Month: marzo 2014

REFLEXIONES SOBRE BUENAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO Y DE GESTIÓN MUNICIPAL

REFLEXIONES SOBRE BUENAS PRÁCTICAS DE GOBIERNO Y DE GESTIÓN MUNICIPAL

Autores: Roberto Claros Cohaila
Isabel Claros Abarca

Sumario

1. Presentación del tema

2. Marco conceptual y de referencia de Buenas Prácticas

3. Reconocimiento y registro de Buenas Prácticas de Gestión Municipal

4. Conclusiones o reflexiones finales

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA

Resulta satisfactorio comprobar el interés, en incremento, sobre el conocimiento de Buenas Prácticas de Gestión en nuestro país. Esto, a diferencia de otras épocas, demuestra la voluntad renovada de diferentes actores -sociales y gubernamentales- por reconocer y compartir los logros; tanto propios como ajenos, y la voluntad de aprender de experiencias que sirvan de punto de partida para nuevas maneras de entender la gestión municipal. Cada vez más desde mediados de la década pasada, se promueve la identificación, sistematización, convocatoria, premiación y difusión de las mejores prácticas de gestión municipal. Generando acercamientos más positivos a las experiencias de gobierno y gestión. A nivel internacional, la sistematización de las buenas prácticas tiene poco más de treinta años, mediante estudio y análisis de casos con la llegada de la NGP – Nueva Gestión Pública, comenzando con los países de la OCDE pioneros en la instalación de iniciativas orientadas a promover el intercambio de información sobre experiencias exitosas e innovativas. En nuestro país, conocemos la experiencia de CAD – Ciudadanos al Día, y de REMURPE – Red de Municipalidades Urbanas y Rurales; que desde los años 2005 y 2006 respectivamente, vienen convocando a concurso las buenas prácticas gubernamentales, en el primer caso, la convocatoria comprende a los tres niveles de gobierno; mientras que en el segundo caso, sólo a Municipalidades. De otro lado este año se inició en Lima Metropolitana el reconocimiento de buenas prácticas de la Municipalidad Metropolitana, premiando experiencias del interno municipal que, en el mediano plazo, se deben traducir no sólo en una mejor gestión local, sino en una nueva forma de gobernar el municipio y gerenciar la municipalidad.

2. MARCO CONCEPTUAL Y DE REFERENCIA DE BUENAS PRÁCTICAS
En la mayor parte de los bancos de buenas prácticas analizados se otorga valor al concepto de innovación, como enfoque central; esta se entiende como cambios importantes y novedosos en la manera de manejar y resolver los problemas locales, en relación a modalidades pasadas.

Concepto de Innovación Gubernamental en Argentina, Chile y Perú
El banco de Buenas Prácticas de Argentina: El banco de Buenas Prácticas de Chile : En el Perú, para Ciudadanos al Día, una buena práctica es:
“Capacidad de enfrentar situaciones de nueva manera respecto de la historia organizacional de un municipio con el fin de obtener mejores resultados, incrementar eficacia, eficiencia y/o efectividad. Las innovaciones no necesariamente se refieren a algo original; puede tratarse también de la combinación de elementos existentes o soluciones conocidas, adaptadas a circunstancias específicas en formas o procesos nuevos. Se busca verificar cuánto innova la experiencia en la idea, la estrategia y/o método de implementación, la gestión de recursos materiales, financieros o humanos, los mecanismos de gestión y los mecanismos de monitoreo y evaluación”.
“Experiencias que innovan culturalmente en la relación estado sociedad civil e introducen cambios en la gestión pública. Implica la incorporación de nuevas prácticas: originales, redefiniciones o adaptaciones de prácticas existentes o en desuso. Se sitúa desde la identificación de cierta problemática a superar, o la concepción de un cambio, hasta su materialización. La innovación debe alcanzar esta última etapa del proceso innovador y sus participantes estar conscientes de dicha innovación. (La) innovación (debe tener) carácter más cultural que tecnológico orientada a la introducción de nuevas ideas, conceptos de administración de recursos, relación con el medio, la comunidad y la organización social”
“una actividad o proceso que ha producido destacados resultados en el manejo de una organización y que puede ser replicada en otras organizaciones para mejorar la efectividad, eficiencia e innovación de las mismas en beneficio de su público objetivo”.

En los tres escenarios se pueden identificar criterios en común para valorar una buena práctica: encontramos que “mejorar la efectividad, eficiencia e innovación gubernamental; traducida en la gestión de recursos, mecanismos de gestión, monitoreo y evaluación”, entre otros se convierte en la pauta básica o fin principal del ejercicio de identificación, registro y difusión de las buenas prácticas. Sin embargo nos parece interesante, resaltar el énfasis de los enfoques, distinto en cada país: En el caso Argentino, la innovación es vista como un medio para enfrentar el pasado – con una visión retrospectiva, prioriza el aprendizaje desde la experiencia local previa. En Chile se enfatiza en el carácter cultural de la innovación para su materializar cambios en la gestión pública con relación a la comunidad y organización social. Mientras en Perú existe mayor interés por el enfoque de resultados y replicabilidad. ¿Es posible que el ejercicio de registro y premiación de Buenas Prácticas responda a las agendas y retos propios de cada contexto? La respuesta probable es que sí. Las Buenas Prácticas de gestión no suelen partir de un principio universal, sino, por el contrario, responden a marcos contextuales propios y particulares, unidos por fines u objetivos esperados. Por tanto es importante resaltar que la identificación de buenas prácticas si bien otorga un bagaje experiencias, aprendizajes, acciones y estrategias que nos acercan positivamente a los organismos participantes -mediante la exposición de sus logros- estos deben ser apreciados y valorados según su contexto y funcionalidad; no necesariamente por la replicabilidad de la experiencia, sino por los aprendizajes resultados de dichas experiencias.

3. RECONOCIMIENTO Y REGISTRO DE BUENAS PRÁCTICAS DE GESTIÓN MUNICIPAL
Los primeros bancos de buenas prácticas de gestión municipal y desarrollo local aparecidos en América Latina se realizan en la década de los ochenta. En Colombia se monta un Banco de Éxitos Municipales y lo mismo intenta hacer a nivel latinoamericano el Capítulo Latinoamericano de la Unión Internacional de Administraciones Locales, IULA, ahora Federación Latinoamericana de Ciudades Municipios y Asociaciones, FLACMA11. De los bancos internacionales de buenas prácticas uno de los pioneros fue el establecido por Dubai y ONU Hábitat, a inicios de los noventa.

A nivel internacional podemos citar importantes concursos y eventos de Buenas Prácticas; así por ejemplo el que organiza “Ciudades para un Futuro más Sostenible” a través del Programa de Liderazgo Local y Buenas Prácticas (Best Practices and Local Leadership Programme, BLP). Este incluye cada dos años un concurso internacional entre experiencias reales, patrocinado por la Municipalidad de Dubai . Este programa forma parte de las iniciativas adoptadas en la Segunda Conferencia de Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (HABITAT II) celebrada en junio de 1996 en Estambul, Turquía .

Para quienes estamos involucrados en temas municipales y comprometidos en el trabajo sostenido para el fortalecimiento institucional municipal, resulta grato comprobar el reconocimiento, cada vez mayor, de BUENAS PRÁCTICAS, en nuestro país, sin embargo su comprensión, registro, análisis y difusión aún resulta limitada a nivel nacional e internacional.
De los contextos más cercanos podemos mencionar:
El Encuentro sobre Buenas Prácticas de Gestión Municipal 2011:
Realizado entre el 5 y 7 de abril de este año, el Encuentro sobre Buenas Prácticas de Gestión Municipal; fue convocado y organizado por la Municipalidad de Villa General Belgrano, localidad ubicada a 87 kilómetros de la Ciudad de Córdoba, Argentina, y por el Centro Latinoamericano de Estudios Locales.

En el Perú, podemos citar las Buenas Prácticas premiadas por la ONG Ciudadanos al Día, desde hace siete años; así como las que convoca REMURPE en concurso, con el nombre de Buenas prácticas de Gobierno en municipalidades Urbanas y Rurales también a nivel nacional; de otro lado, también contamos con los procesos convocados por el MIMDES y la Municipalidad de Lima Metropolitana, que por su alcance y periodicidad, han tenido menor notoriedad, difusión e impacto.

La VII versión del concurso de Ciudadanos al Día, correspondiente al año 2011, reporta La existencia de 164 nuevos casos de Buenas Prácticas en Gestión Pública (BPG) identificados en los tres niveles de Gobierno, demuestran que el Estado peruano tiene cosas positivas para mostrar a la ciudadanía, pero que requiere continuidad de sus equipos para que estas buenas prácticas se consoliden, señaló Beatriz Boza, directora de CAD al dar a conocer la lista de las BPG seleccionadas este año “Cerca de mil funcionarios involucrados en experiencias de éxito son expresión de que lo bueno debe continuar”, señaló.

De los 164 casos de BPG, que corresponden a 19 categorías del Concurso, se encuentra que desde el aspecto gubernamental, los gobiernos distritales y provinciales presentan mayor interés en dar a conocer los logros y aprendizajes locales, con una participación del 22% de los experiencias presentadas al BPG.

La directora de CAD señaló que, precisamente, una de las lecciones aprendidas más importantes de las experiencias de las BPG, es que ellas requieren de continuidad de los líderes BPG para consolidarse e institucionalizarse. En tal sentido comentó: “Los casos de buenas prácticas empiezan muchas veces como una idea innovadora que sale de algunas de las áreas de una institución. Para que dicha práctica se consolide e institucionalice, requiere el involucramiento de varios equipos y en algunos casos, de toda la entidad”.

De otro lado, desde el año 2006, REMURPE – Red de Municipalidades Urbanas y Rurales, viene organizando Concurso de Experiencias Innovadoras de Buen Gobierno Municipal; el objetivo para el primer concurso fue el de Promover el desarrollo de las Buenas Prácticas en Gestión Participativa y visibilizar las acciones innovadoras en la Gestión Municipal. Siendo los factores de evaluación:

Gestión del desarrollo local
Fortalecimiento Institucional

• Salud
• Educación
• Programas Sociales
• Desarrollo Económico
• Participación Ciudadana
• Gestión del Territorio
• Recursos Naturales y Medio Ambiente
• Reorganización Municipal
• Mejora en Calidad de servicios
• Optimización Presupuestal
• Transparencia en la gestión
• Institucionalización
• Formulación e implementación de planes

Experiencia desarrollada: 100% y
Aplicación de principios de gestión participativa:
50%: Participación; Concertación y Transparencia Experiencia de Gestión:
50%: Innovación; Sostenibilidad y Desarrollo Institucional

Las experiencias concursables, estuvieron relacionadas con las siguientes actividades o competencias:

El proceso del IV Concurso de Experiencias Innovadoras de Buen Gobierno Municipal – 2010 desarrollado por REMURPE, en los meses de setiembre a noviembre, cumplió con el objetivo de identificar las experiencias innovadoras de buen gobierno municipal, que se fundamentan en la eficiencia, la participación y la transparencia; principios promovidos por REMURPE. En ese sentido, el IV Concurso de Experiencias Innovadoras 2010, llegó a su fin con los siguientes resultados:
Categoría: DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL Categoría:
ASOCIATIVISMO Y MANCOMUNIDAD MUNICIPAL
Primer Puesto “Fortalecimiento de capacidades para la participación ciudadana y el desarrollo económico local del distrito de Buenos Aires”
Municipalidad Distrital de Buenos Aires – Piura Primer Puesto “Promoción de Espacios y Mecanismos de participación ciudadana en la mancomunidad Simón Rodríguez”
Mancomunidad Simón Rodríguez – Piura
Categoría: DESARROLLO HUMANO Y SOCIAL
Primer Puesto “Fortalecimiento de capacidades para el ejercicio de la ciudadanía en las mujeres de las Organizaciones Sociales de Base (OSB) del distrito de San Juan Bautista”.
PUNCHI WARMI – Municipalidad Distrital de San Juan Bautista, Provincia de Maynas – Loreto. Segundo Puesto “Levantamiento Catastral del Cercado de Bellavista de la Unión – Sechura”
Municipalidad Provincial de Sechura – Piura

Primer Concurso de Buenas Prácticas de Gestión Pública Municipal – Municipalidad Metropolitana de Lima

La Municipalidad Metropolitana de Lima, a cargo de la Alcaldesa Susana Villarán de la Puente, organizó el Primer concurso de Buenas Prácticas de Gestión Pública Municipal, efectuado el 7 de junio del 2011 en el auditorio del Parque de la Exposición. Durante el encuentro, la Alcaldesa Metropolitana, felicitó a todos los trabajadores de la comuna por su compromiso y vocación de servicio al tiempo de resaltar los principios de responsabilidad social y lineamientos de la nueva gestión municipal para los próximos años. La alcaldesa resaltó la importancia de reforzar la actitud de servicio como forma de hacer gobierno, tanto en la gestación de grandes obras cómo en la manera de brindar estos servicios a la comunidad; haciendo énfasis en la integridad moral de los funcionarios públicos, transparencia y democracia de los procesos de gestión.

Los ganadores: El concurso tuvo tres categorías: Servidor Público, Proceso y Actividad. Como criterios de evaluación: el objetivo alcanzado, costo, impacto, innovación y sostenibilidad de las propuestas. En la primera categoría los premios se entregaron a título personal y los otros dos fueron otorgados al área ganadora. Se presentaron 43 propuestas de acciones realizadas en los primeros meses de la gestión, de las cuales nueve resultaron ganadoras.

categoría Servidor Público categoría Proceso, categoría Actividad,
Primer puesto Implementación de comedores campestres rústicos en el Parque Zonal Manco Cápac, ubicado en el distrito de Carabayllo – Eduardo García – Administrador del Parque Zonal Manco Cápac del Servicio de Parques de Lima (SERPAR), Mejora del procedimiento para solicitar y contratar bienes y servicios – Gerencia de Administración Implementación y mejora de los contenidos del portal de transparencia estándar – Sub Gerencia de Informática
Segundo Puesto Práctica de Ecoeficiencia en el ahorro de recursos de impresión, quedando el tercer puesto desierto. – Santiago Grau, Asesor Legal de la Subgerencia de Medio Ambiente de la Gerencia de Servicios a la Ciudad. Elaboración del ‘Manual del Servidor de Registro Civil’, documento pionero de facilitación de la administración pública.- Subgerencia de Registros Civiles de la Gerencia de Servicios a la Ciudad, Solución de conflictos vecinales a través del diálogo.- Gerencia de Fiscalización y Control
Tercer Puesto Trabajo conjunto con otras gerencias y entidades en su labor fiscalizadora. – Gerencia de Fiscalización y Control
Programa Educativo ‘Pinacoteca Itinerante’ – Pinacoteca Municipal Ignacio Merino de la Gerencia de Educación Cultura y Deportes
“Atención de calidad y al menor tiempo” – .División de Certificaciones de la Sub Gerencia de Planeamiento y Habilitaciones Urbanas de la Gerencia de Desarrollo Urbano

Se plantearon los cinco principios fundamentales que delinearán la gestión municipal en los próximos años:
1. la transparencia y lucha contra la corrupción;
2. el diálogo, la concertación y la participación;
3. la planificación estratégica concertada, con visión y metas que se cumplen e indicadores concretos que pueden ser evaluados interna y externamente,
4. la eficacia y excelencia contemplada en la gestión por resultados, y
5. la autoridad democrática.

Destacó que entre los principales logros obtenidos durante los primeros cinco meses de gestión figuran la gestión cultural, la seguridad ciudadana, la gestión ambiental y la renovación urbana. Del mismo modo, destacó la concertación de acciones en estos ámbitos con los 42 alcaldes de los distritos de Lima Metropolitana. Entre los principales anuncios, la alcaldesa metropolitana destacó la próxima conformación de una ‘Comisión Municipal de Integridad, Transparencia y Ética Pública’ instancia permanente que se encargará de diseñar y aplicar la política municipal anticorrupción, que elaborará la normativa de transparencia y ética pública de la gestión municipal en los próximos años, para garantizar los avances en velocidad de atención de reclamos de los vecinos y conexión con sus principales demandas, así como la exposición veraz y oportuna de los logros municipales.

La experiencia de premiación de Buenas Prácticas de Gestión Pública Municipal en la Municipalidad de Lima Metropolitana es un ejemplo de cómo se puede motivar la excelencia y la competitividad del interno municipal, con enfoque de servicio. Además de constituir una práctica sana que fortalece a la organización municipal; se constituye en un puente de comunicación y propuesta hacia la ciudadanía y otros organismos. Además de espacios de integración, tan útiles en la construcción de gobernabilidad.

4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES:
Resultado del conocimiento de estas experiencias y como aportes al reconocimiento de Buenas Prácticas de Gestión Municipal en el Perú, podemos mencionar que:

1. El acceso a los bancos de buenas prácticas de gestión local, resulta aún limitada, a pesar de encontrarse muchos casos en la red, esta acusa de formalismos y formatos que desalientan el interés o motivación de las autoridades y gestores públicos para indagar sobre las características particulares y replicabilidad de las buenas prácticas.

2. Se recomienda mejorar las fichas o formatos utilizados, así como ampliar los medios de difusión por medio de redes institucionales como las asociaciones de municipalidades nacionales o regionales, las mancomunidades, red de ONGs, Organismos Cooperantes o Universidades.

3. En nuestro país, aun son pocas las instituciones, como Ciudadanos al Día, REMURPE, entre otras, que se dedican a promover, identificar, premiar, sistematizar y difundir las Buenas Prácticas de Buen Gobierno y de Gestión. La Asociación de Municipalidades del Perú, conjuntamente con las AMREs – Asociaciones de Municipalidades de cada Región debe asumir el reto de liderar o auspiciar en coordinación con la Secretaria de Gestión Pública de la PCM.
4. Teniendo el MEF los Programas de Modernización Municipal y el Programa de Incentivos, resulta oportuno orientar la promoción y sistematización de Buenas Prácticas, más aún si en la agenda de Modernización del Estado, existe la necesidad de introducir ajustes en los sistemas administrativos, en los enfoques de los documentos e instrumentos de gestión, que deben facilitar el tránsito a una gestión por resultados.
5. Para viabilizar la recomendación anterior, el MEF o la PCM, pueden fomentar la participación de la Universidad, en investigaciones aplicadas, estudios, sistematización, publicación y difusión de buenas prácticas de gobierno y de gestión. Asimismo puede promoverse la creación, en cada Región, de un Instituto de Fomento Municipal conforme lo señala el artículo 126 de la Ley Orgánica de Municipalidades.
Finalmente, consideramos importante, compartir las conclusiones de los especialistas Mario Rosales y Juan Carlos Hernández, en su publicación denominada: “Buen Gobierno Local, mejores prácticas y Gestión del Conocimiento: Los Bancos de Buenas Prácticas y su influencia en la acumulación de saber sobre desarrollo local y municipal”
.
• “copiar una fórmula local de desarrollo es prácticamente imposible. En un caso exitoso confluyen un conjunto variado de situaciones, unas construidas, otras de oportunidad, otras derivadas del azar que tornan imposible pretender repetir lo mismo en otros territorios y con otros actores.
• No se puede actuar del mismo modo que algún excepcional líder (esto es conocido como “modelar”), pero se pueden mejorar las conductas y habilidades propias del liderazgo. No se puede aplicar exactamente el mismo método empleado en algún caso, pero si es posible adaptarlo o generar otro que cumpla con la misma finalidad. No es posible reunir al conjunto de actores que generaron cierta alianza de desarrollo local, pero se puede convocar a los actores presentes en el territorio e intentar aplicar una estrategia original de articulación.
• Lo que hace la diferencia entre los diversos grados de desarrollo que se observan en los territorios es más que la dotación de recursos naturales, la inversión en bienes de capital, la tecnología disponible o la vocación económica del territorio. Lo que hace la diferencia principal son las conductas de las personas expresadas en las culturas, instituciones y prácticas locales, incluidas aquellas de gestión y emprendimiento. Felizmente estas se aprenden y se pueden mejorar, aunque sea necesario un largo tiempo de aprendizaje mediante ensayo y de error.
• Para aprovechar al máximo la riqueza y el saber local que se relevan en las buenas prácticas es conveniente ampliar el debate y mejorar la conceptualización para hacerla más profunda, integral y holística. En un momento en que la Humanidad enfrenta desafíos nuevos y de alto riesgo, como el cambio climático y sus graves efectos destructores de la vida, el análisis de las buenas prácticas contribuye a identificar, proponer y aplicar formas alternativas de desarrollo local”.
• No obstante, las buenas prácticas enseñan y mucho. Tal vez no se puedan replicar, pero se puede aprender de la conducta de sus actores. Lo mejor que nos dejan las mejores prácticas son enseñanzas inspiradoras acerca de cómo podemos resolver los problemas de desarrollo de nuestro propios territorios mediante la participación, la innovación y el mejoramiento de la gestión, activando las energías y capacidades locales. También variadas metodologías y procedimientos para actuar y resolver determinados problemas de modo colaborativo y participativo.
• La riqueza mayor de las buenas prácticas está en que permiten observar los comportamientos de diversos conjuntos humanos en sus entornos culturales, territoriales socio-políticos, institucionales y ambientales específicos. Y se puede aprender mucho esos líderes, de sus culturas organizacionales, de las relaciones y articulación entre agentes diversos. Y, también, método o tecnología que es posible adaptar y aplicar, si se está atento y se es lo suficientemente sabio y crítico.
(más…)

REFLEXIONES SOBRE EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL MUNICIPAL

REFLEXIONES SOBRE EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL MUNICIPAL

Autor: Mag. Roberto Claros Cohaila

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
Las municipalidades, en nuestro país, y más aún las rurales no pueden aspirar al diseño e implementación de programas de fortalecimiento institucional, en tanto exista un marco que no orienta el alineamiento de la organización a la visión de la ciudad, que no valora el clima y cultura organizacional en el interno, ni el capital social en el externo municipal, como factores claves para el desarrollo institucional y que siga privilegiando, como hasta ahora, el cumplimiento de normas y procedimientos que regulan la función pública.
Las organizaciones municipales tienen que cumplir sistemas administrativos, en su mayoría, obsoletos y otros de reciente data que se han diseñados para controlar el gasto público en épocas de crisis y con un enfoque un presupuesto por funciones y actividades, mas no por resultados. Consecuentemente estamos frente a un marco normativo que no responde a las expectativas de una gestión por resultados.
Actualmente se exige que las municipalidades tengan instrumentos de gestión como el ROF – Reglamento de Organización y Funciones; pero de otro lado, se pretende medirlas por resultados, sin haberse fomentado y construido, un sistema práctico de indicadores.
En el presente artículo se presentan algunas reflexiones, desde la práctica, sobre los avances y limitaciones del proceso de Modernización del Estado, algunas respuestas a la interrogante: ¿Porqué es necesario la revisión de los sistemas administrativos y los actuales instrumentos de gestión?, cuando estos rigen para todas las municipalidades, sean estas de alta, mediana o baja complejidad. Esta es una primera aproximación al tema, con reflexiones desde la práctica, referidos sólo a la relación entre sistemas administrativos e instrumentos de gestión, en otros artículos nos referiremos a variables como el clima y cultura organizacional, toma de decisiones, trabajo en equipo, couching y Mentoring, creatividad e innovación, fortalecimiento de capacidades, sistemas de información, simplificación de procesos y procedimientos, entre otras variables que comprende un proceso de fortalecimiento institucional; en tanto se observa aun las múltiples dificultades, que tienen para organizarse utilizando desfasados sistemas administrativos e instrumentos de gestión; preocupación relacionada con tiempos, costos y eficacia, que tienen los actores locales para tener una gestión exitosa, más aún cuando se les pide rendir cuenta con instrumentos de gestión obsoletos, lo cual constituyen en la práctica, pesadas anclas o frenos; al igual que el cumplimiento de los actuales sistemas administrativos.

2. REFLEXIONES SOBRE AVANCES Y LIMITACIONES SOBERE EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Antes de entrar a reflexionar sobre la importancia de contar con nuevos instrumentos de gestión municipal, consideramos importante, contextualizar el tema haciendo referencia previa a los dos procesos nacionales más importantes relacionados con el manejo de la cosa pública; nos referimos al Proceso de Modernización del Estado y el Proceso de Descentralización. Es a partir de esto, que tenemos nuevos enfoques, roles y retos que orientan la gestión municipal. Como consecuencia de de los avances en ambos procesos, debemos pasar, de tener como referente, a una organización centrada en la prestación de servicios residuales y deficitarios, a concebir un nuevo rol para las corporaciones edilicias, muchas de las cuales están el proceso de asumir su rol de AGENTE DE CAMBIO, PROMOTORA DEL DESARROLLO, y de GOBIERNO LOCAL, asumiendo gerencialmente nuevas competencias y funciones, dentro del marco normativo nacional, que introduce como estrategia fundamental, la participación ciudadana, la democracia participativa, los procesos de planeamiento estratégico, el presupuesto participativo, de rendición de cuentas, los comités de vigilancia, los comités de gestión y en un futuro cercano la GESTIÓN POR RESULTADOS. En tal razón, es necesario replantear los enfoques para el planeamiento y gestión de la ciudad, el rol y responsabilidad de la participación ciudadana para el desarrollo, así como los enfoques y estrategias para redefinir la organización y gestión municipal, orientada ya no por actividades y funciones; sino por productos y resultados (Programas y Proyectos). Sin embargo, como aún se sigue una política de parches en cuanto a Modernización del Estado; se tiene que seguir explicando, que es y para qué sirven algunos instrumentos de gestión, como un ROF – Reglamento de Organización y Funciones; MOF – Manual de Organización y Funciones, entre otros que seguramente, se tienen que ir superando y dejando de lado; cuando se diseñe un paquete de nuevos instrumentos de gestión, dentro de un PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE NUEVA GENERACIÓN.

A partir del año 2002, como parte de los nuevos enfoques en el manejo de la gestión pública, se han dictado políticas orientadas a la modernización de la gestión de un Estado democrático, eficiente, participativo, descentralizado y transparente, habiéndose expedido un marco normativo, incoherente desde Leyes, Decretos Supremos, y Directivas, que evidencian la no coordinación entre el Parlamento, y el Ejecutivo; y dentro del Ejecutivo, los diversos enfoques de los responsables del MEF; la PCM y el CEPLAN; esto se puede observar, con un breve análisis del siguiente marco normativo:

Habiéndose publicado recientemente, dentro del marco del Proyecto “Elecciones Perú 2011” a cargo del Consocio de Investigación Económica y Social (CIES), en alianza con otras instituciones, quince interesantes documentos; el primero de los cuales ha sido elaborado por María Inés Calle, Neride Sotomarino y Mayen Ugarte, presentamos el abstract completo y un resumen de las principales hipótesis y reflexiones, por cuanto tienen relación con las reflexiones que nos planteamos, desde la práctica, en el presente artículo.

Sobre las importantes reflexiones de los autores de la referida publicación, cabe significar que a nivel municipal resultan más dramáticos los efectos de un proceso de “Modernización del Estado” lento, incoherente, inconcluso y sin un modelo claro que permita abrigar esperanzas que podamos esperar en el camino correcto. De un lado, tenemos Gobiernos Locales y aun no tenemos Regiones, se habla de Gestión por Resultados y aun no se tiene claro los alcances y la hoja de ruta que regula el Presupuesto por Resultados. El CEPLAN no asume el liderazgo para articular los planes territoriales, sectoriales, regionales, locales etc.

El Presupuesto Participativo, ha generado una participación cortoplacista y por no tener carácter vinculante ha permitido un embalse de proyectos locales y regionales con la consiguiente frustración de los agentes participantes. En este espacio se ha desvirtuado la participación a un espacio de negociación sobre proyectos pequeños que no necesariamente estaban vinculados a la visión de la ciudad o la región.

Se ha invertido mucho dinero y desperdiciado mucho tiempo en un proceso mal diseñado y ejecutado, sino revisemos los logros del PMDE – Programa de Modernización del Estado; de la Secretaria de Gestión Pública; y en cuanto al Proceso de Descentralización, analicemos los logros de la Secretaria de Descentralización e inclusive de los Programas de la Cooperación.

Para referirnos solo a un caso de incumplimiento, a ocho años de promulgada la LOM podemos observar lo que refiere la TERCERA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA: “El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Contaduría de la Nación, la Contraloría General de la República, así como el Ministerio de Justicia, mediante decreto supremo, dictará normas especiales acordes a la realidad de las municipalidades rurales que no cuentan con los recursos humanos y económicos para aplicar las normas vigentes”. A esto nos referimos como una reflexión desde la práctica, porque escuchamos frecuentemente quejarse a los actores locales

3. ¿PORQUÉ ES NECESARIO LA REVISIÓN DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNCIPAL?
Por las razones que señala el estudio sobre las limitaciones que generan los sistemas administrativos, que fueron diseñados para épocas de crisis o limitaciones financieras y escenarios de desconfianza, los sistemas contienen normas que limitan y no facilitan la gestión. La mayoría de los sistemas fueron diseñados en la década de los 70 y los de reciente data, no conforman un sistema articulado de normas, pautas y procedimientos, que orienten, faciliten la toma de decisiones, las buenas prácticas de gestión y la eficacia gerencial; más bien por el contrario, entorpecen y limitan la articulación necesaria entre el funcionamiento de las áreas de línea o denominadas funcionales, con los responsables de los sistemas administrativos.

Si lo referido anteriormente constituye un problema o limitación para el FROTALECIMIENTO INSTITUCIONAL de cualquier dependencia del Estado, sea un Ministerio, Gobierno Regional o Local, lo es más una municipalidad rural, para las cuales son UNA CRUZ, o una ANCLA, que limita, no condiciona, sino determina sus ineficiencias, des economías, e ineficacia como institución del Estado, generando, el debilitamiento institucional y por tanto, mas ingobernabilidad a nivel local y por ende nacional. La omisión de no haber subsanado esta situación se da por el incumplimiento de lo señalado, hace 8 años, en el mismo marco normativo (Tercera Disposición Transitoria de la Ley 27792 – Ley Orgánica de Municipalidades) Revisando los actuales Instrumentos de Gestión que orientan la Organización y Estructura Orgánica Municipal:
Aún existen “especialistas” en organización, que siguiendo la escuela clásica de los años 70 del siglo pasado, vienen presentando como producto, cuando se les pide llevar a cabo un programa de reestructuración, UN PAQUETE DE INSTRUMENTOS DE GESTIÓN, entre los cuales tenemos el ROF – Reglamento de Organización y Funciones; MOF – Manual de Organización y Funciones; acompañados del CAP – PAP y PNP; en función de lo que las nuevas autoridades y funcionarios consideran que deben priorizar. Todo esto sin considerar para nada el PDC – Plan de Desarrollo Concertado, el PDI – Pan de Desarrollo Institucional; el PG – Plan de Gobierno u oferta electoral, ni tener un diagnóstico estratégico del interno y del entorno municipal. Siendo así, generalmente un trabajo de gabinete, y eventualmente un copia y pega de instrumentos de gestión de otra municipal; sencillamente NO SERVIRAN como referente para introducir cambios reales y sostenidos. Menos para orientar la gestión local e institucional. Consecuentemente, lo que hace falta, son pasos previos al diseño y elaboración de los mismos, se requiere de nuevos enfoques, metodología y un proceso metodológico que tenga como punto de partida, un diagnóstico del interno y del entorno municipal, constatar y analizar la existencia de planes locales e institucionales y lo que es más importante, observar su articulación, o proceder a hacerlo, de lo contrario, tampoco tiene sentido trabajar para el corto plazo; porque tarde o temprano se hará necesario reformular la estructura orgánica, siguiendo una política de parches y no los lineamientos técnicos que exige UN PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL.
De otro lado, son conocidos los esfuerzos económicos, tiempo invertido y sobre todo la ilusión y esperanza que ponen algunos gestores públicos y la propia población en la elaboración de los planes institucionales, sin embargo la realidad nos dice que algo no está funcionado, en el diseño ó implementación de los mismos, porque ya llevamos más de diez años ensayando, viviendo o sufriendo procesos de planificación estratégica, sin resultados visibles en el cumplimiento de los objetivos estratégicos conducentes a la visión de la ciudad o de la municipalidad. Ente varias causas se observan las deficiencias en el proceso metodológico en su elaboración, así como la débil difusión y articulación para su implementación. A esto se suma la mirada corto placita de algunos gestores públicos, que en el mejor de los casos trabajan con un PIA, inclusive desarticulado con el Plan Operativo Institucional.

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y ÁREAS FUNCIONALES EN LA DMINISTRACIÓN MUNICIPAL
Toda administración municipal tiene áreas funcionales y sistemas administrativos; estos últimos, están a cargo de apoyar con los recursos, materiales, financieros y de personal que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos operativos, metas, actividades y funciones propias de las áreas de línea. Asimismo, existen oficinas o responsables de las áreas de asesoramiento como planificación, presupuesto, asesoría legal que coadyuvan para el éxito de las áreas funcionales. La relación entre los sistemas administrativos y las áreas funcionales se pueden observar en el siguiente gráfico:

PRINCIPALES INSTRUMENTOS PARA EL BUEN GOBIENRO Y LA GESTIÓN MUNICIPAL:

• Plan de Desarrollo Concertado (PDC)
• Plan de Desarrollo Institucional (PDI)
• Plan Operativo Institucional (POI)
• Plan de Desarrollo de Capacidades
• Plan de Desarrollo Económico Local
• Plan de Acondicionamiento Territorial – PAT
• Plan de Desarrollo Urbano
• Plan de Desarrollo Rural
• Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos
• Plan Integral de Desarrollo Sostenible Local – Agenda 21
• Plan Integral de Gestión Ambiental y de Residuos Sólidos – PIGARs
• Plan de Renovación Urbana
• Plan de Igualdad de Oportunidades
• Otros Planes por áreas funcionales: Salud, Educación, Seguridad, Defensa Civil, etc.
• Presupuesto Institucional de Apertura PIA
• Magesí de Bienes
• Memoria de Gestión
• Informe de Rendición de Cuentas

INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNICIPAL: ORGANIZACIONALES

• Reglamento Interno del Concejo – RIC
• Reglamento de Organización y Funciones – ROF.
• Manual de Organización y Funciones – MOF
• Cuadro de Asignación de Personal – CAP
• Presupuesto Analítico de Personal -PAP
• Presupuesto Nominativo de Personal – PNP
• Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos – TUPA.
• Manual de Procedimientos – MAPRO
• Reglamento Interno de Trabajo – RIT
• Reglamento de Procesos Administrativos Disciplinarios. (para funcionarios y servidores)
• Reglamento de Multas y Sanciones Administrativas y Tributarias
• Reglamento de Préstamos Administrativos
• Reglamento y Estatutos del Comité de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo – CAFAE
• Directiva de Caja Chica
• Otras Directivas como las referidas a la toma de inventarios; baja de valores y bienes etc.

ENTRE LOS NUEVOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNICIPAL a concebirse dentro de un PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL, podemos señalar:

• Reglamento de Resultados y Responsabilidades (RRR)
• Indicadores de gestión y Resultados IGyR
• Base de datos integrados
• Sistemas o herramientas de planeamiento y evaluación
• Cuadro de Mando Integral – CMC
• Sistemas de Información Gerencial – SIG (Para el interno municipal)
• Sistema de Información Local – SIL (Para el externo municipal)
• Sistemas y herramientas informáticas – TICs
• Catalogo de herramientas 2.0
• Guías de atención al Ciudadano
• Carta de compromiso con los vecinos
• Plan de Mejoras
• Plan de Competitividad
• Plan de Contingencias
• Plan de Gestión de Riesgos
• Plan de Negociación y Resolución de Conflictos

4. REFLEXIONES FINALES A MANERA DE CONCLUSIONES:
• Todo lo anteriormente expuesto, corresponde al marco normativo y dentro de un programa de fortalecimiento institucional, a la parte estática; son como la memoria descriptiva y los planos de una casa; en este caso una municipalidad, con sus reglas de juego e instrumentos de gestión; pero como todos sabemos para que entre en funcionamiento u opere la organización, se requiere, además de recursos materiales, tecnológicos y financieros, de algo que le da sentido y vida a una organización y que constituye el factor clave de éxito o factor limitante o perturbador, como son los actores individuales – autoridades, funcionarios, vecinos o contribuyentes – así como agentes colectivos – Concejo Municipal, Comisiones de Regidores, Consejo de Coordinación Local, Junta de Vecinos, Comités de Gestión o de Vigilancia; Organizaciones Sociales entre otros actores claves en la relación MUNICIPIO – MUNICIPALIDAD, a lo cual a diferencia de la parte estática DE DISEÑO INSTITUCIONAL MUNICIPAL – DIM; se le denomina DESARROLLO ORGANIZACIONAL MUNICIPAL – DOM, que es la parte dinámica, que hace la diferencia, en cuanto a clima y cultura organizacional, en el interno; y el capital social, en el externo. Consecuentemente, si bien es importante saber cuáles son, para que sirven y como se operan o utilizan los instrumentos de gestión programáticos u organizacionales; de manera complementaria es mucho más importante conocer; quienes lo usan y cómo lo hacen; esto está en el campo de la toma de decisiones, el trabajo en equipo, los sistemas de comunicación en el interno como hacia afuera, en los estilos gerenciales, políticas institucionales, y los espacios de participación, transparencia y rendición de cuentas que se hayan institucionalizado como prácticas sanas de buen gobierno y de gestión.

• La construcción y equilibrio de la relación MUNICIPIO – MUNICIPALIDAD, no sólo corresponde a los gestores públicos – autoridades o funcionarios – sino también a los actores sociales, culturales, económicos, políticos y a la propia ciudadanía; que debe reconocer y apoyar a su municipalidad, identificándola como una entidad promotora del desarrollo y no sólo una organización prestadora de servicios. En consecuencia en el diseño de los nuevos instrumentos de gestión municipal, debe considerarse la participación ciudadana, no sólo del lado de los derechos, sino de las obligaciones, que coadyuve al ejercicio de la corresponsabilidad en la cogestión Municipio – Municipalidad.

• Revisar la institucionalización como órganos de coordinación y concertación, del Consejo de Coordinación Local Provincial – CCLP y al Consejo de Coordinación Local Distrital – CCLD; debiendo recogerse la casuística y considerarse las lecciones aprendidas, para diseñar instrumentos de gestión que permitan recoger las propuestas y el trabajo de los líderes locales que colaboran en dichos comités.
• El fortalecimiento institucional municipal seguirá en la agenda pendiente, como una aspiración con barreras, desde el mismo marco normativo; el problema, entre otros, radica en el diseño de los sistemas administrativos, y tal como están, evidencian poca utilidad y más bien limitan su articulación con las áreas de línea, denominadas funcionales.
• Esta es una primera aproximación al tema, con reflexiones desde la práctica, en tanto se observa las múltiples dificultades, en tiempo, costos y eficacia, que tienen los actores locales para tener una gestión exitosa, más aún cuando se les pide gestionar y rendir cuenta con instrumentos de gestión obsoletos y con anclas o frenos que constituyen los actuales sistemas administrativos.

(más…)