Mes: junio 2012

Gestión Local de Riesgos de Desastre en el Perú

Autora: Isabel Claros Abarca
Sumario:
1. Introducción al tema
2. Población Vulnerable en el país, condiciones de riesgo de desastres en Zonas Urbanas
3. Factores que incrementan la Vulnerabilidad
4. Programa de Ciudades Sostenibles (PCS)
5. Planes, programas, investigación y desarrollo
6. Rol de los Gobiernos Locales

1. Introducción al tema
Vivimos en un país con un alto nivel de vulnerabilidad ante variaciones climáticas drásticas. De acuerdo con Tyndall Center (2003) , el Perú se encontraría entre los diez países más vulnerables ante eventos climáticos; siendo evidencia de ello el incremento de pérdidas económicas y damnificados como consecuencia de fenómenos naturales y antrópicos en la última década. Esto se evidencia cada año en el incremento de damnificados anuales por “fenómenos” climáticos y los millones de dólares destinados a contingencias del orden de desastres naturales. En la mayoría de los
casos, los riesgos suelen ser más evidentes en los sectores sociales y económicos de menores recursos que habitan en zonas altamente propensas a amenazas, con una infraestructura social y productiva frágil e insegura. Solo por proponer un ejemplo, este año los eventos paralelos de los huaycos en Chosica y las inundaciones en Loreto generaron 1 600 y 190 000 damnificados; con cuantiosas pérdidas, inclusive en vidas humanas. Pese a ello, en Chosica, pasado el evento sólo el 30% de la población acepta la reubicación de sus viviendas. En Loreto, el Ejecutivo ha transferido S/. 3,1 mlls. Al gobierno regional de Loreto para prevenir brotes de enfermedades por las inundaciones.
¿Cuantos millones en daños materiales?, ¿cuántas vidas que se fueron? ¿A cuánto ascienden las pérdidas provocadas por la inadecuada ocupación del territorio debido a la ausencia de planificación y control urbano? Entre la actividad sísmica y el cambio climático por un lado y la ocupación de zonas inapropiadas para vivir, la precariedad de los materiales de construcción y la falta de acción de las autoridades por el otro, las cifras no disminuyen. Bajo un escenario pasivo en la gestión territorial, los efectos podrían exponenciarse al involucrar otros mecanismos que afectan negativamente el crecimiento; como la pérdida de disponibilidad de recursos; generación energética; la pérdida de productividad primaria agrícola y pesquera; la pérdida de biodiversidad y efectos sobre la salud humana.
Bajo una gestión estratégica y proactiva: la mitigación de desastres naturales en cada localidad, con mejoras en el uso del suelo, prácticas seguras, saludables, monitoreo o fiscalización participativa o ejecución proyectos para la prevención, equivaldrían a un ahorro incalculable (en tiempo, dinero y vidas) al Estado y a cada comunidad.

2. Población Vulnerable en el país, condiciones de riesgo de desastres en Zonas Urbanas

Sólo en Lima encontramos este tipo de cifras: San Juan de Lurigancho (Distrito más poblado del país); La quinta parte de su población es vulnerable de desastre. Se estima que más de 40 000 viviendas se han levantado en las laderas de los cerros de San Juan de Lurigancho. El 73% de sus viviendas son autoconstruidas. Lo cual aumenta la vulnerabilidad de las viviendas ante peligro sísmico, deslizamientos y derrumbes, desbordes de ríos (Rímac y Huaycoloro) por acumulación de desechos sólidos
En Ica se estima que la población vulnerable asciende a 37 700 habitantes, aproximadamente. Susceptible a eventos sísmicos, inundaciones, huaycos, flujo aluvial intenso, déficit hídrico. Colmatación de ríos por desechos sólidos. Posibilidad de colapso de sistema de desagüe en caso de lluvias intensas. Pero no solo en la costa el desborde de los ríos representa una amenaza, la región andina la revive con frecuencia. En Huancayo por ahora, solo el trabajo comunitario ha podido parcialmente controlar las inundaciones que provocan las lluvias torrenciales del invierno huancaíno, en los asentamientos humanos levantados en las riberas del Mantaro. Un sector crítico que despierta atención es el que ocupan las viviendas asentadas a orillas del rio Shullcas por debajo del puente de la carretera central, aquí las autoridades locales han construido un malecón, que no hace sino consolidar la ocupación en una incuestionable zona de riesgo. Por supuesto, ni el malecón, ni las viviendas, ni las losas, ni los negocios sobrevivirán a un eventual desborde del rio por un lado, ni un catastrófico derrumbe por el otro.

A pesar de que los eventos desastrosos suelen repetirse cada cierto tiempo, los habitantes suelen volver, a expensas del peligro implícito que esto conlleva. Y es que la manera en que construimos y ubicamos nuestras viviendas contribuye a que la naturaleza sea implacable. En la Selva baja, por citar un ejemplo los barrios periféricos de la ciudad de Iquitos conviven sistemáticos y periódicamente con el crecimiento del caudal del Amazonas y sus afluentes. Sumado a esto, la manera de contaminar la vía pública, con basuras y desechos como cosa natural, conlleva aun empobrecimiento y exposición a enfermedades constante, sobretodo de los más pequeños. En el distrito de Punchana desembocan los desagües de la ciudad, en la época de lluvias se inundan las viviendas no solo de rio, sino de desagüe. En Belén los desagües de la ciudad desembocan en el rio Itaya, lugar de esparcimiento d la localidad, dónde lavan, se bañan y de dónde también pescan.

Población vulnerable Peligros identificados

San Juan de Lurigancho 181 500 Más de 40 000 viviendas se han levantado en las laderas de los cerros
El 73% de sus viviendas son autoconstruidas.
Alta vulnerabilidad de las viviendas ante peligro sísmico, deslizamientos y derrumbes ,
desbordes de ríos (Rímac y Huaycoloro) por acumulación de desechos sólidos
Ica 37 700 Susceptible a eventos sísmicos, inundaciones, huaycos, flujo aluvial intenso, déficit hídrico. Colmatación de ríos por desechos sólidos. Posibilidad de colapso de sistema de desagüe en caso de lluvias intensas.
Huancayo 122 000 Susceptible a eventos sísmicos por presencia de fallas geológicas
Colmatación de ríos por desechos sólidos
Inundaciones
San Ramón 4 160 De origen geológico, hidrológico, y antrópico
Iquitos 99 200 De origen geológico, hidrológico, y antrópico
Zona potencial de deslizamientos e inundable por ríos , caños y quebradas
incendios
Estas condiciones se seguirán extendiendo entre los pobladores que habitan en zonas de riesgo mientras las estrategias de reubicación o los planes de prevención y reducción de riesgo de desastres no se ejecuten de acuerdo a un programa que integre a autoridades locales, regionales y nacionales, medios de comunicación, sociedad civil y sobre todo a la población involucrada, para dejar de lado de una vez, las soluciones parciales, insuficientes.
En este camino, podemos mencionar la iniciativa de la comuna limeña que espera invertir mil millones de dólares (dos mil 600 millones de soles) para la ejecución del Plan Metropolitano de Prevención de Desastres; presentado a la Presidencia de Consejo de Ministros a inicios de abril del 2012; la inversión permitirá ejecutar obras como escaleras y muros de contención e implementar programas de reubicación de poblaciones vulnerables, prevención en las quebradas, mejoramiento de escuelas y hospitales; así como en equipamiento, maquinaria, alimentos no perecibles y agua, señalización y campañas de educación.
“Sólo en la construcción de muros de contención, escaleras y apuntalamiento de fincas ruinosas se necesita invertir más de 2 mil 700 millones de soles. Esta inversión no puede hacerse mediante proyectos individuales, sino a través de programas o esquemas territoriales”, indicó Susana Villarán

3. Factores que incrementan la Vulnerabilidad
La vulnerabilidad está asociada entre otros temas a:
Institucionalidad, gobierno y gestión del territorio
– La informalidad en la gestión del territorio dando un inapropiado uso del suelo.
– El bajo nivel institucional, que dificulta la planificación y ejecución de acciones coordinadas, de adaptación concretas.
Factor social, participación ciudadana:
– El bajo nivel de participación ciudadana en prácticas relacionadas a la prevención y gestión del riesgo. El interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales.
-La priorización y temporalidad de los proyectos, así como la claridad en el diseño de estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia de la cualidad institucional de cada localidad.
Factores culturales
El factor sociocultural es un punto fundamental en la gestión del riesgo local. Los aspectos culturales, que inciden en la gobernabilidad de una comuna, localidad o región pueden colaborar u obstaculizar, en la práctica, la gestión del territorio y de los recursos para un crecimiento sostenible.
Factor comunicacional
La fragilidad institucional en los procesos de planeamiento, sumado al poco interés de los medios de comunicación en la difusión e investigación para la prevención del desastre, entre otros factores, son retos por superar.

4. Programa de Ciudades Sostenibles (PCS)
El Programa Ciudades Sostenibles es una iniciativa que promueve el que incorpora la Gestión de Riesgos de Desastres en la Planificación y el Ordenamiento Territorial de las ciudades y centros poblados, a través del desarrollo de Estudios referidos a Mapas de Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y Propuestas de Medidas de Mitigación para peligros de origen natural y tecnológico. El PCS da énfasis a la “seguridad física de las ciudades”, debido a que los efectos producidos por fenómenos naturales y tecnológicos intensos pueden causar pérdidas de gran magnitud en las ciudades, lo que originaría un brusco descenso en el nivel de vida de sus habitantes e imposibilitaría el desarrollo sostenible de estas si es que no se toman las medidas preventivas adecuadas.
El PCS enfoca el problema de manera integral hasta llegar a Ordenanzas Municipales aprobadas, que todos respeten y estén dispuestos a cumplir; incluyendo las acciones de control municipal. De acuerdo a los Objetivos del Programa y a la Estrategia planteada para lograr resultados tangibles, se siguen los siguientes pasos:

• Priorización del Gobierno Regional, el que recomienda las ciudades que se podrían incorporar al PCS en atención a su situación de riesgo, magnitud poblacional, antecedentes de desastres o emergencias y rol económico en la región.
• Solicitud del Alcalde al Jefe del INDECI, quien en su calidad de Presidente del Comité de Defensa Civil, señala el firme compromiso de las autoridades locales de participar activamente en la ejecución e implementación del programa.
• Formulación de los Estudios Mapa de Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y Medidas de Mitigación, que constituyen herramientas de gestión municipal para la gestión de riesgos de desastres. Están conformados por propuestas que establecen pautas técnicas para el uso racional del suelo desde el punto de vista de la seguridad física de la ciudad. Se orienta la expansión urbana sobre los sectores que presentan las mejores condiciones de seguridad física, evitándose la ocupación de sectores de peligro muy alto, para reducir el impacto negativo de futuros eventos intensos o extremos y de áreas naturales y agrícolas, para evitar su destrucción, con efectos negativos sobre el medio ambiente. Los Estudios son entregados a las autoridades municipales y regionales en ceremonia pública.
• Proceso de aprobación mediante difusión y consulta ciudadana de los estudios de Mapa de Peligros y Plan de Usos del Suelo y Medidas de Mitigación ante Desastres. El proyecto es difundido entre la comunidad, organizaciones locales y autoridades municipales, para luego aprobarlos mediante Ordenanza Municipal. Los Gobiernos Locales tienen a su cargo la implementación de los estudios.

Algunos logros del PCS:
• 47 ciudades cuentan con Ordenanzas aprobadas por unanimidad. Incluyendo Mapa de peligros, Plan de Uso de Suelos y Perfiles de proyectos de Mitigación de desastres.
• Mas de 100 ciudades cuentan con Mapas de Peligro.

5. Planes, programas, investigación y desarrollo
De otro lado, El INDECI cuenta con el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres (PNPAD), que incluye el desarrollo los respectivos Planes Regionales y Sectoriales de Prevención y Atención de Desastres. Por otro lado, se ha elaborado la Estrategia Nacional de Riesgos para el Desarrollo, entre otros documentos.
En el Estudio de Ciudades Sostenibles, así como en el Atlas de Peligros Naturales del Perú; existe información detallada por departamento. En el: Anuario de Estadísticas Ambientales, de la Dirección Técnica e Indicadores Sociales, se cuenta con indicadores actualizados al 2010 sobre el impacto de los desastres naturales por departamento durante los últimos 10 años. Además contamos con los compendios estadísticos de PAD 2001 -2010 Además como herramienta para el monitoreo de los peligros a nivel nacional está en uso el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SINPAD)
De otro lado, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, viene desarrollando el Programa de Gestión Territorial (PGT) dentro del cual se encuentran tres proyectos:
1. Plan de incentivos a la mejora de la gestión y modernización municipal del 2012
2. Proyecto “apoyo a la gestión integral del riesgo de desastres a nivel urbano” aplicado a Gobiernos Locales de Seis (06) distritos de la ciudad de Lima: Comas, Puente Piedra, Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, La Molina y Chorrillos. Y a Gobiernos Locales de Cinco (05) ciudades capitales de provincia: Cajamarca, Ayacucho, Paita, Chincha y Huarmey.
3. Y Asistencia Técnica

Perú ha participado en el foro de coordinación y cooperación de mecanismos Subregionales de gestión del riesgo de desastres de las Américas ; de los cuales se han llegado a acuerdos que pueden gestionarse desde los ámbitos locales.
De otro lado podemos mencionar algunas instituciones que vienen trabajando consistentemente en estos temas; tales como PREDES e ITDG- Soluciones prácticas
6. Rol de los gobiernos locales
El ordenamiento y gestión del territorio, usos de suelo, el respeto de la zonificación, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y ciudadanas y la construcción de un capital social apto y educado para la participación, son roles que el Gobierno Local debe asumir plenamente, como responsable de la gestión local; así como debe formalizar, promover y apoyar alianzas para la cogestión de riesgos, liderando dichos procesos.

Determinar los objetivos del desarrollo supone hacer valoraciones y diagnósticos de lo que debe cambiar y en qué dirección. Esto significa definir, jerarquizar y fijar temporalmente un conjunto de decisiones e inversiones”, procesos en los cuales debe estar presente la prevención del riesgo de desastre como garantía de decisiones e inversiones ligadas a la comunidad. La mejor forma de obtener un beneficio social y económico de estas estrategias de prevención y de desarrollo es: incorporarlas en los diversos instrumentos de Ordenamiento Territorial y en la Planificación y Gestión
Estratégica en los tres niveles de gestión (local, regional y nacional).

Roles del gobierno local o regional en la prevención y atención de desastres:
6.1 Prevención
• Promover y brindar apoyo técnico a las comisiones del Comité de Defensa Civil para la planificación, la prevención y atención de desastres como un instrumento que nutre la planificación del desarrollo regional, incorporando la gestión de riesgos en el planeamiento del desarrollo sostenible.
• Contar con una Oficina de Defensa Civil, asignando las condiciones mínimas de funcionamiento, cuyo tamaño dependerá de la complejidad, cobertura y magnitud del organismo, promoviendo la organización y capacitación de brigadas de Defensa Civil.
• Coordinar con las entidades científico-técnicas que tengan a su cargo la identificación de peligros, análisis de las vulnerabilidades y estimación de riesgos para adoptar las medidas de prevención más efectivas.
• Ejecutar el planeamiento, coordinación y supervisión de las actividades y obras de prevención, involucrando a todas las entidades ejecutoras del ámbito de su competencia, incorporando del concepto de prevención en la planificación del desarrollo.
• Brindar apoyo técnico a la Comisión de Logística para mantener actualizados los inventarios de personal y bienes muebles en su ámbito geográfico para la atención de la emergencia y la supervisión del funcionamiento de los almacenes de Defensa Civil, así como del control de sus niveles de almacenamiento.

Municipalidades provinciales:
• Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental
• Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos, de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial.
• Aprobar la regulación provincial respecto del otorgamiento de licencias y las labores de control y fiscalización de las municipalidades distritales en las materias reguladas por los planes antes mencionados, de acuerdo con las normas técnicas de la materia, sobre seguridad del Sistema de Defensa Civil.
Municipalidades Distritales:
• Aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda, con sujeción al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia.
• Aplicar las normas de Defensa Civil en el área de su competencia.
• Establecer normas y controlar procedimientos para la zonificación y uso del territorio y para las construcciones, considerando las evaluaciones y mapas de riesgo.
• Fortalecer el espíritu solidario y el trabajo colectivo, orientado hacia el desarrollo de la convivencia social, armoniosa y productiva, a la prevención de desastres naturales y a la seguridad ciudadana
• La autoridad municipal puede ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos o servicios cuando su funcionamiento constituye peligro o riesgo para la seguridad de las personas y la propiedad privada o la seguridad pública, o infrinjan las normas reglamentarias o de seguridad del sistema de defensa civil.
• Toda obra de infraestructura, sea pública o privada, requiere de licencia de construcción del Gobierno local dentro de cuya jurisdicción se halla el inmueble, previo certificado de conformidad expedido por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios o del Comité de Defensa Civil, según corresponda.

6.2 Atención
• El presidente del gobierno regional o alcalde provincial y distrital conduce el Centro de Operaciones de Emergencia Regional, Provincial o Distrital (COER, COEP, COED), según sea el caso.
• La municipalidad distrital coordina las acciones necesarias para la atención de las
Poblaciones damnificadas por desastres naturales o de otra índole, a través del Comité de Defensa Civil.
• Para los efectos de expropiación con fines municipales, se consideran causas de necesidad pública la reubicación de poblaciones afectadas por catástrofes o peligros inminentes.

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MODELO DE INTERVENCIÓN PARA AUMENTAR LA COMPETITIVIDAD Y LA PRODUCTIVIDAD EN LAS MyPE
Carlos Del Castillo
Braulio Vargas Becerra

1. COMPETITIVIDAD Y PRODUCTIVIDAD: EJES DE DESARROLLO ECONÓMICO
En un artículo previo se abordó la gran importancia que encierran las políticas públicas locales de fomento al desarrollo de la pequeña empresa y al surgimiento de emprendimientos locales, como motores del desarrollo económico local y la creación de oportunidades para las personas. Se planteó un marco integral para delinear acciones estratégicas a partir de políticas públicas que distinguen, por un lado, el potencial emprendedor local, y, por otro lado, la fase de maduración de las empresas locales (pequeñas y microempresas), como criterios para decidir qué políticas resultan convenientes en determinados momentos y circunstancias.
En el contexto específico de la pequeña empresa que se piensa posee gran potencial para crecer, innovar y movilizar la economía local, sin embargo, el sólo hecho de contar con políticas no resulta suficiente. Para este grupo prioritario de pequeñas empresas se requiere diseñar tipos de intervenciones que ayuden a “desatar” ese potencial. Esto significa priorizar la competitividad de la pequeña empresa; es decir, su capacidad para desarrollar un modelo de hacer negocios que le permita vincularse a los mercados y traducir dicho “acceso” en beneficios para la empresa y para los actores del espacio local desde el que opera.
Esta definición para la competitividad de una pequeña dentro de un contexto territorial local que está siendo objeto de esfuerzos de promoción económica, es eminentemente operativa. Está influenciada por el criterio de que el fomento a la pequeña empresa es un medio o instrumento para un propósito mayor que consiste en promover el desarrollo humano, la competitividad territorial y las oportunidades de superación para las ciudadanas y ciudadanos. Por ende se debe menos a las definiciones usuales a que apela la literatura especializada en competitividad (que enfatiza más la dimensión empresarial o la dimensión territorial nacional).
Partiendo del hecho que la competitividad es “la llave” que desencadena el potencial encerrado en la actividad económica de la pequeña empresa, la pregunta razonable es: ¿cómo se consigue “la llave”? La respuesta resulta algo engañosa. A nivel de resultados luego de un periodo de tiempo, los resultados dicen cuál es la rentabilidad obtenida, cuántos nuevos clientes se han ganado, cuánto aumentó la participación de mercado, cómo creció el nivel de ventas, entre otras métricas de desempeño empresarial que son válidas para empresas de todo tipo y todo tamaño. Esta lectura es engañosa, sin embargo, porque desde la perspectiva del desarrollo económico local, no se espera invertir recursos públicos para favorecer el éxito empresarial de unos pocos empresarios. Por el contrario, se busca que dichos recursos ayuden a que el éxito de los empresarios vaya acompañado de nuevas oportunidades económicas para muchas otras personas, de nuevas y mayores fuentes de recaudación tributaria y del aumento del dinamismo económico y de las inversiones dentro del territorio.
Dicho lo anterior, queda buscar “la llave” bajo una lógica de resultados no sólo buenos, sino también sostenidos, ya sea que se trate a nivel de una economía nacional, una industria, una actividad económica compartida por varias unidades económicas o, incluso, una sola unidad económica (una pequeña empresa, por ejemplo). El mecanismo por el que ello es posible no es misterioso, como se pudiera pensar, pero sí quizás poco comprendido o explorado: La productividad.
Sin embargo, la productividad es un desafío bastante complejo. Suele ser influenciada mediante la inversión en innovación, ciencia y tecnología (Investigación y Desarrollo o I&D); mediante estrategia complejas (pero potentes) como los Sistemas de Innovación (nacionales o regionales). La inversión de este tipo por parte del Estado no es sostenible en el tiempo, no solamente porque los volúmenes de inversión son masivos, sino también porque el Estado necesita de instituciones que desarrollen ciencia, tecnología e innovaciones. Por ello, es fundamental alentar o tomar en cuenta la inversión que puedan realizar los actores privados. En los países desarrollados, el Estado asume al menos el 20% de gasto nacional en I&D, mientras que el sector privado asume hasta un 80%. En países en vías de desarrollo, por el contrario, el Estado no llega a cubrir el 10% del gasto en I&D. Con estos niveles, por tanto, es difícil contar con un clima propicio para desplegar acciones de mejora de la productividad (mediante la transferencia tecnológica y/o la transformación productiva, por ejemplo).
Bajo la perspectiva de la gestión pública, y en el marco de un rol promotor del gobierno local, las posibilidades de influir decisivamente sobre la productividad son mucho menores –a nivel de gobiernos regionales es algo más factible– bajo el mecanismo descrito en el párrafo anterior, puesto que las condiciones no están dadas y/o porque generarlas es un trabajo de muy largo plazo, porque escapa a toda posibilidad realista de financiación con recursos públicos, o porque no existe ningún grado de voluntad política o de capacidades institucionales para trabajar en función de la productividad.
El trabajo externo sobre la competitividad y la productividad (a través de programas de asistencia técnica o de servicios de desarrollo empresarial, por ejemplo), requiere se complementado por un tipo de trabajo interno, que se apoye en las capacidades, recursos y financiación de las propias empresas (ya habituadas a no contar con un respaldo del Estado que les resulte relevante). Esta perspectiva es manejable a nivel de pequeñas empresas en el contexto de espacios locales, como ya lo han demostrado (aunque a muy pequeña escala) los programas de cooperación técnica del BID (el programa FOMIN, por ejemplo), en la últimas dos décadas. Con ese punto de apoyo, es más probable que medidas de fomento a la productividad y a la competitividad –como las promulgadas por la CEPAL desde los años 80s– resulten efectivas; especialmente las referidas a infraestructura física y de telecomunicaciones, servicios financieros y de información comercial, programas de simplificación de los procesos de otorgamiento de licencias comerciales, regímenes laborales, entre otros.
Reconociendo las restricciones de recursos en economías en vías de desarrollo, en años recientes ha surgido un interés creciente por entender qué factores son críticos para fomentar la competitividad de las pequeñas y las microempresas (MyPE). En un estadio inicial se ubican las estrategias de los gobiernos por invertir recursos públicos en la provisión de servicios de desarrollo empresarial y en infraestructura, que puedan ser aprovechadas por los agentes económicos locales y los nuevos emprendimientos. En un estadio intermedio se ubican las estrategias y programas que buscan exponer a las MyPE a nuevas oportunidades de mercado; alentando la convergencia de la oferta de bienes y servicios de las MyPE, con la demanda local y nacional (por ejemplo, a través de compras estatales). A un paso más allá se hallan los servicios de desarrollo empresarial, asistencia técnica y microcrédito, entre otros tipos de intervención que se describen en la sección 2 y que se muestran en la figura 2.
En el contexto peruano, pese a que tipos de intervenciones han sido ensayadas desde la década de los años 90s, los resultados no han sido los esperados, sólo han funcionado para un número reducido de conglomerados de empresas (pero a un alto costo, como llegó a ser el parque industrial de Villa El Salvador), o no aportan mayor empuje a las empresas del que ellas pueden generar por su propio esfuerzo. En consecuencia, incluso sí la inversión en medidas externas de apoyo al desarrollo de las MyPE aumenta, ello no necesariamente va a tener un impacto real y sostenido en los niveles de productividad y, por tanto, no va a influir sobre la competitividad.
Siendo así, una fórmula menos susceptible de fallos debe incluir iniciativas que movilicen cambios al interior de las propias empresas, ya sea a nivel de las capacidades de gestión empresarial, de la optimización de los procesos productivos, de las prácticas organizacionales en cuanto al talento humano y el valor de los clientes, entre otros aspectos que han servido para proponer un marco de intervención en materia de complementar los esfuerzos de las empresas para aumentar la productividad y la competitividad (sección 3 del presente artículo).
2. MODELO DE INTERVENCIÓN 1: COMPETITIVIDAD EXTERNA
Para efectos operativos definiremos la competitividad externa de la pequeña empresa como la capacidad creciente de aprovechar las oportunidades de mercado y obtener un buen desempeño empresarial, en términos de ganar aceptación y participación de mercado, sobre la base de: buena información, buen proceso, buen producto, buen precio, buen servicio, buena estrategia de mercadeo y buen servicio posventa.
La competitividad externa alude a los tipos de apoyo brindados por un agente externo, y que se ponen a disposición de una masa crítica de MyPE para efectos de mejorar sus procesos, el acceso a infraestructura de soporte a las operaciones productivas, los sistemas administrativos, productivos y de mercadeo. Los tipos más frecuentes de intervenciones externas para influir sobre la competitividad de las MyPE se han considerado dentro del modelo mostrado en la figura 1; donde:
• Eje Productividad: Recursos (incluye recursos humanos y financieros) y procesos.
• Eje Competitividad: [Desarrollo de buen] producto y [acceso a] mercados.
Figura 1.- Modelo de intervención en función de la competitividad externa

En término general, de la figura 1 se observa que la mayoría de intervenciones (desde el gobierno central, los gobiernos locales, las ONG y las entidades de capacitación) se han centrado en la competitividad; específicamente en el acceso a información de mercado, asociatividad y capacitación (en mercadeo, por ejemplo). Menor énfasis ha sido puesto en factores que apuntalan el eje de productividad, donde (además de la legislación), se debería poder visibilizar esfuerzos por introducir nueva tecnología, innovaciones, métodos gestión, mecanismos de desarrollo de nuevos productos, mejora en las condiciones laborales y códigos de responsabilidad social, entre otros.
En términos específicos, sin embargo, es necesario distinguir entre intervenciones netamente externas (exógenas) que se remiten a provocar un entorno favorable para el acceso a servicios de desarrollo empresarial, a infraestructura o información, e intervenciones que se dirigen a algún aspecto de la realidad interna de las empresas (endógenos). Las primeras suelen ser aplicadas de forma genérica desde los niveles centrales de gobierno; es decir, son convencionales. Las segundas suelen ser sujeto de atención de los programas de cooperación y asistencia técnica, pero su impacto no es muy claro, pues no se ha medido la ganancia real de productividad en el tiempo y tampoco se ha estudiado si tienen efecto alguno sobre la visión de los emprendedores.
2.1. Intervenciones exógenas
Bajo el razonamiento previo, las medidas convencionales de fomento, particularmente desde el sector gubernamental, decantan en un nivel externo de incidencia. Y pese a que no llegan a fundirse con los factores endógenos que caracterizan la evolución del emprendedor y el crecimiento de las MyPE, sí han mostrado ser necesarias, más no suficientes, para impulsar la competitividad. Estas intervenciones, en la práctica, se han traducido en iniciativas tales como:
Servicios de desarrollo empresarial: Orientados a la capacitación de empresarios, acceso a fuentes de información de mercado, calificación de la mano de obra en procesos industriales de corta escala, constitución y formalización de empresas, etc.
Inversión en infraestructura básica: Para facilitar un mejor acceso al mercado y añadir eficiencia a los procesos productivos. Destacan en este rubro los maquicentros, que brindan servicios de manufactura en una especialidad dada (como el torneado de piezas metálicas); los Centros de Innovación Tecnológica (CITE) para desarrollar innovaciones que luego son puestas al servicio y uso de los gremios de empresarios en rubros como calzado, metalmecánica, artesanía, confecciones, etc.; infraestructura vial (acceso al mercado), de energía y saneamiento; etc.
Microcrédito: Esta iniciativa ha resultado ser un pilar importante para la supervivencia y crecimiento de las MyPE. Los préstamos son costosos (tasas de interés mayores al promedio de la banca formal), pero son menores a las tasas de las fuentes informales (hasta un 100% mensual, por ejemplo). El microcrédito ha servido como incentivo para que los pequeños empresarios se vean alentados a invertir en innovaciones menores, en infraestructura productiva, en merchandising (para atraer clientes más atractivos) y para capital de trabajo. Es decir, se da una influencia en cuanto a mejorar condiciones internas para luego enfrentar el desafío de la productividad y la competitividad.
2.2. Intervenciones endógenas
Este grupo de intervenciones compete directamente a los emprendedores y, en menor medida, a los organismos competentes en materia de desarrollo económico local y fomento a las MyPE. Las intervenciones apuntan a mejorar la gestión empresarial, la estandarización y normalización de procesos, la adopción de nuevas tecnologías y, aún de modo incipiente, la integración de las MyPE en los sistemas de innovación locales. Es decir, hay énfasis en innovación y capacidad gerencial y de organización.
Un aspecto que destaca en este tipo de intervenciones es la gestión empresarial. Es el más frecuentemente impulsado y el que, en cierta forma, ha tenido resultados más visibles y perdurables. Esto último se debe a que la gestión empresarial es un proceso de aprendizaje y de adopción de una cultura de negocios orientada al cliente y a la obtención de resultados. Y dentro de la gestión empresarial, el marketing y el control de la calidad han sido los rubros temáticos de mayor demanda, a los que han accedido empresarios que han participado de programas gubernamentales y de cooperación tales como los referidos a los bonos de capacitación y Pro Joven, entre otros casos.
La figura 2 muestra intervenciones a favor de la competitividad y, parcialmente, de la productividad, desde un perspectiva endógena. Se aprecia que las medidas de fomento se concentran en las categorías de “mercado” y “producto”. La poca diversidad de intervenciones en el interno MyPE coincide con la también escasa diversidad de instituciones que las ofrecen.
Figura 2.- Demanda y oferta de servicios para las MyPE

En suma, las intervenciones endógenas desde una fuente externa también son necesarias, pero no suficientes para impulsar los dos ejes centrales del éxito empresarial en las MyPE. Algunas de las claras ausencias son tópicos como la mejora en las condiciones de trabajo (higiene y seguridad industrial), métodos de costeo aplicados a los procesos productivos, innovación y/o desarrollo de productos, servicio al cliente, inteligencia comercial, etc.
3. MODELO DE INTERVENCIÓN 2: COMPETITIVIDAD INTERNA
Una intervención que al mismo tiempo sea integral, sostenible y capitalice las fuerzas endógenas de emprendimiento requiere de un conjunto de intervenciones de carácter interno, donde el foco de atención sean las buenas prácticas empresariales (que aporten a la competitividad), así como la eficiencia interna y la innovación (que aporten a la productividad). Para efectos operativos, este esquema complementario ha sido denominado como modelo de competitividad interna.
La dimensión interna contribuye a aumentar sostenidamente la competitividad de la firma porque no solo se apoya en los aspectos estándar de la gestión empresarial y en las condiciones externas que favorecen el desarrollo empresaria, sino también en estilos innovadores de hacer gestión y liderar procesos de cambio a nivel de empresa, de industria y de comunidad. Esta dimensión complementaria incluye, según se ha observado, los ejes o pilares del empuje de los propios emprendedores, que clasificamos en tres grupos: la innovación, la responsabilidad social y la distribución de los resultados del negocio.
Estos aspectos internos (que se muestran en la figura 3) constituyen el complemento eficiente a los factores de competitividad externa, porque ejercen un efecto multiplicador, ayudan a mitigar los riesgos de mercado que son potencialmente dañinos para el estrato de la pequeña y microempresa, y contribuyen a acelerar el ciclo de vida de la empresa en virtud del desarrollo de innovaciones y un mayor aprendizaje a nivel de la empresa y de quienes la integran. Pero el aspecto más interesante de estos tres aspectos, es que tienen un efecto directo sobre el eje de la productividad, particularmente en el uso de recursos y en la gestión de procesos.
Figura 3.- Modelo de intervención en función de la competitividad interna
Se aprecia en la figura que la determinación de elementos o factores de competitividad interna tiene un efecto estabilizador dentro de la firma. Estos elementos inciden directamente tanto en el grado de competitividad de la firma, como en la productividad y uso de recursos, capacidades y procesos. El modelo de competitividad interna absorbe bien las intervenciones externas e internas (elementos de competitividad externa), así como los emprendimientos internos.
3.1. Innovación
La innovación es esencial para desarrollar los mercados de oferta y demanda de bienes y servicios. Por el lado de la demanda, los consumidores o agentes que demandan bienes y servicios (finales o intermedios) son más propensos a utilizar y/o consumir nuevos productos en la medida que atribuyen a éstos valores agregados y/o ventajas que los productos de uso convencional no consiguen equiparar. Por el lado de la oferta, los agentes económicos identifican ventanas de oportunidad en ella, porque conduce al escenario schumpeteriano de destrucción creativa, competencia imperfecta, ganancias extraordinarias y creación de nichos de mercado.
Los beneficios de la innovación han sido más asociados a la dinámica de la mediana y la gran empresa, particularmente en las economías más desarrolladas. Ello ha hecho suponer que las MyPE en economías en desarrollo como el Perú tienen mejores oportunidades de aprovechar la innovación sí solo se limitan a copiar o adoptar innovaciones (de productos y procesos) desarrolladas en otras partes, pero que resultan novedosas en el contexto territorial inmediato (la localidad o el país). Sin embargo, ´todos los casos de éxito de pequeñas empresas (en El Porvenir, por ejemplo) o de empresas familiares (como Ajegroup o Gloria) que han crecido hasta convertirse en grandes corporaciones demuestran que la innovación es posible.
Una MyPE innovadora podría diseñar distintas versiones de un producto, proponer distintos precios y combinar ambas estrategias dependiendo del tamaño y el posicionamiento de sus clientes en el mercado. Será frecuente encontrar productos estándar o “económicos” que por ser más accesibles en precios tendrán alta demanda (lo que compensa el bajo margen por unidad de producto). Los ingresos que produzcan servirán para generar amplia información sobre la actividad regular de la empresa, y para diluir los costos fijos y de operación.
Existirán también productos diferenciados o de valor agregado que tendrán precios más altos y, aunque se vendan en menor cantidad, ofrecerán altos márgenes de utilidad. Los ingresos producidos servirán para mejorar la imagen y/o posicionamiento de la empresa, y para financiar nuevas innovaciones, mejor infraestructura, mayor capacidad instalada y acumulación de activos (capitalización). Eventualmente, la liquidez y la solvencia financiera (derivadas de las utilidades por productos estándar y diferenciados) darán la pauta para el desarrollo de productos mixtos. Esta mixtura consiste en la oferta de bienes o servicios de costo bajo, costo medio y costo alto (al mismo tiempo), lo que significa que se trata de un portafolio de productos orientados a distintos mercados o nichos. El aprendizaje implicado en la dinámica descrita conduce eventualmente a mejorar la perspectiva de invertir en mejores procesos, para el desarrollo de mejores productos y para la captura de clientes más atractivos; lo que es equivalente a aumentar la productividad.
3.2. Responsabilidad social empresarial
Las empresas exitosas han sido las que se mantienen en buenas posiciones en el mercado con el tiempo. La calidad, diversidad, cantidad y destino de su oferta cambia y se renueva permanentemente en sintonía con el mercado y los avances en la tecnología; pero también (y cada vez más) en función del cambio en la conciencia de los consumidores y los trabajadores en torno a asuntos sociales, ambientales, culturales, de salud, etc.; es decir, en asuntos que caen dentro de la responsabilidad social de las empresas.
En economías emergentes y países en vías de desarrollo, existe cierto escepticismo con relación a abordar la responsabilidad social empresarial desde la perspectiva de las pequeñas y microempresas; sobretodo porque se trata de un tópico que se asocia más con la gran empresa. Sin embargo, las pequeñas empresas innovadoras y exitosas están aplicando fórmulas a medida de responsabilidad social que tienen gran impacto no sólo en la sociedad, sino también en la identificación de trabajadores, clientes y proveedores con la empresa, sus valores y (por supuesto) sus productos. Esta fórmula es algo inestable a la fecha, porque aún se halla en construcción. Sin embargo, una fórmula final debería, al menos, comprender los ejes siguientes:
Gestión del conocimiento: Las empresas más exitosas en el mundo (por ingresos y valor de mercado) operan en industrias muy dinámicas y altamente tecnificadas, como aquellas que alojan a Microsoft, Oracle, Apple y cientos de corporaciones globales. Lo que estas empresas tienen en común es que lideran el avance tecnológico y lo traducen en bienes o servicios que han cambiado la forma en que vivimos. Pero su secreto no se halla en la tecnología, sino en el aprovechamiento del talento humano; es decir de las personas en la organización. Todas las organizaciones cuentan con personas, pero una minoría consigue desarrollar y aprovechar el talento de las personas en bien de la organización. Esta posibilidad también parece ajena al contexto de las pequeña empresa –particularmente en las economías en vías de desarrollo–, pero la evidencia sugiere que la pequeña empresa puede sacar buen partido del talento humano sí lo emplea en la mejora de procesos, en el desarrollo de productos, en el entendimiento del consumidor y en la mejora de la calidad. De ser así, la gestión del conocimiento asociado al capital humano puede aportar decisivamente a la productividad y, por tanto, a la competitividad.
Formación de redes de cooperación: Independientemente del tamaño, las empresas exitosas siguen el principio de competir y cooperar al mismo tiempo. Las alianzas, redes, asociaciones y joint-ventures les ayudan a emprender nuevos rumbos y a disminuir los riesgos de aventurarse solos o confiar excesivamente en su capacidad individual. Esas compañías muestran que es posible despojarse del celo sobre sus procesos, tecnologías y estrategias, a efecto de ponerlas al servicio de potenciales aliados (quienes harán lo mismo, eventualmente). Es decir, las empresas que compiten en algunos mercados, al mismo tiempo cooperan en otros; y este tipo de comportamiento también es posible de desarrollar en el ámbito de las MyPE.
Por ejemplo, el caso de la empresa Acrimetal (parque industrial de Villa El Salvador) es ilustrativo. Trabaja en el sector de productos de metal y fibra de vidrio de costo medio, donde debe competir con un gran número de microempresas que ofrecen productos similares a precios menores. Algunas de esas empresas son conducidas por antiguos trabajadores que decidieron emprender su propio negocio luego de haber aprendido el arte de trabajar con fibra de vidrio y metal. Pero Acrimetal, a pesar de enfrentar la nueva competencia por precios, ha decidido trabajar con algunos de estos competidores, algunos de los cuales hacen trabajos con la misma calidad. El acuerdo comprende transferirles métodos de manufactura a cambio de producir productos con el mismo nivel de calidad que los que produce Acrimetal directamente. Este acuerdo de subcontratación y alianza ha demostrado ser una estrategia de tipo simbiótico que ha incrementado las utilidades de Acrimetal y de las empresas “satélite”, y al mismo tiempo ha beneficiado a los clientes, que ahora tienen una provisión confiable y en gran volumen de productos de buena calidad.
Buen ciudadano: Las pequeñas empresas exitosas se reconocen también porque se hallan despertando una mayor conciencia con relación al impacto de sus actividades en materia social y ambiental, a través de indicadores asociados a la salud, los residuos y humos, las condiciones de trabajo y la reacción ante las necesidades sociales en la localidad, entre otros. Esto puede que implique la búsqueda de una mejor imagen, pero dado su pequeño tamaño, es probable que la conducta solidaria y reflexiva en algunas MyPE esté movilizada por una visión más empática de lo que significa ser “buen ciudadano” a nivel de la empresa y de los emprendedores. Por ejemplo, el buen ciudadano es el emprendedor que entiende que los impuestos no son más que una renta justa por el uso de los recursos que se explotan; pero que un verdadero compromiso con la sociedad implica su participación en iniciativas que tengan real impacto en la realidad local y en las condiciones de vida.
3.3. Distribución de los resultados del negocio
El tercer elemento de competitividad interna articula la evolución de la empresa con el nivel de bienestar y el acceso a oportunidades de desarrollo personal para los miembros de la empresa; en particular aquellos que crean valor. Sobre este particular, cabe esperar críticas en torno a la dificultad de aplicar este criterio a la pequeña empresa, bajo el argumento que solamente las medianas y grandes empresas pueden generar excedentes suficientes como para asignar bonos de productividad, aumentar sueldos y salarios, o proveer beneficios sociales a los empleados u operarios.
La evidencia indica lo contrario, pues las empresas que alto potencial competitivo pueden aplicar mecanismos alternativos para hacer de los operarios y/o trabajadores partícipes y artífices de los resultados del negocio. Para entender esto, se debe primero diferenciar la noción de “resultados del negocio de “éxito” del negocio. El “éxito” empresarial se obtiene sí la empresa logra posicionarse convenientemente en el mercado y obtiene buenos contratos y/o buenos clientes; de modo que al final de un periodo el balance de ingresos y egresos, así como el flujo de caja, son positivos y mantienen ese comportamiento de modo regular en el tiempo.
Pero al hablar de los “resultados” del negocio, se advierte que incluso en los periodos (en algunos meses de baja demanda, por ejemplo) en los que el flujo de caja es negativo, es necesario hallar un mecanismo por que el todos los miembros de la empresa respalden y participen de planes de contingencia, con medidas que pueden ser de austeridad, complementadas con medidas inteligentes para aprovechar la mano de obra y la capacidad instalada ociosas, ya sea en labores de mantenimiento, desarrollo de prototipos de productos, capacitación, entre otras. Esta alternativa es mucho mejor que los despidos o el “enfriamiento” de la actividad económica, porque se mantiene el personal clave y se emplean los recursos existentes en el hallazgo de fórmulas para mejorar la productividad, mejorar la oferta de productos, estudiar los mercados, elevar las capacidades productivas y de gestión, y elevar la moral de las personas. De modo inverso, en los buenos tiempos, se necesitarán otros mecanismos para distribuir los buenos resultados, tales como coberturas de seguros de salud o de servicio dental, refrigerios a cargo de una nutricionista a un menor costo que lo que los trabajadores podrían hallar en el mercado, entre otros.
Un ejemplo de distribuir los resultados del negocio fue identificado también en el Parque Industrial de Villa El Salvador. En las empresas de mejor desempeño existe un acuerdo tácito entre trabajadores y empleadores para respaldar a la empresa incluso en los momentos apremiantes. Los empleadores, por ejemplo, buscan comunicar a los trabajadores lo importante que son para el éxito y crecimiento de la empresa, y que el éxito de la misma tiene un impacto directo en la calidad de vida de sus respectivas familias. Un caso concreto ocurre en empresas del gremio metalmecánico. Cuando las ventas bajan, la producción decrece y existe la tentación de reducir persona. En ese caso, el empleador implementa medidas de contingencia que todos en la empresa conocen y respaldan. Una primera medida es reducir la producción y concentrarse en pedidos específicos; el personal remanente es luego reasignado hacia la producción de moldes, el desarrollo de nuevos diseños y tipos de acabado, y la producción para alimentar un stock de los modelos de mayor venta (que permitirá a la empresa atender pedidos no previstos o urgentes). Una segunda medida es elevar la producción de productos de menor precio (productos estándar), pero mayor rotación (salida); de modo que la empresa, por un lado, aprovecha su capacidad instalada y, por otro lado, mantiene el ritmo de trabajo de un número constante de operarios. Una tercera medida identificada consiste en reasignar equipos de operarios a tareas de mantenimiento o a realizar mejoras en las condiciones de seguridad e higiene industrial.
Así por ejemplo, los operarios que realizan actividades de pintura (acabados) pueden emplear su destreza en labores de mantenimiento, tanto de las instalaciones de la fábrica, como de los equipos y maquinarias. Con esta medida no solamente se retiene a los trabajadores más valiosos, sino que además se logra mantener la buena imagen de la empresa ante los ojos de los clientes y visitantes. Quiere decir que la pequeña empresa que aprovecha los elementos de competitividad interna adoptan fórmulas para compartir con sus trabajadores aquellas acciones que favorecen a la empresa, pero también aquellos desafíos y los esfuerzos para crear un mejor ambiente de trabajo, motivador y seguro (lo que estimula la mejora en la productividad).
4. CONCLUSIÓN
La competitividad de la pequeña empresa ha cobrado mayor relevancia dentro de las estrategias de desarrollo, en virtud que los emprendimientos asociados a este estrato empresarial son pieza clave de los modelos económicos vigentes. En particular, los países vías de desarrollo también buscan articular su modelo económico nacional con iniciativas de desarrollo económico local; muchas de las cuales buscan añadir impulso al crecimiento y la competitividad de la pequeña empresa, a través de políticas y acciones canalizadas a través de los gobiernos sub-nacionales. Estas intervenciones han sido de dos tipos. Por un lado, intervenciones externas (el control lo tiene el ente promotor) que comprenden la inversión en infraestructura y micro-financiamiento. Por otro lado, programas de capacitación y asistencia técnica.
No obstante, las iniciativas externas de fomento al emprendimiento y el desarrollo de la pequeña empresa no han tenido los resultados esperados. Los indicadores que pueden asociarse con la competitividad y la productividad han tenido rendimientos menores a lo que han logrado con su propio esfuerzo. , por ejemplo, las medianas empresas en sectores como agroindustria, químicos, confecciones y textiles, entre otros. Se sugiere que la brecha en cuanto a los resultados esperados obedece a dos aspectos. El primero alude al hecho que los programas de fomento emprendedor logran resultados sostenibles en la medida que se cuenta con el compromiso de los propios emprendedores; pero ello sólo se identifica en las empresas más dinámicas (una minoría). EL segundo aspecto responde a la falta de intervenciones que tengan un efecto real sobre los ejes de la productividad. Estos ejes no son generales, sino que más bien dependen de acciones que sean compatibles con el tipo de sector productivo y con las características de la empresa (algo que los emprendedores de éxito sí han podido identificar y explotar). Pero, por el contrario, las intervenciones desde el gobierno (nacional y locales) han sido muy generales.
En tal sentido, se requerirá de intervenciones internas que han sido organizadas bajo un segundo modelo de intervención que busca, primero, incidir sobre la productividad, y luego sobre la competitividad. Las características de este modelo de competitividad interna y externa son robustas y no sólo han sido aplicadas por los emprendedores más exitosos en el ámbito de la pequeña empresa; pero no por las instancias gubernamentales competentes en materia de promoción de la pequeña empresa, ni por las organizaciones que brindan asistencia técnica, cooperación y financiación.
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POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES PARA GOBERNAR EL MUNICIPIO Y GERENCIAR LA MUNICIPALIDAD

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra

1. EL ALCANCE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El papel de las políticas públicas concierne a un vasto número de disciplinas y campos de estudio. Desde dimensiones agregadas, como la economía, los servicios sociales, la teoría del Estado, la lucha contra la pobreza y el equilibrio macroeconómico; hasta aspectos más específicos y que influyen en las condiciones de la realidad nacional y local, como la regulación en los servicios públicos, los niveles de arancel a las importaciones, las tasas impositivas aplicables a la renta, el modelo educativo, las medidas de protección ambiental y la priorización de gasto social, entre muchos otros.
Es decir, sólo en virtud de su aplicación, las políticas públicas resultan imprescindibles para cumplir las responsabilidades asociadas con el ejercicio del poder de gobernar. Sin embargo, vistas desde la óptica de ejercer el poder –confiado por los ciudadanos–, las políticas públicas no necesariamente van más allá de “influir” sobre las condiciones de la realidad nacional o regional, para pasar a “ponderar” aquellas condiciones que pueden provocar mejoras sostenidas y sostenibles en las condiciones de vida, en el acceso a oportunidades de desarrollo social y económico y un clima de seguridad y estabilidad jurídica, entre otros. Estos otros beneficios se hallan más allá del alcance del ejercicio del poder; al menos en una sociedad democrática.
Lo anterior implica que las políticas públicas comprenden otros aspectos igualmente imprescindibles que ponderen relaciones causa-efecto, en algunos casos, y, dinámicas sistémicas, en otros casos; dependiendo de la complejidad comprendida en el escenario o dimensión en la que se pretenda aplicar dichas políticas. Así por ejemplo, una política pública aplicada al fomento de las exportaciones agrícolas desde los Gobiernos Regionales no se podría limitar a “programar” el gasto público en canales de riego, a la compra de semillas, a acciones de prevención en épocas de invierno, o a asegurar la compra de una cuota mínima de la producción local. Estas medidas, sin dejar de ser interesantes, permanecen dentro de los límites tradicionales de la actividad agrícola. Como tal, sí fuesen las medidas optimas para fomentar la actividad exportadora, entonces ya habrían funcionado en el pasado. En este caso, las políticas que siguen una secuencia lineal (causa-efecto) no tienen impacto alguno –como lo demuestra el hecho de que en la historia reciente, no lo han tenido–
Por el contrario, las políticas que podrían tener mayor impacto en hacer de la agricultura un motor de desarrollo regional y de crecimiento económico (a través de su evolución o conexión en torno a la agroindustria), serían aquellas que involucran, además, programas de desarrollo social, impulso a la ciencia y la tecnología, mejora en los indicadores de salud y educación, reformas en la administración pública para mejorar el clima de negocios, iniciativas que contribuyan a reducir la percepción de riesgo en la actividad agrícola para favorecer las posibilidades de crecimiento del mercado de créditos en el contexto regional, y desarrollo de los canales de comercio y conectividad, entre otros aspectos. En este caso, las políticas no siguen una secuencia lineal de causa-efecto, sino que se deben a una dinámica sistémica que puede, en mayor o menor grado, generar sinergias y efectos deseables.
En el segundo caso presentado (políticas que operan en un contexto sistémico), es necesario advertir que si bien reflejan mejor los fenómenos que se observan en la realidad (en la sociedad), también involucran tres situaciones que ameritan revisión:
(a) La complejidad y multitud de elementos o componentes que agregan dinamismo al fenómeno o dimensión sobre el que se pretende intervenir impiden que una entidad gubernamental pueda actuar en solitario
(b) La complejidad y multitud de interrelaciones entre los elementos o componentes que participan del funcionamiento de la dimensión sobre la que se pretende intervenir disminuyen la calidad de la información sobre los escenarios resultantes futuros más probables, en función de las condiciones iniciales. Es decir, aumenta la incertidumbre; con la incertidumbre la percepción de riesgo crece; con la mayor percepción de riesgos, disminuye la calidad y/o la cantidad de los aportes de los actores involucrados en la dinámica sobre la que se pretende intervenir.
(c) En un escenario de menor control y mayor incertidumbre, las rutas de acción o caminos posibles se multiplican y, muchas, veces, exceden todo aquello que resulta práctico analizar. Si el actor (en el gobierno Regional o Local, por ejemplo) no dispone de las capacidades herramientas y medios para visualizar la maraña de relaciones que resultan relevantes para producir determinados resultados (en una lógica sistémica), entonces el control no es posible, y con ello la incertidumbre no puede reducirse; lo que implica que las perspectivas de lograr algún cambio favorable en la realidad son mínimas y arbitrarias (al azar, pues no han podido ser previstas).
En el sentido contrario, en un escenario real las mejores perspectivas favorecerán aquellas acciones en las que converjan esfuerzos colectivos cuyo entrelazamiento se halle permanentemente “bajo control”; donde el término “bajo control” significa un manejo eficaz y eficiente de los lineamientos que dan soporte a: (1) la elección de “la ruta” a seguir, (2) la generación de las decisiones para operacionalizar los aportes de los distintos actores involucrados en el escenario sobre el que se pretende intervenir, y (3) el manejo de las acciones concreta, en función del escenario que se aspira obtener.
Bajo la secuencia de argumentos presentada, una primera conclusión en esta sección introductoria es que en materia de influir sobre el bienestar social, las acciones específicas “de tipo lineal” no son suficientes. Más aún, su efectividad depende en primera y última instancia de la calidad de las acciones “de tipo sistémico” (donde existe gran riqueza de lazos entre una multitud de actores).
Una segunda conclusión, y que representa el objetivo de este artículo, apunta al hecho que los escenarios complejos que se observan en la realidad dejan un espacio “amplio en extremo” para elegir “rutas a seguir”, “tomar decisiones y construir consensos”, y “retroalimentar cada paso, en función al objetivo deseado”. En tal sentido, ante un espacio “amplio en extremo”, los gobernantes y/o gestores del desarrollo pueden disfrutar de gran “discrecionalidad” (aplicar el criterio sin mayor restricción) para tomar decisiones y actuar. Sin embargo, también enfrentan el desafío que sus decisiones o acciones discrecionales no se hallen en ruta convergente con los objetivos deseados.
Existe una limitación que se deriva de la libre expresión de voluntades y la libre manifestación de acciones en el campo del gobierno y la gestión pública. Esta limitación es, en primer lugar, no contar con los parámetros que permitan identificar los cursos de acción con mejores perspectivas, y, en segundo lugar, no contar con las guías para programar y controlar los eventos (acciones, inversiones, compromisos, etc.) dentro de los cursos de acción priorizados.
Como tercera concusión, un segundo gran elemento para el buen ejercicio del poder (primera dimensión de las políticas) es tener a mano los criterios, lineamientos e información que visibilicen dicho ejercicio del poder, bajo la forma de políticas públicas.
En consecuencia, el presente artículo aborda las políticas públicas desde una doble perspectiva. Por un lado, la perspectiva de conducir con eficacia la responsabilidad de gobernar. Por otro lado, la perspectiva de emplear con eficiencia los lineamientos para el buen uso de la discrecionalidad en materia de gestión. Y ambas, caen dentro del marco de las políticas públicas. El artículo pretende combinar de modo equilibrado los alcances de las políticas públicas desde los gobiernos subnacionales en las dimensiones de la conceptualización y de la aplicación.
Para ello, la segunda sección aborda aspectos conceptuales que desarrollan más en detalle el alcance de las políticas públicas como lineamientos sistémicos para la acción y el ejercicio concertado del poder. Finalmente, la tercera sección profundiza en la dimensión institucional de las políticas públicas, que parte de la pregunta ¿De qué manera una entidad de gobierno integra el dinamismo y la complejidad de su realidad, local o regional, dentro de su espectro de actuación institucional y del mandato gubernamental?
2. ANÁLISIS DEL CONCEPTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
En esta segunda sección se aborda la noción de las políticas públicas, de una forma meno convencional. Partiendo del pensamiento de que a diez años de haber iniciado del proceso de la descentralización en el Perú los públicos interesados en los varios campos comprendidos dentro de la gestión gubernamental ya están suficientemente familiarizados con el concepto de una política pública, iremos un paso más allá y ubicaremos dicha noción dentro de un contexto algo más dinámico – como una forma de reforzar la asociación del concepto de las políticas públicas con los efectos sistémicos que se observan en la realidad.
2.1. La noción de la política pública
Desde un óptica general, las políticas públicas son orientaciones que se extienden hasta la puesta en práctica de acciones por parte del Estado –cada vez más en consenso y alianza con otros actores– para resolver problemas sociales o aprovechar oportunidades, relevantes para el bienestar presente y futuro de la sociedad. Dichos lineamientos y cursos de acción comprenden proposiciones (contenidos), pero también mecanismos, definiciones y propuestas de ajuste institucional, que incrementen las probabilidades de alcanzar los resultados o impactos previstos.
Las políticas no dependen del tipo de régimen gubernamental ni del tipo de actores presentes en la realidad, pues dichas variables son las que operan en la dimensión de la calidad de las políticas. Es decir, todo gobierno puede contar con políticas, pero no todo gobierno puede contar con políticas que funcionen según lo esperado. En sociedades democráticas, por ejemplo, la calidad de las políticas va a estar muy influenciada por el grado de discusión de calidad que sostengan los actores relevantes de la realidad nacional, regional o local. En palabras de Majone (2005) , “la argumentación es el proceso fundamental que siguen ciudadanos y gobernantes, para llegar a juicios morales y a la elección de políticas. La discusión pública moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés de personas que centran su atención en un número limitado de problemas”.
Otro aspecto que construye la noción de las políticas públicas es la dimensión temporal u horizonte de planeamiento. Por un lado, la mirada en la resolución de problemas de la sociedad o en el aprovechamiento de una potencialidad suele ser un desafío complejo y evolutivo; es decir, que los cambios a obtener serán progresivos y demandarán un periodo de maduración. Esta perspectiva de mediano y largo plazo, sin embargo, se asienta en bases programáticas que aluden al corto plazo; a través programas, proyectos y alianzas que permitan operacionalizar la política paso a paso (en sus partes integrantes).
En términos institucionales, lo anterior significa que las políticas deben ser el elemento de partida de todo instrumento de planificación; iniciando por el plan de desarrollo (local o regional) concertado, hasta los proyectos especiales de cada área dentro de la entidad gubernamental. Siendo así, las políticas tampoco pueden estar reservadas por las autoridades, los gerentes o los líderes locales clave, sino que, por el contrario, deben ser comunicadas a toda la colectividad.
Al realizar un contraste de estas características iniciales de la noción de las políticas públicas con lo observado a nivel nacional, es evidente que estas no se cumplen o se cumplen de modo muy parcial. Por tanto, la evaluación rigurosa de la asertividad del ejercicio gubernamental y de la efectividad de la gestión pública descentralizada, en función de las políticas públicas es desventajosa. En estricto, si estas condiciones básicas no se cumplen, tampoco sería cierto en términos formales que en el nivel de los gobiernos subnacionales se cuenten con políticas. Esta situación lejos de ser negativa, permite evidenciar una brecha de capacidades institucionales y de filosofías de concebir el rol gubernamental y el ejercicio de la función pública. Por tanto, sirve para argumentar la necesidad de priorizar la agenda de políticas a nivel de los Gobiernos Locales y Regionales.
Las políticas en el sector público privilegian la dimensión “pública” en virtud que en ellas convergen dos factores: a) el Estado, como sujeto principal y b) la sociedad, como objeto principal. Este enunciado permite intuir que las políticas públicas se ubican en la intersección de lo estatal con lo social. Desde la perspectiva de sujeto principal, Aguilar (1996) propone una noción descriptiva de las políticas públicas con base en el aspecto institucional que, en síntesis, parte del supuesto de que si existe una cierta institucionalidad, entonces la política consiste en: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce.
Por tanto, una noción más elaborada de las políticas públicas llama la atención sobre tres aspectos: Primero, se trata de comportamientos deliberados más que reacciones intuitivas. Segundo, no todas las actividades, leyes o proyectos del gobierno o de la administración pública constituyen políticas. Tercero, no se debe confundir estrategias con políticas, pues las primeras son modos planificados para llegar a un objetivo, mientras las segundas constituyen decisiones y comportamientos que buscan favorecer que las estrategias se ejecuten como se han planeado.
Finalmente, dado que las políticas públicas tienen como sujeto al Estado y como objeto a la sociedad, son políticas estatales o materia de Estado. Por ende, compete al Estado diseñar y gestionar dichas políticas incluso cuando los servicios públicos han sido privatizados o concesionados al sector privado, toda vez que lo predominante sigue siendo el carácter público de dichos servicios.
2.2. Ejes en la aplicación de las políticas públicas
Cualquiera sea el motivo que se persiga con una política pública, el centro de atención siempre deberá estar determinado por el fin último de satisfacer necesidades sociales. Con ello no nos estamos refiriendo a necesidades insatisfechas de un tipo de individuo o población objetivo (lo que se consigue con la asistencia directa, mediante programas sociales por ejemplo), sino, por ejemplo, a las necesidades de toda una sociedad cuya atención tiene impacto en el estado presente y futuro en su calidad de vida.
Esta aclaración permite dilucidar que, en un contexto democrático, dos son los ejes mínimos indispensables para aplicar políticas públicas: el grado de participación de la sociedad y la calidad de la gestión gubernamental – ambos aspectos han sido discutidos ampliamente en el país, pero dicha discusión no se ha traducido con éxito en esfuerzo por mejorar su incidencia en materia de desarrollo y bienestar.
(a) La participación de la sociedad: La participación de calidad no se obtiene mediante leyes o reglamentos, sino que surge producto de condiciones y mecanismos de contacto entre ciudadanos y gobiernos. En años recientes se ha acumulado evidencia que sugiere que el gobierno pierde legitimidad si no cuenta con el apoyo activo de los actores locales y/o, en general, del ciudadano –lo que se agrava en una fase posterior en la que los ciudadanos asumen una postura de confrontación que conduce a la ingobernabilidad.
Sí la participación de calidad es sustancial para la gobernabilidad, metas de desarrollo y la atención de necesidades sociales (o aprovechamiento de oportunidades), la educación cívica será una política prioritaria de todo gobierno, independientemente de su estilo de gestión y oferta política.
(b) La gestión gubernamental: La gestión gubernamental debe ser transparente, de calidad, eficaz (lograr metas de atención) y eficiente. Esta combinación es como un imán que atrae la atención del ciudadano y de los actores locales acerca de la calidad de la administración pública bajo el gobierno de turno.
Esto es clave porque transmite el mensaje de un mejor trabajo a un costo que no es mayor y cuyos resultados incrementan el nivel de satisfacción de los contribuyentes (ciudadanos en general), que percibirán el eficiente uso de los tributos que pagan con el dinero que tanto esfuerzo les ha costado ganar.
3. INTEGRAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL
La motivación de esta tercera sección es reflejar de modo sintético el proceso de integración de las políticas públicas al frente del ejercicio gubernamental y de la gestión pública local/regional. Para ello, se procede a revisar los ejes centrales de la gestión desde la perspectiva de planificar el rol gubernamental y decidir las intervenciones a emprender para transformar la realidad local y provocar el surgimiento de oportunidades de desarrollo y bienestar.
3.1. Integración en el nivel de la competitividad
En este caso, la competitividad no debe verse desde una óptica normativa, tal que sea vista como una dimensión de actuación del Gobierno Regional. Por el contrario, al nivel de políticas, la competitividad presenta al Gobierno Regional como un actor coordinador y conciliador de unas dinámicas harto complejas y que tienen su origen en la dimensión local, familiar e incluso individual.
Asimismo, la competitividad no se limita a la dimensión de la economía local/regional o a las inversiones de los privados. Por el contrario, la competitividad se concentra en la generación de valor por parte de una sociedad, y en procesos que requieren de la actuación de distintos tipos de entidades, desde el gobierno, pasando por los privados, hasta las familias.
En consecuencia, los pasos para integrar políticas que apunten a la competitividad local/regional en la gestión gubernamental necesitan incorporar distintos ejes de la realidad; desde los aspectos sociales y culturales, pasando por las oportunidades económicas, hasta los aspectos ambientales y de civismo y patrones de conducta de los vecinos. Estos ejes obligan a conducir un análisis estratégico que sea la base de las políticas de competitividad, que podrían compilarse en un plan de competitividad.
Este diagnóstico es superior al que se puede lograr con los tradicionales diagnósticos incluidos en los planes de desarrollo, pues no sólo debe reflejar la “fotografía” de los problemas vigentes, sino que además debe poder explicarlo y proyectar su evolución tano sí no se interviene sobre ellos, como sí se ensayan diversas alternativas de intervención y de involucramiento de los actores. Un instrumento de esta naturaleza difícilmente se puede hallar en el contexto nacional actual.
De modo específico, las políticas de competitividad podrían asociar metas de desempeño económico, que dependen de lograr (previamente) metas de avance en los indicadores de desarrollo humano. Así por ejemplo, se podría plantear una política que aliente el aumento de la productividad en las unidades económicas locales; pero ello debería ser complementado por políticas o condiciones sustanciales que, por ejemplo, apunten a: la mejora en el nivel educativo de la población en edad escolar, en la calidad de la oferta formativa ofrecida por instituciones de enseñanza superior, en apropiados niveles de nutrición y salud en la población en general (especialmente los niños y jóvenes), y en un mejor clima para iniciar pequeñas empresas formales.
3.2. Integración en el nivel del involucramiento de actores
Como se ha resaltado en este artículo, en una sociedad es fundamental democratizar la función de gobierno y extender dicha influencia a la gestión pública. Ello se debe lograr a través de incorporar a la población en distintas etapas del gobierno y la administración pública. Mecanismos tales como la participación, la fiscalización, la vigilancia, la rendición de cuentas, la discusión directa (temática o en temas generales) y la búsqueda de consensos, son piezas importantes para que el conjunto de actores del desarrollo estén debidamente enterados de los asuntos relevantes para la sociedad, de las opciones en perspectiva y de los mecanismos para asegurar la transparencia en los actos del Estado y en la valoración del esfuerzo de éste para lograr los resultados deseados.
La integración de estas medidas como parte del activo institucional, incluidas las acciones de vigilancia y de fiscalización, así como de propuestas para enriquecer las políticas, puede producirse ya sea por vía de la consolidación del plan de participación ciudadana, o a través de considerar un componente o capítulo que aluda al involucramiento ciudadano en los otros instrumentos de gestión. Pero en cualquiera de los dos casos, el gobierno Local/Regional deberá elaborar las políticas públicas vertebrales, a partir de las cuales se desprenda el plan de participación ciudadana o el componente de involucramiento ciudadano.
3.3. Integración en el nivel del planeamiento estratégico
La integración de políticas públicas inició con la dimensión de la competitividad, en atención a la necesidad de vincular el ejercicio del poder (gobernar) con las políticas, bajo una perspectiva sistémica y que permita, además, la aplicación de dichas políticas a nivel de la gestión pública. Asimismo, la integración también consideró el segundo eje de la aplicación de políticas, mediante la integración de las mismas con la dimensión del involucramiento de los actores (participación).
Sí las condiciones para introducir políticas públicas bajo una visión “sistémica” y “concertada” se cumplen, el siguiente paso será llevar la introducción de políticas al nivel de el quehacer de la organización; es decir al nivel de la “operacionalización” de políticas. Esta tarea, difícilmente puede realizarse con éxito de modo fragmentado (por ejemplo mediante introducir políticas específicas en los programas sociales o en las áreas que tienen responsabilidad en materia de promoción económica o en la prestación de servicios públicos. Ello no quiere decir que no se pueda hacer, pero significa que las condiciones internas para mejorar la calidad de las decisiones y las acciones no cuentan con mayores posibilidades de reducir la incertidumbre generada por la complejidad de le realidad y los problemas que se requiere enfrentar.
Por el contrario, sí las políticas vertebrales, acompañadas de planteamientos para crear mejores condiciones para aplicar políticas públicas (en el nivel de competitividad y de participación) se integran a la organización a partir del planeamiento estratégico local y de la planificación institucional, se produce un mejor alineamiento de mensajes externos, propósitos internos, acciones y recursos, para hacer de las políticas públicas el marco de referencia para orientar la gestión y mejorar la calidad de la actuación discrecional de los gestores.
Asimismo, se producen los insumos necesarios para que, por ejemplo, las visiones del plan de desarrollo concertado se trasladen a versiones operativas de metas de logro en diversas áreas de actuación; lo que, por otro lado, contribuye a cimentar una cultura de gestión que da resultados. Es decir, sí la institución es capaz de generar instrumentos de guía para el ejercicio gubernamental, entonces podrá también bifurcar los lineamientos y ejes de política a cada una de las dimensiones sobre las que se pretende actuar en concierto con los actores.
Para realizar esta integración no es necesario añadir o remplazar los actuales planes de desarrollo concertado, pero sí es imprescindible devolverles la jerarquía que merecen. Así por ejemplo, el diagnóstico podría consistir en una versión que se apoye en el diagnóstico de competitividad para reflejar el orden de prioridad de cada eje de intervención identificado, así como para proponer o presentar los escenarios esperados (y sus metas) luego de que las intervenciones o proyectos priorizados se hayan llevado a la práctica.
Asimismo, la visión podría no surgir enteramente de la consulta con los actores ni tampoco del gabinete (para su negociación con los actores durante los procesos participativos). Por el contrario, sobre la base de las políticas vertebrales y de las que emergen en la integración de las dimensiones de competitividad y de participación, las visiones pueden partir de planteamientos sólidos (de calidad), en el sentido de gozar del mejor sustento posible.
Luego, los planteamientos en camino hacia una visión pueden ser analizados, discutidos y enriquecidos con los aportes y compromisos de los actores. Es evidente, que visualizar un escenario futuro sin mayor entendimiento de los mecanismos que lo hacen posible, es un ejercicio que promete poco en materia de operacionalizar acciones y alcanzar metas en camino hacia la visión. Por el contrario, una visión que parte de políticas y que de origen a otras más, promete cuando menos introducir un sentido de importancia y de desafío dentro de la gestión gubernamental y de las dinámicas de participación. Ambos aspectos podrían aumentar aún más la motivación por llevar a cabo un gobierno efectivo y una gestión para resultados en desarrollo.
Finalmente, las políticas deberán figurar en el plan de desarrollo concertado, pero distinguiéndose de aquellas que se generan a partir de la producción del plan. Es decir, las políticas trabajan no solamente de modo multidimensional, sino que también lo hacen a multinivel. De este modo, será posible completar el circuito que inicia con la identificación de vías para resolver problemas sociales y posicionar a la comunidad en una mejor situación de cara hacia el futuro, y que continúa con la definición de intervenciones concretas y asignación de recursos para llevaras acabo. Al final, los resultados de la integración de políticas, pueden producir información y experiencia valiosa que retroalimente a la gestión gubernamental y a la participación de los actores. Este beneficio no ha sido aprovechado aún, porque el mecanismo de políticas no está operando bajo un esquema sistémico, Y esa es la gran oportunidad para el desarrollo de los gobiernos descentralizados en el país.

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