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LAS POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL Y LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL

LAS POLÍTICAS DE ESTADO DEL ACUERDO NACIONAL Y LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL

                                                                                 

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila 

Sumario:

1. Introducción y justificación

2.  Necesidad de mayor difusión y trabajo coordinado con las municipalidades para la implementación de las políticas 32, 33 y 34 del Acuerdo Nacional

3. Reflexiones finales a manera de conclusiones

 

1. INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN

En julio del año 2002 se suscribe el acta  del Acuerdo Nacional, ante la convocatoria del  Presidente de la República, los representantes de las fuerzas políticas presentes en el Congreso, de la sociedad civil y del Gobierno. El Acuerdo Nacional es el conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del diálogo y del consenso, luego de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el desarrollo sostenible del país y afirmar su gobernabilidad democrática.

 

Cabe señalar que los Objetivos del Acuerdo Nacional y las políticas de Estado están agrupadas en cuatro grandes objetivos: 1. Fortalecimiento de la: Democracia y Estado de Derecho. 2. Desarrollo con: Equidad y Justicia Social. 3. Promoción de la: Competitividad del País. 4. Afirmación de un: Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado.

 

Cada política de Estado tiene metas, indicadores y propuestas normativas al 2006, 2011, 2016 y 2021, que están trabajados en formatos denominados matrices.

 

Al margen del conocimiento, de parte de algunas autoridades y funcionarios de los gobiernos locales, sobre la importancia, alcance, responsabilidad  y rol que deben asumir para la implementación de las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional, hay una gran mayoría que conoce solo de manera general y no sobre cuantas son a la fecha y más aún sobre la existencia de las políticas 32, 33 y 34, que de manera directa tienen relación con el rol, competencias y funciones de un gobierno local.  Es por esta razón que consideramos señalar un breve repaso sobre la suscripción del acta del Acuerdo Nacional, los objetivos y agrupación de las Políticas de Estado y en particular  hacer breves comentarios sobre las políticas: 32. Gestión del Riesgo de Desastres;  33. Política de Estado sobre los recursos hídricos: y 34. Ordenamiento y gestión territorial.

2.  ACTA DE SUSCRIPCIÓN DEL ACUERDO NACIONAL

 

El  22 de julio del 2002 se procedió a la suscripción del acta que se transcribe a continuación:

 

“Conscientes de nuestra responsabilidad de alcanzar el bienestar de la persona, así como el desarrollo humano y solidario en el país, los representantes de las organizaciones políticas, religiosas, de la sociedad civil y del Gobierno, sin perjuicio de nuestras legítimas diferencias, hemos aprobado un conjunto de políticas de Estado que constituyen un Acuerdo Nacional, a cuya ejecución nos comprometemos a partir de hoy.

 

Las políticas que hemos acordado están dirigidas a alcanzar cuatro grandes objetivos:

 

  • Democracia y Estado de Derecho
  • Equidad y Justicia Social
  • Competitividad del País
  • Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

 

1.- Democracia y Estado de Derecho

 

Convenimos en que el Estado de Derecho y la democracia representativa son garantía del imperio de la justicia y de la vigencia de los derechos fundamentales, así como un aspecto esencial conducente a lograr la paz y el desarrollo del país. Para ello nos comprometemos a:

 

  • Garantizar el pleno y cabal ejercicio de los derechos constitucionales, la celebración de elecciones libres y transparentes, el pluralismo político, la alternancia en el poder y el imperio de la Constitución bajo el principio del equilibrio de poderes.
  • Promover la vigencia del sistema de partidos políticos en todo el territorio nacional, así como el pleno respeto a las minorías democráticamente elegidas. Consolidar una nación peruana integrada, vinculada al mundo y proyectada hacia el futuro, respetuosa de sus valores, de su patrimonio milenario y de su diversidad étnica y cultural.
  • Preservar el orden público y la seguridad ciudadana, garantizando que la expresión de nuestras diferencias no afecte la tranquilidad, justicia, integridad, libertad de las personas y el respeto a la propiedad pública y privada.
  • Institucionalizar el diálogo y la concertación, en base a la afirmación de las coincidencias y el respeto a las diferencias, estableciendo mecanismos institucionalizados de concertación y control que garanticen la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones públicas.
  • Adoptar medidas orientadas a lograr el respeto y la defensa de los derechos humanos, así como la firme adhesión del Perú a los Tratados, normas y principios del Derecho Internacional, con especial énfasis en los Derechos Humanos, la Carta de las Naciones Unidas y la del Sistema Interamericano.
  • Mantener una política de seguridad nacional que garantice la independencia, soberanía, integridad territorial y salvaguarda de los intereses nacionales.

 

2.- Equidad y Justicia Social

 

Afirmamos que el desarrollo humano integral, la superación de la pobreza y la igualdad de acceso a las oportunidades para todos los peruanos y peruanas, sin ningún tipo de discriminación, constituyen el eje principal de la acción del Estado. Consecuentes con ello, nos comprometemos a:

 

  • Adoptar medidas orientadas a lograr la generación de oportunidades económicas, sociales, culturales y políticas, erradicando toda forma de inequidad y de discriminación, en un contexto de pleno respeto a los Derechos Humanos.
  • Promover la generación y el acceso al empleo pleno, digno y productivo, mediante el incremento de la inversión, la producción y el desarrollo empresarial.
  • Garantizar el acceso universal a una educación integral de calidad orientada al trabajo y a la cultura, enfatizando los valores éticos, con gratuidad en la educación pública, y reducir las brechas de calidad existentes entre la educación pública y privada, rural y urbana, incorporando la certificación periódica de las instituciones educativas, el fortalecimiento y la revaloración de la carrera magisterial e incrementando el presupuesto del Sector Educación hasta alcanzar un monto equivalente al 6% del PBI.
  • Garantizar el acceso universal a una salud integral de calidad, en forma gratuita, continua y oportuna, ampliando y fortaleciendo los servicios de salud, promoviendo el acceso universal a la jubilación y la seguridad social, y fomentando el desarrollo de un sistema nacional de salud integrado y descentralizado.
  • Consolidar una política cultural que incentive los valores promotores del desarrollo, la responsabilidad ciudadana y la convivencia armónica entre los peruanos.
  • Propiciar el acceso de cada familia a una vivienda digna y a condiciones básicas para un desarrollo saludable en un ambiente de calidad y seguridad.
  • Promover el desarrollo físico de la persona para mejorar y mantener el rendimiento humano como fuerza productiva y de defensa, mediante la actividad deportiva, sea formativa, competitiva o recreativa.

 

3.- Competitividad del País

 

Concordamos que para lograr el desarrollo humano y solidario en el país, el Estado adoptará una política económica sustentada en los principios de la economía social de mercado, reafirmando su rol promotor, regulador, solidario y subsidiario en la actividad empresarial. Dentro de ese marco nos comprometemos a:

 

  • Fomentar la competitividad y formalización de la actividad empresarial, especialmente de la pequeña y microempresa, y promover la inversión privada nacional y extranjera, así como la identificación y el desarrollo creciente de cadenas productivas que compitan exitosamente tanto a escala nacional como internacional.
  • Promover el planeamiento estratégico concertado, políticas de desarrollo sectorial y regional que fomenten el empleo, la formación de capital humano, la inversión, la producción y consumo de bienes nacionales y las exportaciones, en el marco de una política económica de equilibrio fiscal y monetario, y de una política tributaria que permita financiar adecuadamente el presupuesto para lo cual la base tributaria deberá ampliarse hasta alcanzar una recaudación no menor al 18% del PBI.
  • Promover la participación del sector privado en la construcción, mantenimiento y operación de infraestructura al sector privado, Desarrollar la infraestructura que, junto a la inversión pública del Estado, dinamicen a todos los sectores de la actividad económica. Fortalecer la capacidad de gestión y competencia del Estado y del sector privado, mediante el fomento a la innovación, la investigación, la creación, la adaptación y la transferencia tecnológica y científica.
  • Desarrollar agresivamente el comercio exterior en base al esfuerzo conjunto del Estado y el sector privado para incrementar y diversificar nuestra oferta exportable y lograr una inserción competitiva en los mercados internacionales.

 

4.- Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado

 

Afirmamos nuestra decisión de consolidar un Estado eficiente, transparente y descentralizado al servicio de las personas, como sujetos de derechos y obligaciones. Para cumplir con este objetivo, nos comprometemos a:

 

  • Construir un Estado eficiente, eficaz, moderno y transparente, que a nivel nacional, regional y local, atienda las demandas de la población, fomente la participación ciudadana y respete la autonomía de las organizaciones sociales.
  • Implementar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, que faciliten el control ciudadano, erradicando toda forma de corrupción o de utilización proselitista del Estado.
  • Mejorar la capacidad de gestión del Estado mediante la modernización de la administración pública, la capacitación de los servidores estatales y la revaloración de la carrera pública.
  • Garantizar una estructura de autonomías políticas, económicas y administrativas, basada en la descentralización del poder y de la economía, la transferencia gradual de las competencias y recursos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales, una clara delimitación de funciones y competencias, así como del funcionamiento democrático e integrado del Estado a nivel nacional, regional y local.
  • Impulsar el desarrollo armónico y sostenido de todo el territorio nacional, promoviendo la descentralización de la inversión pública y privada, en un marco de estabilidad macroeconómica, monetaria y de equilibrio fiscal.

 

Finalmente, nos comprometemos a establecer los mecanismos de seguimiento necesarios para institucionalizar el cumplimiento de las veintinueve políticas de estado del Acuerdo Nacional, mediante la convocatoria a reuniones periódicas nacionales y regionales del Acuerdo Nacional, el establecimiento de una secretaría técnica autónoma, la creación de una oficina estatal de apoyo y enlace, y su difusión permanente a la sociedad en su conjunto.

En testimonio de lo cual este Acuerdo Nacional que ahora suscribimos tiene carácter vinculante y quedará abierto a la adhesión de otras fuerzas políticas y organizaciones sociales, comprometiéndonos a observarlo y cumplirlo durante los próximos veinte años”.

La suscripción del Acuerdo Nacional se llevó a cabo en un acto solemne en Palacio de Gobierno, el 22 de julio de 2002, con la participación del entonces Presidente de la República, Alejandro Toledo, el Presidente del Consejo de Ministros, Roberto Dañino, y los principales representantes de las organizaciones políticas y de la sociedad civil integrantes del AN

3. NECESIDAD DE MAYOR DIFUSIÓN Y TRABAJO COORDINADO CON LOS GESTORES MUNICIPALES PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS 32, 33 Y 34

Las tres políticas señaladas están comprendidas dentro del Objetivo IV, que es  logro de un  Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado.  Estas son:

32. Gestión del Riesgo de Desastres

33. Política de Estado sobre los recursos hídricos

34. Ordenamiento y gestión territorial

 

En el TÍTULO V de la Ley Orgánica de Municipalidades, con relación a las competencias y funciones específicas generales,  tenemos (artículo 73)  que las  municipalidades, tomando en cuenta su condición de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones específicas señaladas en el Capítulo II del presente Título, con carácter exclusivo o compartido, en las materias siguientes:

  • Organización del espacio físico – Uso del suelo
  • Servicios públicos locales
  • Protección y conservación del ambiente
  • En materia de desarrollo y economía local
  • En materia de participación vecinal
  • En materia de servicios sociales locales
  • Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas

 

Consecuentemente, se observa que las tres políticas señaladas tienen relación con las materias y competencias que corresponde atender a los gobiernos locales, por lo que a continuación se transcriben, de manera parcial, dichas Políticas Públicas:

 

32. Gestión del Riesgo de Desastres

En la Sesión Nro. 90, de diciembre del año 2010,  del Foro del Acuerdo Nacional fue aprobada la política 32 sobre Gestión del Riesgo de Desastres

 

Transcribiendo el enunciado de la política 32 tenemos:

 

Nos comprometemos a promover una política de gestión del riesgo de desastres, con la finalidad de proteger la vida, la salud y la integridad de las personas; así como el patrimonio público y privado, promoviendo y velando por la ubicación de la población y sus equipamientos en las zonas de mayor seguridad, reduciendo las vulnerabilidades con equidad e inclusión, bajo un enfoque de procesos que comprenda: la estimación y reducción del riesgo, la respuesta ante emergencias y desastres y la reconstrucción.

 

Esta política será implementada por los organismos públicos de todos los niveles de gobierno, con la participación activa de la sociedad civil y la cooperación internacional, promoviendo una cultura de la prevención y contribuyendo directamente en el proceso de desarrollo sostenible a nivel nacional,  regional y local.

 

Con este objetivo, el Estado:

(a) Fortalecerá la institucionalidad de la Gestión del Riesgo de Desastres a través de un Sistema Nacional integrado y descentralizado, conformado por los tres niveles de gobierno, con la participación de la sociedad civil y conducido por un Ente Rector;

(b) Asignará los recursos destinados a la implementación de los procesos de la gestión del riesgo de desastres, a través de la gestión por resultados y los programas presupuestales estratégicos; 

(c) Priorizará y orientará las políticas de estimación y reducción del riesgo de desastres en concordancia con los objetivos del desarrollo nacional contemplados en los planes, políticas y proyectos de desarrollo de todos los niveles de gobierno;

(d) Fomentará la reducción del riesgo de desastres tomando en consideración que la expansión de ciudades y la densificación de la población se debe adaptar al cambio climático, ubicando los proyectos de desarrollo en zonas en las de menor  peligro según los estudios de microzonificación  multiamenaza;

(e) Estará preparado para la atención de emergencias de manera oportuna y eficaz, priorizando a las poblaciones en situación de vulnerabilidad y estandarizando los protocolos y procedimientos de primera respuesta a emergencias y desastres;

(f) Implementará planes de rehabilitación y reconstrucción de manera eficaz y oportuna;

(g) Promoverá la participación de las organizaciones de la sociedad civil y la cooperación internacional;

(h) Fomentará el desarrollo y uso de la ciencia y la tecnología para la investigación de la fenomenología y el monitoreo de los eventos naturales e inducidos por la actividad humana que afectan al país;

(i) Desarrollará en todos los niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional  programas y proyectos de educación preventiva frente a los riesgos, dentro del marco de un enfoque de sostenibilidad ambiental;

(j) Promoverá el uso de tecnologías adecuadas para la prevención de desastres, con énfasis en la reducción de vulnerabilidades, facilitando el apoyo de la cooperación internacional para viabilizar los proyectos generados por estas tecnologías;

(k) Difundirá la normatividad y acciones de la gestión del riesgo de desastres, promoviendo la participación de los medios de comunicación masiva;

(l) Velará por el cumplimiento de los acuerdos internacionales aprobados por el Estado Peruano en materia de Gestión del Riesgo de Desastres;

(m) Considerará la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) y el Marco de Acción de Hyogo, acordadas en el seno de las Naciones Unidas (ONU) y las Estrategias Andinas para la Prevención y Atención de Desastres que acuerde el Comité Andino de Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE) de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

 

33. Política de Estado sobre los recursos hídricos

 

El Acuerdo Nacional, en su sesión 101 de agosto del 2012,  realizada   en Palacio de Gobierno, aprueba la política N° 33.

 

Transcribiendo el enunciado de la política 33 tenemos:

 

Nos comprometemos a cuidar el agua como patrimonio de la Nación y como derecho fundamental de la persona humana el acceso al agua potable, imprescindible para la vida y el desarrollo humano de las actuales y futuras generaciones. Se debe usar el agua en armonía con el bien común, como un recurso natural renovable y vulnerable, e integrando valores sociales, culturales, económicos, políticos y ambientales. Ninguna persona o entidad pública ni privada puede atribuirse la propiedad del agua; el Estado establece los derechos y condiciones de su uso y promueve la inversión pública y privada para su gestión eficiente. De igual manera, velaremos por la articulación de las políticas en materia de agua con las políticas territoriales, de conservación y de aprovechamiento eficiente de los recursos naturales a escala nacional, regional, local y de cuencas. Asimismo, promoveremos la construcción de una cultura del agua basada en los principios y objetivos aquí contenidos, que eleve la conciencia ciudadana en torno a la problemática del cambio climático y haga más eficaz y eficiente la gestión del Estado. Contribuiremos también a establecer sistemas de gobernabilidad del agua que permitan la participación informada, efectiva y articulada de los actores que intervienen sobre los recursos hídricos.

 

Con este objetivo el Estado:

(a) dará prioridad al abastecimiento de agua en cantidad, calidad y oportunidad idóneas, a nivel nacional, para consumo humano y para la seguridad alimentaria en el marco de la décimo quinta política de Estado del Acuerdo Nacional;

(b) asegurará el acceso universal al agua potable y saneamiento a las poblaciones urbanas y rurales de manera adecuada y diferenciada, con un marco institucional que garantice la viabilidad y sostenibilidad del acceso, promoviendo la inversión pública, privada y asociada, con visión territorial y de cuenca, que garantice la eficiencia en la prestación de los servicios, con transparencia, regulación, fiscalización y rendición de cuentas;

(c) garantizará la gestión integrada de los recursos hídricos, con soporte técnico, participación institucional y a nivel multisectorial, para lograr su uso racional, apropiado, equitativo, sostenible, que respete los ecosistemas, tome en cuenta el cambio climático y promueva el desarrollo económico, social, y ambiental del país y la convivencia social;

(d) protegerá el equilibrio del ciclo hidrológico y la calidad de los cuerpos de agua, teniendo en cuenta: la interdependencia de los distintos estados del agua y de los componentes del ciclo hidrológico, que la cuenca es la unidad de manejo del agua, y que el uso de la tierra y las actividades humanas impactan dicho ciclo, por lo que deben manejarse en conjunto considerando sus peculiaridades según las regiones fisiográficas y eco climáticas del país;

(e) aplicará medidas para que los actores que intervienen en las cuencas las protejan, rehabiliten y compensen ambientalmente los impactos negativos que genere su intervención en el agua, considerando, entre otros, el efecto combinado de las intervenciones, los pasivos ambientales, la evacuación de aguas residuales y las particularidades de cada cuenca;

(f) creará las condiciones para la sostenibilidad del reuso y reciclaje del agua residual previamente tratada, resguardando los ecosistemas y sus servicios ambientales así como la salud pública;

(g) fortalecerá el Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos, su representación interinstitucional y la autonomía administrativa, económica y funcional de la Autoridad Nacional del Agua como ente rector, para que actúe como órgano autónomo especializado, con independencia y en forma desconcentrada, con participación de los gobiernos regionales y locales, las organizaciones de usuarios y demás actores de la gestión del agua, de diferente escala territorial;

(h) impulsará el proceso de institucionalización de la gestión integrada a nivel de cuencas orientado hacia la conformación de Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca, sustentado en instrumentos e instancias técnicas refrendados por la Autoridad Nacional del Agua, con una visión compartida y articulada a los planes de desarrollo concertado nacional, regional y local y al ordenamiento territorial, en el marco de la normatividad vigente;

(i) priorizará la prevención y gestión de controversias sobre el agua y temas afines, a través de las instancias desconcentradas y con participación activa de los usuarios. Un órgano autónomo especializado de la Autoridad Nacional del Agua resolverá las controversias, en última instancia administrativa. De ser el caso, aplicará las sanciones requeridas en el ejercicio de su soberanía sobre el recurso natural agua aplicando la normativa para un debido procedimiento;

(j) fortalecerá la gestión integrada de recursos hídricos en cuencas transfronterizas, estableciendo acuerdos con los países limítrofes y apoyando a las organizaciones creadas para tal fin;

k) planificará y fomentará la inversión pública y privada en la captación y disponibilidad de agua, para: optimizar la eficiencia en el uso y reuso del agua, prevenir riesgos, mitigar los efectos de los eventos extremos, tratar los efluentes, así como para obtener futuras fuentes alternativas de agua, incluyendo la desalinización, para equilibrar y regular la oferta y demanda del agua para sus distintos usos;

(l) garantizará la formalización de los derechos de uso del agua, y fortalecerá los mecanismos de planificación, gestión y financiamiento a fin de cubrir los costos de la gestión del agua, la recuperación de calidad de agua, la protección y ordenamiento de las cuencas, el control de riesgos de desastres, la fiscalización de usos y vertimientos, así como la construcción de infraestructura hidráulica, su operación y mantenimiento;

(m) garantizará la investigación, recuperación, conservación y difusión de los conocimientos, tecnologías y organización tradicionales y ancestrales acumulados por los pueblos y comunidades amazónicas y andinas sobre la gestión de los recursos hídricos, promoviendo su compatibilización con el desarrollo tecnológico y de gestión;

(n) impulsará la investigación, desarrollo e innovación y su difusión a través de la sinergia entre academia, empresa, Estado y otros en la gestión y aprovechamiento de los recursos hídricos, y mejorará las capacidades de los actores involucrados en las diferentes escalas de intervención; y

(o) garantizará la transparencia y el acceso a la información integral para los usuarios sobre la disponibilidad, calidad y gestión del agua, a través de la Autoridad Nacional del Agua.

 

 

34. Ordenamiento y gestión territorial

 

El Acuerdo Nacional, en su sesión 106 realizada, en enero del  2014,  en Palacio Torre Tagle, se aprobó la Política 34.

 

Transcribiendo el enunciado de la política 34 tenemos:

Nos comprometemos a impulsar un proceso estratégico, integrado, eficaz y eficiente de ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional, en un ambiente de paz. Este proceso se basará en el conocimiento y la investigación de la excepcional diversidad del territorio y la sostenibilidad de sus ecosistemas; en la articulación intergubernamental e intersectorial; en el fomento de la libre iniciativa pública y privada; y en la promoción del diálogo, la participación ciudadana y la consulta previa a los pueblos originarios. Para estos efectos entendemos el territorio como el espacio que comprende el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que los cubre y en el que se desarrollan relaciones sociales, económicas, políticas y culturales entre las personas y el entorno natural, en un marco legal e institucional; y en el que convergen los intereses, identidades y culturas de las poblaciones. Con este objetivo el Estado:

 

a. Garantizará su accionar en todos los ámbitos geográficos, bajo los principios de subsidiariedad y solidaridad, con la finalidad de lograr un desarrollo humano integral, equitativo y sostenible, la vigencia de los derechos y la igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

b. Conciliará el crecimiento económico y la competitividad con la equidad social y la sostenibilidad ambiental, articulando los usos diversos del territorio según sus capacidades, en un clima de convivencia armónica, valorando la identidad y diversidad cultural, impulsando la formalización de las actividades económicas y respetando la institucionalidad democrática y el Estado de derecho.

c. Impulsará y consolidará ciudades sostenibles como centros dinamizadores del desarrollo urbano y rural, articuladas en razón de su jerarquía y de su complementariedad funcional y que promuevan corredores económicos abastecidos con redes de agua, energía, transportes y comunicaciones, a fin de facilitar procesos de innovación, cadenas de valor y oportunidades de inversión en actividades primarias, industriales y de servicios.

 d. Generará un sistema de información territorial integral articulado desde las entidades públicas y accesible a la ciudadanía, para converger a una visión global del territorio, sus relaciones, conectividad, funcionalidad y dinámicas que permita la adecuada toma de decisiones públicas y privadas.

e. Impulsará la investigación aplicada a la realidad territorial y la innovación tecnológica orientada a resolver problemas estratégicos y al aprovechamiento de potencialidades para el desarrollo territorial.

f. Adecuará la aplicación de las políticas de educación, salud y otras pertinentes así como la capacitación de la población local, para favorecer la gestión y el aprovechamiento racional, diverso y productivo de los recursos del territorio, fortaleciendo el desarrollo descentralizado.

g. Reducirá la vulnerabilidad de la población a los riesgos de desastres a través de la identificación de zonas de riesgo urbanas y rurales, la fiscalización y la ejecución de planes de prevención.

h. Fortalecerá las capacidades de gestión territorial en los diferentes niveles de gobierno, así como las instancias de la gestión integrada del territorio que permitan establecer controles, incentivos y demás mecanismos que contribuyan a prevenir, reducir, adaptar o revertir los efectos negativos del cambio climático y a remediar o compensar cuando sea el caso, los efectos negativos sobre los ecosistemas derivados de la ocupación y usos del territorio.

 i. Regulará e impulsará un proceso planificado de ordenamiento territorial multiescala, intersectorial, intergubernamental, participativo, como una herramienta para la gestión integrada del territorio.

j. Establecerá un sistema nacional de gestión territorial que permita armonizar los instrumentos técnicos y normativos para coordinar las políticas nacionales, sectoriales y los planes regionales y locales de desarrollo concertado y de ordenamiento territorial, que contribuya a implementar las prioridades nacionales, a fin de lograr la articulación entre los tres niveles de gobierno y con la participación de las instituciones representativas de la sociedad civil.

k. Consolidará una división político-administrativa a partir de la conformación de regiones, y concluirá la demarcación de los distritos y provincias del país.

l. Desarrollará las zonas de frontera integrándolas a las dinámicas socio-económicas del país así como a las de los países vecinos.

m. Promoverá la creación e implementación de instrumentos fiscales y financieros para estimular buenas prácticas en la gestión del territorio y para garantizar una adecuada formulación e implementación de los planes de ordenamiento territorial que orienten la inversión pública y privada y las políticas sociales.

 

3. REFLEXIONES FINALES A MANERA DE CONCLUSIONES

  • Del trabajo cercano con autoridades y funcionarios municipales, se observa que falta mayor difusión y trabajo conjunto  para explicitar las estrategias, indicadores y roles que  corresponde a dichos gestores públicos, asumir para la implementación de las Políticas de Estado del Acuerdo Nacional.
  • Buen porcentaje de Planes de Desarrollo Concertado y los Planes de Desarrollo Institucional, no refieren de manera explícita programas y proyectos relacionados con la las Políticas 32, 33 y 34 del Acuerdo Nacional, ni su articulación con los ejes del Plan Perú al 2021: Plan Bicentenario.

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REFLEXIONES SOBRE EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL MUNICIPAL

REFLEXIONES SOBRE EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL MUNICIPAL

Autor: Mag. Roberto Claros Cohaila

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
Las municipalidades, en nuestro país, y más aún las rurales no pueden aspirar al diseño e implementación de programas de fortalecimiento institucional, en tanto exista un marco que no orienta el alineamiento de la organización a la visión de la ciudad, que no valora el clima y cultura organizacional en el interno, ni el capital social en el externo municipal, como factores claves para el desarrollo institucional y que siga privilegiando, como hasta ahora, el cumplimiento de normas y procedimientos que regulan la función pública.
Las organizaciones municipales tienen que cumplir sistemas administrativos, en su mayoría, obsoletos y otros de reciente data que se han diseñados para controlar el gasto público en épocas de crisis y con un enfoque un presupuesto por funciones y actividades, mas no por resultados. Consecuentemente estamos frente a un marco normativo que no responde a las expectativas de una gestión por resultados.
Actualmente se exige que las municipalidades tengan instrumentos de gestión como el ROF – Reglamento de Organización y Funciones; pero de otro lado, se pretende medirlas por resultados, sin haberse fomentado y construido, un sistema práctico de indicadores.
En el presente artículo se presentan algunas reflexiones, desde la práctica, sobre los avances y limitaciones del proceso de Modernización del Estado, algunas respuestas a la interrogante: ¿Porqué es necesario la revisión de los sistemas administrativos y los actuales instrumentos de gestión?, cuando estos rigen para todas las municipalidades, sean estas de alta, mediana o baja complejidad. Esta es una primera aproximación al tema, con reflexiones desde la práctica, referidos sólo a la relación entre sistemas administrativos e instrumentos de gestión, en otros artículos nos referiremos a variables como el clima y cultura organizacional, toma de decisiones, trabajo en equipo, couching y Mentoring, creatividad e innovación, fortalecimiento de capacidades, sistemas de información, simplificación de procesos y procedimientos, entre otras variables que comprende un proceso de fortalecimiento institucional; en tanto se observa aun las múltiples dificultades, que tienen para organizarse utilizando desfasados sistemas administrativos e instrumentos de gestión; preocupación relacionada con tiempos, costos y eficacia, que tienen los actores locales para tener una gestión exitosa, más aún cuando se les pide rendir cuenta con instrumentos de gestión obsoletos, lo cual constituyen en la práctica, pesadas anclas o frenos; al igual que el cumplimiento de los actuales sistemas administrativos.

2. REFLEXIONES SOBRE AVANCES Y LIMITACIONES SOBERE EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

Antes de entrar a reflexionar sobre la importancia de contar con nuevos instrumentos de gestión municipal, consideramos importante, contextualizar el tema haciendo referencia previa a los dos procesos nacionales más importantes relacionados con el manejo de la cosa pública; nos referimos al Proceso de Modernización del Estado y el Proceso de Descentralización. Es a partir de esto, que tenemos nuevos enfoques, roles y retos que orientan la gestión municipal. Como consecuencia de de los avances en ambos procesos, debemos pasar, de tener como referente, a una organización centrada en la prestación de servicios residuales y deficitarios, a concebir un nuevo rol para las corporaciones edilicias, muchas de las cuales están el proceso de asumir su rol de AGENTE DE CAMBIO, PROMOTORA DEL DESARROLLO, y de GOBIERNO LOCAL, asumiendo gerencialmente nuevas competencias y funciones, dentro del marco normativo nacional, que introduce como estrategia fundamental, la participación ciudadana, la democracia participativa, los procesos de planeamiento estratégico, el presupuesto participativo, de rendición de cuentas, los comités de vigilancia, los comités de gestión y en un futuro cercano la GESTIÓN POR RESULTADOS. En tal razón, es necesario replantear los enfoques para el planeamiento y gestión de la ciudad, el rol y responsabilidad de la participación ciudadana para el desarrollo, así como los enfoques y estrategias para redefinir la organización y gestión municipal, orientada ya no por actividades y funciones; sino por productos y resultados (Programas y Proyectos). Sin embargo, como aún se sigue una política de parches en cuanto a Modernización del Estado; se tiene que seguir explicando, que es y para qué sirven algunos instrumentos de gestión, como un ROF – Reglamento de Organización y Funciones; MOF – Manual de Organización y Funciones, entre otros que seguramente, se tienen que ir superando y dejando de lado; cuando se diseñe un paquete de nuevos instrumentos de gestión, dentro de un PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE NUEVA GENERACIÓN.

A partir del año 2002, como parte de los nuevos enfoques en el manejo de la gestión pública, se han dictado políticas orientadas a la modernización de la gestión de un Estado democrático, eficiente, participativo, descentralizado y transparente, habiéndose expedido un marco normativo, incoherente desde Leyes, Decretos Supremos, y Directivas, que evidencian la no coordinación entre el Parlamento, y el Ejecutivo; y dentro del Ejecutivo, los diversos enfoques de los responsables del MEF; la PCM y el CEPLAN; esto se puede observar, con un breve análisis del siguiente marco normativo:

Habiéndose publicado recientemente, dentro del marco del Proyecto “Elecciones Perú 2011” a cargo del Consocio de Investigación Económica y Social (CIES), en alianza con otras instituciones, quince interesantes documentos; el primero de los cuales ha sido elaborado por María Inés Calle, Neride Sotomarino y Mayen Ugarte, presentamos el abstract completo y un resumen de las principales hipótesis y reflexiones, por cuanto tienen relación con las reflexiones que nos planteamos, desde la práctica, en el presente artículo.

Sobre las importantes reflexiones de los autores de la referida publicación, cabe significar que a nivel municipal resultan más dramáticos los efectos de un proceso de “Modernización del Estado” lento, incoherente, inconcluso y sin un modelo claro que permita abrigar esperanzas que podamos esperar en el camino correcto. De un lado, tenemos Gobiernos Locales y aun no tenemos Regiones, se habla de Gestión por Resultados y aun no se tiene claro los alcances y la hoja de ruta que regula el Presupuesto por Resultados. El CEPLAN no asume el liderazgo para articular los planes territoriales, sectoriales, regionales, locales etc.

El Presupuesto Participativo, ha generado una participación cortoplacista y por no tener carácter vinculante ha permitido un embalse de proyectos locales y regionales con la consiguiente frustración de los agentes participantes. En este espacio se ha desvirtuado la participación a un espacio de negociación sobre proyectos pequeños que no necesariamente estaban vinculados a la visión de la ciudad o la región.

Se ha invertido mucho dinero y desperdiciado mucho tiempo en un proceso mal diseñado y ejecutado, sino revisemos los logros del PMDE – Programa de Modernización del Estado; de la Secretaria de Gestión Pública; y en cuanto al Proceso de Descentralización, analicemos los logros de la Secretaria de Descentralización e inclusive de los Programas de la Cooperación.

Para referirnos solo a un caso de incumplimiento, a ocho años de promulgada la LOM podemos observar lo que refiere la TERCERA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA: “El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Contaduría de la Nación, la Contraloría General de la República, así como el Ministerio de Justicia, mediante decreto supremo, dictará normas especiales acordes a la realidad de las municipalidades rurales que no cuentan con los recursos humanos y económicos para aplicar las normas vigentes”. A esto nos referimos como una reflexión desde la práctica, porque escuchamos frecuentemente quejarse a los actores locales

3. ¿PORQUÉ ES NECESARIO LA REVISIÓN DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNCIPAL?
Por las razones que señala el estudio sobre las limitaciones que generan los sistemas administrativos, que fueron diseñados para épocas de crisis o limitaciones financieras y escenarios de desconfianza, los sistemas contienen normas que limitan y no facilitan la gestión. La mayoría de los sistemas fueron diseñados en la década de los 70 y los de reciente data, no conforman un sistema articulado de normas, pautas y procedimientos, que orienten, faciliten la toma de decisiones, las buenas prácticas de gestión y la eficacia gerencial; más bien por el contrario, entorpecen y limitan la articulación necesaria entre el funcionamiento de las áreas de línea o denominadas funcionales, con los responsables de los sistemas administrativos.

Si lo referido anteriormente constituye un problema o limitación para el FROTALECIMIENTO INSTITUCIONAL de cualquier dependencia del Estado, sea un Ministerio, Gobierno Regional o Local, lo es más una municipalidad rural, para las cuales son UNA CRUZ, o una ANCLA, que limita, no condiciona, sino determina sus ineficiencias, des economías, e ineficacia como institución del Estado, generando, el debilitamiento institucional y por tanto, mas ingobernabilidad a nivel local y por ende nacional. La omisión de no haber subsanado esta situación se da por el incumplimiento de lo señalado, hace 8 años, en el mismo marco normativo (Tercera Disposición Transitoria de la Ley 27792 – Ley Orgánica de Municipalidades) Revisando los actuales Instrumentos de Gestión que orientan la Organización y Estructura Orgánica Municipal:
Aún existen “especialistas” en organización, que siguiendo la escuela clásica de los años 70 del siglo pasado, vienen presentando como producto, cuando se les pide llevar a cabo un programa de reestructuración, UN PAQUETE DE INSTRUMENTOS DE GESTIÓN, entre los cuales tenemos el ROF – Reglamento de Organización y Funciones; MOF – Manual de Organización y Funciones; acompañados del CAP – PAP y PNP; en función de lo que las nuevas autoridades y funcionarios consideran que deben priorizar. Todo esto sin considerar para nada el PDC – Plan de Desarrollo Concertado, el PDI – Pan de Desarrollo Institucional; el PG – Plan de Gobierno u oferta electoral, ni tener un diagnóstico estratégico del interno y del entorno municipal. Siendo así, generalmente un trabajo de gabinete, y eventualmente un copia y pega de instrumentos de gestión de otra municipal; sencillamente NO SERVIRAN como referente para introducir cambios reales y sostenidos. Menos para orientar la gestión local e institucional. Consecuentemente, lo que hace falta, son pasos previos al diseño y elaboración de los mismos, se requiere de nuevos enfoques, metodología y un proceso metodológico que tenga como punto de partida, un diagnóstico del interno y del entorno municipal, constatar y analizar la existencia de planes locales e institucionales y lo que es más importante, observar su articulación, o proceder a hacerlo, de lo contrario, tampoco tiene sentido trabajar para el corto plazo; porque tarde o temprano se hará necesario reformular la estructura orgánica, siguiendo una política de parches y no los lineamientos técnicos que exige UN PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL.
De otro lado, son conocidos los esfuerzos económicos, tiempo invertido y sobre todo la ilusión y esperanza que ponen algunos gestores públicos y la propia población en la elaboración de los planes institucionales, sin embargo la realidad nos dice que algo no está funcionado, en el diseño ó implementación de los mismos, porque ya llevamos más de diez años ensayando, viviendo o sufriendo procesos de planificación estratégica, sin resultados visibles en el cumplimiento de los objetivos estratégicos conducentes a la visión de la ciudad o de la municipalidad. Ente varias causas se observan las deficiencias en el proceso metodológico en su elaboración, así como la débil difusión y articulación para su implementación. A esto se suma la mirada corto placita de algunos gestores públicos, que en el mejor de los casos trabajan con un PIA, inclusive desarticulado con el Plan Operativo Institucional.

SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y ÁREAS FUNCIONALES EN LA DMINISTRACIÓN MUNICIPAL
Toda administración municipal tiene áreas funcionales y sistemas administrativos; estos últimos, están a cargo de apoyar con los recursos, materiales, financieros y de personal que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos operativos, metas, actividades y funciones propias de las áreas de línea. Asimismo, existen oficinas o responsables de las áreas de asesoramiento como planificación, presupuesto, asesoría legal que coadyuvan para el éxito de las áreas funcionales. La relación entre los sistemas administrativos y las áreas funcionales se pueden observar en el siguiente gráfico:

PRINCIPALES INSTRUMENTOS PARA EL BUEN GOBIENRO Y LA GESTIÓN MUNICIPAL:

• Plan de Desarrollo Concertado (PDC)
• Plan de Desarrollo Institucional (PDI)
• Plan Operativo Institucional (POI)
• Plan de Desarrollo de Capacidades
• Plan de Desarrollo Económico Local
• Plan de Acondicionamiento Territorial – PAT
• Plan de Desarrollo Urbano
• Plan de Desarrollo Rural
• Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos
• Plan Integral de Desarrollo Sostenible Local – Agenda 21
• Plan Integral de Gestión Ambiental y de Residuos Sólidos – PIGARs
• Plan de Renovación Urbana
• Plan de Igualdad de Oportunidades
• Otros Planes por áreas funcionales: Salud, Educación, Seguridad, Defensa Civil, etc.
• Presupuesto Institucional de Apertura PIA
• Magesí de Bienes
• Memoria de Gestión
• Informe de Rendición de Cuentas

INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNICIPAL: ORGANIZACIONALES

• Reglamento Interno del Concejo – RIC
• Reglamento de Organización y Funciones – ROF.
• Manual de Organización y Funciones – MOF
• Cuadro de Asignación de Personal – CAP
• Presupuesto Analítico de Personal -PAP
• Presupuesto Nominativo de Personal – PNP
• Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos – TUPA.
• Manual de Procedimientos – MAPRO
• Reglamento Interno de Trabajo – RIT
• Reglamento de Procesos Administrativos Disciplinarios. (para funcionarios y servidores)
• Reglamento de Multas y Sanciones Administrativas y Tributarias
• Reglamento de Préstamos Administrativos
• Reglamento y Estatutos del Comité de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo – CAFAE
• Directiva de Caja Chica
• Otras Directivas como las referidas a la toma de inventarios; baja de valores y bienes etc.

ENTRE LOS NUEVOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNICIPAL a concebirse dentro de un PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL, podemos señalar:

• Reglamento de Resultados y Responsabilidades (RRR)
• Indicadores de gestión y Resultados IGyR
• Base de datos integrados
• Sistemas o herramientas de planeamiento y evaluación
• Cuadro de Mando Integral – CMC
• Sistemas de Información Gerencial – SIG (Para el interno municipal)
• Sistema de Información Local – SIL (Para el externo municipal)
• Sistemas y herramientas informáticas – TICs
• Catalogo de herramientas 2.0
• Guías de atención al Ciudadano
• Carta de compromiso con los vecinos
• Plan de Mejoras
• Plan de Competitividad
• Plan de Contingencias
• Plan de Gestión de Riesgos
• Plan de Negociación y Resolución de Conflictos

4. REFLEXIONES FINALES A MANERA DE CONCLUSIONES:
• Todo lo anteriormente expuesto, corresponde al marco normativo y dentro de un programa de fortalecimiento institucional, a la parte estática; son como la memoria descriptiva y los planos de una casa; en este caso una municipalidad, con sus reglas de juego e instrumentos de gestión; pero como todos sabemos para que entre en funcionamiento u opere la organización, se requiere, además de recursos materiales, tecnológicos y financieros, de algo que le da sentido y vida a una organización y que constituye el factor clave de éxito o factor limitante o perturbador, como son los actores individuales – autoridades, funcionarios, vecinos o contribuyentes – así como agentes colectivos – Concejo Municipal, Comisiones de Regidores, Consejo de Coordinación Local, Junta de Vecinos, Comités de Gestión o de Vigilancia; Organizaciones Sociales entre otros actores claves en la relación MUNICIPIO – MUNICIPALIDAD, a lo cual a diferencia de la parte estática DE DISEÑO INSTITUCIONAL MUNICIPAL – DIM; se le denomina DESARROLLO ORGANIZACIONAL MUNICIPAL – DOM, que es la parte dinámica, que hace la diferencia, en cuanto a clima y cultura organizacional, en el interno; y el capital social, en el externo. Consecuentemente, si bien es importante saber cuáles son, para que sirven y como se operan o utilizan los instrumentos de gestión programáticos u organizacionales; de manera complementaria es mucho más importante conocer; quienes lo usan y cómo lo hacen; esto está en el campo de la toma de decisiones, el trabajo en equipo, los sistemas de comunicación en el interno como hacia afuera, en los estilos gerenciales, políticas institucionales, y los espacios de participación, transparencia y rendición de cuentas que se hayan institucionalizado como prácticas sanas de buen gobierno y de gestión.

• La construcción y equilibrio de la relación MUNICIPIO – MUNICIPALIDAD, no sólo corresponde a los gestores públicos – autoridades o funcionarios – sino también a los actores sociales, culturales, económicos, políticos y a la propia ciudadanía; que debe reconocer y apoyar a su municipalidad, identificándola como una entidad promotora del desarrollo y no sólo una organización prestadora de servicios. En consecuencia en el diseño de los nuevos instrumentos de gestión municipal, debe considerarse la participación ciudadana, no sólo del lado de los derechos, sino de las obligaciones, que coadyuve al ejercicio de la corresponsabilidad en la cogestión Municipio – Municipalidad.

• Revisar la institucionalización como órganos de coordinación y concertación, del Consejo de Coordinación Local Provincial – CCLP y al Consejo de Coordinación Local Distrital – CCLD; debiendo recogerse la casuística y considerarse las lecciones aprendidas, para diseñar instrumentos de gestión que permitan recoger las propuestas y el trabajo de los líderes locales que colaboran en dichos comités.
• El fortalecimiento institucional municipal seguirá en la agenda pendiente, como una aspiración con barreras, desde el mismo marco normativo; el problema, entre otros, radica en el diseño de los sistemas administrativos, y tal como están, evidencian poca utilidad y más bien limitan su articulación con las áreas de línea, denominadas funcionales.
• Esta es una primera aproximación al tema, con reflexiones desde la práctica, en tanto se observa las múltiples dificultades, en tiempo, costos y eficacia, que tienen los actores locales para tener una gestión exitosa, más aún cuando se les pide gestionar y rendir cuenta con instrumentos de gestión obsoletos y con anclas o frenos que constituyen los actuales sistemas administrativos.

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