias que no necesariamente mantienen una estrecha coordinación entre sí, de ahí que muchas intervenciones se diluyan o se contrapongan no logrando los impactos deseados. La propuesta para el diseño institucional, debe cotejarse con las políticas institucionales de la gestión, para lo cual debe tenerse como referente el Plan de Gobierno.

 Fortalecer la capacidad de articulación entre la Municipalidad y la sociedad civil para la gestión conjunta de actividades
Otro hecho muy concreto que aparece generalmente en el análisis de conflictos y potencialidades, es la falta de una política municipal para generar sinergias y trabajar o auspiciar la co-gestión con otras instituciones y la población y sus organizaciones. Esto genera que por una parte la Municipalidad deba asumir, más de lo que le correspondería o se la haga responsable de muchos temas y problemas que deben asumir las propias organizaciones sociales. Esto demanda trabajar a la par, programas de sensibilización con la población, para generar una respuesta proactiva de la población frente a sus propios problemas y oportunidades.

 Promover el fortalecimiento de una cultura cívica, que evite gestionar por demanda, con enfoque paternalista
Generalmente se observa que las organizaciones de vecinos simplemente desarrollan relaciones clientelistas con la Municipalidad, sin lograr establecerse como agentes de desarrollo sino solo como grupos de presión para la demanda de obras y servicios. Esto constituye un factor limitante o perturbador para el desarrollo de acciones estratégicas que sí corresponde asumir a la municipalidad como órgano de gobierno local.

Acciones y medidas propuestas para la viabilidad

Sobre el contexto presentado se proponen una serie de acciones para desarrollar las capacidades y fortalezas de la gestión municipal para la implementación del PDI:

 Elaboración de una estrategia de información, educación y comunicación adecuada y oportuna, para el posicionamiento de la Municipalidad.
En este caso es necesaria la formulación y puesta en práctica de una estrategia que permita a la institución municipal revertir la tendencia negativa en cuanto a su confiabilidad. Sobre los programas o proyectos que se plantean desarrollar es un SIG – Sistema de Información Gerencial en el interno municipal y un SIL – Sistema de Información Local para el entorno municipal. De otro lado, deben trabajarse en paralelo con las OSB el tema de corresponsabilidad.

 Programa de Fortalecimiento de Capacidades para el nivel de gobierno y de gestión de la corporación edilicia.
En función a lo señalado en el diagnóstico del PDI, debe plantearse la necesidad de capacitar al equipo de gobierno y de gestión, en los temas y manejo de herramientas necesarias para la gestión del Plan. En ese sentido, debe procederse al diseño e implementación de un Plan de Desarrollo de Capacidades.

 Organización de actividades conjuntas de fortalecimiento de los espacios de concertación.
Como complemento a la actividad anterior y como forma de ir desarrollando en la práctica las nuevas capacidades del equipo de gestión y los funcionarios, así como impulsar, fortalecer y legitimar los espacios de concertación; logrando la motivación y cohesión entre los responsables municipales con los otros actores y agentes sociales que están comprometiéndose con el Plan.

 Generar alianzas para la gestión y ejecución de programas y de proyectos.
Con esta medida se busca que la Municipalidad asuma una política de alianzas que permita su relacionamiento con las instituciones y los actores locales para la gestión de los proyectos y actividades del PDI. Se debe elaborar una estrategia para el acercamiento interinstitucional y realizar un trabajo de equipo a nivel de funcionarios para concretar estas alianzas. Esto implica crear las instancias de concertación para las Líneas Estratégicas del Plan.
 Generar instrumentos normativos que permitan la institucionalización del PDI con el PDC.
Para asegurar el marco normativo donde se desarrollaría PDI y el PDC se requiere la emisión de los dispositivos legales municipales necesarios para que el proceso de viabilidad y sostenibilidad sea factible. El diseño, aprobación, difusión y cumplimiento de Ordenanzas, Decretos de Alcaldía, Resoluciones y Acuerdos de Concejo son la garantía legal y normativa que permita la implementación oportuna y continuidad del Plan.

Sostenibilidad del proceso del Plan de Desarrollo Institucional

Al igual que en el tema de la viabilidad, en cuanto a la sostenibilidad del proceso de desarrollo tiene varios elementos que son:
 Las expectativas creadas en la corporación edilicia
Con el propósito de aprovechar y direccionar los efectos de la implementación del PDI, es oportuno la apertura espacios de reflexión y compromiso de los actores del interno y sensibilizar sobre la importancia que tienen los aportes individuales y colectivos para lograr cambios en el clima y cultura organizacional y por consiguiente en la legitimación de la corporación edilicia en la comunidad.

 Necesidad de concertación entre espacios de gestión.
Finalmente, y tomando como referencia lo antes indicado, es necesario que la institución municipal asuma niveles de coordinación más estrechas entre sus miembros, de manera individual y orgánico dentro de la municipalidad, generando la dinámica del trabajo en equipo por programas y proyectos. Consideramos que el gobierno municipal debe avanzar más en la Gestión para Resultados en Desarrollo y superar las prácticas de la gerencia tradicional por funciones.

Acciones y medidas propuestas para la sostenibilidad
Consideramos que hay algunas acciones y/o medidas que deberían implementarse para asegurar que el PDI sea sostenible en el corto y mediano plazo y se articule con el PDC con miras al largo plazo. Para el efecto las recomendaciones son:
• Consolidar los espacios de concertación: Motivando y promoviendo la participación de los actores del interno y agentes sociales, lo que dará como resultado el funcionamiento de todos los espacios de concertación y otros como en el CMC – Comité de Mejoramiento Continuo o en las Gerencias Colegiadas o Mesas Temáticas, en lo correspondiente a las políticas y actividades de cada Línea.
• Gestión compartida de programas, proyectos y actividades: Implica que la Municipalidad a través de sus gerencias vinculadas a cada Línea Estratégica promueva la gestión compartida de programas, proyectos y actividades, buscando contrapartes, oportunidades y concertando esfuerzos. Esta práctica esta dentro de la orientación de gestión por resultados, lo que demanda en la práctica mayor coordinación institucional en el interno y convocatoria hacia los actores del externo.
• Institucionalización del modelo de gestión: Esta medida implica crear un equipo técnico que sostenga las acciones del Plan, generar capacidades en los actores sociales y generar la normatividad que consagre los espacios de concertación en un real modelo de gestión local participativa para el desarrollo sostenido. Cualquier modelo que se adopte, debe considerar un menú básico de indicadores de resultados y de desempeño, que sirvan como instrumentos de medición del proceso y resultados.

4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES:
o El fortalecimiento institucional y el capital social en el externo (municipio) y el capital social en el interno (municipalidad), deben ser las estrategias claves para el proceso de implementación del PDI y constituirse en políticas que rijan el accionar del Gobierno Local y su proyección social y rol promotor del Desarrollo; el propósito de ensayar soluciones consecuentes con el diagnóstico presentado en el PDI.
o El PDI, es un Plan articulador de la propuesta de largo plazo, con los lineamientos de política del Plan de Gobierno y las otras propuestas de los planes temáticos, a ser recogidas en los planes operativos institucionales de los próximos cuatro años. Consecuentemente, debe aprovecharse durante el proceso de formulación del PDI, en hacer más explicito la coherencia entre la propuesta y el diagnóstico para un plan cuyo alcance es de mediano plazo.
o El Diagnóstico de un PDI, no es ni debe ser copia del diagnóstico de un PDC, ni sólo una síntesis del mismo. Este debe comprender, la caracterización del diagnóstico territorial, situación del municipio (el externo) y el estado situacional de la municipalidad (el interno) y su capacidad de respuesta frente a la realidad externa, en función de su rol y competencias, su organización, sus recursos y capacidad normativa y de gestión.
o El Diagnóstico integral del PDI, también debe comprender en su diagnóstico institucional, una evaluación rápida de los LOGROS y RETOS de la gestión, así como poder identificar los factores claves de éxito de los primeros y los factores limitantes o perturbadores que tienen relación con los segundos.
o Es importante considerar que el proceso metodológico a seguir para la elaboración del PDI, debe ser evaluado y definido, al inicio del proceso y considerado en el Plan de Trabajo por el ETM – Equipo Técnico Municipal, en función del grado de complejidad institucional.
o Las herramientas a utilizarse para el diagnóstico y diseño de la propuesta, también deben seleccionarse en función del proceso metodológico y consiguientemente en función del grado de madurez y de mayor o menor complejidad institucional.
o El uso de las herramientas y sus resultados, deben tener más de una lectura o interpretación, vale decir, no sólo registrar lo evidente o analizar las causas y efectos, sino también lo que no es obvio como el costo de la cura y no sólo la enfermedad, para lo cual se requiere un cambio de enfoque, que nos permita poner en práctica el arte de ver los arboles sin dejar de ver el bosque.
o Es relevante identificar a los miembros del ETM – Equipo Técnico Municipal, por su perfil de competencia, relacionado con su motivación y actitud, más que por su rol o cargo formal que cumple dentro de la organización; e inclusive si se va a convocar a un ETC – Equipo Técnico Consultor, se debe considerar en la justificación de las Bases para el Proceso de Selección, el perfil de los miembros del equipo, más que por profesión o años generales de experiencia, por haber participado el servicios directamente relacionados con la formulación de PDI y en municipalidades acordes con el grado de madurez y nivel de complejidad de la corporación edilicia convocante.
o El diseño de los talleres debe adaptarse al publico objetivo o actores claves que van a participar en la convocatoria para la elaboración del PDI. Se requiere considerar mas allá de la metodología o logística, asegurar el auspicio y participación de autoridades y funcionarios representativos de las diversas competencias, roles y funciones que se desarrollan por la corporación edilicia.
o Adoptar una visión y actitud flexible y proactiva para la lectura del PDI, con el propósito de no quedarse en detalles que bien pueden superarse. Consecuentemente, debe merituarse la propuesta e importancia de su aplicación oportuna, para lograr cambios desde el inicio de la gestión.
o Para la implementación del PDI, en una coyuntura de transición de una gestión operativa por funciones, a una gestión estratégica por resultados, resulta indispensable repensar no sólo sobre modelos de gestión y nuevos estilos gerenciales, sino identificar un menú básico de políticas y estrategias institucionales y a la par nuevas herramientas y procedimientos que permitan fomentar la cohesión de los actores del interno y coadyuvar al posicionamiento y liderazgo de la corporación edilicia a nivel local.
o No es suficiente revisar y aprobar una nueva Estructura Orgánica en función de la visión, misión institucional y de los ejes estratégicos que orientan los principales programas, proyectos y actividades contenidos en el presente Plan; será necesario concebir un e implementar un Programa de Fortalecimiento Institucional, que comprenda la etapa de diseño (parte estática) y la parte clave sobre mecanismos y estrategias para su implementación, referida al desarrollo (parte dinámica) que comprende la implementación con un mecanismo hacia la mejora continua como son los Comités de Mejoramiento Continuo.
o Creación de un Comité de Mejoramiento Continuo – CMC que asuma la implementación y monitoreo del Plan de Desarrollo Institucional, considerando la propuesta del Programa Complementario de Fortalecimiento Institucional Municipal. .
o Entre las acciones prioritarias del CMC antes referido, estaría el diseño e implementación de un Programa integral de fortalecimiento institucional, en función de la articulación de los planes locales e institucionales, que oriente el diseño organizacional adecuado, luego, se planteen nuevas alternativas de modelos de gestión.
o Para afianzar las reformas que se planteen e implementen como consecuencia del Plan de Desarrollo Institucional, es necesario definir políticas y estrategias, entre ellas la sensibilización, motivación, para logar el compromiso de los actores claves del interno y externo municipal. En tal razón, las reformas pueden ir acompañadas de un programa de fortalecimiento de capacidades con enfoque de competencias y por supuesto que incluya una evaluación de 360 grados.
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Título: “Revocatoria de Autoridades: ¿ejercicio democrático o escollo a la gobernabilidad? Autora: Isabel Claros Abarca

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Título: “Revocatoria de Autoridades: ¿ejercicio democrático o escollo a la gobernabilidad?

Autora: Isabel Claros Abarca

SUMARIO
1. Introducción
2. Antecedentes del establecimiento y uso del derecho de consulta para la revocatoria
3. Revisión estadística de los procesos de revocatoria
4. El costo/beneficio económico y social de los procesos de revocatoria
5. Opinan los actores
6. Reflexión final

1. Introducción
Dentro del marco de reflexiones sobre el país que esperamos construir y legar al 2021 en términos de gobernabilidad, es oportuno reflexionar sobre las bases de nuestra democracia, tanto a nivel de derechos como de deberes. El Perú ha sido la suma de muchas corrientes externas en términos de normativas y enfoques de gobierno, es así que tenemos en nuestro sistema democrático figuras aparentemente opuestas; que mal entendidas pueden ir en contra de la esencia de la democracia y las bases de la gobernabilidad local, regional y nacional. Es así que tenemos cada cierto tiempo oportunidad de ejercer la democracia representativa, eligiendo a nuestras autoridades por un periodo de tiempo, para que asuman el poder o el mandato local, regional o nacional. De otro lado tenemos la figura de la democracia participativa, fundamentada en la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N° 26300, que señala los derechos y mecanismos por los que la ciudadanía puede accionar o fiscalizar sobre los niveles de gobierno. La pregunta planteada es la siguiente ¿En qué medida la democracia participativa, específicamente los mecanismos de democracia directa apoyan o minan; fortalecen o vulneran la gobernabilidad e institucionalidad, local y regional y por ende nacional?
Y sobre los procesos específicos de revocatoria, ¿en qué medida y bajo qué condiciones esta institución podría contribuir a limitar la corrupción y fortalecer la democracia o, por el contrario, a incrementar las pujas entre partidos políticos y/o grupos de poder y la inestabilidad institucional? Algunas de las preguntas guía son: ¿la revocatoria de mandato cambia cualitativamente la democracia representativa? ¿Cómo se activan estos mecanismos en diferentes países? ¿Qué actores se muestran más activos en iniciar procesos revocatorios y por qué causas? ¿Hay patrones comunes entre los casos? ¿Qué garantías existen para el ejercicio de estos derechos ciudadanos?

2. Antecedentes del derecho a Consulta Popular de Revocatoria Autoridades
La revocatoria del mandato, es entendida como un derecho político, así como un mecanismo de democracia directa, presente en las denominadas”democracias participativas”. La revocación es un mecanismo político, es legal, incluso constitucional. Su uso es legítimo, es un mecanismo que el derecho constitucional permite a los perdedores de una elección y obviamente su uso es de carácter político.
En el Perú, el concepto está detrás de la discutida Constitución de 1993, de la época fujimorista, que incorpora los llamados mecanismos de democracia directa, vistos en abstracto uno dice: es democrático, es interesante, pero cuyo origen provenía del contexto de los 90’s: la crítica a la democracia representativa basada en partidos y los formalismos rígidos de la institucionalidad de entonces. Es conocido que a nivel latinoamericano, la figura de democracia directa es una de las preferencias de los gobiernos autoritarios, generalmente apoyados por campañas costosas y con algún control sobre los medios de comunicación, utilizadas sobre poblaciones fácilmente influenciables, culturalmente lejanas a la práctica democrática, y con generalizado desconocimiento de las implicancias futuras del resultado. Entre los países que utilizan este mecanismo podemos citar a Venezuela, Bolivia, Perú y Argentina
Juan de la Fuente del diario La República nos explica: “La revocatoria es, sobre todo, un derecho reconocido en la Constitución; su existencia enriquece los derechos políticos, particularmente el de sufragio y otros conexos como el de demandar al poder. Incorporado en el texto de 1993 (artículos 2° inciso 17 y 31°) amplía el alcance del artículo 64° de la Constitución de 1979 con mecanismos de democracia directa y de participación.
El derecho de participar en los asuntos públicos asume tres formas: Derecho de elección, democracia directa (referéndum, iniciativa legislativa y revocación de autoridades); y de participación ciudadana (rendición de cuentas). La Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos precisa que son derechos de participación la iniciativa de reforma constitucional y de leyes, y de referéndum, y que son derechos de control, la revocatoria y remoción de autoridades y la demanda de rendición de cuentas.
Las causas idóneas para solicitar la convocatoria de una Consulta Popular de Revocatoria son: Actos de Corrupción; Violación de Derechos Humanos y Pérdida de Legitimidad

Sin embargo en el caso peruano, no se establecen las causas; según la normatividad actual, cualquier ciudadano ejerce ese derecho sin necesidad de probar sus motivos y los motivos pueden ser absolutamente subjetivos. La solicitud de revocación debe ser motivada o fundamentada. Sin embargo, las autoridades electorales no deben evaluar ni calificar los motivos por los cuales se solicita la revocación y la ley no exige probar los motivos que sustentan el pedido de revocación. Este detalle es importante y discutible ya que de un lado se presenta como una garantía de acceso a los mecanismos de democracia por parte de cualquier ciudadano, también se presta al mal uso político de agrupaciones contrarias, tanto políticas como económicas (sólo como referencia tenemos los casos de Susana Villarán en Lima y Gregorio Santos Guerrero en Cajamarca)

3. Revisión estadística de los procesos de revocatoria

Las revocatorias en el Perú, se han dado en distritos pequeños y alejados, con poblaciones menores. “Nunca en grandes ciudades o regiones”,

El 29 de noviembre del 2009, se realizó la última consulta popular de revocatoria de autoridades municipales. En 72 distritos de 20 regiones del país, se revocaron 67 alcaldes y 271 regidores. Un 64% fue en áreas rurales y un 36% en el sector urbano.
En las siete consultas anteriores se solicitó la revocatoria de 3,367 autoridades municipales (740 alcaldes y 2,627 regidores), resultando revocadas 1,057 (31.3 %): 210 alcaldes y 847 regidores. Y se desarrollaron como muestra el siguiente gráfico : El año con mayor cantidad de consultas de revocatoria a nivel nacional fue el 2008, superando los 1200 pedidos
La consulta popular de revocatoria del mandato de autoridades regionales y municipales del 30 de setiembre será la octava que llevará a cabo en nuestra historia electoral desde la entrada en vigencia, en 1994, de la Ley 26300 de los Derechos de Participación y Control Ciudadano. Se trata de la primera consulta popular de revocatoria correspondiente al período de gobierno regional y municipal 2011-2014.

La ONPE señala que en las seis consultas populares de revocatoria realizadas entre 1997 y 2008 se desarrollaron, mayoritariamente, en áreas rurales de la sierra y con escaso número de electores. En todos los casos, salvo en 2004, la proporción de las localidades rurales fue superior al 60 por ciento. Hasta el año 2008 fueron consultadas autoridades de 448 localidades rurales y de 254 urbanas. Asimismo, el mayor número de distritos en los cuales se llevó a cabo consultas populares de revocatoria ha pertenecido a la sierra. En todos los procesos hasta 2008, el peso de esta región superó el 65% de localidades: el 83.1% en 1997; el 71.7% en 2001; el 70.7% en 2004; el 80.9% en 2005; y el 67.5 en 2008.

Otra característica de las consultas populares de revocatoria hasta 2008 ha sido la relacionada con el tamaño de la población electoral de las circunscripciones involucradas. La mayor parte de la población electoral que participó en las consultas populares de revocatoria en el ámbito distrital vive en localidades mayores de mil y menores a 5,000 electores. La excepción fue en 2004.

Por otro lado, durante la vigencia de la Ley de los de Derechos de Participación y Control Ciudadanos, solo en seis oportunidades se han sometido a consulta popular de revocatoria el mandato de autoridades con rango provincial. Estas provincias fueron Sucre (Ayacucho), en 1997; Padre Abad (Ucayali) en los años 2001 y 2008; Ilo (Moquegua), en 2004; Casma (Ancash) y Julcán (La Libertad), en 2008. Las cinco provincias fueron circunscripciones con menos de 50,000 electores y la superficie geográfica de cada una no es muy extensa.

4. El costo/beneficio económico y social de los procesos de revocatoria

Los mecanismos de democracia participativa fueron establecidos inicialmente por dos corrientes; la primera en el espíritu de fortalecer y dinamizar la democracia; vinculando a los ciudadanos con la gestión pública, dándoles acceso al poder a través de de consulta popular, iniciativa legislativa, o revocatorias de mandato; la segunda como crítica a la distancia del uso único de la democracia representativa.

Sin embargo debe considerarse que el ejercicio de estos mecanismos de participación debieran implicar una madurez política y responsabilidad social y un capital social capaz de sobrellevar los cambios de mandato; para evitar que no se convierta la primera intención en una oportunidad para revanchismos o manipulaciones políticas; (observadas desde 1998). Los 7 procesos revocatorios nos dejan algunos aprendizajes y conclusiones sobre la eficacia del mecanismo de revocatoria para vincular y /o fortalecer la democracia:
• La mayoría de procesos de revocatorias planteados en la última década no han tenido los efectos esperados debido al incumplimiento de los requisitos para sustentar las causas. un 90 por ciento de kit electorales adquiridos para revocar a una autoridad electa quedan desestimados o no siguen el trámite regular, ya que no consiguen recolectar las firmas necesarias en respaldo a la revocatoria. sólo entre la quinta y una décima parte de los pedidos consiguen que se realicen las revocatorias. Es decir, son movilizaciones que responden a la insatisfacción de minorías que no prosperan.
• Los procesos de revocación del mandato suelen generar inestabilidad en las gestiones locales, la mayoría de veces innecesariamente, si la revocatoria no se hace con un sustento lo suficientemente razonable, puede terminar por tener el efecto de distraer a una autoridad que busca, recién al terminar su primer año en el cargo, cumplir una buena labor.
• Las revocatorias se han dado en distritos pequeños y alejados, con poblaciones menores. “Nunca en grandes ciudades o regiones”, Mayoría de consultas de revocatoria fue en áreas rurales de la sierra y con pocos electores.
• Bajo la premisa de la insatisfacción sobre la gestión ; en la mayoría de casos los impulsores de las consultas revocatorias suelen ser los perdedores de las contiendas electorales, en algunos casos unidos; proceso de revocatoria se inicia con la intención política de obstaculizar la labor de la autoridad elegida, es muy común que los perdedores de una elección busquen revocar al ganador de los comicios con ataques sistemáticos contra la gestión que recién inicia, lo cual, genera inestabilidad e ingobernabilidad, alejado del principio de cohesión, tiende a la polarización de los ciudadanos.
• El rol de los medios de comunicación en estos procesos suele ser importante en la polarización de las posiciones o la integración de propuestas, los medios de comunicación pueden mejorar o empeorar el clima político local y por ende apoyan o minan la estabilidad de la gestión local, podemos observarlo en el caso de Lima con la polémica mediática que le han cargado a la Sra. Susana Villarán
• No se puede saber a ciencia cierta el beneficio económico o social derivado de los procesos de revocatoria; en términos de medir si el cambio de un mandatario genera un nivel de satisfacción popular que comprometa al ciudadano con la gestión pública; de hecho el espíritu del mecanismo mide la insatisfacción popular, más no conlleva necesariamente a procesos de propuesta. La revocatoria no resuelve la vigilancia ciudadana sobre la gestión local; como si lo pueden hacer la rendición de cuentas u otros mecanismos de participación y planificación. De otro lado, se estima que los costos al Estado de la última elección nacional costó aproximadamente 160 millones de soles.
5. Opinan los expertos
Ernesto Álvarez Presidente del Tribunal Constitucional, cree que instrumentos de democracia directa no encajan aún en un país como el nuestro. Y se deben buscar mecanismos más eficientes de control de autoridades locales.
“A mi juicio toda revocación es arbitraria” “Como profesor de Derecho Constitucional no creo en la revocación como institución por cuanto el que ha sido objeto de elección popular debe ser, si se quiere decir soportado y fiscalizado por los años de mandato que le ha conferido la soberanía popular. A mi juicio, toda revocatoria es arbitraria por cuanto si soy elegido alcalde o presidente regional con un 30%, significa que mis adversarios se unen y tendrán amplia mayoría en contra mía. Hace varios años ya ocurre que los candidatos perdedores se unen en contra del ganador y este tiene que dedicar su mandato a tratar de blindarse en contra de la revocación. Eso pervierte su gestión…esto ha ido pasando en forma injusta, políticamente hablando, en provincias. Hemos tenido que esperar a que se plantee la posibilidad en Lima para que recién podamos reflexionar. ¿Es buena la revocatoria o en todo caso regresemos a los mandatos cortos de tres años para los alcaldes y punto?
La revocatoria es una institución ajena al sistema representativo. La representación política recién está madurando en el país, a ella le hemos injertado instrumentos de democracia directa. Que también son ajenos a nuestra cultura porque pertenecen a algunos Estados norteamericanos y a cantones suizos.

Baldo Kresalja /columnista del diario La República (Perú). La revocatoria es el ejercicio de la ciudadanía para quitarle el poder a una autoridad elegida. El argumento en uso es que así como el pueblo soberano eligió a una autoridad también puede después revocarla, que eso es la democracia. ¿Cuál es el sistema en un determinado país más conveniente, cuál es más eficaz, cuál conlleva mayor y mejor representación, cuán oportuno es usarlo en determinado momento?
La revocatoria en un país de las características geográficas, étnicas, económicas, educativas, etc., del Perú, lo que ocasiona en la vida cotidiana no es el goce por el triunfo momentáneo de tal o cual posición, sino potenciar nuestra debilidad institucional, fragmentar políticamente más aún el país de lo que ya está, impedir el inicio y consolidación de propuestas de largo plazo que tanto necesitamos, desanimando las tareas públicas. La revocatoria de un alto número de alcaldes es fruto de un sistema electoral que no consolida al ganador sino que lo debilita, más allá por cierto de que algunos revocados hayan sido unos sinvergüenzas. Eso es lo que debería debatirse.

Fernando Tuesta Soldevilla. Analista político y ex jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) – “La revocatoria, en general, ha sido basada en la venganza política””no creo que entre 1997 y 2009, la democracia en nuestro país haya mejorado a nivel municipal y no lo digo porque en este caso se trate de Susana Villarán.
“La revocatoria no existe en la gran mayoría de países, pero sí en aquellos de gran inestabilidad política, regímenes populistas y autoritarios. Ahora resulta que algunos entusiasmados que tanto critican al “chavismo” están utilizando los instrumentos que han sido piezas claves para enfrentar a las oposiciones en ese país.”

Percy Medina. Secretario general de Transparencia “Éste debe ser el último mecanismo frente a una autoridad que no cumple sus funciones y promesas. Se trata de un derecho legítimo de la población que debe ser asumido en forma responsable” Además acotó: “Los promotores de procesos de revocatoria deberían establecer mecanismos de transparencia para explicar el origen de los recursos que les permiten impulsar dichos pedidos,
De otro lado, Rafael Santos alcalde de Pueblo Libre, “los procesos de revocatoria, no solo perjudican la gestión metropolitana sino también, los proyectos programados por la comuna capitalina”. El burgomaestre señaló que esta desestabilización impide la marcha regular para la ejecución de obras en los distritos.
6. Reflexión Final:
La revocatoria de mandato cambia cualitativamente la democracia representativa. Entendiendo a la democracia como el ejercicio del gobierno de la gente, no solo cada cierto tiempo en las urnas, sino durante todo el periodo estipulado, que como implica reconocer y proteger los derechos, también implica actuar desde de los deberes, El control y vigilancia de la gestión pública cuenta con otros mecanismos, más efectivos y fundamentados y que llevan consigo una carga más integral de deberes y derechos, más que de demandas.
Aplicando un principio sobre gestión de riesgos : Menos vulnerable equivale a más sustentable. Por el fortalecimiento de la gobernabilidad, se debe contar con mecanismos adecuados y afinados para hacer de nuestros procesos de gestión procesos menos vulnerables, más sustentables, legítimos y transparentes.
El ejercicio de la revocatoria del mandato, por sus connotaciones en la estabilidad política e institucional del Estado, implica un alto grado de madurez política y responsabilidad ciudadana. Por ello, y una vez que diferentes grupos ciudadanos, a nivel nacional y en determinadas circunscripciones han iniciado procesos revocatorias locales se hace importante reflexionar sobre el tema. Se debe evitar que se use como instrumento para la inestabilidad política, dirigida por los perdedores de las elecciones, que tergiverse la esencia de la democracia.
Una manera positiva de ver las revocatorias es: más que una prueba a la autoridad, son una muestra sobre el grado de gobernabilidad de una localidad, miden la actividad social en términos de la insatisfacción y la expectativa, la frustración, no la propuesta, nos habla de una comunidad que se puede cohesionar en función de enemistades pero no de proyectos.
Una figura bajo la cual sería absolutamente válida la revocatoria, sería si hubiesen hechos visibles de corrupción o desatención a los derechos humanos. Sin embargo sería más adecuado a nivel normativo para evitar las dos causas por las que existe la figura legal de la revocatoria:
a.) Pérdida de la legitimidad: modificando el periodo de gobierno de 4 a 3 años, dando la posibilidad de una reelección si cuenta con apoyo popular.
b.) Casos de corrupción: limitando a una, la posibilidad de reelección. Y fortaleciendo el mecanismo de rendición de cuentas aplicándolo no solo a los presupuestos participativos sino también a toda la gestión.

Sin embargo en la práctica, las causas no fundamentadas de revocatoria llevan a que gobiernos que se gestan tras él: “no importa que robe con tal que haga”, pasen por alto; pero aquellos cuya oposición política sea “el no me simpatiza” sean valederos, como ejemplo el caso de Lima Metropolitana; por esto se recomienda la modificación y creación de otros mecanismos de control, que sean más eficaces y menos manipulables.
Un gran problema que genera esta figura legal es su contraposición con el enfoque estratégico; es decir con tiempos determinados; con los que los gobiernos locales a nivel nacional, están comprometidos tanto para la planificación como para la gestión de proyectos. La reactivación de la democracia como ejercicio es válida, claro; si apoya a la consecución de los objetivos locales y nacionales. Pero si se utilizan recursos del Estado para convertir de este ejercicio en una encuesta de popularidad, carecería de sentido práctico y distrae la atención de temas más relevantes para los gestores locales. Es así que los procesos de revocatoria del mandato suelen alimentar la visión cortoplacista de la población, generalizado desconocimiento de las implicancias futuras del resultado; contraponiéndose al logro sostenido de los objetivos locales.
Los procesos de planificación de los gobiernos locales en el Perú han sido, por diversos frentes, objeto de informalidad o demagogia; menguando su credibilidad y validez. En este sentido, el rol de la institucionalidad en el país se hace latente; la carencia de representatividad institucional en los procesos de planificación, debilita las propuestas de planeamiento. La influencia del interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales. La priorización y temporalidad de los proyectos, así como la claridad en el diseño de estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia de la cualidad institucional de cada localidad. Cualidad que precisa de cierta estabilidad en los tiempos y equipos formados, y que puede vulnerarse con procesos de participación mal llevados, como el de la revocatoria.
¿Qué sería de nuestras localidades si toda la energía invertida a favor y en contra de las revocatorias, lo estuviese en otras convocatorias de participación ciudadana, tales como la planificación concertada y gestión organizada de las localidades? ¿Cómo sería si los procesos de planificación local, trabajos comunales, comités de gestión, comités de vigilancia, entre otros procesos participativos, contaran con la cobertura mediática que le vienen dando sólo al proceso de revocatoria de autoridades de la Ciudad de Lima y en particular de la Municipalidad Metropolitana de Lima?
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