REFLEXIONES SOBRE EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL MUNICIPAL
REFLEXIONES SOBRE EL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL MUNICIPAL
Autor: Mag. Roberto Claros Cohaila
1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
Las municipalidades, en nuestro país, y más aún las rurales no pueden aspirar al diseño e implementación de programas de fortalecimiento institucional, en tanto exista un marco que no orienta el alineamiento de la organización a la visión de la ciudad, que no valora el clima y cultura organizacional en el interno, ni el capital social en el externo municipal, como factores claves para el desarrollo institucional y que siga privilegiando, como hasta ahora, el cumplimiento de normas y procedimientos que regulan la función pública.
Las organizaciones municipales tienen que cumplir sistemas administrativos, en su mayoría, obsoletos y otros de reciente data que se han diseñados para controlar el gasto público en épocas de crisis y con un enfoque un presupuesto por funciones y actividades, mas no por resultados. Consecuentemente estamos frente a un marco normativo que no responde a las expectativas de una gestión por resultados.
Actualmente se exige que las municipalidades tengan instrumentos de gestión como el ROF – Reglamento de Organización y Funciones; pero de otro lado, se pretende medirlas por resultados, sin haberse fomentado y construido, un sistema práctico de indicadores.
En el presente artículo se presentan algunas reflexiones, desde la práctica, sobre los avances y limitaciones del proceso de Modernización del Estado, algunas respuestas a la interrogante: ¿Porqué es necesario la revisión de los sistemas administrativos y los actuales instrumentos de gestión?, cuando estos rigen para todas las municipalidades, sean estas de alta, mediana o baja complejidad. Esta es una primera aproximación al tema, con reflexiones desde la práctica, referidos sólo a la relación entre sistemas administrativos e instrumentos de gestión, en otros artículos nos referiremos a variables como el clima y cultura organizacional, toma de decisiones, trabajo en equipo, couching y Mentoring, creatividad e innovación, fortalecimiento de capacidades, sistemas de información, simplificación de procesos y procedimientos, entre otras variables que comprende un proceso de fortalecimiento institucional; en tanto se observa aun las múltiples dificultades, que tienen para organizarse utilizando desfasados sistemas administrativos e instrumentos de gestión; preocupación relacionada con tiempos, costos y eficacia, que tienen los actores locales para tener una gestión exitosa, más aún cuando se les pide rendir cuenta con instrumentos de gestión obsoletos, lo cual constituyen en la práctica, pesadas anclas o frenos; al igual que el cumplimiento de los actuales sistemas administrativos.
2. REFLEXIONES SOBRE AVANCES Y LIMITACIONES SOBERE EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Antes de entrar a reflexionar sobre la importancia de contar con nuevos instrumentos de gestión municipal, consideramos importante, contextualizar el tema haciendo referencia previa a los dos procesos nacionales más importantes relacionados con el manejo de la cosa pública; nos referimos al Proceso de Modernización del Estado y el Proceso de Descentralización. Es a partir de esto, que tenemos nuevos enfoques, roles y retos que orientan la gestión municipal. Como consecuencia de de los avances en ambos procesos, debemos pasar, de tener como referente, a una organización centrada en la prestación de servicios residuales y deficitarios, a concebir un nuevo rol para las corporaciones edilicias, muchas de las cuales están el proceso de asumir su rol de AGENTE DE CAMBIO, PROMOTORA DEL DESARROLLO, y de GOBIERNO LOCAL, asumiendo gerencialmente nuevas competencias y funciones, dentro del marco normativo nacional, que introduce como estrategia fundamental, la participación ciudadana, la democracia participativa, los procesos de planeamiento estratégico, el presupuesto participativo, de rendición de cuentas, los comités de vigilancia, los comités de gestión y en un futuro cercano la GESTIÓN POR RESULTADOS. En tal razón, es necesario replantear los enfoques para el planeamiento y gestión de la ciudad, el rol y responsabilidad de la participación ciudadana para el desarrollo, así como los enfoques y estrategias para redefinir la organización y gestión municipal, orientada ya no por actividades y funciones; sino por productos y resultados (Programas y Proyectos). Sin embargo, como aún se sigue una política de parches en cuanto a Modernización del Estado; se tiene que seguir explicando, que es y para qué sirven algunos instrumentos de gestión, como un ROF – Reglamento de Organización y Funciones; MOF – Manual de Organización y Funciones, entre otros que seguramente, se tienen que ir superando y dejando de lado; cuando se diseñe un paquete de nuevos instrumentos de gestión, dentro de un PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE NUEVA GENERACIÓN.
A partir del año 2002, como parte de los nuevos enfoques en el manejo de la gestión pública, se han dictado políticas orientadas a la modernización de la gestión de un Estado democrático, eficiente, participativo, descentralizado y transparente, habiéndose expedido un marco normativo, incoherente desde Leyes, Decretos Supremos, y Directivas, que evidencian la no coordinación entre el Parlamento, y el Ejecutivo; y dentro del Ejecutivo, los diversos enfoques de los responsables del MEF; la PCM y el CEPLAN; esto se puede observar, con un breve análisis del siguiente marco normativo:
Habiéndose publicado recientemente, dentro del marco del Proyecto “Elecciones Perú 2011” a cargo del Consocio de Investigación Económica y Social (CIES), en alianza con otras instituciones, quince interesantes documentos; el primero de los cuales ha sido elaborado por María Inés Calle, Neride Sotomarino y Mayen Ugarte, presentamos el abstract completo y un resumen de las principales hipótesis y reflexiones, por cuanto tienen relación con las reflexiones que nos planteamos, desde la práctica, en el presente artículo.
Sobre las importantes reflexiones de los autores de la referida publicación, cabe significar que a nivel municipal resultan más dramáticos los efectos de un proceso de “Modernización del Estado” lento, incoherente, inconcluso y sin un modelo claro que permita abrigar esperanzas que podamos esperar en el camino correcto. De un lado, tenemos Gobiernos Locales y aun no tenemos Regiones, se habla de Gestión por Resultados y aun no se tiene claro los alcances y la hoja de ruta que regula el Presupuesto por Resultados. El CEPLAN no asume el liderazgo para articular los planes territoriales, sectoriales, regionales, locales etc.
El Presupuesto Participativo, ha generado una participación cortoplacista y por no tener carácter vinculante ha permitido un embalse de proyectos locales y regionales con la consiguiente frustración de los agentes participantes. En este espacio se ha desvirtuado la participación a un espacio de negociación sobre proyectos pequeños que no necesariamente estaban vinculados a la visión de la ciudad o la región.
Se ha invertido mucho dinero y desperdiciado mucho tiempo en un proceso mal diseñado y ejecutado, sino revisemos los logros del PMDE – Programa de Modernización del Estado; de la Secretaria de Gestión Pública; y en cuanto al Proceso de Descentralización, analicemos los logros de la Secretaria de Descentralización e inclusive de los Programas de la Cooperación.
Para referirnos solo a un caso de incumplimiento, a ocho años de promulgada la LOM podemos observar lo que refiere la TERCERA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA: “El Poder Ejecutivo, a propuesta de la Contaduría de la Nación, la Contraloría General de la República, así como el Ministerio de Justicia, mediante decreto supremo, dictará normas especiales acordes a la realidad de las municipalidades rurales que no cuentan con los recursos humanos y económicos para aplicar las normas vigentes”. A esto nos referimos como una reflexión desde la práctica, porque escuchamos frecuentemente quejarse a los actores locales
3. ¿PORQUÉ ES NECESARIO LA REVISIÓN DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS E INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNCIPAL?
Por las razones que señala el estudio sobre las limitaciones que generan los sistemas administrativos, que fueron diseñados para épocas de crisis o limitaciones financieras y escenarios de desconfianza, los sistemas contienen normas que limitan y no facilitan la gestión. La mayoría de los sistemas fueron diseñados en la década de los 70 y los de reciente data, no conforman un sistema articulado de normas, pautas y procedimientos, que orienten, faciliten la toma de decisiones, las buenas prácticas de gestión y la eficacia gerencial; más bien por el contrario, entorpecen y limitan la articulación necesaria entre el funcionamiento de las áreas de línea o denominadas funcionales, con los responsables de los sistemas administrativos.
Si lo referido anteriormente constituye un problema o limitación para el FROTALECIMIENTO INSTITUCIONAL de cualquier dependencia del Estado, sea un Ministerio, Gobierno Regional o Local, lo es más una municipalidad rural, para las cuales son UNA CRUZ, o una ANCLA, que limita, no condiciona, sino determina sus ineficiencias, des economías, e ineficacia como institución del Estado, generando, el debilitamiento institucional y por tanto, mas ingobernabilidad a nivel local y por ende nacional. La omisión de no haber subsanado esta situación se da por el incumplimiento de lo señalado, hace 8 años, en el mismo marco normativo (Tercera Disposición Transitoria de la Ley 27792 – Ley Orgánica de Municipalidades) Revisando los actuales Instrumentos de Gestión que orientan la Organización y Estructura Orgánica Municipal:
Aún existen “especialistas” en organización, que siguiendo la escuela clásica de los años 70 del siglo pasado, vienen presentando como producto, cuando se les pide llevar a cabo un programa de reestructuración, UN PAQUETE DE INSTRUMENTOS DE GESTIÓN, entre los cuales tenemos el ROF – Reglamento de Organización y Funciones; MOF – Manual de Organización y Funciones; acompañados del CAP – PAP y PNP; en función de lo que las nuevas autoridades y funcionarios consideran que deben priorizar. Todo esto sin considerar para nada el PDC – Plan de Desarrollo Concertado, el PDI – Pan de Desarrollo Institucional; el PG – Plan de Gobierno u oferta electoral, ni tener un diagnóstico estratégico del interno y del entorno municipal. Siendo así, generalmente un trabajo de gabinete, y eventualmente un copia y pega de instrumentos de gestión de otra municipal; sencillamente NO SERVIRAN como referente para introducir cambios reales y sostenidos. Menos para orientar la gestión local e institucional. Consecuentemente, lo que hace falta, son pasos previos al diseño y elaboración de los mismos, se requiere de nuevos enfoques, metodología y un proceso metodológico que tenga como punto de partida, un diagnóstico del interno y del entorno municipal, constatar y analizar la existencia de planes locales e institucionales y lo que es más importante, observar su articulación, o proceder a hacerlo, de lo contrario, tampoco tiene sentido trabajar para el corto plazo; porque tarde o temprano se hará necesario reformular la estructura orgánica, siguiendo una política de parches y no los lineamientos técnicos que exige UN PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL.
De otro lado, son conocidos los esfuerzos económicos, tiempo invertido y sobre todo la ilusión y esperanza que ponen algunos gestores públicos y la propia población en la elaboración de los planes institucionales, sin embargo la realidad nos dice que algo no está funcionado, en el diseño ó implementación de los mismos, porque ya llevamos más de diez años ensayando, viviendo o sufriendo procesos de planificación estratégica, sin resultados visibles en el cumplimiento de los objetivos estratégicos conducentes a la visión de la ciudad o de la municipalidad. Ente varias causas se observan las deficiencias en el proceso metodológico en su elaboración, así como la débil difusión y articulación para su implementación. A esto se suma la mirada corto placita de algunos gestores públicos, que en el mejor de los casos trabajan con un PIA, inclusive desarticulado con el Plan Operativo Institucional.
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y ÁREAS FUNCIONALES EN LA DMINISTRACIÓN MUNICIPAL
Toda administración municipal tiene áreas funcionales y sistemas administrativos; estos últimos, están a cargo de apoyar con los recursos, materiales, financieros y de personal que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos operativos, metas, actividades y funciones propias de las áreas de línea. Asimismo, existen oficinas o responsables de las áreas de asesoramiento como planificación, presupuesto, asesoría legal que coadyuvan para el éxito de las áreas funcionales. La relación entre los sistemas administrativos y las áreas funcionales se pueden observar en el siguiente gráfico:
PRINCIPALES INSTRUMENTOS PARA EL BUEN GOBIENRO Y LA GESTIÓN MUNICIPAL:
• Plan de Desarrollo Concertado (PDC)
• Plan de Desarrollo Institucional (PDI)
• Plan Operativo Institucional (POI)
• Plan de Desarrollo de Capacidades
• Plan de Desarrollo Económico Local
• Plan de Acondicionamiento Territorial – PAT
• Plan de Desarrollo Urbano
• Plan de Desarrollo Rural
• Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos
• Plan Integral de Desarrollo Sostenible Local – Agenda 21
• Plan Integral de Gestión Ambiental y de Residuos Sólidos – PIGARs
• Plan de Renovación Urbana
• Plan de Igualdad de Oportunidades
• Otros Planes por áreas funcionales: Salud, Educación, Seguridad, Defensa Civil, etc.
• Presupuesto Institucional de Apertura PIA
• Magesí de Bienes
• Memoria de Gestión
• Informe de Rendición de Cuentas
INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNICIPAL: ORGANIZACIONALES
• Reglamento Interno del Concejo – RIC
• Reglamento de Organización y Funciones – ROF.
• Manual de Organización y Funciones – MOF
• Cuadro de Asignación de Personal – CAP
• Presupuesto Analítico de Personal -PAP
• Presupuesto Nominativo de Personal – PNP
• Texto Único Ordenado de Procedimientos Administrativos – TUPA.
• Manual de Procedimientos – MAPRO
• Reglamento Interno de Trabajo – RIT
• Reglamento de Procesos Administrativos Disciplinarios. (para funcionarios y servidores)
• Reglamento de Multas y Sanciones Administrativas y Tributarias
• Reglamento de Préstamos Administrativos
• Reglamento y Estatutos del Comité de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo – CAFAE
• Directiva de Caja Chica
• Otras Directivas como las referidas a la toma de inventarios; baja de valores y bienes etc.
ENTRE LOS NUEVOS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN MUNICIPAL a concebirse dentro de un PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL, podemos señalar:
• Reglamento de Resultados y Responsabilidades (RRR)
• Indicadores de gestión y Resultados IGyR
• Base de datos integrados
• Sistemas o herramientas de planeamiento y evaluación
• Cuadro de Mando Integral – CMC
• Sistemas de Información Gerencial – SIG (Para el interno municipal)
• Sistema de Información Local – SIL (Para el externo municipal)
• Sistemas y herramientas informáticas – TICs
• Catalogo de herramientas 2.0
• Guías de atención al Ciudadano
• Carta de compromiso con los vecinos
• Plan de Mejoras
• Plan de Competitividad
• Plan de Contingencias
• Plan de Gestión de Riesgos
• Plan de Negociación y Resolución de Conflictos
4. REFLEXIONES FINALES A MANERA DE CONCLUSIONES:
• Todo lo anteriormente expuesto, corresponde al marco normativo y dentro de un programa de fortalecimiento institucional, a la parte estática; son como la memoria descriptiva y los planos de una casa; en este caso una municipalidad, con sus reglas de juego e instrumentos de gestión; pero como todos sabemos para que entre en funcionamiento u opere la organización, se requiere, además de recursos materiales, tecnológicos y financieros, de algo que le da sentido y vida a una organización y que constituye el factor clave de éxito o factor limitante o perturbador, como son los actores individuales – autoridades, funcionarios, vecinos o contribuyentes – así como agentes colectivos – Concejo Municipal, Comisiones de Regidores, Consejo de Coordinación Local, Junta de Vecinos, Comités de Gestión o de Vigilancia; Organizaciones Sociales entre otros actores claves en la relación MUNICIPIO – MUNICIPALIDAD, a lo cual a diferencia de la parte estática DE DISEÑO INSTITUCIONAL MUNICIPAL – DIM; se le denomina DESARROLLO ORGANIZACIONAL MUNICIPAL – DOM, que es la parte dinámica, que hace la diferencia, en cuanto a clima y cultura organizacional, en el interno; y el capital social, en el externo. Consecuentemente, si bien es importante saber cuáles son, para que sirven y como se operan o utilizan los instrumentos de gestión programáticos u organizacionales; de manera complementaria es mucho más importante conocer; quienes lo usan y cómo lo hacen; esto está en el campo de la toma de decisiones, el trabajo en equipo, los sistemas de comunicación en el interno como hacia afuera, en los estilos gerenciales, políticas institucionales, y los espacios de participación, transparencia y rendición de cuentas que se hayan institucionalizado como prácticas sanas de buen gobierno y de gestión.
• La construcción y equilibrio de la relación MUNICIPIO – MUNICIPALIDAD, no sólo corresponde a los gestores públicos – autoridades o funcionarios – sino también a los actores sociales, culturales, económicos, políticos y a la propia ciudadanía; que debe reconocer y apoyar a su municipalidad, identificándola como una entidad promotora del desarrollo y no sólo una organización prestadora de servicios. En consecuencia en el diseño de los nuevos instrumentos de gestión municipal, debe considerarse la participación ciudadana, no sólo del lado de los derechos, sino de las obligaciones, que coadyuve al ejercicio de la corresponsabilidad en la cogestión Municipio – Municipalidad.
• Revisar la institucionalización como órganos de coordinación y concertación, del Consejo de Coordinación Local Provincial – CCLP y al Consejo de Coordinación Local Distrital – CCLD; debiendo recogerse la casuística y considerarse las lecciones aprendidas, para diseñar instrumentos de gestión que permitan recoger las propuestas y el trabajo de los líderes locales que colaboran en dichos comités.
• El fortalecimiento institucional municipal seguirá en la agenda pendiente, como una aspiración con barreras, desde el mismo marco normativo; el problema, entre otros, radica en el diseño de los sistemas administrativos, y tal como están, evidencian poca utilidad y más bien limitan su articulación con las áreas de línea, denominadas funcionales.
• Esta es una primera aproximación al tema, con reflexiones desde la práctica, en tanto se observa las múltiples dificultades, en tiempo, costos y eficacia, que tienen los actores locales para tener una gestión exitosa, más aún cuando se les pide gestionar y rendir cuenta con instrumentos de gestión obsoletos y con anclas o frenos que constituyen los actuales sistemas administrativos.