Políticas Públicas Locales y Derechos Humanos: Enfoques del desarrollo local.

6 septiembre, 2011 Roberto Claros A&R Consultores Deje un comentario

Autora: Isabel Claros Abarca
Sumario:
1. Abstract
2. Introducción: Derechos Humanos y Desarrollo Local
3. Aciertos y omisiones de las Políticas Públicas en DDHH
4. Avances y limitaciones en el ejercicio de los Derechos Humanos en Latinoamérica.
5. Lineamientos de la gestión municipal con enfoque de DDHH
6. Indicadores de desarrollo – Propuesta para el monitoreo de la gobernabilidad y la calidad de vida.
7. Conclusiones

1. Abstract
¿Existe relación entre gestión para el desarrollo, gestión de políticas públicas desde el gobierno local y Derechos Humanos (DD.HH.)? El presente artículo busca aportar en el debate, explorando la importancia de las políticas públicas en la gestión local con enfoque de Derechos Humanos. Inicialmente, se definirán los DD.HH., las políticas públicas y su incidencia en el desarrollo. Se abordará, además, el rol de las políticas públicas locales como ejes de desarrollo y las medidas a considerar para asociarlo al cumplimiento de los derechos y la consecuente consolidación de la democracia municipal.

2. Introducción: Derechos Humanos y Desarrollo Local
“Las comunidades exigen, no democracia retórica, sino democracia en efectivo, democracia in cash, que no es otra que aquella que permite orientar los recursos públicos para resolver las necesidades colectivas y procurar el bienestar y la felicidad.“ (Jurgen Habermas)

El desarrollo integral municipal es entendido como el proceso de construcción de capacidades y derechos ciudadanos para que las personas tengan niveles adecuados en su calidad de vida (dimensión cultural del “Vivir bien”), es decir que ejerzan plenamente sus derechos humanos; e implica una reflexión inclusiva, planificación y priorización de acciones, estrategias para satisfacer derechos de manera sostenible. Las comunidades pueden tener capacidad y creatividad, a través de sus recursos culturales y tradiciones, para resolver sobre sus ámbitos locales; pero cuando se trata de incorporar esas decisiones de manera orgánica a la nación con el fin de potenciar el uso y goce de los recursos -“in cash”; de defender la soberanía y de proteger la identidad cultural, se exige un salto de calidad que convierte al actor local; (comunero, padre de familia, estudiante, profesional) no en un líder social, sino en un líder político; cuyo principal compromiso debe ser: utilizar los escenarios políticos de dirección del Estado para transformar las situaciones de injusticia y exclusión en el ejercicio de la democracia y los derechos humanos. La mejor manera de materializar estas aspiraciones, es velar por su cumplimiento desde la gestión y el monitoreo de metas relacionadas a los derechos humanos. Los principales valores éticos sobre los que se sustenta la democracia son los derechos humanos , no sólo como noción jurídico- política, sino como los principios esenciales de la vida social. Los derechos humanos se constituyen en reivindicaciones individuales y colectivas presentes en todas las sociedades contemporáneas, son universales y están profundamente relacionados con la democracia, pues a un mayor nivel de protección y satisfacción de los derechos humanos, igualmente será mayor el nivel de democracia y de legitimidad de los sistemas políticos. Adicionalmente, los DD.HH se constituyen en la razón de ser de las instituciones públicas que deberán asegurar su defensa, protección y promoción.

Si bien el desarrollo local es entendido como una meta, es también el resultado de procesos de gestión y participación de las políticas públicas por sus actores – la ciudadanía y sus instituciones. Las políticas desarrolladas e implementadas a nivel local conciernen a las administraciones públicas y las personas que toman estas decisiones políticas (autoridades, funcionarios, especialistas o la ciudadanía); según el nivel de participación e interés propios de cada localidad en estas materias. Una ventaja de los gobiernos locales es: trabajar cerca de sus ciudadanos, ser asequibles a ellos y por tanto ser partícipes y promotores del compromiso y gestión compartida de las políticas locales. El éxito en dicha tarea permite que el impacto de las políticas nacionales – normalmente sentidas como imposiciones – incidan adecuadamente en las políticas culturales locales e influyan positivamente en el desarrollo local.

La municipalidad como unidad jurídico-administrativa esencial del Estado es la primera instancia para la defensa, protección y promoción de los derechos humanos. Un municipio que gestiona desde la consecución de los DD.HH. tiene los siguientes objetivos:
• la realización de las tres generaciones de los derechos humanos;
• la promoción de la prosperidad general, en términos de aumentar la riqueza colectiva, desarrollar las potencialidades humanas y mejorar la situación económica, considerando su diversidad, cultura y potencialidades; y,
• el aprovechamiento de los recursos disponibles en la localidad de cara al bien común.
En consecuencia, es el municipio quien debe proveer los bienes de uso público, el equipamiento colectivo, la provisión de medios e instrumentos que promuevan el desarrollo de las actividades económicas, profesionales y laborales. Asimismo, debe diseñar estrategias que tiendan a la equidad real sobre la asignación de los recursos públicos y la adopción de medidas a favor los grupos sociales marginados o excluidos. En ese sentido, los gobernantes locales deben utilizar las ventajas comparativas y competitivas de los municipios. El fomento de la solidaridad y de la búsqueda del bien común debe ser la regla de oro para el mejor aprovechamiento de los recursos locales. Algunos ejemplos “efectivos” de entender el enfoque de los derechos humanos en la gestión local, son: (i) cuando desde las alcaldías se emprenden acciones para prevenir los conflictos violentos, reducir la accidentalidad o asumir una sexualidad responsable, el alcalde está protegiendo el derecho a la vida; (ii) cuando recibe de manera abierta y propositiva las críticas a su gestión, permite la libre expresión; (iii) cuando trata como iguales a todas las personas de su comunidad sin importar el género, la orientación sexual, la etnia, la condición económica, la edad o la filiación política, está garantizando el derecho a la igualdad y a la no discriminación; (iv) de igual forma, cuando el gobierno municipal hace uso adecuado de los recursos que le trasfiere la nación, está promoviendo los derechos a la educación y la salud y la vigencia del estado social de derecho; y, (v) cuando brinda espacios de esparcimiento y ofrece condiciones para la recreación, está garantizando los derechos al deporte, el aprovechamiento del tiempo libre y a la cultura. A continuación un cuadro que explica las diferencias entre los enfoques tradicionales -basados en necesidades – y el enfoque de DD.HH.
Cuadro 1

Sin embargo, el municipio no es el único responsable de los derechos humanos, es más, su plena vigencia desborda el ámbito de competencia de los gobiernos locales. Aspectos como la seguridad humana, la política económica y el diseño del modelo desarrollo, la función de justicia y la protección de las libertades públicas deben encontrar en el marco legal e institucional nacional, los principales protagonistas. Es equivocado pensar que una descentralización de la política pública de defensa, protección y promoción de los derechos humanos, descargue de sus responsabilidades primigenias a las autoridades nacionales transfiriendo a los ámbitos locales de gobierno y a la misma comunidad, responsabilidades que las desbordan. Por tanto, es conveniente una sana coordinación y articulación entre las autoridades nacionales, regionales y locales de cara a garantizar los derechos humanos.

La búsqueda de mecanismos que permitan alcanzar el bienestar social es un tema que incentiva el debate y la reflexión de políticos, académicos, técnicos y activistas. Si bien la desigualdad y la exclusión se encuentran presentes como una realidad tangible en nuestras sociedades, al menos existe cierto grado de acuerdo en torno a que únicamente pueden ser superadas mediante políticas públicas integrales e inclusivas que transfieran poder a las comunidades y fomenten la participación ciudadana, entendida como la intervención en la toma de decisiones (Rodríguez y Lerner, 2007).
En el ámbito internacional, a pesar de las diferencias en torno a las concepciones de Estado, mercado y sociedad implícitos en cada paradigma existe consenso en torno a la necesidad de dejar atrás los modelos burocráticos y asistencialistas de organización de las políticas públicas que excluían la participación.

3. Aciertos y omisiones de las Políticas Públicas en DDHH

Las Políticas Públicas reflejan la visión del mundo que anima al Estado en un momento determinado. Reflejan el proyecto político que se desarrolla desde el Estado. A fin de homogenizar términos tomaré como guía el siguiente postulado: “Se considera política pública, toda acción y omisión del Estado en relación con un tema de interés o movilización social”. « No se afirman que el no actuar sea una política pública, sino que la decisión de no actuar ante un determinado problema conforma en sí una política pública» Así encontramos: Políticas Sociales, Económicas, Políticas de Seguridad, etc. “Se expresan en: leyes, asignación presupuestaria, definición y ejecución de planes, programas y proyectos de todo tipo, etc.”

“En las sociedades latinoamericanas, la política pública y social no ha llegado aún a institucionalizarse como un mecanismo de promoción de los derechos humanos y constituye un reto con miras al 2015” Las políticas públicas sociales se han concebido habitualmente como una función accesoria del Estado- en este caso, el gobierno local – enfocada en asistir. Sin embargo, la situación social de nuestros países obliga a comprender que estas políticas requieren trascender su función de distribución de bienes y servicios públicos, y convertirse en un mecanismo que permita «habilitar a las personas para hacer efectiva la potenciación de su calidad de vida como un derecho de cada ciudadano; más acorde con el enfoque de Desarrollo Humano y Desarrollo de Capacidades» (Lacruz, 2006:112). En el siguiente cuadro, podemos apreciar algunas capacidades locales por fortalecer o superar.

Cuadro 2

De otro lado, las políticas públicas, ya sean por acción u omisión, se convierten en violatorias de derechos por:
• Proyecto estatal negador de derechos – regimenes dictatoriales o exclusivos.
• Ausencia, deficiencia o corrupción del desarrollo normativo.
• Omisión de voluntad política
• Asignación presupuestaria inadecuada – postergación de programas especiales.
• Desidia o negligencia institucional y social – relacionadas al modo de vida, costumbres discriminatorias.
• Informalidad en los procesos de planificación, gestión y monitoreo

4. Avances y limitaciones en el ejercicio de los Derechos Humanos en Latinoamérica.
El concepto de DD.HH. en la región estuvo inicialmente orientado hacia la imposición de límites y obligaciones (libertades negativas) a los Estados a favor de evitar la reedición de las violaciones sistemáticas ocurridas en las décadas de los 70`s y los 80`s. Más recientemente, el desarrollo del derecho interamericano y universal, propendió a reconocer no sólo lo que el Estado debe abstenerse de realizar, sino también aquello que está obligado a hacer (libertades positivas) en aras de permitir la plena realización de los derechos (Abramovich, 2006). Sin embargo, las brechas sociales que marcan la desigualdad y la exclusión han impedido el ejercicio pleno de los DD.HH. por el conjunto de la población, y en especial, por los sectores menos favorecidos.

En su mayor parte las políticas públicas no han logrado incluir el lenguaje y la lógica de los derechos. “La evidencia parece mostrar que la baja institucionalidad que caracteriza a los países latinoamericanos, y que se manifiesta a través de la poca transparencia en la gestión pública, el clientelismo político y la ausencia de mecanismos de participación y de rendición de cuentas, no permite el desarrollo de puntos de encuentro y vinculación entre las políticas públicas y los DD.HH. “

Frente al panorama social en Latinoamérica, se hace imperativo avanzar en la elaboración de políticas basadas en la obligación del Estado de garantizar el disfrute de los derechos desde una visión integral, trascendiendo enfoques – cuya rigidez no permite contemplar las especificidades de los grupos más vulnerables de la población- al establecer criterios homogéneos de atención frente a realidades heterogéneas que se ocultan tras indicadores agregados nacionales. Con el término «elaboración de políticas» se abarcan todas las fases del ciclo de la política pública y no sólo la formulación. El enfoque de los DD.HH. debe estar presente no sólo en la fase de diseño, sino también en la gestión, el monitoreo y la evaluación. Por tanto, un conjunto de políticas públicas que tengan como objetivo alcanzar el bienestar social bajo la perspectiva de los derechos, debe orientarse en el ámbito operacional, por criterios de universalidad, integralidad y progresividad que fortalezcan la equidad, la no discriminación, la participación y el empoderamiento.

Cuadros 3 y 4
Políticas públicas, actores involucrados y beneficiarios por enfoque:

Dos herramientas útiles en la gestión de políticas públicas son: (i) el fortalecimiento institucional e instrucción y promoción de la (ii) Participación Social en los procesos de diseño, gestión y monitoreo de las políticas públicas.

5. Lineamientos de la gestión municipal con enfoque de DDHH
Son características de los Gobiernos Locales que gestionan con enfoque de derechos humanos:
• Gobierno local: garantes de los DD.HH. en su jurisdicción territorial.
• La visión de los derechos humanos se establece desde una mirada intercultural.
• La gestión municipal establece los parámetros bajo los cuales se debe trabajar para alcanzar las metas, objetivos y resultados esperados de todo plan, política y estrategia de desarrollo municipal.

Además, una gestión municipal con enfoque de derechos humanos, debe alcanzar tres resultados:
1. Establecer el fin y los objetivos, basado en la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.
2. Formular cartas orgánicas, planes, programas y proyectos dirigidos al desarrollo integral local, ligados con la promoción y defensa de DD.HH…
3. Formular indicadores de seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos, construidos desde la perspectiva de los DD.HH.

El ciclo de las políticas públicas con enfoque de Derechos Humanos y los estilos de gobierno.
ASISTENCIALISMO CORRESPONSABILIDAD
Inicio Reclamo: un problema entra en la agenda estatal a partir de que la gente señala la violación a un derecho.
Demandante – demandado
Planificación local estratégica: Identificar las limitantes y necesidades que impiden o dificultan el desarrollo local.
Construcción social

Diagnóstico: Qué derechos se vulneran, causas e implicaciones.
Disociación Sociedad/ Estado
Para la focalización del esfuerzo. Identificación de actores y potencialidades, alianzas.
Asociación Sociedad y Estado
Diseño: Diseño de soluciones a partir de a) la necesidad, el diagnóstico b) las obligaciones estatales Diseño de soluciones a partir de c) procesos de negociación y diálogo
Gestión y monitoreo: A partir de roles y compromisos adquiridos.
Gestión por función A partir de alianzas y roles establecidos, Gestión compartida
en la ejecución, monitoreo y evaluación en base a un sistema de información actualizado.
Claros Abarca, Isabel – 2011

El éxito de la gestión de las políticas públicas locales depende considerablemente en la calidad y sistemas de información, para la gestión del desarrollo. Entendiendo por sistema de información: un conjunto de personas, datos y procedimientos que funcionan en conjunto para apoyar la toma de decisiones.

6… Indicadores de desarrollo – Propuesta para el monitoreo de la gobernabilidad y la calidad de vida.
La médula de un sistema de información son los indicadores. Ellos permiten definir qué datos se deben buscar y qué criterios se deben utilizar para su procesamiento y almacenamiento adecuados. En el caso de los sistemas que apoyan las políticas de derechos, esa médula es un conjunto de indicadores de las obligaciones estatales en materia de derechos humanos. La mayoría de los indicadores socioeconómicos no miden la discriminación, porque generalizan y hacen promedios. Ejemplo: El desempleo está alrededor del 10%, pero ¿cuál es el porcentaje de indígenas desempleados o de personas que viven con alguna discapacidad?; Sabemos cuantos casos de malaria, pero no a qué grupo humano afecta. Los indicadores de derechos apuntan a visibilizar la discriminación. Los tipos de indicadores varían según:
• la naturaleza de lo que miden: Cuantitativos y Cualitativos.
• su uso para la evaluación de la fases de las políticas públicas: Insumo, Proceso y Resultado
• el tipo de obligación estatal que se intenta medir: Respetar, Proteger y Cumplir.
• el poder público monitoreado: Ejecutivo, Legislativo, Judicial o Ciudadano

Un reporte de un sistema de información que entrega información procesada con lógica de derecho, permite incidir sobre las políticas: ejercer poder. Fundamentar la gestión sobre la base de indicadores locales, significa un avance cualitativo en los gobiernos locales; independiente del estilo gerencial o político a aplicar; ya que responderá a realidades concretas y permitirá el monitoreo de los avances locales en temas de desarrollo; convirtiéndose en una manera de medir el nivel de logro de las metas trazadas y promover su consecución en gestiones futuras.

Población indigente por departamento al 2002 y Evolución de las tasas de mortalidad infantil según nivel educativo de la madre
Fuente: CEPAL (2005), Objetivos de Desarrollo del Milenio: Una mirada desde América Latina y el Caribe.

Si bien existen diversas metodologías para la construcción de políticas públicas e indicadores locales;
Existen instancias globales como referencia a adecuar, ejemplo: Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

A nivel nacional el INEI ha presentado recientemente el SIRTOD Sistema de Información Regional para la Toma de Decisiones. Sin embargo, aun se encuentra en un nivel muy general para su aplicación en programas específicos sobre derechos humanos. Una estrategia propuesta para la actualización y acercamiento de este sistema de información puede incluir la data de los Registros administrativos (ej. estadísticas vitales; registros de salud y educación), ya que tienen una retroalimentación de información continua y cobertura completa de la población objetivo. El reto consistiría en uniformizar definiciones administrativas y estadísticas para efecto de la articulación de data y a su vez coordinar plazos de entrega de la data para la disponibilidad y explotación de la información por ambos entes (el INEI y los Gobiernos Locales)

6. Conclusiones

La relación entre gestión para el desarrollo local y Derechos Humanos, se puede analizar desde la elaboración de las políticas públicas. La elaboración de políticas públicas abarca todas las fases del ciclo de la política pública. El desarrollo local es el resultado de procesos de gestión y participación de las políticas públicas por sus actores. La decisión de no actuar ante un determinado problema conforma en sí una política pública. La baja institucionalidad que caracteriza a los países latinoamericanos, y que se manifiesta a través de la poca transparencia en la gestión pública, el clientelismo político y la ausencia de mecanismos de participación y de rendición de cuentas, no ha permitido el desarrollo de puntos de encuentro y vinculación entre las políticas públicas y los derechos humanos.

El Estado tiene la obligación de garantizar el disfrute de los derechos desde una visión integral, trascendiendo enfoques – cuya rigidez no permitan contemplar las especificidades de los grupos más vulnerables de la población- al establecer criterios homogéneos de atención frente a realidades heterogéneas que se ocultan tras indicadores agregados nacionales. Una manera “efectiva” de revelar los avances en la gestión de DD.HH. Es la elaboración, actualización y seguimiento de indicadores locales sobre derechos humanos, que permitan visibilizar el estado específico de los grupos vulnerables.

Algunas características del enfoque local de los DD.HH.:
• La visión de los derechos humanos se establece desde una mirada intercultural.
• La gestión municipal establece los parámetros bajo los cuales se debe trabajar para alcanzar las metas, objetivos y resultados esperados de todo plan, política y estrategia de desarrollo municipal.
• Algunos resultados esperados de los gobiernos locales bajo este enfoque son: (i) La formulación y ejecución de cartas orgánicas, planes, programas y proyectos dirigidos al desarrollo integral local, ligados con la promoción y defensa de DD.HH… y en relación a los fines y objetivos locales, regionales y nacionales. (ii) La formulación de indicadores de seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos, construidos desde la perspectiva de los DD.HH.

Ciertamente el ejercicio de comenzar a trabajar desde lo local, hacia objetivos universales, como lo son la consecución de los derechos humanos, implica un gran esfuerzo, voluntad política de cambio y solidaridad social e incluso fe; pero sobre todo eso, un trabajo consistente y articulado del Estado y la sociedad civil. Un esfuerzo que responderá a resultados que nos vinculen de manera más real a la satisfacción y el bienestar social, desde el mejor lado de la globalización. Los Derechos Humanos.
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