LA GERENCIA PÚBLICA MODERNA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA Y EL PARADIGMA DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
LA GERENCIA PÚBLICA MODERNA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA Y EL PARADIGMA DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila
SUMARIO:
1. INTRODUCCIÓN
2. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
3. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
1. INTRODUCCIÓN
1.1. La gerencia pública moderna como parte de la agenda pendiente
En la actualidad es difícil, si no imposible, hallar un gobierno en el que no se discuta o se propugne la importancia de emprender reformas en el funcionamiento del Estado y en la marcha de la administración pública. Las razones para ello son muy variadas, pero podemos agruparlas en, al menos, tres grandes grupos de motivaciones:
(a) Motivación por enfrentar e intentar resolver problemas sociales de gran escala; es decir que afectan a una porción significativa de la población y que se manifiestan a través de un menor desarrollo humano, como ocurre con la salud, educación, vivienda, transporte y otros servicios públicos, dotación de servicios básicos, y electricidad, entre otros. En este caso, los propósitos son generales y se extienden hacia el largo plazo.
(b) Motivación por desarrollar capacidades para acometer políticas, programas y proyectos que tienen la perspectiva de influir positivamente sobre las condiciones vida y de desarrollo en diversas dimensiones, como la economía, la educación, el mercado de trabajo, así como sobre la capacidad de respuesta ante requerimientos específicos de diversos grupos dentro de la sociedad. En este caso, los propósitos son concretos y forman parte de la agenda de gobierno y de la labor del Estado en el mediano plazo.
(c) Motivación por mejorar la posición del país en el contexto regional e internacional, en función de determinados ejes estratégicos para el progreso del país, la sociedad y la economía en el largo plazo. En este caso, los propósitos son más específicos, pero de una mayor complejidad y de un mayor periodo de maduración, que puede tomar décadas, como ocurre con el desarrollo de altos niveles de competitividad en el sector exportador, en el desempeño educativo vinculado al desarrollo de ciencia y tecnología, la mejora drástica en la esperanza de vida del habitante promedio, la erradicación de los vectores de riesgo en el caso de enfermedades pandémicas, entre otros.
El común denominador de las motivaciones descritas es la necesidad de una mejora en la capacidad del Estado para replantear su misión en la sociedad y para elevar la efectividad y la productividad de su actuación, dado que existe una misión social. Por tanto, las estrategias de reforma y/o mejora en el gobierno, en las instituciones del Estado y en la marcha de la administración pública no constituyen objetivos por sí mismos. Más bien, constituyen una propiedad intrínseca del concepto de Estado y de sus distintas manifestaciones, como ocurre con las políticas públicas, los procesos de gestión, la gerencia pública, la ética en el ejercicio de la función pública, entre otros componentes que, para fines de análisis, se hallan incluidos dentro del campo de la Administración Pública.
1.2. Las interrogantes del tema de agenda
Al igual que la confianza, otras propiedades inherentes a una sociedad podrían estar ausentes en el concepto del Estado, su misión y su actuación. De ser este el caso, el marco de referencia desde el propio Estado naturalmente sería muy distinto al que pueda tener el conjunto de actores dela sociedad. Sería un marco de referencia más reducido, rígido y sujeto a paradigmas que no resisten la prueba del tiempo.
Es razonable por tanto preguntar sí la brecha entre las percepciones desde el propio Estado y aquellas que tienen los actores de la sociedad tiene relación con un paradigma suficiente sobre la misión del Estado y, específicamente, sobre su actuación en el campo de la administración pública y de la gerencia en el sector público. Una segunda pregunta alude a indagar cuál es ese paradigma o marco de referencia que parece prevalecer en la región y en el Perú en particular.
Siguiendo el razonamiento descrito, este artículo atiende a un doble objetivo. Por un lado, busca alertar sobre la posibilidad que las motivaciones por mejorar el desempeño del Estado y apuntalar la capacidad de conducir una gerencia pública moderna tengan como marco de referencia una lectura de la Administración Pública que no se ajusta a su progresión histórica.
Por otro lado, indaga sobre las bases de un marco de referencia aplicado que integre la dimensión gerencial a las dimensiones (operacional y político-administrativa) existentes en las organizaciones gubernamentales, y que además se ajuste a la evolución reciente en el estudio de la Administración Pública y que presente, potencialmente, puntos de común acuerdo con el tan publicitado paradigma de la “Nueva Gestión Pública.”
2. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
2.1. Integración: La propiedad fundamental en la administración pública
Cuando se habla de caminar hacia un nuevo paradigma de gerencia pública o hacia una gerencia pública moderna, la idea que frecuentemente se obtiene es lograr instituciones gubernamentales eficaces, decisivas, visionarias y con capacidad de responder a las necesidades y oportunidades que tienen que ver con los asuntos de interés público.
Esta figura resulta sobredimensionada, puesto que la particularidad de la gerencia es la capacidad organizativa interna de una institución para lograr determinados objetivos o resultados en el entorno. Esta capacidad es atribuible a la organización. En primer lugar, reside en equipos de personas que son especializados en conducir determinados procesos o porciones de procesos, y compuestos por gestores en posición de toma de decisiones y por personas con habilidades especializadas que dan al equipo un valor particular que lo hace diferente de otros equipos.
En segundo lugar la capacidad gerencial descansa sobre un diseño organizativo que es eficiente y que se mantiene estable por el tiempo suficiente para cumplir un determinado objetivo o completar un ciclo del proceso de gestión.
Esta aclaración es pertinente por la siguiente razón. Todas las organizaciones poseen (o al menos deberían) una dimensión operacional compuesta por procesos (implícitos o explícitos) y procedimientos, sistemas administrativos, un grado de planificación, niveles jerárquicos y mecanismos de control interno. Pero no todas las organizaciones poseen además una dimensión gerencial, compuesta por lineamientos estratégicos para ajustar sus acciones a las condiciones del entorno o nuevos desafío, ni capacidad gerencial.
En síntesis, un marco de referencia válido para modernizar la gestión pública debe, en primer lugar, integrar la dimensión gerencial, la dimensión operacional y sus sistemas de planificación (políticas) y de soporte administrativo. Sin dicha integración la organización es disfuncional; es decir que posee determinados niveles de recursos y de capacidad organizativa, pero no cuenta con propósitos definidos sobre los cuales trabajar.
Pero un marco de referencia moderno que pueda integrar la dimensión gerencial, operacional y político-administrativa necesita además poder operar como un conjunto unificado o integrado, tanto en el día a día, como en el mediano y largo plazo. La única forma que se conoce para realizar tal grado de integración y de dinamismo es a través de evaluar la calidad de una gestión a través de medidas de evaluación de desempeño, que se aplican, en principio, en la organización en su conjunto, y de allí se van detallando hasta llegar al desempeño de áreas, procesos y personas.
Sin embargo, en el campo de la gestión pública, son pocos los casos en los que las organizaciones disponen de protocolos y mecanismos para evaluar su desempeño y permitir ser evaluados por otros actores, en función de metas, objetivos y propósitos, como por ejemplo: la elección de la mejor decisión de inversión social, el programa de eslabonamiento productivo más eficiente, la estrategia de mayor impacto en un proyecto social, el grado de satisfacción de los usuarios de un servicio, el autosostenimiento financiero de un servicio público, el aumento de la recaudación tributaria, el uso estratégico de la información para decidir una nueva política, el logro de ahorros debido a la mayor eficiencia en un proceso.
Los ejemplos anteriores son todos característicos de la dimensión de resultados que es una propiedad de toda organización que, por un lado, logre integrar las dimensiones gerencial, operacional y político-administrativa de forma efectiva, y que por otro lado, consiga poner a prueba esa arquitectura organizativa mediante mecanismos para medir y evaluar el desempeño de la organización y de sus partes.
Es decir, la dimensión de la gestión orientada a producir resultados equivale a la relación entre las capacidades institucionales existentes y los resultados que son posibles de alcanzar en función de los propósitos institucionales y las capacidades institucionales y competencias gerenciales requeridas para realizar dichos propósitos.
Por tanto, retomamos la cuestión de identificar cómo surgen estos principios primarios que determinan la validez de un marco de referencia aplicable al campo de la gestión pública. Para ello será necesario efectuar una revisión de la evolución de la ciencia administrativa en el campo público, conocida bajo la denominación de Administración Pública –que no debe confundirse con las actividades administrativas o con el acto de realizar administración pública– y que se aborda en detalle en las siguientes secciones.
Asimismo, es razonable mostrar curiosidad acerca de cuál es el tipo de organización que predomina en el ámbito gubernamental en los países de la región. La respuesta es elusiva porque los países de la región se hallan en distintas fases en el desarrollo o madurez en la actuación del Estado a través de sus instituciones de gobierno. Más aún, algunos países parecen estar experimentando un retroceso.
En el caso del Perú, a raíz del proceso de la Descentralización se dio un paso adelante en la dirección de construir un marco de referencia conformado por leyes y sistemas que pueden acomodar eficazmente la dimensión gerencial; sobre todo en el nivel de los gobiernos subnacionales (locales y regionales). Asimismo, casi una década antes se emprendieron las primeras reformas en el nivel central de gobierno y de administración pública tendientes a aproximar al Estado a un conjunto amplio de propósitos, como: la inversión productiva y en servicios, los programas sociales y de lucha contra la pobreza, conectividad, el fomento exportador, la modernización del mercado financiero y de telecomunicaciones, la ampliación de la frontera agrícola, la diversificación de la oferta agroindustrial, titulación de tierras, etc.
No obstante, los pasos conducentes a un Estado moderno y a un modelo de gestión pública moderno, de corte gerencial y orientado a lograr resultados han quedado truncos en los últimos años. Más aún, en la actualidad aún no se divisan señales que sugieran una reactivación de las estrategias de reforma y modernización.
2.2. El concepto de paradigma
Al hablar de paradigmas no nos referimos a un modelo de cómo funcionan las cosas o de cómo deberían funcionar. Un paradigma tiene una jerarquía más alta; es decir, un paradigma sólo puede surgir en aquellas materias de mayor relevancia.
Un paradigma nos refiere a un conjunto de conocimientos de primera importancia que se interrelacionan entre sí para explicar por qué algo funciona de cierta manera, bajo qué condiciones y con qué posibles resultados (en función de la variación en las condiciones). Este conjunto de conocimientos goza de amplia aceptación por quienes son entendidos en la materia respectiva. Un paradigma, además, se mantiene vigente hasta el momento en que el estado del arte se modifica drásticamente y surge un nuevo paradigma que remplaza de modo progresivo al anterior.
Hecha la aclaración, se debe recalcar que el campo de la administración pública es suficientemente importante como para haber experimentado sucesivos paradigmas; lo que implica que su estado del arte ha evolucionado y continúan cambiando, hasta el punto que en la actualidad se habla del surgimiento del paradigma de la “Nueva Gestión Pública.”
Esta evolución debe tomarse en cuenta, porque existe el riesgo de adoptar un conjunto de conocimientos que es incompatible con el paradigma que se pretende internalizar o adoptar –porque tales conocimientos podrían pertenecer a un paradigma anterior que ha perdido vigencia. Un riesgo incluso mayor es adoptar un paradigma sin entender por qué puede funcionar, en qué contexto o bajo qué condiciones.
2.3. Los paradigmas en la Administración Pública
La Administración Pública es la denominación formal que se le reconoce a la disciplina o campo de conocimiento que se ocupa de la formación y funcionamiento de las organizaciones que son más representativas en los asuntos públicos; lo que equivale de algún modo a definir que estudia como operan las organizaciones gubernamentales. En términos menos científicos (más aplicados) se le conoce también como gestión pública. Para guardar coherencia, en este artículo nos referimos a la Administración Pública.
El surgimiento de la Administración Pública es reciente, como bien lo relata Woodrow Wilson en su obra “The Study of Administration.” Surge hacia finales del siglo XIX, al desprenderse del campo que le dio origen: las Ciencias Políticas. Las fuerzas que le imprimieron este espíritu independentista se hallan en los entonces nuevos fenómenos de la conformación de países, la reinvención del concepto de Estado y la multiplicación de regímenes políticos basados en la nueva democracia –que adopta la denominación del régimen de gobierno griego, pero que difiere de él en formas sustanciales, como por ejemplo la interpretación que se brinda al principio de “igualdad del ciudadano ante la ley.”
Pese a haber iniciado un camino propio, la Administración Pública no se ha desligado de otras disciplinas que también son de primera importancia en el campo de lo público, como ocurre con el campo de las políticas públicas. Ciertamente, una separación total no sería factible dada la complejidad y trascendencia de los asuntos públicos y la variedad en que se manifiesta la actuación del Estado frente a tales asuntos públicos.
En su obra, publicada en 1975, “Public Administration and Public Affairs” Nicholas Henry planteó la necesidad de analizar los paradigmas de la Administración Pública en términos de políticas públicas (dimensión política, que es el componente heredado de las Ciencias Políticas) que deben ser definidas con un propósito específico en torno a asuntos de interés público. Asimismo, incluyó el análisis de los paradigmas también en cuanto a la aplicación de políticas, la gestión de los procesos para operativizar políticas y el soporte organizativo (dimensión administrativa, que es el componente que adopta de las Ciencias Administrativas).
Stephen Bailey va un paso más allá, y en 1968 proporciona el sustento para conducir un análisis más rico de los paradigmas de la Administración Pública, a través de integrar el desempeño de los gestores en las posiciones de responsabilidad, el comportamiento de las personas en forma individual y colectiva, y el empleo de tecnologías de gestión que coadyuven a las personas y a la organización a lograr sus metas y a adaptarse mejor a las condiciones del entorno y las posibilidades en el interno. Este aporte, posiblemente, constituye el momento histórico en que la dimensión gerencial y la ética pasan a ser componentes obligados del paradigma contemporáneo conocido como “la nueva gestión pública.”
En la medida que las dimensiones de la gerencia, la política y la administración han sido identificados como ejes básicos (podrían no ser los únicos, pero son los esenciales) de un marco de referencia válido para la Administración Pública, los paradigmas han ido surgiendo. El primero es identificado como la “dicotomía política-administración”, que prevaleció entre los años 1990 y 1926. Sobre él, en 1900 Frank Goodnow centra la discusión de la Administración Pública en torno a diferenciar dos principales funciones de un gobierno. Por un lado, la elaboración de políticas públicas en función de aquellos aspectos o materias que son priorizados a nivel de Estado. Por otro lado, la aplicación de las políticas en función de una labor burocrática y un diseño organizativo estable (lo que posiblemente reforzó la idea de la rigidez del aparato público).
Es decir, la dimensión política no se hallaba integrada a la dimensión administrativa, y a ambas se les brindó un campo de acción distinto, en la idea que la no interferencia de competencias favorecería la eficiencia y la eficacia; tal como lo sostuvo Leonard White en su obra “Introduction to the Study of Public Administration.”
Esta disociación, sin embargo, probó ser perjudicial porque los nuevos avances en materia de desarrollo organizacional no tenían forma de ser asimilados por organizaciones que se apoyaban en preceptos rígidos de administrar en función de procedimientos. Lo opuesto ocurrió en con las organizaciones empresariales (particularmente las empresas manufactureras), que sí adoptaron con entusiasmo los desarrollos de la Ciencia Administrativa, así como de la entonces emergente disciplina de Administración de Negocios.
La evolución de paradigmas en cualquier campo del conocimiento no ocurre de modo súbito, sino más bien progresivo. Ello significa que hasta que se produce la aceptación del nuevo paradigma, éste y el paradigma aún vigente conviven y comparten algunos principios o características. Pero, en la medida que la aceptación del nuevo paradigma gana impulso, el conjunto de sus principios termina por substituir a aquellos que corresponden al paradigma que queda atrás.
¿En qué momento el nuevo paradigma inicia el recorrido que lo aleja de su predecesor? Ello ocurre cuando el paradigma que es emergente ofrece un conjunto integrado de conocimientos que logra validarse a través de la experimentación; es decir, a través de demostrar su aplicabilidad en el mundo real.
En el caso de la Administración Pública, ese momento empezó en 1927, con la difusión de la obra “Principios de Administración Pública” en la que W. F. Willoughby propone un conjunto de principios que se pensaba podrían aplicarse a todo tipo de organización. Este paradigma dio a la administración su mayor impulso e integró aportes que ya aplicaban las empresas manufactureras y de negocios, como ocurrió con los desarrollos de Henry Fayol, en 1930, Mooney y Reiley, en 1939, y los siete emblemáticos principios administrativos, propuestos por Gulick y Urwick en 1937: Planeamiento, organización, elección, dirección, coordinación, rendición y presupuestación.
A partir de 1940 la Administración Pública experimenta un avance acelerado, pero temporal, que la aproxima tanto a la Administración Científica, como a las Ciencias Políticas, a causa de la Segunda Guerra Mundial. Surgen dos vertientes que coexisten por una década. Por un lado, surge la vertiente técnico-administrativa de la dirección de personal y la presupuestación, entre otros, que se sustentó en la obra de Fritz von Morstein-Marx “Elementos de la Administración Pública”, publicada en 1946.
Por otro lado, se halla la vertiente gerencial del proceso de toma de decisiones y el diseño organizativo, cuyo fin era maximizar ya sea el control (varios niveles jerárquicos) o la comunicación fluida (número mínimo de niveles jerárquicos) para asegurar la eficaz implementación de las decisiones. Esta corriente se valió de la obra de Herbert Simon “Administration Behavior: A Study of Decision-Making Processes,” publicada en 1947.
El tercer paradigma surge en el contexto de la Guerra Fría y la formación de bloques políticos, en un periodo (1950 a 1970) en que se redefine el papel del Estado en torno a la seguridad nacional y otros aspectos dentro de la esfera de las Ciencias Políticas. En este periodo, además, predominan las políticas públicas, pero en desmedro de la ciencia aplicada al campo público; lo que marcó el punto de disociación de la Administración Pública en un campo orientado a la gestión y otro campo orientado a la política. En el medio quedaron los aspectos de la dimensión operacional o técnico-administrativa, cuya evolución se detuvo; lo que motivó que hacia finales de la década de los años 1970s diversos países estudiaran reformas para integrar la Administración Pública, las que se denominan estrategias de reforma y/o modernización de la administración del Estado.
3. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
3.1. Marco de referencia para las estrategias de reforma y modernización
La envergadura y naturaleza de los desafíos y agenda de gobierno a nivel del Estado han adquirido una mayor complejidad a partir de los eventos globales de fines de la Guerra Fría, como la globalización, los avances tecnológicos y científicos, entre otros. Los gobiernos de países desarrollados y en vías de desarrollo, en su mayoría, se hallan trabajando en dimensionar e implementar estrategias de reforma del Estado o de administración del Estado, aunque lo hacen a ritmo distinto, con diversos marcos de referencia y tecnologías de gestión.
Empero, en todos los casos la integración de las dimensiones político-administrativa, técnico-operacional y gerencial debe producirse, para obtener como producto entidades públicas que, por un lado, puedan implementar políticas públicas, y por otro lado, puedan responder con eficacia y oportunidad a las demandas sociales y muchos otros eventos del entorno que se reproducen con gran rapidez.
El nuevo marco de referencia aún no se ha completado. Ello se demuestra por el hecho que persiste la disociación entre política y administración, producida hacia fines de los años 1970s. La vertiente de la Administración Pública influenciada por las Ciencias Administrativas y el Management no ha producido las tecnologías de gestión y los modelos de desarrollo de organizaciones que sean explícitamente funcionales en los asuntos de interés público. Por otro lado, la Administración Pública influenciada por las Ciencias Políticas y la administración burocrática (uno de los paradigmas de inicios del siglo XX) tampoco ha logrado crear un modelo de gestión funcional para implementar políticas y decisiones que produzcan resultados positivos en los asuntos de interés público.
Sin embargo el marco de referencia de la Administración Pública moderna debe integrar la dimensión gerencial, que es el campo donde mayores avances se han producido, con otros tres campos que giran en torno al logro de resultados y a los asuntos de interés público: las relaciones Estado- Sociedad, el desarrollo, implementación y evaluación de políticas públicas, y las tecnologías y los procesos de gestión para implementar políticas y servicios, así como acometer el desarrollo institucional.
3.2. La “Nueva Gestión Pública”
El avance hacia un paradigma moderno se halla en progreso en un gran número de países, y además ha conducido a la redefinición del concepto de “lo público” y, en función de ello, del papel del Estado y los varios actores de la sociedad, incluyendo a las empresas. En el gobierno central, por ejemplo, el papel de las agencias reguladoras y los centros de planeamiento estratégico y de ciencia y tecnología apunta a dinamizar el conjunto de la economía y a estabilizar los niveles de bienestar. Asimismo, los gobiernos subnacionales pueden contribuir al desarrollo de motores de desarrollo socioeconómico en función de realidades territoriales muy concretas, y además aprovechar con prontitud las oportunidades que se presenten en el contexto nacional e internacional.
Evidentemente, un paradigma de esta naturaleza no sólo requiere de reformas sobre lo que ya existe, sino también de introducir el ejercicio de la función pública dentro de la agenda de reformas; es decir, el desempeño efectivo (gerencia) y probo (ética pública) de los gestores y el personal que participa de los procesos y la operacionalización de las políticas y las decisiones. En ese contexto, Frank Marini da el primer paso al plantear la noción de una “nueva gestión pública” en “The New Public Administration.” En dicha obra, publicada en 1971, el concepto aún es germinal, pero apunta a un papel más decisivo del Estado, y a la vez concertador y ético, en materias emergentes como la seguridad humana, el urbanismo y el ambiente, entre otros.
A pesar que en un gran número de países se ha prestado atención a este paradigma emergente, en pocos países se ha tenido éxito en avanzar en la adopción y adecuación de tecnologías de gestión y de modelos de competencias gerenciales que contribuyan al éxito en la implementación de políticas públicas. Tampoco se ha avanzado de modo importante en transformar y/o modernizar las instituciones del Estado y explicitar los procesos que den inicio a la tan publicitada “cadena de resultados”, bajo un enfoque gerencial. Y este problema, es más pronunciado en el caso de países en vías de desarrollo, como es el caso del Perú.
En el presente, las expectativas de que la “Nueva Gestión Pública” pueda consolidarse como el paradigma contemporáneo de la Administración Pública están por probarse. Pero existen buenas razones para pensar que ello puede suceder. En primer lugar, es el que ofrece disolver la dicotomía entre política y administración, a través de la integración de las dimensiones gerencial, político-administrativa y técnico-operacional. En segundo lugar, se ha adelantado en el tiempo al inducir una agenda pública más rica, que puede alojar cómodamente asuntos de interés público nacionales, pero influenciados también por eventos globales y por propósitos delicados que comprometen el esfuerzo conjunto de varios países, como es el caso de la lucha contra la pobreza, la seguridad energética, el cambio climático, la protección de especies en peligro de extinción, pandemias, etc.
Sin embargo, el principal desafío para países que no han transitado la evolución de la Administración Pública es lograr equilibrar los componentes de la nueva gestión pública. Es decir, desarrollar un apropiado modelo de competencias gerenciales, transformar las organizaciones públicas desde su actual configuración jerárquico-funcional a una estructura orientada a operar procesos (en la noción de la cadena de resultados), instalar sistemas de control de la calidad de las estrategias y políticas, así como sistemas de medición y evaluación del desempeño, y probar mecanismos para que las instituciones gubernamentales sean más ágiles y empoderadas para vincularse con los actores del entorno.