Month: marzo 2014

LA GERENCIA PÚBLICA MODERNA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA Y EL PARADIGMA DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

LA GERENCIA PÚBLICA MODERNA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA Y EL PARADIGMA DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila
SUMARIO:
1. INTRODUCCIÓN
2. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
3. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

1. INTRODUCCIÓN
1.1. La gerencia pública moderna como parte de la agenda pendiente
En la actualidad es difícil, si no imposible, hallar un gobierno en el que no se discuta o se propugne la importancia de emprender reformas en el funcionamiento del Estado y en la marcha de la administración pública. Las razones para ello son muy variadas, pero podemos agruparlas en, al menos, tres grandes grupos de motivaciones:
(a) Motivación por enfrentar e intentar resolver problemas sociales de gran escala; es decir que afectan a una porción significativa de la población y que se manifiestan a través de un menor desarrollo humano, como ocurre con la salud, educación, vivienda, transporte y otros servicios públicos, dotación de servicios básicos, y electricidad, entre otros. En este caso, los propósitos son generales y se extienden hacia el largo plazo.
(b) Motivación por desarrollar capacidades para acometer políticas, programas y proyectos que tienen la perspectiva de influir positivamente sobre las condiciones vida y de desarrollo en diversas dimensiones, como la economía, la educación, el mercado de trabajo, así como sobre la capacidad de respuesta ante requerimientos específicos de diversos grupos dentro de la sociedad. En este caso, los propósitos son concretos y forman parte de la agenda de gobierno y de la labor del Estado en el mediano plazo.
(c) Motivación por mejorar la posición del país en el contexto regional e internacional, en función de determinados ejes estratégicos para el progreso del país, la sociedad y la economía en el largo plazo. En este caso, los propósitos son más específicos, pero de una mayor complejidad y de un mayor periodo de maduración, que puede tomar décadas, como ocurre con el desarrollo de altos niveles de competitividad en el sector exportador, en el desempeño educativo vinculado al desarrollo de ciencia y tecnología, la mejora drástica en la esperanza de vida del habitante promedio, la erradicación de los vectores de riesgo en el caso de enfermedades pandémicas, entre otros.
El común denominador de las motivaciones descritas es la necesidad de una mejora en la capacidad del Estado para replantear su misión en la sociedad y para elevar la efectividad y la productividad de su actuación, dado que existe una misión social. Por tanto, las estrategias de reforma y/o mejora en el gobierno, en las instituciones del Estado y en la marcha de la administración pública no constituyen objetivos por sí mismos. Más bien, constituyen una propiedad intrínseca del concepto de Estado y de sus distintas manifestaciones, como ocurre con las políticas públicas, los procesos de gestión, la gerencia pública, la ética en el ejercicio de la función pública, entre otros componentes que, para fines de análisis, se hallan incluidos dentro del campo de la Administración Pública.
1.2. Las interrogantes del tema de agenda
Al igual que la confianza, otras propiedades inherentes a una sociedad podrían estar ausentes en el concepto del Estado, su misión y su actuación. De ser este el caso, el marco de referencia desde el propio Estado naturalmente sería muy distinto al que pueda tener el conjunto de actores dela sociedad. Sería un marco de referencia más reducido, rígido y sujeto a paradigmas que no resisten la prueba del tiempo.
Es razonable por tanto preguntar sí la brecha entre las percepciones desde el propio Estado y aquellas que tienen los actores de la sociedad tiene relación con un paradigma suficiente sobre la misión del Estado y, específicamente, sobre su actuación en el campo de la administración pública y de la gerencia en el sector público. Una segunda pregunta alude a indagar cuál es ese paradigma o marco de referencia que parece prevalecer en la región y en el Perú en particular.
Siguiendo el razonamiento descrito, este artículo atiende a un doble objetivo. Por un lado, busca alertar sobre la posibilidad que las motivaciones por mejorar el desempeño del Estado y apuntalar la capacidad de conducir una gerencia pública moderna tengan como marco de referencia una lectura de la Administración Pública que no se ajusta a su progresión histórica.
Por otro lado, indaga sobre las bases de un marco de referencia aplicado que integre la dimensión gerencial a las dimensiones (operacional y político-administrativa) existentes en las organizaciones gubernamentales, y que además se ajuste a la evolución reciente en el estudio de la Administración Pública y que presente, potencialmente, puntos de común acuerdo con el tan publicitado paradigma de la “Nueva Gestión Pública.”
2. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
2.1. Integración: La propiedad fundamental en la administración pública
Cuando se habla de caminar hacia un nuevo paradigma de gerencia pública o hacia una gerencia pública moderna, la idea que frecuentemente se obtiene es lograr instituciones gubernamentales eficaces, decisivas, visionarias y con capacidad de responder a las necesidades y oportunidades que tienen que ver con los asuntos de interés público.
Esta figura resulta sobredimensionada, puesto que la particularidad de la gerencia es la capacidad organizativa interna de una institución para lograr determinados objetivos o resultados en el entorno. Esta capacidad es atribuible a la organización. En primer lugar, reside en equipos de personas que son especializados en conducir determinados procesos o porciones de procesos, y compuestos por gestores en posición de toma de decisiones y por personas con habilidades especializadas que dan al equipo un valor particular que lo hace diferente de otros equipos.
En segundo lugar la capacidad gerencial descansa sobre un diseño organizativo que es eficiente y que se mantiene estable por el tiempo suficiente para cumplir un determinado objetivo o completar un ciclo del proceso de gestión.
Esta aclaración es pertinente por la siguiente razón. Todas las organizaciones poseen (o al menos deberían) una dimensión operacional compuesta por procesos (implícitos o explícitos) y procedimientos, sistemas administrativos, un grado de planificación, niveles jerárquicos y mecanismos de control interno. Pero no todas las organizaciones poseen además una dimensión gerencial, compuesta por lineamientos estratégicos para ajustar sus acciones a las condiciones del entorno o nuevos desafío, ni capacidad gerencial.
En síntesis, un marco de referencia válido para modernizar la gestión pública debe, en primer lugar, integrar la dimensión gerencial, la dimensión operacional y sus sistemas de planificación (políticas) y de soporte administrativo. Sin dicha integración la organización es disfuncional; es decir que posee determinados niveles de recursos y de capacidad organizativa, pero no cuenta con propósitos definidos sobre los cuales trabajar.
Pero un marco de referencia moderno que pueda integrar la dimensión gerencial, operacional y político-administrativa necesita además poder operar como un conjunto unificado o integrado, tanto en el día a día, como en el mediano y largo plazo. La única forma que se conoce para realizar tal grado de integración y de dinamismo es a través de evaluar la calidad de una gestión a través de medidas de evaluación de desempeño, que se aplican, en principio, en la organización en su conjunto, y de allí se van detallando hasta llegar al desempeño de áreas, procesos y personas.
Sin embargo, en el campo de la gestión pública, son pocos los casos en los que las organizaciones disponen de protocolos y mecanismos para evaluar su desempeño y permitir ser evaluados por otros actores, en función de metas, objetivos y propósitos, como por ejemplo: la elección de la mejor decisión de inversión social, el programa de eslabonamiento productivo más eficiente, la estrategia de mayor impacto en un proyecto social, el grado de satisfacción de los usuarios de un servicio, el autosostenimiento financiero de un servicio público, el aumento de la recaudación tributaria, el uso estratégico de la información para decidir una nueva política, el logro de ahorros debido a la mayor eficiencia en un proceso.
Los ejemplos anteriores son todos característicos de la dimensión de resultados que es una propiedad de toda organización que, por un lado, logre integrar las dimensiones gerencial, operacional y político-administrativa de forma efectiva, y que por otro lado, consiga poner a prueba esa arquitectura organizativa mediante mecanismos para medir y evaluar el desempeño de la organización y de sus partes.
Es decir, la dimensión de la gestión orientada a producir resultados equivale a la relación entre las capacidades institucionales existentes y los resultados que son posibles de alcanzar en función de los propósitos institucionales y las capacidades institucionales y competencias gerenciales requeridas para realizar dichos propósitos.
Por tanto, retomamos la cuestión de identificar cómo surgen estos principios primarios que determinan la validez de un marco de referencia aplicable al campo de la gestión pública. Para ello será necesario efectuar una revisión de la evolución de la ciencia administrativa en el campo público, conocida bajo la denominación de Administración Pública –que no debe confundirse con las actividades administrativas o con el acto de realizar administración pública– y que se aborda en detalle en las siguientes secciones.
Asimismo, es razonable mostrar curiosidad acerca de cuál es el tipo de organización que predomina en el ámbito gubernamental en los países de la región. La respuesta es elusiva porque los países de la región se hallan en distintas fases en el desarrollo o madurez en la actuación del Estado a través de sus instituciones de gobierno. Más aún, algunos países parecen estar experimentando un retroceso.
En el caso del Perú, a raíz del proceso de la Descentralización se dio un paso adelante en la dirección de construir un marco de referencia conformado por leyes y sistemas que pueden acomodar eficazmente la dimensión gerencial; sobre todo en el nivel de los gobiernos subnacionales (locales y regionales). Asimismo, casi una década antes se emprendieron las primeras reformas en el nivel central de gobierno y de administración pública tendientes a aproximar al Estado a un conjunto amplio de propósitos, como: la inversión productiva y en servicios, los programas sociales y de lucha contra la pobreza, conectividad, el fomento exportador, la modernización del mercado financiero y de telecomunicaciones, la ampliación de la frontera agrícola, la diversificación de la oferta agroindustrial, titulación de tierras, etc.
No obstante, los pasos conducentes a un Estado moderno y a un modelo de gestión pública moderno, de corte gerencial y orientado a lograr resultados han quedado truncos en los últimos años. Más aún, en la actualidad aún no se divisan señales que sugieran una reactivación de las estrategias de reforma y modernización.
2.2. El concepto de paradigma
Al hablar de paradigmas no nos referimos a un modelo de cómo funcionan las cosas o de cómo deberían funcionar. Un paradigma tiene una jerarquía más alta; es decir, un paradigma sólo puede surgir en aquellas materias de mayor relevancia.
Un paradigma nos refiere a un conjunto de conocimientos de primera importancia que se interrelacionan entre sí para explicar por qué algo funciona de cierta manera, bajo qué condiciones y con qué posibles resultados (en función de la variación en las condiciones). Este conjunto de conocimientos goza de amplia aceptación por quienes son entendidos en la materia respectiva. Un paradigma, además, se mantiene vigente hasta el momento en que el estado del arte se modifica drásticamente y surge un nuevo paradigma que remplaza de modo progresivo al anterior.
Hecha la aclaración, se debe recalcar que el campo de la administración pública es suficientemente importante como para haber experimentado sucesivos paradigmas; lo que implica que su estado del arte ha evolucionado y continúan cambiando, hasta el punto que en la actualidad se habla del surgimiento del paradigma de la “Nueva Gestión Pública.”
Esta evolución debe tomarse en cuenta, porque existe el riesgo de adoptar un conjunto de conocimientos que es incompatible con el paradigma que se pretende internalizar o adoptar –porque tales conocimientos podrían pertenecer a un paradigma anterior que ha perdido vigencia. Un riesgo incluso mayor es adoptar un paradigma sin entender por qué puede funcionar, en qué contexto o bajo qué condiciones.
2.3. Los paradigmas en la Administración Pública
La Administración Pública es la denominación formal que se le reconoce a la disciplina o campo de conocimiento que se ocupa de la formación y funcionamiento de las organizaciones que son más representativas en los asuntos públicos; lo que equivale de algún modo a definir que estudia como operan las organizaciones gubernamentales. En términos menos científicos (más aplicados) se le conoce también como gestión pública. Para guardar coherencia, en este artículo nos referimos a la Administración Pública.
El surgimiento de la Administración Pública es reciente, como bien lo relata Woodrow Wilson en su obra “The Study of Administration.” Surge hacia finales del siglo XIX, al desprenderse del campo que le dio origen: las Ciencias Políticas. Las fuerzas que le imprimieron este espíritu independentista se hallan en los entonces nuevos fenómenos de la conformación de países, la reinvención del concepto de Estado y la multiplicación de regímenes políticos basados en la nueva democracia –que adopta la denominación del régimen de gobierno griego, pero que difiere de él en formas sustanciales, como por ejemplo la interpretación que se brinda al principio de “igualdad del ciudadano ante la ley.”
Pese a haber iniciado un camino propio, la Administración Pública no se ha desligado de otras disciplinas que también son de primera importancia en el campo de lo público, como ocurre con el campo de las políticas públicas. Ciertamente, una separación total no sería factible dada la complejidad y trascendencia de los asuntos públicos y la variedad en que se manifiesta la actuación del Estado frente a tales asuntos públicos.
En su obra, publicada en 1975, “Public Administration and Public Affairs” Nicholas Henry planteó la necesidad de analizar los paradigmas de la Administración Pública en términos de políticas públicas (dimensión política, que es el componente heredado de las Ciencias Políticas) que deben ser definidas con un propósito específico en torno a asuntos de interés público. Asimismo, incluyó el análisis de los paradigmas también en cuanto a la aplicación de políticas, la gestión de los procesos para operativizar políticas y el soporte organizativo (dimensión administrativa, que es el componente que adopta de las Ciencias Administrativas).
Stephen Bailey va un paso más allá, y en 1968 proporciona el sustento para conducir un análisis más rico de los paradigmas de la Administración Pública, a través de integrar el desempeño de los gestores en las posiciones de responsabilidad, el comportamiento de las personas en forma individual y colectiva, y el empleo de tecnologías de gestión que coadyuven a las personas y a la organización a lograr sus metas y a adaptarse mejor a las condiciones del entorno y las posibilidades en el interno. Este aporte, posiblemente, constituye el momento histórico en que la dimensión gerencial y la ética pasan a ser componentes obligados del paradigma contemporáneo conocido como “la nueva gestión pública.”
En la medida que las dimensiones de la gerencia, la política y la administración han sido identificados como ejes básicos (podrían no ser los únicos, pero son los esenciales) de un marco de referencia válido para la Administración Pública, los paradigmas han ido surgiendo. El primero es identificado como la “dicotomía política-administración”, que prevaleció entre los años 1990 y 1926. Sobre él, en 1900 Frank Goodnow centra la discusión de la Administración Pública en torno a diferenciar dos principales funciones de un gobierno. Por un lado, la elaboración de políticas públicas en función de aquellos aspectos o materias que son priorizados a nivel de Estado. Por otro lado, la aplicación de las políticas en función de una labor burocrática y un diseño organizativo estable (lo que posiblemente reforzó la idea de la rigidez del aparato público).
Es decir, la dimensión política no se hallaba integrada a la dimensión administrativa, y a ambas se les brindó un campo de acción distinto, en la idea que la no interferencia de competencias favorecería la eficiencia y la eficacia; tal como lo sostuvo Leonard White en su obra “Introduction to the Study of Public Administration.”
Esta disociación, sin embargo, probó ser perjudicial porque los nuevos avances en materia de desarrollo organizacional no tenían forma de ser asimilados por organizaciones que se apoyaban en preceptos rígidos de administrar en función de procedimientos. Lo opuesto ocurrió en con las organizaciones empresariales (particularmente las empresas manufactureras), que sí adoptaron con entusiasmo los desarrollos de la Ciencia Administrativa, así como de la entonces emergente disciplina de Administración de Negocios.
La evolución de paradigmas en cualquier campo del conocimiento no ocurre de modo súbito, sino más bien progresivo. Ello significa que hasta que se produce la aceptación del nuevo paradigma, éste y el paradigma aún vigente conviven y comparten algunos principios o características. Pero, en la medida que la aceptación del nuevo paradigma gana impulso, el conjunto de sus principios termina por substituir a aquellos que corresponden al paradigma que queda atrás.
¿En qué momento el nuevo paradigma inicia el recorrido que lo aleja de su predecesor? Ello ocurre cuando el paradigma que es emergente ofrece un conjunto integrado de conocimientos que logra validarse a través de la experimentación; es decir, a través de demostrar su aplicabilidad en el mundo real.
En el caso de la Administración Pública, ese momento empezó en 1927, con la difusión de la obra “Principios de Administración Pública” en la que W. F. Willoughby propone un conjunto de principios que se pensaba podrían aplicarse a todo tipo de organización. Este paradigma dio a la administración su mayor impulso e integró aportes que ya aplicaban las empresas manufactureras y de negocios, como ocurrió con los desarrollos de Henry Fayol, en 1930, Mooney y Reiley, en 1939, y los siete emblemáticos principios administrativos, propuestos por Gulick y Urwick en 1937: Planeamiento, organización, elección, dirección, coordinación, rendición y presupuestación.
A partir de 1940 la Administración Pública experimenta un avance acelerado, pero temporal, que la aproxima tanto a la Administración Científica, como a las Ciencias Políticas, a causa de la Segunda Guerra Mundial. Surgen dos vertientes que coexisten por una década. Por un lado, surge la vertiente técnico-administrativa de la dirección de personal y la presupuestación, entre otros, que se sustentó en la obra de Fritz von Morstein-Marx “Elementos de la Administración Pública”, publicada en 1946.
Por otro lado, se halla la vertiente gerencial del proceso de toma de decisiones y el diseño organizativo, cuyo fin era maximizar ya sea el control (varios niveles jerárquicos) o la comunicación fluida (número mínimo de niveles jerárquicos) para asegurar la eficaz implementación de las decisiones. Esta corriente se valió de la obra de Herbert Simon “Administration Behavior: A Study of Decision-Making Processes,” publicada en 1947.
El tercer paradigma surge en el contexto de la Guerra Fría y la formación de bloques políticos, en un periodo (1950 a 1970) en que se redefine el papel del Estado en torno a la seguridad nacional y otros aspectos dentro de la esfera de las Ciencias Políticas. En este periodo, además, predominan las políticas públicas, pero en desmedro de la ciencia aplicada al campo público; lo que marcó el punto de disociación de la Administración Pública en un campo orientado a la gestión y otro campo orientado a la política. En el medio quedaron los aspectos de la dimensión operacional o técnico-administrativa, cuya evolución se detuvo; lo que motivó que hacia finales de la década de los años 1970s diversos países estudiaran reformas para integrar la Administración Pública, las que se denominan estrategias de reforma y/o modernización de la administración del Estado.
3. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
3.1. Marco de referencia para las estrategias de reforma y modernización
La envergadura y naturaleza de los desafíos y agenda de gobierno a nivel del Estado han adquirido una mayor complejidad a partir de los eventos globales de fines de la Guerra Fría, como la globalización, los avances tecnológicos y científicos, entre otros. Los gobiernos de países desarrollados y en vías de desarrollo, en su mayoría, se hallan trabajando en dimensionar e implementar estrategias de reforma del Estado o de administración del Estado, aunque lo hacen a ritmo distinto, con diversos marcos de referencia y tecnologías de gestión.
Empero, en todos los casos la integración de las dimensiones político-administrativa, técnico-operacional y gerencial debe producirse, para obtener como producto entidades públicas que, por un lado, puedan implementar políticas públicas, y por otro lado, puedan responder con eficacia y oportunidad a las demandas sociales y muchos otros eventos del entorno que se reproducen con gran rapidez.
El nuevo marco de referencia aún no se ha completado. Ello se demuestra por el hecho que persiste la disociación entre política y administración, producida hacia fines de los años 1970s. La vertiente de la Administración Pública influenciada por las Ciencias Administrativas y el Management no ha producido las tecnologías de gestión y los modelos de desarrollo de organizaciones que sean explícitamente funcionales en los asuntos de interés público. Por otro lado, la Administración Pública influenciada por las Ciencias Políticas y la administración burocrática (uno de los paradigmas de inicios del siglo XX) tampoco ha logrado crear un modelo de gestión funcional para implementar políticas y decisiones que produzcan resultados positivos en los asuntos de interés público.
Sin embargo el marco de referencia de la Administración Pública moderna debe integrar la dimensión gerencial, que es el campo donde mayores avances se han producido, con otros tres campos que giran en torno al logro de resultados y a los asuntos de interés público: las relaciones Estado- Sociedad, el desarrollo, implementación y evaluación de políticas públicas, y las tecnologías y los procesos de gestión para implementar políticas y servicios, así como acometer el desarrollo institucional.
3.2. La “Nueva Gestión Pública”
El avance hacia un paradigma moderno se halla en progreso en un gran número de países, y además ha conducido a la redefinición del concepto de “lo público” y, en función de ello, del papel del Estado y los varios actores de la sociedad, incluyendo a las empresas. En el gobierno central, por ejemplo, el papel de las agencias reguladoras y los centros de planeamiento estratégico y de ciencia y tecnología apunta a dinamizar el conjunto de la economía y a estabilizar los niveles de bienestar. Asimismo, los gobiernos subnacionales pueden contribuir al desarrollo de motores de desarrollo socioeconómico en función de realidades territoriales muy concretas, y además aprovechar con prontitud las oportunidades que se presenten en el contexto nacional e internacional.
Evidentemente, un paradigma de esta naturaleza no sólo requiere de reformas sobre lo que ya existe, sino también de introducir el ejercicio de la función pública dentro de la agenda de reformas; es decir, el desempeño efectivo (gerencia) y probo (ética pública) de los gestores y el personal que participa de los procesos y la operacionalización de las políticas y las decisiones. En ese contexto, Frank Marini da el primer paso al plantear la noción de una “nueva gestión pública” en “The New Public Administration.” En dicha obra, publicada en 1971, el concepto aún es germinal, pero apunta a un papel más decisivo del Estado, y a la vez concertador y ético, en materias emergentes como la seguridad humana, el urbanismo y el ambiente, entre otros.
A pesar que en un gran número de países se ha prestado atención a este paradigma emergente, en pocos países se ha tenido éxito en avanzar en la adopción y adecuación de tecnologías de gestión y de modelos de competencias gerenciales que contribuyan al éxito en la implementación de políticas públicas. Tampoco se ha avanzado de modo importante en transformar y/o modernizar las instituciones del Estado y explicitar los procesos que den inicio a la tan publicitada “cadena de resultados”, bajo un enfoque gerencial. Y este problema, es más pronunciado en el caso de países en vías de desarrollo, como es el caso del Perú.
En el presente, las expectativas de que la “Nueva Gestión Pública” pueda consolidarse como el paradigma contemporáneo de la Administración Pública están por probarse. Pero existen buenas razones para pensar que ello puede suceder. En primer lugar, es el que ofrece disolver la dicotomía entre política y administración, a través de la integración de las dimensiones gerencial, político-administrativa y técnico-operacional. En segundo lugar, se ha adelantado en el tiempo al inducir una agenda pública más rica, que puede alojar cómodamente asuntos de interés público nacionales, pero influenciados también por eventos globales y por propósitos delicados que comprometen el esfuerzo conjunto de varios países, como es el caso de la lucha contra la pobreza, la seguridad energética, el cambio climático, la protección de especies en peligro de extinción, pandemias, etc.
Sin embargo, el principal desafío para países que no han transitado la evolución de la Administración Pública es lograr equilibrar los componentes de la nueva gestión pública. Es decir, desarrollar un apropiado modelo de competencias gerenciales, transformar las organizaciones públicas desde su actual configuración jerárquico-funcional a una estructura orientada a operar procesos (en la noción de la cadena de resultados), instalar sistemas de control de la calidad de las estrategias y políticas, así como sistemas de medición y evaluación del desempeño, y probar mecanismos para que las instituciones gubernamentales sean más ágiles y empoderadas para vincularse con los actores del entorno.

(más…)

DESARROLLO DE COMPETENCIAS GERENCIALES Y FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL

DESARROLLO DE COMPETENCIAS GERENCIALES Y FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL

Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila
SUMARIO:
1. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA
2. MARCO CONCEPTUAL
3. REFLEXIONES DESDE LA PRÁTICA
4. COMENTARIOS FINALES A MANERA DE CONCLUSIONES

1. INTRODUCCIÓN
Siendo el primer pilar de la gestión para resultados el fortalecimiento del Sistema de Planeamiento, y el desarrollo de competencias gerenciales, condición indispensable para el fortalecimiento institucional, consideramos oportuno ensayar y compartir algunas reflexiones desde la práctica, cuando observamos muchos intentos fallidos de reforma organizacional. Entonces para iniciar y justificar el presente artículo podemos plantearnos las siguientes preguntas:

• ¿Porqué fracasan las organizaciones? ó
• ¿qué deben hacer estas para provocar y desarrollar cambios sostenidos?
En cualquier organización pública o privada, religiosa, política o militar, así como en cualquier nivel de gobierno, podemos observar que se han intentado, en la mayoría de casos sin éxito, reformas radicales o graduales, cortas o prolongadas, desde el interno, con el concurso de los propios actores, o con el apoyo de agentes del externo; propuestas de cambios a nivel de la organización relacionado con la estructura –reestructuraciones- o a nivel de procesos y procedimientos – reingeniería; de otro lado, se han intentado instaurar procesos de planeamiento estratégico y prospectiva, cirulos de calidad, sistemas de comunicación y el uso de tecnología de punta en una propuesta de aplicación integral de las TICs – Tecnologías de la Información y el Conocimiento, etc. sin embargo, transcurrido unos meses o el tiempo para observar cambios sostenidos, estos no se producido o institucionalizado. En síntesis, se generan varios picos de expectativa y en muy pocos casos se pueden registrar éxitos. Entonces, cabe plantearse otras preguntas para identificar hipótesis preliminares:

• ¿Qué recurso o factor es el más relevante en una organización?
• ¿En la planificación del cambio que es lo que se está privilegiando y cuál es el que más se está dejando de lado?

El título del artículo es “Planeamiento, desarrollo de capacidades gerenciales y fortalecimiento institucional” en razón que la hipóstasis que ensayamos es: “El potencial humano es el principal factor clave de éxito o | perturbador en un proceso de cambio planificado de reforma institucional”
2. MARCO CONCEPTUAL
Consideramos oportuno repasar el marco conceptual básico relacionado al tema, para lo cual entre muchas opciones hemos considerado las siguientes definiciones, enfoques o alcances sobre los términos claves que demanda repasar para desarrollar el presente artículo:
Un plan de desarrollo de capacidades, comprende un proceso de materialización de los objetivos y la concreción sistemática de las metas orientadas al desarrollo de capacidades y competencias, las que deben estar diseñadas para garantizar niveles adecuados de desempeño profesional e institucional. Esto compromete a todas las unidades e instancias orgánicas de gobierno y de administración, pero fundamentalmente a los propios actores y a un equipo conductor del proceso.
De otro lado, en cuanto a “Desarrollo de Competencias Gerenciales” es mucho lo avanzado y si revisamos brevemente en la línea del tiempo tenemos:
 Durante el siglo XX se han desarrollado diversos modelos de gestión los cuales permiten ampliar la comprensión sobre la gestión de los RRHH. Entre 1900 y 1925 la economía se caracteriza por riqueza de recursos, mano de obra barata y el Laissez-faire.
 Durante 1926 y 1950, el modelo del Objetivo Racional y el del Proceso Interno evolucionaron pero no eran del todo claros. Aparece el modelo de Relaciones Humanas. En este modelo se valora la participación, el compromiso, la resolución de conflictos, el consenso y la unión. En ese sentido, es la organización la que crea un clima de fraternidad, orientado al equipo y se fomenta la participación en la toma de decisiones. El rol del directivo es el de un ser mentor y facilitador. El directivo analiza los factores de motivación de los empleados, así como las variables psicológicas para su desarrollo.
 Durante 1951 a 1975, se empieza a diseñar un nuevo modelo, el de Sistemas Abiertos. Este modelo demuestra que los directivos viven en un entorno más impredecible, competitivo, y tienen menor tiempo para realizar actividades de planificación y organización. De tal modo que se ven en la necesidad de tomar decisiones cada vez más rápidas. La eficacia se va a medir por la capacidad de adaptación y el apoyo externo. Con respecto al directivo, debe ser innovador, adaptable y con poder de influencia en la organización.
 En las últimas décadas se han estudiado diversas teorías del aprendizaje, desde las teorías conductistas, cognitivas, del pensamiento de la información hasta las neurosicológicas y las humanistas. Uno de los que resalta y que en la actualidad sigue brindando interesantes aportes es Kolb (1984) quien describe la teoría del aprendizaje experiencial basado en cuatro dimensiones de desarrollo: estructura afectiva, estructura percepcional, estructura simbólica y estructura comportamental.
Otro concepto relacionado con el propósito del tema es el FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL, el mismo que no debe asociarse solo a organización y estructura – documentos de gestión – sino que comprende un conjunto de actividades orientadas a producir cambios significativos y sostenidos en una organización, consecuentemente nuestro enfoque está orientado a atender la articulación de los procesos claves de planeamiento, organización, dirección y control, así como a la articulación de los niveles directrices, políticos y de gestión, al trabajo articulado entre los responsables de los sistemas administrativos y sustantivos o misionales; pero fundamentalmente a concebir que siendo la organización un órgano vivo, con propósitos y fines donde hay gestores que deben orientar todo el esfuerzo en desarrollar la misión institucional hacia su entorno, y estar alineados con el propósito o fin de ser de la organización.
2. REFLEXIONES DESDE LA PRÁTICA,
Del rápido repaso de los conceptos se puede observar el vínculo directo entre las capacidades individuales y colectivas, así como la relación entre el clima y cultura organizacional y lo que comprende hablar de desarrollo de competencias gerenciales; en tal razón consideramos oportuno tomar como referencia el “Modelo alternativo de Desarrollo de Competencias Gerenciales” que nos presenta la especialista Lydia Arbaiza ; en el referido modelo propone cinco grandes componentes; cada uno de estos contiene cuatro competencias. Como se puede observar en el gráfico que presenta en dicha publicación; en primer lugar, están las competencias de manejo personal, que son competencias asociadas con el conocimiento de sí mismo. Seguidamente se ubican las competencias asociadas con el manejo de la acción, las cuales permiten intervenir y transformar el mundo externo. Luego están las competencias de manejo del entorno, las que se refieren al como el ambiente influye sobre nosotros y a como nosotros influimos sobre el ambiente. En seguida se ubican las competencias vinculadas a la relación que establecemos con los demás o competencias de manejo interpersonal y, finalmente las de manejo de la influencia, en las que se ubican las competencias asociadas a lograr un impacto sobre los demás.

Para encontrar soluciones o ensayar recomendaciones que permitan a los gestores mejorar su desempeño individual y colegiado, existen muchas disciplinas, modelos , estrategias, herramientas, técnicas y prácticas, tales como la PNL – Programación Neurolingüística, estrategias de la sicología organizacional, el Couching & Mentaríg

También es oportuno señalar que existen vínculos entre el desempeño individual, grupal y organizacional; así tenemos que en lo individual la toma de decisiones y nuestro desempeño tiene relación directa con las percepciones, motivación y la estrategia de aprendizaje, a su vez estos elementos con las características biográficas, personalidad, habilidades, valores y actitudes.

De otro lado a nivel grupal, los equipos de trabajo tienen que ver con dos elementos, el liderazgo y la estructura de grupo (poder y conflicto), a su vez, estas variables tienen relación con la toma de decisiones colegiadas, comunicación y la existencia de otros grupos de interés.

A niel organizacional, el desempeño, productividad y satisfacción, están relacionados con la estructura y diseño de la organización y esta a su vez esta con la cultura organizacional y las políticas y prácticas en los recursos humanos, lo que su vez influye en el éxito o limitaciones que se obtengan en los cambios institucionales

Un cuadro resumen de lo descrito anteriormente y que muestra el vinculo entre las tres etapas o niveles lo tenemos en el siguiente gráfico:

Otro comentario relacionado con el desarrollo de competencias gerenciales es en cuando a los conocimientos habilidades-destrezas- que desarrollar así como los valores principios que deben fortalecer los gestores, tiene relación con el nivel de jerarquía o rol que desempeña en una organización, así tenemos que un gerente mientras su rol es estratégico, debe desarrollar un mínimo de conocimientos y habilidades TECNICAS, en tanto que a un operario está claro, como se puede observar en el grafico siguiente, que le corresponde desarrollar más sus habilidades TÉCNICAS, sin embargo en el primer caso, un Gerente debe desarrollar más sus habilidades CONCEPUALES y de DISEÑO, mientras que un operario, al menos un poco de las mismas, para captar o comprender las políticas, estrategias o modelos a desarrollar en la práctica. Sin embargo, se puede observar en el gráfico que la franja “H” que corresponde a habilidades humanas, les corresponde desarrollar por igual tanto a los gerentes como a los operarios:

Para ahondar más en el tema y ratificar la importancia del potencial humano en la organización y la importancia de los cambios individuales en desarrollo de las personas, citaremos lo que Scott Ventrela señala en su libro “El pensamiento positivo en la Empresa” cuando reta a ensayar respuestas a la siguiente pregunta: ¿PORQUÉ UNA PERSONA NO LOGRA DESARROLLAR SU POTENCIAL HUMANO EN UNA ORGANIZACIÓN?
El autor refiere, que viajó y entrevistó durante cuatro años a cuatrocientos gestores de diferente tipo de organización, y comparte el resultado de su estudio en un ranking de respuestas más recurrentes:

Luego nos pide que analicemos que analicemos cada respuesta e identifiquemos si esas características responden a causas internas o externas a las personas que habrían sido entrevistadas. Finalmente, Ventrela revela, lo que cada uno puede comprobar, si practicamos este ejercicio con un grupo de amigos o estudiantes en una aula o trabajadores en la organización; y comprobaremos de manera sorprendente dos cosas:
1. Que las respuestas priorizadas se asemejarán mucho a las que Ventrela comparte en su publicación; y
2. Que las causas o características que revelan las respuestas, obedecen en más de 70% a factores internos y solo un 30% a factores externos.

Pudiendo observarse que en algunos casos las respuestas apuntan a ser consideradas como causas internas y externas. Anota Ventrela que aún así en algunos es solo la percepción de que obedecen a factores externos, cuando el esquema mental o los paradigmas impiden ubicar que realmente es más un factor interno. Pero aún así, veremos que va a predominar en opinión de los mismos entrevistados, que: UNA PERSONA NO LOGRA DESARROLLAR TODO SU POTENCIA EN UNA ORGANIZACIÓN POR FACTORES DE ORDEN INTERNO, siendo así formula la pregunta; ¿Dónde se tiene que poner el foco de interés para lograr el desarrollo de una persona dentro de una organización? Constituyendo la respuesta su segunda conclusión: Debemos atender el interno de las personas – el desarrollo de sus competencias – para lograr cambios sostenidos a nivel individual, grupal y organizacional

Asimismo, cabe señalar que en todo proceso de cambio, también es clave identificar los factores limitantes o perturbadores, que no son otra cosa que los denominados paradigmas, creencias aprendidas generalmente de manera inconsciente, a través de lo que observamos “como normal” en nuestro entorno directo, y si revisamos bien esto, es los que debemos APRENDER A DESAPRENDER, por cuanto estos factores se constituyen en ANCLAS que nos impiden tomar buenas decisiones o desarrollarnos de una mejor manera en el día a día, en nuestra vida personal e institucional.
Consecuentemente, debemos tomar en consideración, lo que Scott Ventrela señala en la gráfica siguiente:

Donde se observa, la lógica y los efectos del pensamiento negativo, de cómo nuestras ACCIONES están influenciadas por nuestros SENTIMIENTOS y estos por nuestros PENSAMIENTOS, los que finalmente provienen o tiene relación directa con nuestras CREENCIAS, las que provienen del entorno, del clima y cultura organizacional, en el trabajo, y de la influencia de la familia o del colegio, en síntesis, esto nos invita a analizar nuestras creencias y paradigmas para mejorar nuestro desempeño y desarrollar nuestras competencias gerenciales.
Frente a la cantidad de publicaciones sobre el tema central y afines al desarrollo de competencias gerenciales, se estima oportuno recomendar su lectura enfocando el propósito para el cual la tenemos, analizamos, si es con fines del desarrollo personal, grupal e institucional, sin embargo por considerar una relación directa y relevante sobre el tema, sugerimos la revisión, análisis y aplicación de la propuesta del Modelo Alternativo planteado por la especialista Lydia Arbaiza en su última publicación: “Desarrollo de Competencias Gerenciales” citado en el articulo y la bibliografía.
4. COMENTARIOS FINALES A MANERA DE CONCLUSIONES

1. Cualquiera sea las respuestas que podamos ensayar o encontrar en opinión de los gestores, resulta oportuno considerar las preguntas iniciales:
• ¿Porqué fracasan las organizaciones? ó
• ¿qué deben hacer estas para provocar y desarrollar cambios sostenidos?

2. De igual modo resulta interesante observar, indagar o comprobar por uno mismo, respuestas a las otras preguntas consideradas en la introducción o justificación del artículo:
• ¿Qué recurso o factor es el más relevante en una organización?
• ¿En la planificación del cambio que es lo que se está privilegiando y cuál es el que más se está dejando de lado?
3. Existen vínculos entre el desempeño individual, grupal y organizacional; así tenemos que en lo individual la toma de decisiones y nuestro desempeño tiene relación directa con las percepciones, motivación y la estrategia de aprendizaje, a su vez estos elementos con las características biográficas, personalidad, habilidades, valores y actitudes.
4. Ell “Modelo alternativo de Desarrollo de Competencias Gerenciales” que nos presenta la especialista Lydia Arbaiza; nos propone cinco grandes componentes; cada uno de estos contiene cuatro competencias. En primer lugar, están las competencias de manejo personal, que son competencias asociadas con el conocimiento de sí mismo. Seguidamente se ubican las competencias asociadas con el manejo de la acción, las cuales permiten intervenir y transformar el mundo externo. Luego están las competencias de manejo del entorno, las que se refieren al como el ambiente influye sobre nosotros y a como nosotros influimos sobre el ambiente. En seguida se ubican las competencias vinculadas a la relación que establecemos con los demás o competencias de manejo interpersonal y, finalmente las de manejo de la influencia, en las que se ubican las competencias asociadas a lograr un impacto sobre los demás.
Bibliografía:

• Arbaiza, Lydia; “Desarrollo de Competencias Gerenciales: Un modelo alternativo” Gengage Learnig – Abril 2012
• Blanchard, Ken; “Administración por Valores: Cómo lograr el éxito organizacional y personal mediante el compromiso con una misión y unos valores compartidos” Editorial Norma – 1997 – 150 páginas.
• Borrel, Fransesc; “Como trabajar en equipo: Relaciones de calidad con jefes y compañeros” Deustuo, 2003, 258 paginas.
• Claros, R. y Vargas, B. “La administración del capital humano en la organización”. 2007.
• Claros, R. y Vargas, B. “La cultura organizacional y la toma de decisiones”. 2007.
• De Bono, Edward; “Pautas y herramientas para aprender a pensar” Editorial Norma, 1997; 279 páginas.
• Duck, D. J. “Gestionar el cambio: El arte del equilibrio.” En Gestión del cambio. Harvard Busin
• Dilts; Robert; “Liderazgo creativo: Programación Neurolingüística” – URBANO – 1998 – 286 páginas.
• Furnham, A. “Toma de decisiones”. En Psicología Organizacional, Cap. 11. pp. 499-534. Oxford University Press, México, 2001.ess Review, pp. 73-104. Ediciones Deusto, Bilbao, 2001.
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GERENCIA PÚBLICA: HOJA DE RUTA HACIA EL PARADIGMA DE RESULTADOS

GERENCIA PÚBLICA: HOJA DE RUTA HACIA EL PARADIGMA DE RESULTADOS

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
Sumario:
1. ¿POR QUÉ UNA HOJA DE RUTA?
2. LA HOJA DE RUTA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
3. EL CICLO DE DESARROLLO EN MARCHA Y LA HOJA DE RUTA

1. ¿POR QUÉ UNA HOJA DE RUTA?
En el artículo, publicado en esta revista, “la gerencia pública moderna en el marco de la ciencia administrativa y el paradigma de la nueva gestión pública”, los autores presentaron, en líneas generales, el argumento siguiente:
En el actual contexto nacional-regional-global, las reformas en la administración gubernamental y en los objetivos estratégicos del Estado no sólo son necesarias, pero también posibles de alcanzar en la medida que las instituciones gubernamentales y su organización (que incluye a las personas) integren las dimensiones político-gerencial, de procesos, operacionales (que incluye los sistemas administrativos) y de articulación con los actores sociales y económicos.
La reflexión que uno puede extraer del citado artículo es que existe una agenda que depende de diseñar un conjunto de reformas acordes al contexto externo en el que actúan las organizaciones, pero también en el contexto interno. Ambos contextos (el externo y el interno) deben abordarse de modo conjunto. Las reformas propuestas necesitan prestar atención a un conjunto de dimensiones de actuación del Estado que en la actualidad no sólo son más numerosas, sino también de mayor complejidad y más intensivas en la cantidad de recursos económicos, legales, técnicos y humanos.
La pregunta que emerge es ¿cómo lograr dicha integración?
Una posibilidad, como señalan los autores del citado artículo, es guiarse por un marco de referencia suficientemente amplio como para incluir los mecanismos que den soporte a un proceso amplio de integración político-gerencial-operacional.
Además, dicho debe ser suficientemente robusto para asegurar que a las reformas que apuntan a impactar en el externo (el entorno de desarrollo) le corresponden reformas internas (en la institución) que se distribuyan entre los ejes de organización: diseño de políticas, definición de procesos para implementar políticas, sistemas de información para la toma de decisiones, evaluación de las políticas y los procesos, factor humano, soporte administrativo, y mecanismos de articulación con los actores, entre otros.
Efectivamente, los denominados “paradigmas” de la administración pública poseen ambas características de integralidad y robustez. Pero el problema actual es que los paradigmas en el campo de la administración pública tienen tres enormes limitaciones, que han impedido su evolución al ritmo de los acontecimientos de interés público:
En primer lugar, la dinámica de las sociedades actuales es de una complejidad muy superior a la que los paradigmas conocidos en administración pública podrían hacer frente. Por ejemplo, las políticas educativas hasta hace unos años estaban definidas en la esfera nacional; pero en la actualidad se ha empezado a reflexionar sobre cómo lograr que la educación escolar también se desenvuelva en función de las realidades locales y regionales, así como de las tendencias globales. Inquietud semejante también se aplica a la totalidad de dimensiones del desarrollo; es decir, de aquellas en las que la sociedad tiene una participación y es receptora de sus efectos, como es el caso de: vivienda, salud, trabajo, transporte, saneamiento, alimentación, energía, etc.
Por ejemplo, el primer y fundamental instrumento de gestión que atiende la dimensión político-estratégica y a la vez operacional es el plan estratégico (empleando un término genérico, que ha ido siendo remplazado por el de plan de desarrollo concertado). Pero incluso sí se ha avanzado en hacerlo participativo, dicha participación no es suficiente como para obtener una mayor garantía que su aplicación es factible y que los objetivos de desarrollo son posibles.
El éxito del plan, en todo caso, está limitado por las capacidades de la institución del Estado (en el nivel central, regional o local) y por los recursos con que puede contar. Sí estas capacidades y recursos no son suficientes, la única alternativa razonables y preferible a tener que postergar los esfuerzos de desarrollo es involucrar a la sociedad y, en consecuencia, a los distintos tipos de actores que actúan en ella; vale decir, los propios ciudadanos, los grupos organizados, las empresas, los emprendedores, las agrupaciones religiosas y artístico-culturales, las entidades del sistema financiero, las ONGs, las cooperaciones, los distintos tipos de pequeños proveedores en actividades manufactureras básicas, el sector educación, etc.
En síntesis, cada tipo de actor posee recursos y capacidades que pueden incorporarse en los esfuerzos de desarrollo; capacidades y recursos que son necesarios para contar con un verdadero plan del conjunto de la sociedad, para asegurar su propia prosperidad. Este principio básico, parece haber desaparecido de la agenda política.
En tercer lugar, el Estado ahora debe prestar profunda atención a un mayor número de dimensiones que tienen influencia sobre la realidad local, nacional y global. Más aún, la forma de enfrentar dichas dimensiones y sus desafíos no es aislada. Por el contrario, no existen dudas con respecto a la interdependencia de las dimensiones que componen el desarrollo, en virtud que el grado de desarrollo es un estado de bienestar sobre el que todos los actores de una sociedad tienen una lectura compartida, así como visiones y/o perspectivas a futuro también compartidas.

2. LA HOJA DE RUTA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Los tres desafíos descritos, presentan limitaciones insalvables para una sociedad sí es que ésta sólo descansa en los esfuerzos del Estado, y, más aún, sí dichos esfuerzos descansan en marcos de referencia que no atienden la necesidad de lograr un Estado que, por un lado, este muy bien sintonizado y conectado con la realidad y con los actores (nacionales y globales), y que, por otro lado, tenga suficiente capacidad para comprometer los esfuerzos y recursos del conjunto de la sociedad, que son necesarios para aplicar las políticas que sirven para conducir los esfuerzos de desarrollo.
En las últimas dos décadas, el paradigma de la Nueva Gestión Pública ha ganado notoriedad como un marco de referencia deseable en los esfuerzos de modernizar al Estado en un número cada vez mayor de países. Una ventaja que ofrece es la atención a los problemas de diversidad de dimensiones del desarrollo donde el papel del Estado necesita multiplicarse, así como a la importancia que otorga a las relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado.
Sin embargo, en el abordaje de la complejidad y de la interdependencia del trabajo articulado (entorno-interno) con las dimensiones del desarrollo, la Nueva Gestión Pública aún no ofrece avances y desarrollo concretos que proporcionen la guía útil para su implementación tanto en las organizaciones del Estado, como en los procesos participativos que son promocionados por el Estado.
En razón de su todavía inconclusa concepción y parcial desarrollo, la adopción de la Nueva Gestión Pública como paradigma dominante del nuevo milenio aún se halla postergada. En tal sentido, difícilmente podría brindar un marco de referencia válido para emprender las estrategias de reforma y modernización del Estado pendientes. Muchos menos permitiría visualizar aún qué tipos de iniciativas instrumentales son factibles de instituir en el nivel de la gerencia y de la gestión operacional – en el nivel de las políticas públicas, por el contrario, la Nueva Gestión Pública ofrece una mirada holística y de corte estratégico, lo que constituye su mayor fortaleza.
Es importante insertar una aclaración. Nuestro argumento, por un lado, no contradice los buenos augurios que sobre la Nueva Gestión Pública expresan los autores del artículo “la gerencia pública moderna en el marco de la ciencia administrativa y el paradigma de la nueva gestión pública.” Por el contrario, los afirman.
Por otro lado, no obstante, invitamos a dar un paso adelante y plantear la pregunta ineludible: ¿Sí además de la necesidad de contar con un marco de referencia para emprender estrategias que articulen mejor las dimensiones político-gerencial, gerencial-operacional, e institucional-social, es necesario un elemento que sirva de guía general para empezar a identificar necesidades de reforma y posicionarlas en el contexto de reformas internas que sean el correlato de expectativas en el entorno?
En este artículo, por tanto, alertamos que la Nueva Gestión Pública como potencial paradigma aún no es funcional; vale decir, que tiene un nivel de avance parcial que orienta muy poco en cuanto a definir qué y cómo se reforma en el contexto de instituciones del Estado y de sus posibilidades de vinculación con los actores. Esta dificultad, sin embargo, no parece haber detenido los intentos de los gobiernos en los países de la región; pero los avances logrados son muy modestos y se hallan en el nivel de las “experiencias” o “buenas prácticas”. De modo complementario, también adelantamos que sí las estrategias de reforma llegan hasta el nivel de necesitar una transformación en el modo cómo operan las organizaciones gubernamentales, entonces sólo serán factibles sí contribuyen a transformar el proceso de gestión.
Sobre este particular punto, la gestión inicia y discurre dentro de organizaciones. La gestión necesariamente es aplicada; es decir, que tiene un propósito de operacionalizar determinadas estrategias para obtener un determinado conjunto de resultados. No es, por tanto, posible referirse a la gestión, sí primero no se tienen definidos los resultados esperados, analizadas las estrategias que se piensa sirven para alcanzarlos (preferentemente que emerjan de determinados lineamientos o políticas de primera importancia), y evaluados los instrumentos que miden la efectividad de las estrategias con las que se pone en marcha el proceso de gestión.
En suma, existen limitaciones en contar con un marco de referencia suficientemente robusto para emprender estrategias de reforma que aumenten el impacto del papel del Estado sobre el desarrollo. Destaca, por ejemplo, la falta de fórmulas para articular la dimensión de la gerencia con el trabajo mecánico que caracteriza a la administración pública; de forma que se ponga en marcha el proceso de gestión (que es el flujo por el que los resultados se obtienen.) Ante ello, una opción es no intentar nada arriesgado (lo menos aconsejable); otra es no conformarse con el modesto aporte de experiencias y buenas prácticas de otras pocas instituciones (lo más frecuente); o insistir a ciegas en pretender normar y regular el universo de actuación del Estado (que es imposible).
Una opción más coherente, sin embargo, es emplear mecanismos intermedios que paso a paso contribuyan a conectar mejor las dimensiones del desarrollo (entorno) con las dimensiones de la gestión (interno). Para recorrer este camino que no tiene recetas predefinidas ni mapas únicos, el político y el gestor prudentes necesitarán, por tanto, una “hoja de ruta”, que constituye el aporte central de la sección siguiente.
3. EL CICLO DE DESARROLLO EN MARCHA Y LA HOJA DE RUTA
El marco de referencia que se presenta en esta sección tiene fines ilustrativos. No se pretende que sea utilizado para identificar reformas en la administración del Estado. Por el contrario, se describe de modo muy sintético para ilustrar cómo proponer la estructura de una hoja de ruta, que se apoye en un marco de referencia robusto en el que la actuación del Estado en las esferas política, gerencial y de gestión se combinan para inferir opciones de desarrollo, definir decisiones de desarrollo y emprender esfuerzos concretos en los que Estado y Sociedad tengan responsabilidad compartida.
No se pretende describir los principios que se atribuyen al concepto de desarrollo, pero sí se advierta que más importante que el concepto es la selección de las dimensiones que resultarán relevantes para el desarrollo de una sociedad en particular. En tal sentido, el aporte de este artículo no puede dejar de ser modesto sí se toma en cuenta que el abordaje teórico del desarrollo tiene un principio, pero no conoce un final. Por ello, nuestra intención es brindar un aporte pragmático y al alcance de quienes están en responsabilidad de influir en la toma de decisiones de desarrollo desde el Estado.
La administración pública, las ciencias políticas, la economía, entre otras disciplinas de las ciencias sociales, tienen como punto de encuentro al Desarrollo. No abordan el desarrollo directamente, puesto que éste depende de múltiples dimensiones de la realidad que no es posible de abstraer con sólo unas pocas perspectivas que pueden emerger de las disciplinas del conocimiento. En su lugar, proponen un conjunto de teorías y métodos para trabajar sobre tópicos que, en su turno, sí ejercen influencia directa sobre el concepto que se haya adoptado sobre desarrollo.
De modo objetivo, el desarrollo es un concepto inalcanzable. Sólo puede definirse en función de un contexto en el que se construye un concepto inicial que luego es contrastado con un estado deseado (concepto final); es decir, una situación mejor. Por tanto, es una visión, pero no una realidad objetiva que exista independientemente de la sociedad que se interesa por definir ¿qué es desarrollo? en un momento dado. Es decir, el desarrollo es un convencionalismo sobre el que la sociedad necesita ponerse de común acuerdo. Como algo objetivo, no puede alcanzarse, más sólo aproximarse.
Las entidades del ámbito del Estado deben lidiar con el elusivo concepto de desarrollo. Ellas son el primer frente de batalla para superar los desafíos y barreras que separan la porción de realidad percibida, del marco de referencia deseable (desarrollo) que es abstracto y subjetivo, pero que siempre es mejor que la realidad actual percibida. Esta lectura está limitada por los medios de percepción y medición disponibles. Pero su valor estriba en que constituye el punto de partida del ciclo en que el Estado decide sobre: ¿Cómo asumir un papel conductor y/o promotor de emprendimientos integrales para aproximarse al desarrollo? y ¿cómo construir vinculaciones con los actores de la sociedad para mejor conducir y/o fomentar tales emprendimientos?
El argumento anterior podría parecer del dominio del campo de la planificación. La respuesta es ambivalente. Sí, en el sentido que la planificación cuenta con algunos métodos para tratar de abstraer la porción de realidad que “se asume” como relevante para efectos de decisiones de desarrollo; fundamentalmente el “diagnóstico”. No, en tanto que el diagnóstico es sólo una pequeña parte del ciclo por el que una sociedad intenta aproximarse al desarrollo.
En consecuencia, sí la planificación explica sólo parte del ciclo (y todas las entidades del Estado poseen un sistema de planificación, que es funcional en mayor o menor grado), debe existir una dimensión integradora del conjunto de elementos del ciclo de desarrollo. En esta dimensión mayor también deben visualizarse los roles que las organizaciones gubernamentales necesitan desempeñar para poner en actividad cada uno de los elementos del ciclo de desarrollo, en forma conjunta con los actores de la sociedad. Es decir, una dimensión en la que se definan cómo operan la administración pública (el proceso de gestión), la aplicación de las políticas públicas (ejercicio político-gerencial) y el manejo gubernamental (la doctrina política).
En la figura 1 se puede presenta un esquema resumido de este ciclo, definido como la doble interrelación de los componentes del marco de referencia del desarrollo y los esfuerzos de desarrollo que se espera sean puestos en marcha. La identificación de esta doble interrelación es crítica, porque de su lectura se desprenden las características y el modo de operar de los tres niveles del marco de referencia que denominamos “ciclo de desarrollo”, cuya puesta en marcha constituye la “hoja de ruta”.
La distinción de la doble interrelación es fundamental, porque en el funcionamiento del Estado, los componentes del ciclo pueden haber sido previstos. Pero sí la interrelación entre dichos componentes no se produce, entonces, son pocas las posibilidades de que el Estado desempeñe un papel determinando para las aspiraciones de prosperidad de una sociedad.
El primer tipo de interrelación, denominado “político-gerencial”, vincula dos niveles de la realidad percibida: El nivel de los asuntos de interés público, del que parte el concepto de desarrollo, y de los que se seleccionará o priorizará algunas dimensiones o ejes específicos (con ayuda del diagnóstico). Por otro lado, el nivel de las políticas públicas, que son compromisos específicos a los que una institución gubernamental se adhiere, que guían la forma cómo Estado y Sociedad combinan capacidades y recursos para emprender esfuerzos de desarrollo, con responsabilidad compartida.
En virtud de la caracterización de esta primera interrelación, el lector posiblemente se haya formado la opinión que en los países de la región esta primera interrelación es, en el mejor de los casos, extremadamente modesta (en algunos podría no existir).
Figura 1. Hoja de Ruta Política-Gerencia-Gestión

El segundo tipo de interrelación, denominado “gerencial-administrativo”, en realidad hace alusión explícita a la conducción orientada a producir resultados, que eleva el ejercicio de la administración pública a un nivel superior. De tal evento surge el concepto de “proceso de gestión”, que (por definición) existe sólo en la perspectiva de haber definido “resultados” que permitan a la organización y a la sociedad hallarse un paso más cerca del concepto de desarrollo adoptado.
Es decir, toda gestión implica un trabajo de administración, pero no necesariamente una orientación hacia resultados de impacto. Por ende, toda labor gerencial pone en marcha un proceso de gestión. En este punto, el lector también habrá deducido que en la mayoría de países
La segunda interrelación articula el nivel de las políticas públicas con el nivel de operacionalización de dichas políticas en lo que se conoce como el proceso de gestión. Esta vez, sin embargo, las políticas que sirven de punto de partida son compromisos específicos a los que una institución gubernamental compromete sus recursos y capacidades, y que además guían la forma cómo el Estado fortalece su organización para dar un mejor soporte a los emprendimientos de la Sociedad.
En esta relación el nivel de políticas públicas se traduce en términos de esfuerzos concretos (inversiones, programas y proyectos) que necesitan conducirse (gerencia) sobre la base de una organización interna (administración) y un manejo eficaz y eficiente de recursos y capacidades (proceso de gestión) en el nivel operacional. Y en razón que dichos esfuerzos han sido llevados a la práctica (causa), su influencia en cuanto a producir cambios sobre la realidad percibida (efecto) pueden y necesitan ser identificados y contrastados con respecto al concepto de desarrollo (evaluación de desempeño a nivel de la organización que opera el proceso de gestión.)
El ciclo, por tanto, existe y se sostiene en la medida que el marco de referencia para aproximarse al concepto de desarrollo deseable, refleja suficientemente los aspectos selectos de la realidad que la sociedad está de acuerdo en que definen mejor el futuro en perspectiva. Cada iteración del ciclo necesita, además, de una hoja de ruta que guíe sobre la naturaleza de la relación entre los componentes del marco de referencia, por cada uno de los tres niveles que lo conforman.
Luego de haber sustentado la necesidad de una hoja de ruta para hacer funcional el empleo de un marco de referencia que combine política, gerencia y gestión, en esta última parte se describen aspectos distintitos en cada nivel del marco de referencia.
El primer nivel, de dimensiones del desarrollo y políticas públicas para el desarrollo, incluye los propósitos que ponen de manifiesto el papel del Estado y que, por tal razón, trascienden a las organizaciones gubernamentales. Esta lectura holística del desarrollo interpone una dificultad insalvable. La realidad es más compleja de lo que cualquier esfuerzo inteligible es capaz de abarcar, porque depende de un número ilimitado de factores entrelazados e incontrolables. Este problema no puede ser resuelto, pero el diálogo permanente Estado-Sociedad sirve para identificar todas aquellas manifestaciones y tendencias de primera importancia para prosperar.
El argumento precedente pone de manifiesto que la labor política no tiene que ver con quién ejerce el poder y toma decisiones, sino más bien con un contrato entre Estado y Sociedad que tiene que ver con decisiones sobre qué es posible y deseable priorizar y cómo se puede abordar de modo que sirva a un mejor propósito. Esta porción superior del primer nivel se halla fuera de las organizaciones del Estado; se halla en la arena de lo público, y de allí la vital importancia que dichos asuntos se difundan, se evalúen desde distintas posiciones, se debatan con los actores y se evalúen escenarios – el factor participativo es la característica principal de este nivel.
Una vez que la participación haya conducido a sopesar las decisiones críticas, aunque un poco abstractas, y explorar sus alternativas, es papel del Estado asumir un compromiso conjunto con la sociedad para cada una de las dimensiones priorizadas de desarrollo. Este ejercicio es de alto grado de dificultad y de allí que se requieran ciertas habilidades tanto en las personas como en los puestos de decisión (la dimensión gerencial). En esta porción inferior del primer nivel, además, se requiere de generar la información que permita tomar decisiones para adoptar las alternativas más convenientes de actuación sobre las dimensiones de desarrollo.
El diagnóstico es una herramienta importante para tal objetivo, pero también para mantener la vinculación con los otros aspectos de la realidad en el entorno. Es oportuno advertir que sí el diagnostico se limita a explorar datos de la problemática local, entonces el aporte a las decisiones de desarrollo habrá sido mínimo (como puede hallarse en el caso de la elaboración de planes de desarrollo).
Pero sí el diagnóstico además permite evaluar dinámicamente (en el tiempo) la causa de los problemas, el origen de las oportunidades, los riesgos que son incontrolables, las tendencias en las dimensiones del desarrollo y la influencia de lo que ocurre en otras regiones o países, entonces el diagnóstico se convierte en un instrumento estratégico para elaborar políticas públicas y para calibrar el tipo de organización que se necesita para ponerlas en práctica en asocio con los actores de la sociedad.
El segundo nivel, de políticas institucionales y de definición de estrategias, en su turno se ocupa de adaptar la organización, sus normas, capacidades, factor humano, recursos y mecanismos de articulación intersectorial e intergubernamental (interno) para efectos de generar y definir estrategias consistentes con las políticas de desarrollo y con la dinámica local (entorno) que han sido analizadas y evaluadas en el nivel anterior.
A diferencia de los ejercicios de planificación, la capacidad gerencial – característica distintiva de este segundo nivel – no se ocupa tanto de construir una visión que encabece un plan, de la redacción de objetivos, sino más bien de definir los lineamientos que permitan poner en marcha la organización (definir el proceso de gestión) y emplear la visión y los objetivos como elemento de medición y potenciación del desempeño de la organización y su capital humano (definir el modelo de evaluación del desempeño). Esta perspectiva es exclusiva de la dimensión de la gerencia y es la que le otorga su naturaleza estratégica; en el sentido que estratégico es aquello de primera importancia
Finalmente, el segundo nivel es de tipo operacional. Debido a que cierra el ciclo de gestión para el desarrollo, desde la perspectiva de la propia organización es el componente más importante porque le corresponde implementar y operar esfuerzos concretos (planes, programas y proyectos), sustentados en recursos concretos (nivel de organización, personal, financiación, tecnologías, procesos y normas, etc.) y con el debido soporte en el interno (sistemas administrativos) y el entorno (sistema de participación). En este nivel recae el funcionamiento del sistema de evaluación del desempeño, cuya primaria información es recolectar los datos sobre el tipo de efectos que el accionar del Estado tiene sobre la realidad y las condiciones de desarrollo.

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