PAUTAS PARA LA VALIDACIÓN, APROBACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL MUNICIPAL
PAUTAS PARA LA VALIDACIÓN, APROBACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL MUNICIPAL
Autores: Roberto Claros Cohaila
Isabel Claros Abarca
Sumario
1. Presentación del tema
2. Marco conceptual y normativo
3. Reflexiones y propuestas desde la práctica
4. Conclusiones o reflexiones finales
1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
La casuística sobre elaboración de los PDI – Planes de Desarrollo Institucional, nos revela las dificultades que el ETM – Equipo Técnico Municipal, debe afrontar para la aprobación del producto final, una vez concluido el proceso; esto en razón de no haberse previsto etapas y estrategias, para la validación, aprobación e implementación del Plan. Más aún cuando el proceso de elaboración no ha sido participativo e inclusivo a nivel de los diversos actores claves, como autoridades, funcionarios, técnicos y hasta representantes de los trabajadores. En síntesis cuando el diseño del plan de trabajo para la elaboración del PDI, no ha sido los suficientemente procesado, motivado y consultado; puede dar origen a dificultades en su elaboración y más aún en su aprobación y posterior implementación.
En tal razón, el propósito del presente artículo estará centrado el identificar algunas pautas y estrategias que permitan prever, escenarios posibles, así como factores limitantes o perturbadores, no sólo en la etapa final del proceso de elaboración; sino que también corresponde afrontar su aprobación. En esta etapa es probable que se presenten dudas e incertidumbres para tal procedimiento. Luego una vez que se de este procedimiento, corresponde programar una etapa de sensibilización y difusión de su contenido y alcances, como etapa previa a su implementación.
Siendo un PDI, el principal documento normativo de gestión, que integra la oferta electoral contenida en el Plan de Gobierno, y los planes territoriales y temáticos, del municipio y de la municipalidad; resulta clave su elaboración y aprobación oportuna, porque servirá para transitar los próximos años y orientar técnicamente a la gestión. Consecuentemente, resulta necesario tener en cuenta los elementos que generan la viabilidad, es decir cómo hacemos posibles la puesta en marcha y su sostenibilidad en el tiempo, en el corto y mediano plazo.
2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO
Los Planes de Desarrollo Institucionales, aparecen en la normativa que regula la gestión municipal, cuando entran en vigencia la Ley de Bases de la Descentralización Nº 27783, la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 y la Ley Marco del Presupuesto Participativo Nº 28056, dentro del proceso de Modernización del Estado.
La Ley de Bases de la Descentralización, señala en su artículo nueve, que los gobiernos locales tienen la facultad de adoptar e implementar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que le son inherentes; así como organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad. De esta manera, del art. 18º se desprende que el Plan de Desarrollo Institucional (PDI), debe estar acorde con los planes sectoriales o nacionales. En tal razón, se deben considerar los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales – PESEM, y los lineamientos del CEPLAN.
La Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972 señala específicamente, en el numeral 2 del artículo 9º, que las atribuciones del Concejo Municipal, es aprobar, monitorear y controlar el Plan de Desarrollo Institucional, teniendo en cuenta el Plan de Desarrollo Municipal Concertado y Presupuesto Participativo.
El sistema de planeamiento refiere un nivel de articulación no solo entre los niveles de gobierno, a través de los Planes Sectoriales Multianuales – PESEM, sino que también el CEPLAN, así como la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Nº 28411 – Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, señala textualmente, en su artículo 71º, que las entidades, para la elaboración de sus Planes Operativos Institucionales y Presupuestos Institucionales, deben tomar en cuenta su Plan Estratégico Institucional (PEI) que debe ser concordante con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de Desarrollo Regional Concertados (PDRC), y los Planes de Desarrollo Local Concertados (PDLC), según sea el caso. También señala que el Presupuesto Institucional se articula con el Plan Estratégico de la Entidad, desde una perspectiva de mediano y largo plazo, a través de los Planes Operativos Institucionales, en aquellos aspectos orientados a la asignación de los fondos públicos conducentes al cumplimiento de las metas y objetivos de la Entidad, conforme a su escala de prioridades. En tal razón, resulta que los PDI constituyen la bisagra de planeamiento, entre el corto y el largo plazo dentro de una corporación edilicia.
A nivel del Sistema, debe considerarse el Decreto Legislativo Nº 1088 Ley de Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico; el Decreto Supremo N° 054-2011 PCM, que aprueba el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado PLAN BICENTENARIO: PERU AL 2021.
A nivel Presupuestal, cabe señalar el Instructivo para el Proceso del Presupuesto Participativo, (Instructivo N° 002-2008- EF/76.01 publicado el 11.04.2008); señala en el glosario de términos que el Plan de Desarrollo Institucional (PEI) equivale al Plan de Desarrollo Institucional (PDI) señalado en la Ley Orgánica de Municipalidades. Los Planes de Desarrollo Institucional aparecen en la normativa que regula la gestión municipal, cuando entran en vigencia la Ley de Bases de la Descentralización – Ley Nº. 27783, la Ley Orgánica de Municipalidades – Ley Nº.27972 y la Ley Marco del Presupuesto Participativo – Ley Nº 28056; esto dentro del proceso de modernización del estado.
3. REFLEXIONES Y PROPUESTAS DESDE LA PRÁCTICA
Previamente, antes de su aprobación, debemos evaluar la consistencia del Plan; y ensayar algunas estrategias para su viabilidad y sostenibilidad para la etapa de implementación.
3.1. ALGUNOS CRITERIOS PARA EVALUAR LA CONSISTENCIA DEL PDI
Como reflexiones desde la práctica, se sugiere considerar los siguientes criterios:
• Verificar la estructura y contenidos del proyecto final del PDI, habiendo analizado previamente en un punto de control intermedio, la coherencia en el enfoque, proceso metodológico, uso de herramientas.
• La presentación entre el diseño y el producto final en cuanto a diagnóstico, la propuesta y las pautas para su implementación, resultan suficientes para su lectura, análisis y asegurar su utilidad práctica para orientar la elaboración de los planes operativos institucionales de los próximos cuatro años.
• Analizar la coherencia entre el proceso metodológico, uso de herramientas y los resultados obtenidos, en el diagnóstico y si este está orientando la propuesta de programas y proyectos.
• Verificar los pasos seguidos para definir y acordar los valores, la visión y misión institucional.
• Verificar la relación entre los Objetivos Tácticos y los Programas y Proyectos incorporados en el PDI.
• Chequear el registro de las actividades desarrolladas durante el proceso (plan de trabajo, actividades, acuerdos, utilización de gráficos, tablas, esquemas, u otro tipo de registro como fotos, actas etc.
• Chequear el registro de participantes y los créditos individuales de los actores claves que han participado durante el proceso.
• Verificar si cada uno de los programas y proyectos incorporados al PDI, tienen correlación con el diagnóstico territorial e institucional.
• Verificar si los anexos son los necesarios y suficientes, así como el orden en su presentación, en función de su importancia y utilidad.
• Verificar la presentación y contenidos del cuadro denominado, Visón General de las Principales Orientaciones institucionales, consignado en el ítem 2.5.1.
3.2. PAUTAS PARA LA APROBACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
Para la aprobación del PDI, el Equipo Técnico Institucional, debe coordinar con el nivel político, con los representantes del CCL y proceder a finar estrategias para que en sesión extraordinaria, previa sustentación ante el CCL y recomendación de éste, se proceda formalmente su aprobación, con la presencia del equipo total de funcionarios.
Para su implementación es necesario analizar la viabilidad del proceso, el liderazgo y roles que deben asumir los diferentes actores claves del interno; en tal razón ensayamos algunas pautas sobre el proceso:
Viabilidad del proceso del plan estratégico institucional:
Tomando como referencia, las características institucionales por superar señaladas el diagnóstico señala temas ineludibles para la gestión exitosa del plan y que deben ser resueltos o tratados en el corto plazo para que las capacidades de la Municipalidad sean mayores para la gestión de los espacios de concertación, la definición y ejecución de proyectos y la construcción de un liderazgo, con legitimidad, dentro del proceso de desarrollo local. Entre los temas que deben evaluarse plantear para su viabilidad tenemos:
Verificar el posicionamiento de la imagen de la Municipalidad como ente promotor del desarrollo.
En el proceso de elaboración del PDI, se ha recibido información, de los propios actores del interno municipal que una de las debilidades existentes de la corporación edilicia, es el posicionamiento de su imagen ante la población. Existe un déficit en la confiabilidad que tiene la institución municipal ante los vecinos, así como una falta de mecanismos de comunicación de las acciones de la Municipalidad frente a los mismos.
Verificar los factores limitantes del Modelo Organizacional municipal para la gestión del PDI.
El modelo de organización de la Municipalidad, generalmente está centrado en un modelo tradicional; donde se trabaja con oficinas y gerencias que no necesariamente mantienen una estrecha coordinación entre sí, de ahí que muchas intervenciones se diluyan o se contrapongan no logrando los impactos deseados. La propuesta para el diseño institucional, debe cotejarse con las políticas institucionales de la gestión, para lo cual debe tenerse como referente el Plan de Gobierno.
Fortalecer la capacidad de articulación entre la Municipalidad y la sociedad civil para la gestión conjunta de actividades
Otro hecho muy concreto que aparece generalmente en el análisis de conflictos y potencialidades, es la falta de una política municipal para generar sinergias y trabajar o auspiciar la co-gestión con otras instituciones y la población y sus organizaciones. Esto genera que por una parte la Municipalidad deba asumir, más de lo que le correspondería o se la haga responsable de muchos temas y problemas que deben asumir las propias organizaciones sociales. Esto demanda trabajar a la par, programas de sensibilización con la población, para generar una respuesta proactiva de la población frente a sus propios problemas y oportunidades.
Promover el fortalecimiento de una cultura cívica, que evite gestionar por demanda, con enfoque paternalista
Generalmente se observa que las organizaciones de vecinos simplemente desarrollan relaciones clientelistas con la Municipalidad, sin lograr establecerse como agentes de desarrollo sino solo como grupos de presión para la demanda de obras y servicios. Esto constituye un factor limitante o perturbador para el desarrollo de acciones estratégicas que sí corresponde asumir a la municipalidad como órgano de gobierno local.
Acciones y medidas propuestas para la viabilidad
Sobre el contexto presentado se proponen una serie de acciones para desarrollar las capacidades y fortalezas de la gestión municipal para la implementación del PDI:
Elaboración de una estrategia de información, educación y comunicación adecuada y oportuna, para el posicionamiento de la Municipalidad.
En este caso es necesaria la formulación y puesta en práctica de una estrategia que permita a la institución municipal revertir la tendencia negativa en cuanto a su confiabilidad. Sobre los programas o proyectos que se plantean desarrollar es un SIG – Sistema de Información Gerencial en el interno municipal y un SIL – Sistema de Información Local para el entorno municipal. De otro lado, deben trabajarse en paralelo con las OSB el tema de corresponsabilidad.
Programa de Fortalecimiento de Capacidades para el nivel de gobierno y de gestión de la corporación edilicia.
En función a lo señalado en el diagnóstico del PDI, debe plantearse la necesidad de capacitar al equipo de gobierno y de gestión, en los temas y manejo de herramientas necesarias para la gestión del Plan. En ese sentido, debe procederse al diseño e implementación de un Plan de Desarrollo de Capacidades.
Organización de actividades conjuntas de fortalecimiento de los espacios de concertación.
Como complemento a la actividad anterior y como forma de ir desarrollando en la práctica las nuevas capacidades del equipo de gestión y los funcionarios, así como impulsar, fortalecer y legitimar los espacios de concertación; logrando la motivación y cohesión entre los responsables municipales con los otros actores y agentes sociales que están comprometiéndose con el Plan.
Generar alianzas para la gestión y ejecución de programas y de proyectos.
Con esta medida se busca que la Municipalidad asuma una política de alianzas que permita su relacionamiento con las instituciones y los actores locales para la gestión de los proyectos y actividades del PDI. Se debe elaborar una estrategia para el acercamiento interinstitucional y realizar un trabajo de equipo a nivel de funcionarios para concretar estas alianzas. Esto implica crear las instancias de concertación para las Líneas Estratégicas del Plan.
Generar instrumentos normativos que permitan la institucionalización del PDI con el PDC.
Para asegurar el marco normativo donde se desarrollaría PDI y el PDC se requiere la emisión de los dispositivos legales municipales necesarios para que el proceso de viabilidad y sostenibilidad sea factible. El diseño, aprobación, difusión y cumplimiento de Ordenanzas, Decretos de Alcaldía, Resoluciones y Acuerdos de Concejo son la garantía legal y normativa que permita la implementación oportuna y continuidad del Plan.
Sostenibilidad del proceso del Plan de Desarrollo Institucional
Al igual que en el tema de la viabilidad, en cuanto a la sostenibilidad del proceso de desarrollo tiene varios elementos que son:
Las expectativas creadas en la corporación edilicia
Con el propósito de aprovechar y direccionar los efectos de la implementación del PDI, es oportuno la apertura espacios de reflexión y compromiso de los actores del interno y sensibilizar sobre la importancia que tienen los aportes individuales y colectivos para lograr cambios en el clima y cultura organizacional y por consiguiente en la legitimación de la corporación edilicia en la comunidad.
Necesidad de concertación entre espacios de gestión.
Finalmente, y tomando como referencia lo antes indicado, es necesario que la institución municipal asuma niveles de coordinación más estrechas entre sus miembros, de manera individual y orgánico dentro de la municipalidad, generando la dinámica del trabajo en equipo por programas y proyectos. Consideramos que el gobierno municipal debe avanzar más en la Gestión para Resultados en Desarrollo y superar las prácticas de la gerencia tradicional por funciones.
Acciones y medidas propuestas para la sostenibilidad
Consideramos que hay algunas acciones y/o medidas que deberían implementarse para asegurar que el PDI sea sostenible en el corto y mediano plazo y se articule con el PDC con miras al largo plazo. Para el efecto las recomendaciones son:
• Consolidar los espacios de concertación: Motivando y promoviendo la participación de los actores del interno y agentes sociales, lo que dará como resultado el funcionamiento de todos los espacios de concertación y otros como en el CMC – Comité de Mejoramiento Continuo o en las Gerencias Colegiadas o Mesas Temáticas, en lo correspondiente a las políticas y actividades de cada Línea.
• Gestión compartida de programas, proyectos y actividades: Implica que la Municipalidad a través de sus gerencias vinculadas a cada Línea Estratégica promueva la gestión compartida de programas, proyectos y actividades, buscando contrapartes, oportunidades y concertando esfuerzos. Esta práctica esta dentro de la orientación de gestión por resultados, lo que demanda en la práctica mayor coordinación institucional en el interno y convocatoria hacia los actores del externo.
• Institucionalización del modelo de gestión: Esta medida implica crear un equipo técnico que sostenga las acciones del Plan, generar capacidades en los actores sociales y generar la normatividad que consagre los espacios de concertación en un real modelo de gestión local participativa para el desarrollo sostenido. Cualquier modelo que se adopte, debe considerar un menú básico de indicadores de resultados y de desempeño, que sirvan como instrumentos de medición del proceso y resultados.
4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES:
o El fortalecimiento institucional y el capital social en el externo (municipio) y el capital social en el interno (municipalidad), deben ser las estrategias claves para el proceso de implementación del PDI y constituirse en políticas que rijan el accionar del Gobierno Local y su proyección social y rol promotor del Desarrollo; el propósito de ensayar soluciones consecuentes con el diagnóstico presentado en el PDI.
o El PDI, es un Plan articulador de la propuesta de largo plazo, con los lineamientos de política del Plan de Gobierno y las otras propuestas de los planes temáticos, a ser recogidas en los planes operativos institucionales de los próximos cuatro años. Consecuentemente, debe aprovecharse durante el proceso de formulación del PDI, en hacer más explicito la coherencia entre la propuesta y el diagnóstico para un plan cuyo alcance es de mediano plazo.
o El Diagnóstico de un PDI, no es ni debe ser copia del diagnóstico de un PDC, ni sólo una síntesis del mismo. Este debe comprender, la caracterización del diagnóstico territorial, situación del municipio (el externo) y el estado situacional de la municipalidad (el interno) y su capacidad de respuesta frente a la realidad externa, en función de su rol y competencias, su organización, sus recursos y capacidad normativa y de gestión.
o El Diagnóstico integral del PDI, también debe comprender en su diagnóstico institucional, una evaluación rápida de los LOGROS y RETOS de la gestión, así como poder identificar los factores claves de éxito de los primeros y los factores limitantes o perturbadores que tienen relación con los segundos.
o Es importante considerar que el proceso metodológico a seguir para la elaboración del PDI, debe ser evaluado y definido, al inicio del proceso y considerado en el Plan de Trabajo por el ETM – Equipo Técnico Municipal, en función del grado de complejidad institucional.
o Las herramientas a utilizarse para el diagnóstico y diseño de la propuesta, también deben seleccionarse en función del proceso metodológico y consiguientemente en función del grado de madurez y de mayor o menor complejidad institucional.
o El uso de las herramientas y sus resultados, deben tener más de una lectura o interpretación, vale decir, no sólo registrar lo evidente o analizar las causas y efectos, sino también lo que no es obvio como el costo de la cura y no sólo la enfermedad, para lo cual se requiere un cambio de enfoque, que nos permita poner en práctica el arte de ver los arboles sin dejar de ver el bosque.
o Es relevante identificar a los miembros del ETM – Equipo Técnico Municipal, por su perfil de competencia, relacionado con su motivación y actitud, más que por su rol o cargo formal que cumple dentro de la organización; e inclusive si se va a convocar a un ETC – Equipo Técnico Consultor, se debe considerar en la justificación de las Bases para el Proceso de Selección, el perfil de los miembros del equipo, más que por profesión o años generales de experiencia, por haber participado el servicios directamente relacionados con la formulación de PDI y en municipalidades acordes con el grado de madurez y nivel de complejidad de la corporación edilicia convocante.
o El diseño de los talleres debe adaptarse al publico objetivo o actores claves que van a participar en la convocatoria para la elaboración del PDI. Se requiere considerar mas allá de la metodología o logística, asegurar el auspicio y participación de autoridades y funcionarios representativos de las diversas competencias, roles y funciones que se desarrollan por la corporación edilicia.
o Adoptar una visión y actitud flexible y proactiva para la lectura del PDI, con el propósito de no quedarse en detalles que bien pueden superarse. Consecuentemente, debe merituarse la propuesta e importancia de su aplicación oportuna, para lograr cambios desde el inicio de la gestión.
o Para la implementación del PDI, en una coyuntura de transición de una gestión operativa por funciones, a una gestión estratégica por resultados, resulta indispensable repensar no sólo sobre modelos de gestión y nuevos estilos gerenciales, sino identificar un menú básico de políticas y estrategias institucionales y a la par nuevas herramientas y procedimientos que permitan fomentar la cohesión de los actores del interno y coadyuvar al posicionamiento y liderazgo de la corporación edilicia a nivel local.
o No es suficiente revisar y aprobar una nueva Estructura Orgánica en función de la visión, misión institucional y de los ejes estratégicos que orientan los principales programas, proyectos y actividades contenidos en el presente Plan; será necesario concebir un e implementar un Programa de Fortalecimiento Institucional, que comprenda la etapa de diseño (parte estática) y la parte clave sobre mecanismos y estrategias para su implementación, referida al desarrollo (parte dinámica) que comprende la implementación con un mecanismo hacia la mejora continua como son los Comités de Mejoramiento Continuo.
o Creación de un Comité de Mejoramiento Continuo – CMC que asuma la implementación y monitoreo del Plan de Desarrollo Institucional, considerando la propuesta del Programa Complementario de Fortalecimiento Institucional Municipal. .
o Entre las acciones prioritarias del CMC antes referido, estaría el diseño e implementación de un Programa integral de fortalecimiento institucional, en función de la articulación de los planes locales e institucionales, que oriente el diseño organizacional adecuado, luego, se planteen nuevas alternativas de modelos de gestión.
o Para afianzar las reformas que se planteen e implementen como consecuencia del Plan de Desarrollo Institucional, es necesario definir políticas y estrategias, entre ellas la sensibilización, motivación, para logar el compromiso de los actores claves del interno y externo municipal. En tal razón, las reformas pueden ir acompañadas de un programa de fortalecimiento de capacidades con enfoque de competencias y por supuesto que incluya una evaluación de 360 grados.
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