RETOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN GOBIERNOS SUBNACIONALES

Autor: Mag. Roberto Claros Cohaila

Sumario:

1. Presentación del tema

2. Marco conceptual y normativo sobre gestión sobre fortalecimiento de capacidades en gobiernos subnacionales

3. Retos para el fortalecimiento de capacidades en gobiernos subnacionales

4. Conclusiones y recomendaciones

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA:
Es muy satisfactorio comprobar que las capacidades individuales y corporativas, a nivel de los gobiernos subnacionales, han mejorado notablemente y es por ello que podemos encontrar, hoy con mayor facilidad que 10 años atrás, libros, tesis, estudios, programas y proyectos súper interesantes sobre temas de descentralización, gobernabilidad, institucionalidad y buen gobierno, buenas prácticas de gobierno y de gestión; así como profesionales de diferentes disciplinas interesados en profundizar estudios y desarrollar propuestas para mejorar la gestión de los gobiernos locales y regionales. Sin embargo, como esto no es suficiente para introducir cambios radicales y sostenibles, en la organización y gestión de los gobiernos subnacionales; en anterior artículo se plantearon 40 temas y 60 sub temas que deberían estar en la agenda estratégica de los gestores públicos en este periodo 2011-2014. Se afirma esto, en función a las necesidades de formación que se desprende de un reciente estudio, realizado por un equipo técnico de la ONG Grupo ALIA y de A&R Consultores. Habiéndose procedido al análisis e interpretación de las encuestas, así como de las entrevistas con los actores claves de 18 departamentos con participantes de 84 provincias y de 436 distritos, durante los meses de noviembre y diciembre de año 2010, y enero del presente año, en diversos eventos realizados a propósito de la transferencia e inicio de la gestión.
En el mapeo de los actores claves, se consideraron a autoridades entrantes y reelectas, así como a funcionarios iban a asumir funciones; de otro lado, para afinar el diagnóstico, se tuvieron entrevistas a profundidad, con especialistas de enfoque académico y también de campo; de lo cual se concluyó que los ejes temáticos centrales de una propuesta de formación, deben comprender temas y sub temas más allá de lo que esté relacionado con la transferencia de competencias.
El fortalecimiento de capacidades del potencial humano en la gestión municipal o regional, deben estar en función del los objetivos estratégicos institucionales y también considerar el desarrollo de las personas, para que puedan ser agentes de cambio, en la institución y de su propio destino, motivados para hacer en su vida diaria, de su labor y desempeño un factor de realización y trascendencia hacia la comunidad. Este, es un proceso mediante el cual se busca la ampliación de las oportunidades para las personas, reconociendo sus derechos y responsabilidades. De otro lado, cada vez se reconoce como mayor claridad, que no es la estructura u organización, ni los proseos ni la tecnología, quienes hacen la diferencia en las organizaciones, sino son precisamente, las personas: sus trabajadores, funcionarios y autoridades, los factores claves de éxito o elementos perturbadores.
De otro lado, desde el año 2003, a propósito de los procesos de Modernización del Estado y la Descentralización administrativa, como acompañamiento al proceso de transferencia de competencias, algunos sectores más que otros, y ONGs, han venido impulsando procesos de formación a través de cursos, seminarios, talleres e inclusive asistencia técnica y pasantías, habiéndose privilegiado temas de planeamiento estratégico y con mayor énfasis lo referente al presupuesto participativo, con propuestas y especialistas que mas manejaban lo de participativo, más que lo de presupuesto; por eso ahora que se entra al tema de Presupuesto por Resultados, de nuevo se tiene que insistir, como lo hace el último Instructivo del 2010, con el nuevo enfoque estratégico y por resultados. Pero lo que siempre está quedando pendiente es abordar temas sobre un MODELO IMPLICITO DE GESTIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA; Organización y Gestión Estratégica para el Desarrollo, articulación de los planes locales ó regionales con los planes institucionales y estos con los respectivos planes de gobierno; articulación de los sistemas administrativos con las áreas funcionales, mejoramiento de los servicios públicos introduciendo elementos como costo, cobertura y calidad, el control interno como estrategia para el fortalecimiento institucional, sistemas de información gerencial para el interno y sistemas de información local o regional para el externo, mejoramiento del clima y cultura organizacional; previsión, manejo y resolución de conflictos, entre otros, y por supuesto revisar el enfoque de la participación ciudadana como estrategia para el desarrollo sostenible. Como se refería al inicio, son innegable los avances, pero también hay que reconocer que no son suficientes; las comunidades, las ciudades y los ciudadanos de nuestro Perú ya no resisten mas reformas graduales y las políticas del ensayo y error; sin veamos los resultados del PMDE – Programa de Modernización del Estado desarrollado durante los dos últimos gobiernos, lo que ha costado y el tiempo que ha durado; lo que algunos Programas de la Cooperación Internacional han desarrollado, por poner dos ejemplos, el de PRODES – Pro Descentralización (con alcance en 7 regiones del país) y PROPOLI – Programa de Lucha Contra la Pobreza (en 10 distritos de Lima Metropolitana); mucha plata, muchas actividades, mucha foto y pocos resultados.

2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO SOBRE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN GOBIERNOS SUBNACIONALES

Debe reconocerse las bondades del marco normativo y conceptual, hasta la fecha, con respecto al tema de fortalecimiento de capacidades, lo que es observable es el tiempo que ha demandado en su formulación, para luego llegar a una lamentable directiva que pasamos a comentar, en el punto tres, como retos que deben asumir los gobiernos subnacionales para la elaboración, aprobación, coordinación, implementación, monitoreo y publicación sobre los resultados de los planes de fortalecimiento de capacidades. Lo cual en teoría está muy bien porque orienta de manera técnica los procesos claves, sin embargo en la práctica, cuando se señalan procedimientos y plazos, niveles de coordinación y aprobación de manera obligatoria para que se den sucesivamente los procesos, en nuestra opinión esto va a dificultar su cumplimiento y vamos a tener, más de lo mismo, informes de los funcionarios locales o regionales, explicando porque no se hicieron las cosas. Ahora bien, rescatando lo bueno del marco normativo previo tenemos:

CÓMO SE ENTIENDE EL DESARROLLO DE CAPACIDADES

“Entendemos el desarrollo de capacidades como la habilidad que tienen los individuos, grupos, instituciones y sistemas en general para identificar y resolver sus problemas; para desarrollar e implementar estrategias que les permitan conseguir sus objetivos de desarrollo de una manera sostenible (Lusthaus el al 1995, Peter Morgan 1996).

Se parte de reconocer que las personas, organizaciones e instituciones cuentan con capacidades valiosas sobre las cuales se requiere construir cualquier aprendizaje nuevo. Asimismo, que es necesario visualizar el desarrollo de capacidades como un esfuerzo de largo plazo, en el contexto más amplio de las transformaciones esperadas. En este sentido, es necesario diseñar estrategias que incidan en distintos niveles. Matachi (2006)2 plantea al menos 3 niveles en la comprensión del proceso: el nivel individual, el organizacional y el ambiental.

Los 3 niveles son inclusivos e interdependientes, tal como se entiende en el gráfico siguiente:

• El nivel individual es el elemento más importante, ya que se convierte en la base de la capacidad organizacional. El nivel individual se refiere a la competencia que tienen las personas de proponerse objetivos y alcanzarlos usando sus conocimientos, habilidades, actitudes y valores.
• El nivel organizacional se refiere a todo aquello que influya en el desempeño de la organización, ya sean los recursos materiales (equipos, infraestructura), los procedimientos, la estructura, los estilos de gerencia y liderazgo, los recursos humanos con los que cuenta, entre otros.
El nivel ambiental alude al contexto y las condiciones necesarias que permiten demostrar la capacidad, ya sea en los niveles individuales como organizacionales; por ejemplo, el conjunto de leyes y políticas, reglas, prácticas y normas culturales, redes sociales, etc. (Niveles de capacidades, tomado de Matachi, 2006)

De esta manera, se conceptualiza el desarrollo de capacidades desde una perspectiva holística, como un medio de transformación. El Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades (PNDC) busca incidir de manera directa en el nivel individual ya que se propone desarrollar2 en funcionarios de gobiernos regionales y locales, capacidades requeridas para una gestión pública descentralizada que sea un medio para el desarrollo sostenible. Se espera que el fortalecimiento de los conocimientos, habilidades, actitudes y valores de los actores regionales y locales tenga a su vez una influencia importante en el nivel organizacional, es decir, en el desempeño de los gobiernos regionales y locales como instituciones encargadas del desarrollo de sus respectivos territorios.

Los planteamientos del PNDC se sostienen en el marco mayor del proceso de descentralización que está en marcha en nuestro país. De esta manera, los objetivos y aprendizajes propuestos están insertos en las visiones que plantea este proceso. Así también, los enfoques de desarrollo planteados requieren apoyarse en una forma de entender el desarrollo de aprendizajes como un proceso pertinente y continuo. Por esta razón, para entender lo que se propone en el PNDC, a continuación se proporciona una mirada panorámica del proceso de descentralización en el Perú, de los modelos de gestión planteados, así como también se describe un enfoque educativo pertinente a las necesidades y retos que éste plantea.

El marco normativo para el desarrollo de capacidades que se encuentra estipulado en las normas legales del actual proceso de descentralización y de modernización de Estado son:

• El artículo. 9, inciso 6 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N°29792, señala que es atribución del Concejo Municipal aprobar el Plan de Desarrollo de Capacidades.
• Según Ley de Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales – Ley N° 28273, en su artículo 7 señala que para acceder a la acreditación, se debe presentar el plan básico de desarrollo de capacidades institucionales y de gestión de las competencias y funciones materia de transferencias.
• Ley Marco del Empleo Público Ley N° 28175 del 18 de febrero del 2004.
• RESOLUCIÓN MINISTERIAL N° 228-2010-PCM – Plan Nacional de Simplificación Administrativa.
• Decreto Supremo N° 047-2009-PCP aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias a los Gobiernos Regionales y Locales, con nuevo enfoque de la Gestión Pública Descentralizada.
• Decreto Supremo N° 004-2010-PCM – Publicado el 12.01.10 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales. De manera complementaria cabe precisar que por Decreto Supremo N° 002-2008-PCM, se creó la Comisión Multisectorial para el Desarrollo de Capacidades en Gestión Pública de los Gobiernos Regionales y Locales, bajo el marco de la cual se elaboró la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno; asimismo, el numeral 8.4. del artículo 8° del Decreto Supremo N° 047-2009-PCM, modifica el Decreto Supremo N° 002-2008-PCM, incorporando a la Autoridad Nacional de Servicio Civil como miembro de la Comisión Multisectorial para el Desarrollo de Capacidades en Gestión Pública y posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 004-2010-PCM – Publicado el 12.01.10 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales.
• Directiva N° 001-2011-PCM/SD “Directiva general para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades”

3. RETOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN GOBIERNOS SUBNACIONALES
Como se señalaba en la presentación del tema, los gestores públicos de gobiernos subnacionales que han asumidos responsabilidades de gobierno o de gestión para el periodo 2011 – 2014, deben asumir los retos que demanda la transición de un gobierno que se va sin pena ni gloria en cuanto a Descentralización y Modernización del Estado; así como las políticas públicas y estrategias que sobre dichos ejes centrales hagan o dejen de hacer las autoridades y funcionarios del Gobierno Nacional en el periodo 2011-2016.

Entre tanto se definan los escenarios, actores, roles y se esclarezcan los niveles de influencia sobre los gobiernos subnacionales, estos deberían aprovechar en marco normativo, institucionalizar el estudio y análisis del mismo, así como fortalecer las alianzas o asociaciones representativas y desarrollar propuestas colectivas, para el mejor funcionamiento de los niveles de gobierno, su articulación y hacer realidad, en el corto plazo, una gestión por resultados con indicadores realistas y no segados por los asesores o funcionarios del MEF, que están preocupados más por avanzar con el nivel macro de competitividad o los indicadores que miden los resultados del Ranking Doing Business –DB, que en los indicadores reales de desarrollo local o regional sostenibles. Un ejemplo concreto de lo expresado, es el interés del MEF, a través de su PMM – Programa de Modernización Municipal y su PI – Programa de Incentivos, es entre otros aspectos el de “incentivar el clima de negocios y emprendimientos” a cualquier precio, así tenemos por ejemplo el tema de simplificación administrativa en licencias de funcionamiento o de licencias de construcción ha llegado al extremo, de colisionar con temas, ornato, moral y de seguridad pública, así como con el objetivo que persigue el sistema de defensa civil en cuanto a prevención de desastres; verbigracia, el otorgamiento automático de licencias para incentivar “negocios” (que las municipalidades tienen dificultades para fiscalizar y controlar) y las construcciones al amparo de la Ley 29090 sobre la cual muchos Colegios Profesionales y especialistas se han pronunciado para su derogatoria.

Volviendo al tema fortalecimiento de capacidades y los retos que deben asumir los gobiernos subnacionales, es oportuno comentar en detalle los alcances, objetivo, finalidad, enfoques y sobre todo los procedimientos para la elaboración, aprobación, coordinación, implementación, evaluación, monitoreo y publicidad de resultados, contemplados en la Directiva N° 001-2011-PCM/SD “Directiva general para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades”; adelantando que no estamos en contra de normas orientadoras de los procesos, que promuevan mejoras en los gobiernos subnacionales, sino que haciendo un ejercicio o reflexión desde la práctica, creemos que la referida directiva presenta de manera sistemática dificultades para su implementación; lo que nos animó denominar el presente artículo como RETOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES:

La referida Directiva tiene por objetivo establecer los lineamientos y procedimientos para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades sectoriales, regionales y locales previstos en el Decreto Supremo N° 004-2010-PCM que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales, en el artículo 8° del Decreto Supremo N° 047-2009-PCM, que aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009, dándose cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 7.5 del artículo 7° del Decreto Supremo N° 115-2010-PCM que aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2010. Aquí nuestro comentario es que un Plan de Desarrollo de Capacidades no debe estar exclusivamente referido a los Planes de Transferencia de Competencias Sectoriales

Consideramos precisamente que la referida Directiva, no garantiza precisamente la debida articulación de los Planes Sectoriales, Regionales y Locales de Desarrollo de Capacidades, como instrumentos de gestión orientados a fortalecer los conocimientos, habilidades y actitudes de los funcionarios y servidores, con el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales para poder dar sostenibilidad al proceso de gestión descentralizada, en el marco de la corresponsabilidad y complementariedad de los tres niveles de gobierno. Esto en tanto, es una directiva muy centralista y los procedimientos que refiere van a constituir trabas o retos para lograr el propósito de contar con planes y acciones concretas en el corto plazo.

SOBRE PLANES REGIONALES Y LOCALES; en su artículo 28° señala que Los PRDC y los PLDC son instrumentos de planificación que tienen por objeto fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y locales, así como consolidar el ejercicio de las funciones transferidas y en proceso, para desarrollar una eficaz capacidad de gestión, en el marco del proceso de gestión pública descentralizada, orientada a la prestación de servicios públicos de calidad a los ciudadanos.

Sobre los criterios para la Enfoques y lineamientos, en su art. 29 señala que las actividades contenidas en los PRDC y los PLDC deberán desarrollarse en el marco del PNDC y sujetarse a los lineamientos previstos en ella, así como aquellos contemplados en la presente Directiva y otras disposiciones que emita la Secretaría de Descentralización, sin perjuicio de la aplicación de los lineamientos generales emitidos por la Autoridad Nacional de Servicio Civil y los entes rectores de los sistemas administrativos y funcionales, en cuanto corresponda.

En cuanto a los criterios a tener en cuenta par la formulación de los Planes; en su artículo 30 refiere que Los PRDC y PLDC deberán tener en cuenta los enfoques, lineamientos y principios previstos en los artículos 8°, 9°, 10°, 11° y 12° de la presente Directiva. De otro lado, en su artículo 31, refiere sobre el Horizonte de los PRDC y PLDC
es de cinco años (2011-2015), cuya ejecución se concretará a través de planes operativos anuales de desarrollo de capacidades, tomándose en cuenta lo descrito en el artículo 13º. Sobre el particular, consideramos que al exceder el horizonte de los planes, al mandato de las actuales autoridades, tanto regionales como locales, se estaría forzando a que las autoridades entrantes para el periodo 2015 al 2018, asuman con un plan operativo propuesto por la gestión anterior; por lo que somos de opinión que el horizonte planteado debe reducirse al vencimiento de las actuales gestiones, es decir a cuatro años con vigencia al 31 de diciembre del 2014.

Asimismo, se pide incluir los instrumentos a emplearse conforme a los Anexos 2, 3 y 4 de la Directiva N° 001; de otro lado, debe tenerse presente que los Planes Operativos Anuales sobre capacitación, deben estar incorporados en los POI – Planes Operativos Institucionales y los correspondientes PIAs – Presupuestos Institucionales de Apertura de cada gobierno regional o local, según corresponda, las cuales estarán asociadas a por lo menos un componente del PNDC.

En cuanto al Procedimiento Administrativo fijado se señala que:

• Se conformará una Comisión Encargada de formular el PRDC / PLDC, la misma que será aprobada con Resolución Ejecutiva Gerencial (Gobierno Regional) ó Resolución Gerencial Municipal (Gobiernos Locales).
• La Comisión estará conformada por el funcionario responsable de la política de Descentralización, de ser el caso, o en su defecto del funcionario responsable del planeamiento y presupuesto, quien la presidirá y a su vez será el responsable de conducir la formulación del PRDC o PLDC, según corresponda. La Comisión precitada estará conformada por las Gerencias Regionales y Oficinas Regionales de Apoyo y Asesoramiento (Gobiernos Regionales) y de las Gerencias de Línea, Gerencias de Apoyo y Asesoramiento (Gobiernos Locales).
• La Comisión, una vez instalada y para la formulación del PRDC o PLDC, según corresponda, elaborará un Plan de Trabajo y Metodología que incluirá tiempos, responsables y productos. Esta herramienta de gestión se formulará tomando en cuenta los lineamientos establecidos en el PNDC y lo previsto en la Directiva, dando cuenta al Gobierno Regional, en el caso de las Municipalidades Provinciales y Distritales, y a la Secretaría de Descentralización, en el caso de los Gobiernos Regionales.

La Directiva, en su Artículo 35° refiere los niveles de concertación de actividades, indicando que las actividades contenidas en los PRDC y PLDC podrán ser concertadas a través de los CCR y CCL, conforme a los procedimientos previstos por las Ordenanzas Regionales y Municipales de los respectivos Gobiernos Regionales y Municipalidades, con conocimiento de la SD de la PCM. En todo caso, la falta de consenso no impide la aprobación de los PRDC y PLDC conforme a lo propuesto por la Comisión a que alude el artículo anterior. En el ámbito regional, la concertación podrá partir de la propuesta del gobierno regional e incorporará, las necesidades específicas de desarrollo de capacidades de los gobiernos locales provinciales y distritales, contenidas en sus PLDC Provincial y Distrital.

Otro reto será la designación de un Coordinador para efectivizar los niveles de “concertación” dispuesto en la propia Directiva, para el efecto, se tendrá que distraer el tiempo de los titulares de los gobiernos regionales y locales en la designarán al funcionario responsable del desarrollo de capacidades en su respectivo ámbito territorial. Este responsable será el encargado de coordinar de manera activa con cada sector, articulando las distintas ofertas de desarrollo de capacidades en el departamento, provincia o distrito, adecuándolas y organizándolas, así como también incorporando las necesidades específicas de capacitación, en caso de no estar contempladas en las propuestas sectoriales. El funcionario responsable deberá garantizar que no se produzcan cruces y/o duplicidades, de modo de coadyuvar al logro de los resultados esperados.

Si bien es cierto que la Directiva, abre la posibilidad de recibir Asistencia Técnica de la Secretaria de Descentralización, sabemos que esto sería no viable, tal como esta constituida la propia Secretaria de Descentralización; de tal modo el reto está más bien en evitar que ésta participen en la formulación y por supuesto menos en la implementación de los planes.

Otros retos que deben afrontar los Gobiernos Regionales y Locales es en cuanto a la APROBACION DE PLANES, en razón que el Artículo 38° se señalan los Procedimientos burocráticos y centralistas, inclusive para su aprobación. En cada nivel de gobierno es como sigue:

• Los Gobiernos Regionales deberán presentar a la Secretaría de Descentralización, un informe final que contenga el proyecto del PRDC, a efectos de verificar su concordancia con el PNDC.

• Los Gobiernos Regionales aprobarán sus PRDC mediante Ordenanza Regional en un plazo que no excederá de diez (10) días calendario contados a partir de la comunicación efectuada por la Secretaría de Descentralización, una vez cumplida con la verificación que alude el párrafo anterior.

• Las Municipalidades Provinciales deberán presentar al Gobierno Regional de su jurisdicción, un informe final que contenga el proyecto del PLDC Provincial, a efectos de verificar su concordancia con el PRDC. Las Municipalidades aprobarán sus PLDC Provincial mediante Ordenanza Municipal en un plazo que no excederá de diez (10) días calendario contados a partir de la comunicación efectuada por el Gobierno Regional, una vez cumplida con la verificación que alude el párrafo anterior. Similar procedimiento se aplicará para los PLDC Distrital, en cuyo caso, corresponde a la Municipalidad Provincial efectuar la verificación de concordancia respectiva con su PLDC Provincial, conforme a lo descrito en los párrafos precedentes.

• Una vez aprobados, los PRDC y PLDC deberán ser publicados en los sitios web de cada Gobierno Regional o Local, según corresponda y de la Secretaría de Descentralización

• Los gobiernos regionales deberán programar los recursos necesarios para asegurar la ejecución de sus planes, de manera que las actividades de dichos planes se cofinancien entre el sector y cada gobierno regional, tendiendo a la optimización de los recursos. Con igual criterio, los gobiernos locales deberán programar sus recursos para la ejecución de sus planes, contemplando el cofinanciamiento concertado con los Gobiernos Regionales.

• Los gobiernos regionales y locales podrán establecer alianzas estratégicas con la cooperación internacional u otros actores pertinentes, para la ejecución de los PRDC y los PLDC a nivel regional y local.

• Los Gobiernos Regionales y Locales realizarán el monitoreo y evaluación de sus respectivos PRDC y PLDC, respectivamente, a través de sus respectivas Plataformas Regionales y/o Locales de Desarrollo de Capacidades, que serán aprobadas e institucionalizadas como espacios territoriales de articulación de oferta y demanda de desarrollo de capacidades, integradas por representantes del nivel de Gobierno respectivo, con la participación de representantes de las Universidades y otras entidades públicas o privadas relacionadas al desarrollo de capacidades, encargada de ejercer funciones de concertación, aporte técnico, monitoreo y evaluación en la implementación de sus respectivos Planes de Desarrollo de Capacidades Mediante Ordenanza Regional o Municipal, según corresponda, los Gobiernos Regionales y Locales aprueban sus Plataformas Regionales y/o Locales de Desarrollo de Capacidades, las cuales deberán ejecutar sus acciones conforme al Sistema de Monitoreo y Evaluación aprobado por la Secretaria de Descentralización, a que alude el numeral 14.12 del artículo 14º de la referida directiva.

• Los gobiernos regionales y locales deberán incorporar anualmente las modificaciones de los PRDC y PLDC, de acuerdo a los resultados de la evaluación y monitoreo realizados por las Plataformas respectivas.

• Los gobiernos regionales y locales deberán informar a la Secretaría de Descentralización sobre los resultados del monitoreo y evaluación de los PRDC y PLDC, conforme al siguiente detalle:
1. Informe semestral al mes de Junio que reportará el grado de avance en la ejecución de las metas físicas y financieras, tomando en cuenta los indicadores consignados en el PRDC y PLDC, conforme al Formato descrito en los Anexos 1 y 3 de la Directiva.
2. Informe al cierre del ejercicio anual, el cual reportará sobre el grado de avance en la ejecución de las metas físicas y financieras y los resultados alcanzados de acuerdo a los indicadores establecidos en el PRDC y PLDC; así como de la calidad de los procesos de capacitación y asistencia técnica desarrollados. En este caso se tendrá en cuenta el Formato descrito en el Anexos 2 y 3 de la Directiva.

• Sobre la publicación de los resultados, las Municipalidades Distritales remitirán la información sobre los resultados, dentro de los últimos cinco (5) días hábiles de los meses de Junio y Diciembre, a la Municipalidad Provincial de su respectiva jurisdicción. La entrega de la información se efectuará por medio impreso y virtual desde la Plataforma Virtual de acuerdo a los formatos que forman parte de la Directiva.

• Por su parte, las Municipalidades Provinciales remitirán la información sobre los resultados descritos en el artículo anterior, así como la consolidación de la información recibida por la Municipalidad Distrital conforme al párrafo anterior, dentro de la tercera semana de los meses de Junio y Diciembre, al Gobierno Regional de su respectiva
• jurisdicción. La entrega de la información se efectuará por medio impreso y virtual desde la Plataforma Virtual de acuerdo a los formatos que forman parte de la Directiva.

• Los Gobiernos Regionales remitirán la información sobre los resultados, así como la consolidación de la información recibida por la Municipalidad Provincial, a la Secretaria de Descentralización dentro de la segunda semana de los meses de Junio y Diciembre. La entrega de la información se efectuará por medio impreso y virtual desde la Plataforma Virtual de acuerdo a los formatos que forman parte de la Directiva.

• Finalmente, la Directiva refiere que la Secretaria de Descentralización podrá realizar reuniones trimestrales con los representantes de los gobiernos regionales y locales para verificar el avance de las actividades planificadas. Esto significa tiempo, personal y recursos adicionales que las municipalidades y gobiernos regionales deben distraer para dar cumplimiento sólo para el aspecto formal de la Directiva.
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4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:
• Existe un marco normativo favorable para introducir mejoras en la organización y gestión local y regional, tales como los Decreto Legislativos N° 1026: que establece un Régimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral; así como el Decreto Supremo N° 004-2010-PCM – Publicado el 12.01.10 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales; los mismos que por falta de reglamentación en el primer caso; y de un enfoque burocrático y centralista, como se ha comentado ampliamente en el punto 3; existen retos a la creatividad e innovación de los gestores públicos de los gobiernos subnacionales, para poder introducir cambios planificados y sostenibles con una mirada estratégica y por resultados.

• Otro reto para los gestores de los gobiernos locales y regionales, es pasar de una gestión por funciones a una gestión resultados, a pesar de la existencia del marco normativo que regulan los sistemas administrativos y que están relacionados mas con la gestión por funciones; sino veamos lo que exigen los auditores y los órganos rectores y la propia PCM, en cuanto a Documentos Normativos de Gestión, como el ROF – Reglamento de Organización y Funciones; MOF – Manual de Organización y Funciones etc.

• El criterio para la evaluación de los resultados, según la Directiva N° 001-2011-PCM/SD “Directiva general para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades” señala las características del Informe semestral y anual; los que reportarán el grado de avance en la ejecución de las metas físicas y financieras, tomando en cuenta los indicadores consignados en el PRDC y PLDC.

• De manera complementaria, los gobiernos subnacionales deberán considerar la conveniencia de crear un INFOM – Instituto de Fomento Municipal, al amparo del artículo 26 de la LOM – Ley Orgánica de Municipalidades que a la letra dice: “Los gobiernos locales, en función de los recursos disponibles y en coordinación con el gobierno regional, podrán formar un Instituto de Fomento Municipal para el Desarrollo Económico Local, para el fortalecimiento institucional de las municipalidades, que pueda absolver consultas técnicas, brindar información, llevar un banco de datos sobre iniciativas vecinales, realizar estudios estratégicos de buen nivel profesional y académico a favor de los gobiernos locales y con orientación hacia el horizonte económico de la Macro Región” Cabe significar que, a la fecha, ha transcurrido cerca de 8 años de vigencia de la LOM y aún no existe ningún INFOM en funcionamiento. RETOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN GOBIERNOS SUBNACIONALES

Autor: Mag. Roberto Claros Cohaila

Sumario:

1. Presentación del tema

2. Marco conceptual y normativo sobre gestión sobre fortalecimiento de capacidades en gobiernos subnacionales

3. Retos para el fortalecimiento de capacidades en gobiernos subnacionales

4. Conclusiones y recomendaciones

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA:
Es muy satisfactorio comprobar que las capacidades individuales y corporativas, a nivel de los gobiernos subnacionales, han mejorado notablemente y es por ello que podemos encontrar, hoy con mayor facilidad que 10 años atrás, libros, tesis, estudios, programas y proyectos súper interesantes sobre temas de descentralización, gobernabilidad, institucionalidad y buen gobierno, buenas prácticas de gobierno y de gestión; así como profesionales de diferentes disciplinas interesados en profundizar estudios y desarrollar propuestas para mejorar la gestión de los gobiernos locales y regionales. Sin embargo, como esto no es suficiente para introducir cambios radicales y sostenibles, en la organización y gestión de los gobiernos subnacionales; en anterior artículo se plantearon 40 temas y 60 sub temas que deberían estar en la agenda estratégica de los gestores públicos en este periodo 2011-2014. Se afirma esto, en función a las necesidades de formación que se desprende de un reciente estudio, realizado por un equipo técnico de la ONG Grupo ALIA y de A&R Consultores. Habiéndose procedido al análisis e interpretación de las encuestas, así como de las entrevistas con los actores claves de 18 departamentos con participantes de 84 provincias y de 436 distritos, durante los meses de noviembre y diciembre de año 2010, y enero del presente año, en diversos eventos realizados a propósito de la transferencia e inicio de la gestión.
En el mapeo de los actores claves, se consideraron a autoridades entrantes y reelectas, así como a funcionarios iban a asumir funciones; de otro lado, para afinar el diagnóstico, se tuvieron entrevistas a profundidad, con especialistas de enfoque académico y también de campo; de lo cual se concluyó que los ejes temáticos centrales de una propuesta de formación, deben comprender temas y sub temas más allá de lo que esté relacionado con la transferencia de competencias.
El fortalecimiento de capacidades del potencial humano en la gestión municipal o regional, deben estar en función del los objetivos estratégicos institucionales y también considerar el desarrollo de las personas, para que puedan ser agentes de cambio, en la institución y de su propio destino, motivados para hacer en su vida diaria, de su labor y desempeño un factor de realización y trascendencia hacia la comunidad. Este, es un proceso mediante el cual se busca la ampliación de las oportunidades para las personas, reconociendo sus derechos y responsabilidades. De otro lado, cada vez se reconoce como mayor claridad, que no es la estructura u organización, ni los proseos ni la tecnología, quienes hacen la diferencia en las organizaciones, sino son precisamente, las personas: sus trabajadores, funcionarios y autoridades, los factores claves de éxito o elementos perturbadores.
De otro lado, desde el año 2003, a propósito de los procesos de Modernización del Estado y la Descentralización administrativa, como acompañamiento al proceso de transferencia de competencias, algunos sectores más que otros, y ONGs, han venido impulsando procesos de formación a través de cursos, seminarios, talleres e inclusive asistencia técnica y pasantías, habiéndose privilegiado temas de planeamiento estratégico y con mayor énfasis lo referente al presupuesto participativo, con propuestas y especialistas que mas manejaban lo de participativo, más que lo de presupuesto; por eso ahora que se entra al tema de Presupuesto por Resultados, de nuevo se tiene que insistir, como lo hace el último Instructivo del 2010, con el nuevo enfoque estratégico y por resultados. Pero lo que siempre está quedando pendiente es abordar temas sobre un MODELO IMPLICITO DE GESTIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA; Organización y Gestión Estratégica para el Desarrollo, articulación de los planes locales ó regionales con los planes institucionales y estos con los respectivos planes de gobierno; articulación de los sistemas administrativos con las áreas funcionales, mejoramiento de los servicios públicos introduciendo elementos como costo, cobertura y calidad, el control interno como estrategia para el fortalecimiento institucional, sistemas de información gerencial para el interno y sistemas de información local o regional para el externo, mejoramiento del clima y cultura organizacional; previsión, manejo y resolución de conflictos, entre otros, y por supuesto revisar el enfoque de la participación ciudadana como estrategia para el desarrollo sostenible. Como se refería al inicio, son innegable los avances, pero también hay que reconocer que no son suficientes; las comunidades, las ciudades y los ciudadanos de nuestro Perú ya no resisten mas reformas graduales y las políticas del ensayo y error; sin veamos los resultados del PMDE – Programa de Modernización del Estado desarrollado durante los dos últimos gobiernos, lo que ha costado y el tiempo que ha durado; lo que algunos Programas de la Cooperación Internacional han desarrollado, por poner dos ejemplos, el de PRODES – Pro Descentralización (con alcance en 7 regiones del país) y PROPOLI – Programa de Lucha Contra la Pobreza (en 10 distritos de Lima Metropolitana); mucha plata, muchas actividades, mucha foto y pocos resultados.

2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO SOBRE FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN GOBIERNOS SUBNACIONALES

Debe reconocerse las bondades del marco normativo y conceptual, hasta la fecha, con respecto al tema de fortalecimiento de capacidades, lo que es observable es el tiempo que ha demandado en su formulación, para luego llegar a una lamentable directiva que pasamos a comentar, en el punto tres, como retos que deben asumir los gobiernos subnacionales para la elaboración, aprobación, coordinación, implementación, monitoreo y publicación sobre los resultados de los planes de fortalecimiento de capacidades. Lo cual en teoría está muy bien porque orienta de manera técnica los procesos claves, sin embargo en la práctica, cuando se señalan procedimientos y plazos, niveles de coordinación y aprobación de manera obligatoria para que se den sucesivamente los procesos, en nuestra opinión esto va a dificultar su cumplimiento y vamos a tener, más de lo mismo, informes de los funcionarios locales o regionales, explicando porque no se hicieron las cosas. Ahora bien, rescatando lo bueno del marco normativo previo tenemos:

CÓMO SE ENTIENDE EL DESARROLLO DE CAPACIDADES

“Entendemos el desarrollo de capacidades como la habilidad que tienen los individuos, grupos, instituciones y sistemas en general para identificar y resolver sus problemas; para desarrollar e implementar estrategias que les permitan conseguir sus objetivos de desarrollo de una manera sostenible (Lusthaus el al 1995, Peter Morgan 1996).

Se parte de reconocer que las personas, organizaciones e instituciones cuentan con capacidades valiosas sobre las cuales se requiere construir cualquier aprendizaje nuevo. Asimismo, que es necesario visualizar el desarrollo de capacidades como un esfuerzo de largo plazo, en el contexto más amplio de las transformaciones esperadas. En este sentido, es necesario diseñar estrategias que incidan en distintos niveles. Matachi (2006)2 plantea al menos 3 niveles en la comprensión del proceso: el nivel individual, el organizacional y el ambiental.

Los 3 niveles son inclusivos e interdependientes, tal como se entiende en el gráfico siguiente:

• El nivel individual es el elemento más importante, ya que se convierte en la base de la capacidad organizacional. El nivel individual se refiere a la competencia que tienen las personas de proponerse objetivos y alcanzarlos usando sus conocimientos, habilidades, actitudes y valores.
• El nivel organizacional se refiere a todo aquello que influya en el desempeño de la organización, ya sean los recursos materiales (equipos, infraestructura), los procedimientos, la estructura, los estilos de gerencia y liderazgo, los recursos humanos con los que cuenta, entre otros.
El nivel ambiental alude al contexto y las condiciones necesarias que permiten demostrar la capacidad, ya sea en los niveles individuales como organizacionales; por ejemplo, el conjunto de leyes y políticas, reglas, prácticas y normas culturales, redes sociales, etc. (Niveles de capacidades, tomado de Matachi, 2006)

De esta manera, se conceptualiza el desarrollo de capacidades desde una perspectiva holística, como un medio de transformación. El Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades (PNDC) busca incidir de manera directa en el nivel individual ya que se propone desarrollar2 en funcionarios de gobiernos regionales y locales, capacidades requeridas para una gestión pública descentralizada que sea un medio para el desarrollo sostenible. Se espera que el fortalecimiento de los conocimientos, habilidades, actitudes y valores de los actores regionales y locales tenga a su vez una influencia importante en el nivel organizacional, es decir, en el desempeño de los gobiernos regionales y locales como instituciones encargadas del desarrollo de sus respectivos territorios.

Los planteamientos del PNDC se sostienen en el marco mayor del proceso de descentralización que está en marcha en nuestro país. De esta manera, los objetivos y aprendizajes propuestos están insertos en las visiones que plantea este proceso. Así también, los enfoques de desarrollo planteados requieren apoyarse en una forma de entender el desarrollo de aprendizajes como un proceso pertinente y continuo. Por esta razón, para entender lo que se propone en el PNDC, a continuación se proporciona una mirada panorámica del proceso de descentralización en el Perú, de los modelos de gestión planteados, así como también se describe un enfoque educativo pertinente a las necesidades y retos que éste plantea.

El marco normativo para el desarrollo de capacidades que se encuentra estipulado en las normas legales del actual proceso de descentralización y de modernización de Estado son:

• El artículo. 9, inciso 6 de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N°29792, señala que es atribución del Concejo Municipal aprobar el Plan de Desarrollo de Capacidades.
• Según Ley de Acreditación de Gobiernos Regionales y Locales – Ley N° 28273, en su artículo 7 señala que para acceder a la acreditación, se debe presentar el plan básico de desarrollo de capacidades institucionales y de gestión de las competencias y funciones materia de transferencias.
• Ley Marco del Empleo Público Ley N° 28175 del 18 de febrero del 2004.
• RESOLUCIÓN MINISTERIAL N° 228-2010-PCM – Plan Nacional de Simplificación Administrativa.
• Decreto Supremo N° 047-2009-PCP aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias a los Gobiernos Regionales y Locales, con nuevo enfoque de la Gestión Pública Descentralizada.
• Decreto Supremo N° 004-2010-PCM – Publicado el 12.01.10 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales. De manera complementaria cabe precisar que por Decreto Supremo N° 002-2008-PCM, se creó la Comisión Multisectorial para el Desarrollo de Capacidades en Gestión Pública de los Gobiernos Regionales y Locales, bajo el marco de la cual se elaboró la propuesta del Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno; asimismo, el numeral 8.4. del artículo 8° del Decreto Supremo N° 047-2009-PCM, modifica el Decreto Supremo N° 002-2008-PCM, incorporando a la Autoridad Nacional de Servicio Civil como miembro de la Comisión Multisectorial para el Desarrollo de Capacidades en Gestión Pública y posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 004-2010-PCM – Publicado el 12.01.10 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales.
• Directiva N° 001-2011-PCM/SD “Directiva general para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades”

3. RETOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES EN GOBIERNOS SUBNACIONALES
Como se señalaba en la presentación del tema, los gestores públicos de gobiernos subnacionales que han asumidos responsabilidades de gobierno o de gestión para el periodo 2011 – 2014, deben asumir los retos que demanda la transición de un gobierno que se va sin pena ni gloria en cuanto a Descentralización y Modernización del Estado; así como las políticas públicas y estrategias que sobre dichos ejes centrales hagan o dejen de hacer las autoridades y funcionarios del Gobierno Nacional en el periodo 2011-2016.

Entre tanto se definan los escenarios, actores, roles y se esclarezcan los niveles de influencia sobre los gobiernos subnacionales, estos deberían aprovechar en marco normativo, institucionalizar el estudio y análisis del mismo, así como fortalecer las alianzas o asociaciones representativas y desarrollar propuestas colectivas, para el mejor funcionamiento de los niveles de gobierno, su articulación y hacer realidad, en el corto plazo, una gestión por resultados con indicadores realistas y no segados por los asesores o funcionarios del MEF, que están preocupados más por avanzar con el nivel macro de competitividad o los indicadores que miden los resultados del Ranking Doing Business –DB, que en los indicadores reales de desarrollo local o regional sostenibles. Un ejemplo concreto de lo expresado, es el interés del MEF, a través de su PMM – Programa de Modernización Municipal y su PI – Programa de Incentivos, es entre otros aspectos el de “incentivar el clima de negocios y emprendimientos” a cualquier precio, así tenemos por ejemplo el tema de simplificación administrativa en licencias de funcionamiento o de licencias de construcción ha llegado al extremo, de colisionar con temas, ornato, moral y de seguridad pública, así como con el objetivo que persigue el sistema de defensa civil en cuanto a prevención de desastres; verbigracia, el otorgamiento automático de licencias para incentivar “negocios” (que las municipalidades tienen dificultades para fiscalizar y controlar) y las construcciones al amparo de la Ley 29090 sobre la cual muchos Colegios Profesionales y especialistas se han pronunciado para su derogatoria.

Volviendo al tema fortalecimiento de capacidades y los retos que deben asumir los gobiernos subnacionales, es oportuno comentar en detalle los alcances, objetivo, finalidad, enfoques y sobre todo los procedimientos para la elaboración, aprobación, coordinación, implementación, evaluación, monitoreo y publicidad de resultados, contemplados en la Directiva N° 001-2011-PCM/SD “Directiva general para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades”; adelantando que no estamos en contra de normas orientadoras de los procesos, que promuevan mejoras en los gobiernos subnacionales, sino que haciendo un ejercicio o reflexión desde la práctica, creemos que la referida directiva presenta de manera sistemática dificultades para su implementación; lo que nos animó denominar el presente artículo como RETOS PARA EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES:

La referida Directiva tiene por objetivo establecer los lineamientos y procedimientos para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades sectoriales, regionales y locales previstos en el Decreto Supremo N° 004-2010-PCM que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales, en el artículo 8° del Decreto Supremo N° 047-2009-PCM, que aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009, dándose cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 7.5 del artículo 7° del Decreto Supremo N° 115-2010-PCM que aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2010. Aquí nuestro comentario es que un Plan de Desarrollo de Capacidades no debe estar exclusivamente referido a los Planes de Transferencia de Competencias Sectoriales

Consideramos precisamente que la referida Directiva, no garantiza precisamente la debida articulación de los Planes Sectoriales, Regionales y Locales de Desarrollo de Capacidades, como instrumentos de gestión orientados a fortalecer los conocimientos, habilidades y actitudes de los funcionarios y servidores, con el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales para poder dar sostenibilidad al proceso de gestión descentralizada, en el marco de la corresponsabilidad y complementariedad de los tres niveles de gobierno. Esto en tanto, es una directiva muy centralista y los procedimientos que refiere van a constituir trabas o retos para lograr el propósito de contar con planes y acciones concretas en el corto plazo.

SOBRE PLANES REGIONALES Y LOCALES; en su artículo 28° señala que Los PRDC y los PLDC son instrumentos de planificación que tienen por objeto fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos regionales y locales, así como consolidar el ejercicio de las funciones transferidas y en proceso, para desarrollar una eficaz capacidad de gestión, en el marco del proceso de gestión pública descentralizada, orientada a la prestación de servicios públicos de calidad a los ciudadanos.

Sobre los criterios para la Enfoques y lineamientos, en su art. 29 señala que las actividades contenidas en los PRDC y los PLDC deberán desarrollarse en el marco del PNDC y sujetarse a los lineamientos previstos en ella, así como aquellos contemplados en la presente Directiva y otras disposiciones que emita la Secretaría de Descentralización, sin perjuicio de la aplicación de los lineamientos generales emitidos por la Autoridad Nacional de Servicio Civil y los entes rectores de los sistemas administrativos y funcionales, en cuanto corresponda.

En cuanto a los criterios a tener en cuenta par la formulación de los Planes; en su artículo 30 refiere que Los PRDC y PLDC deberán tener en cuenta los enfoques, lineamientos y principios previstos en los artículos 8°, 9°, 10°, 11° y 12° de la presente Directiva. De otro lado, en su artículo 31, refiere sobre el Horizonte de los PRDC y PLDC
es de cinco años (2011-2015), cuya ejecución se concretará a través de planes operativos anuales de desarrollo de capacidades, tomándose en cuenta lo descrito en el artículo 13º. Sobre el particular, consideramos que al exceder el horizonte de los planes, al mandato de las actuales autoridades, tanto regionales como locales, se estaría forzando a que las autoridades entrantes para el periodo 2015 al 2018, asuman con un plan operativo propuesto por la gestión anterior; por lo que somos de opinión que el horizonte planteado debe reducirse al vencimiento de las actuales gestiones, es decir a cuatro años con vigencia al 31 de diciembre del 2014.

Asimismo, se pide incluir los instrumentos a emplearse conforme a los Anexos 2, 3 y 4 de la Directiva N° 001; de otro lado, debe tenerse presente que los Planes Operativos Anuales sobre capacitación, deben estar incorporados en los POI – Planes Operativos Institucionales y los correspondientes PIAs – Presupuestos Institucionales de Apertura de cada gobierno regional o local, según corresponda, las cuales estarán asociadas a por lo menos un componente del PNDC.

En cuanto al Procedimiento Administrativo fijado se señala que:

• Se conformará una Comisión Encargada de formular el PRDC / PLDC, la misma que será aprobada con Resolución Ejecutiva Gerencial (Gobierno Regional) ó Resolución Gerencial Municipal (Gobiernos Locales).
• La Comisión estará conformada por el funcionario responsable de la política de Descentralización, de ser el caso, o en su defecto del funcionario responsable del planeamiento y presupuesto, quien la presidirá y a su vez será el responsable de conducir la formulación del PRDC o PLDC, según corresponda. La Comisión precitada estará conformada por las Gerencias Regionales y Oficinas Regionales de Apoyo y Asesoramiento (Gobiernos Regionales) y de las Gerencias de Línea, Gerencias de Apoyo y Asesoramiento (Gobiernos Locales).
• La Comisión, una vez instalada y para la formulación del PRDC o PLDC, según corresponda, elaborará un Plan de Trabajo y Metodología que incluirá tiempos, responsables y productos. Esta herramienta de gestión se formulará tomando en cuenta los lineamientos establecidos en el PNDC y lo previsto en la Directiva, dando cuenta al Gobierno Regional, en el caso de las Municipalidades Provinciales y Distritales, y a la Secretaría de Descentralización, en el caso de los Gobiernos Regionales.

La Directiva, en su Artículo 35° refiere los niveles de concertación de actividades, indicando que las actividades contenidas en los PRDC y PLDC podrán ser concertadas a través de los CCR y CCL, conforme a los procedimientos previstos por las Ordenanzas Regionales y Municipales de los respectivos Gobiernos Regionales y Municipalidades, con conocimiento de la SD de la PCM. En todo caso, la falta de consenso no impide la aprobación de los PRDC y PLDC conforme a lo propuesto por la Comisión a que alude el artículo anterior. En el ámbito regional, la concertación podrá partir de la propuesta del gobierno regional e incorporará, las necesidades específicas de desarrollo de capacidades de los gobiernos locales provinciales y distritales, contenidas en sus PLDC Provincial y Distrital.

Otro reto será la designación de un Coordinador para efectivizar los niveles de “concertación” dispuesto en la propia Directiva, para el efecto, se tendrá que distraer el tiempo de los titulares de los gobiernos regionales y locales en la designarán al funcionario responsable del desarrollo de capacidades en su respectivo ámbito territorial. Este responsable será el encargado de coordinar de manera activa con cada sector, articulando las distintas ofertas de desarrollo de capacidades en el departamento, provincia o distrito, adecuándolas y organizándolas, así como también incorporando las necesidades específicas de capacitación, en caso de no estar contempladas en las propuestas sectoriales. El funcionario responsable deberá garantizar que no se produzcan cruces y/o duplicidades, de modo de coadyuvar al logro de los resultados esperados.

Si bien es cierto que la Directiva, abre la posibilidad de recibir Asistencia Técnica de la Secretaria de Descentralización, sabemos que esto sería no viable, tal como esta constituida la propia Secretaria de Descentralización; de tal modo el reto está más bien en evitar que ésta participen en la formulación y por supuesto menos en la implementación de los planes.

Otros retos que deben afrontar los Gobiernos Regionales y Locales es en cuanto a la APROBACION DE PLANES, en razón que el Artículo 38° se señalan los Procedimientos burocráticos y centralistas, inclusive para su aprobación. En cada nivel de gobierno es como sigue:

• Los Gobiernos Regionales deberán presentar a la Secretaría de Descentralización, un informe final que contenga el proyecto del PRDC, a efectos de verificar su concordancia con el PNDC.

• Los Gobiernos Regionales aprobarán sus PRDC mediante Ordenanza Regional en un plazo que no excederá de diez (10) días calendario contados a partir de la comunicación efectuada por la Secretaría de Descentralización, una vez cumplida con la verificación que alude el párrafo anterior.

• Las Municipalidades Provinciales deberán presentar al Gobierno Regional de su jurisdicción, un informe final que contenga el proyecto del PLDC Provincial, a efectos de verificar su concordancia con el PRDC. Las Municipalidades aprobarán sus PLDC Provincial mediante Ordenanza Municipal en un plazo que no excederá de diez (10) días calendario contados a partir de la comunicación efectuada por el Gobierno Regional, una vez cumplida con la verificación que alude el párrafo anterior. Similar procedimiento se aplicará para los PLDC Distrital, en cuyo caso, corresponde a la Municipalidad Provincial efectuar la verificación de concordancia respectiva con su PLDC Provincial, conforme a lo descrito en los párrafos precedentes.

• Una vez aprobados, los PRDC y PLDC deberán ser publicados en los sitios web de cada Gobierno Regional o Local, según corresponda y de la Secretaría de Descentralización

• Los gobiernos regionales deberán programar los recursos necesarios para asegurar la ejecución de sus planes, de manera que las actividades de dichos planes se cofinancien entre el sector y cada gobierno regional, tendiendo a la optimización de los recursos. Con igual criterio, los gobiernos locales deberán programar sus recursos para la ejecución de sus planes, contemplando el cofinanciamiento concertado con los Gobiernos Regionales.

• Los gobiernos regionales y locales podrán establecer alianzas estratégicas con la cooperación internacional u otros actores pertinentes, para la ejecución de los PRDC y los PLDC a nivel regional y local.

• Los Gobiernos Regionales y Locales realizarán el monitoreo y evaluación de sus respectivos PRDC y PLDC, respectivamente, a través de sus respectivas Plataformas Regionales y/o Locales de Desarrollo de Capacidades, que serán aprobadas e institucionalizadas como espacios territoriales de articulación de oferta y demanda de desarrollo de capacidades, integradas por representantes del nivel de Gobierno respectivo, con la participación de representantes de las Universidades y otras entidades públicas o privadas relacionadas al desarrollo de capacidades, encargada de ejercer funciones de concertación, aporte técnico, monitoreo y evaluación en la implementación de sus respectivos Planes de Desarrollo de Capacidades Mediante Ordenanza Regional o Municipal, según corresponda, los Gobiernos Regionales y Locales aprueban sus Plataformas Regionales y/o Locales de Desarrollo de Capacidades, las cuales deberán ejecutar sus acciones conforme al Sistema de Monitoreo y Evaluación aprobado por la Secretaria de Descentralización, a que alude el numeral 14.12 del artículo 14º de la referida directiva.

• Los gobiernos regionales y locales deberán incorporar anualmente las modificaciones de los PRDC y PLDC, de acuerdo a los resultados de la evaluación y monitoreo realizados por las Plataformas respectivas.

• Los gobiernos regionales y locales deberán informar a la Secretaría de Descentralización sobre los resultados del monitoreo y evaluación de los PRDC y PLDC, conforme al siguiente detalle:
1. Informe semestral al mes de Junio que reportará el grado de avance en la ejecución de las metas físicas y financieras, tomando en cuenta los indicadores consignados en el PRDC y PLDC, conforme al Formato descrito en los Anexos 1 y 3 de la Directiva.
2. Informe al cierre del ejercicio anual, el cual reportará sobre el grado de avance en la ejecución de las metas físicas y financieras y los resultados alcanzados de acuerdo a los indicadores establecidos en el PRDC y PLDC; así como de la calidad de los procesos de capacitación y asistencia técnica desarrollados. En este caso se tendrá en cuenta el Formato descrito en el Anexos 2 y 3 de la Directiva.

• Sobre la publicación de los resultados, las Municipalidades Distritales remitirán la información sobre los resultados, dentro de los últimos cinco (5) días hábiles de los meses de Junio y Diciembre, a la Municipalidad Provincial de su respectiva jurisdicción. La entrega de la información se efectuará por medio impreso y virtual desde la Plataforma Virtual de acuerdo a los formatos que forman parte de la Directiva.

• Por su parte, las Municipalidades Provinciales remitirán la información sobre los resultados descritos en el artículo anterior, así como la consolidación de la información recibida por la Municipalidad Distrital conforme al párrafo anterior, dentro de la tercera semana de los meses de Junio y Diciembre, al Gobierno Regional de su respectiva
• jurisdicción. La entrega de la información se efectuará por medio impreso y virtual desde la Plataforma Virtual de acuerdo a los formatos que forman parte de la Directiva.

• Los Gobiernos Regionales remitirán la información sobre los resultados, así como la consolidación de la información recibida por la Municipalidad Provincial, a la Secretaria de Descentralización dentro de la segunda semana de los meses de Junio y Diciembre. La entrega de la información se efectuará por medio impreso y virtual desde la Plataforma Virtual de acuerdo a los formatos que forman parte de la Directiva.

• Finalmente, la Directiva refiere que la Secretaria de Descentralización podrá realizar reuniones trimestrales con los representantes de los gobiernos regionales y locales para verificar el avance de las actividades planificadas. Esto significa tiempo, personal y recursos adicionales que las municipalidades y gobiernos regionales deben distraer para dar cumplimiento sólo para el aspecto formal de la Directiva.
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4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:
• Existe un marco normativo favorable para introducir mejoras en la organización y gestión local y regional, tales como los Decreto Legislativos N° 1026: que establece un Régimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral; así como el Decreto Supremo N° 004-2010-PCM – Publicado el 12.01.10 que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno de los Gobiernos Regionales y Locales; los mismos que por falta de reglamentación en el primer caso; y de un enfoque burocrático y centralista, como se ha comentado ampliamente en el punto 3; existen retos a la creatividad e innovación de los gestores públicos de los gobiernos subnacionales, para poder introducir cambios planificados y sostenibles con una mirada estratégica y por resultados.

• Otro reto para los gestores de los gobiernos locales y regionales, es pasar de una gestión por funciones a una gestión resultados, a pesar de la existencia del marco normativo que regulan los sistemas administrativos y que están relacionados mas con la gestión por funciones; sino veamos lo que exigen los auditores y los órganos rectores y la propia PCM, en cuanto a Documentos Normativos de Gestión, como el ROF – Reglamento de Organización y Funciones; MOF – Manual de Organización y Funciones etc.

• El criterio para la evaluación de los resultados, según la Directiva N° 001-2011-PCM/SD “Directiva general para la formulación, aprobación, implementación, monitoreo y evaluación de los planes de desarrollo de capacidades” señala las características del Informe semestral y anual; los que reportarán el grado de avance en la ejecución de las metas físicas y financieras, tomando en cuenta los indicadores consignados en el PRDC y PLDC.

• De manera complementaria, los gobiernos subnacionales deberán considerar la conveniencia de crear un INFOM – Instituto de Fomento Municipal, al amparo del artículo 26 de la LOM – Ley Orgánica de Municipalidades que a la letra dice: “Los gobiernos locales, en función de los recursos disponibles y en coordinación con el gobierno regional, podrán formar un Instituto de Fomento Municipal para el Desarrollo Económico Local, para el fortalecimiento institucional de las municipalidades, que pueda absolver consultas técnicas, brindar información, llevar un banco de datos sobre iniciativas vecinales, realizar estudios estratégicos de buen nivel profesional y académico a favor de los gobiernos locales y con orientación hacia el horizonte económico de la Macro Región” Cabe significar que, a la fecha, ha transcurrido cerca de 8 años de vigencia de la LOM y aún no existe ningún INFOM en funcionamiento.

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