POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES PARA GOBERNAR EL MUNICIPIO Y GERENCIAR LA MUNICIPALIDAD Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila MBA Braulio Vargas Becerra
POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES PARA GOBERNAR EL MUNICIPIO Y GERENCIAR LA MUNICIPALIDAD
Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
1. EL ALCANCE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El papel de las políticas públicas concierne a un vasto número de disciplinas y campos de estudio. Desde dimensiones agregadas, como la economía, los servicios sociales, la teoría del Estado, la lucha contra la pobreza y el equilibrio macroeconómico; hasta aspectos más específicos y que influyen en las condiciones de la realidad nacional y local, como la regulación en los servicios públicos, los niveles de arancel a las importaciones, las tasas impositivas aplicables a la renta, el modelo educativo, las medidas de protección ambiental y la priorización de gasto social, entre muchos otros.
Es decir, sólo en virtud de su aplicación, las políticas públicas resultan imprescindibles para cumplir las responsabilidades asociadas con el ejercicio del poder de gobernar. Sin embargo, vistas desde la óptica de ejercer el poder –confiado por los ciudadanos–, las políticas públicas no necesariamente van más allá de “influir” sobre las condiciones de la realidad nacional o regional, para pasar a “ponderar” aquellas condiciones que pueden provocar mejoras sostenidas y sostenibles en las condiciones de vida, en el acceso a oportunidades de desarrollo social y económico y un clima de seguridad y estabilidad jurídica, entre otros. Estos otros beneficios se hallan más allá del alcance del ejercicio del poder; al menos en una sociedad democrática.
Lo anterior implica que las políticas públicas comprenden otros aspectos igualmente imprescindibles que ponderen relaciones causa-efecto, en algunos casos, y, dinámicas sistémicas, en otros casos; dependiendo de la complejidad comprendida en el escenario o dimensión en la que se pretenda aplicar dichas políticas. Así por ejemplo, una política pública aplicada al fomento de las exportaciones agrícolas desde los Gobiernos Regionales no se podría limitar a “programar” el gasto público en canales de riego, a la compra de semillas, a acciones de prevención en épocas de invierno, o a asegurar la compra de una cuota mínima de la producción local. Estas medidas, sin dejar de ser interesantes, permanecen dentro de los límites tradicionales de la actividad agrícola. Como tal, sí fuesen las medidas optimas para fomentar la actividad exportadora, entonces ya habrían funcionado en el pasado. En este caso, las políticas que siguen una secuencia lineal (causa-efecto) no tienen impacto alguno –como lo demuestra el hecho de que en la historia reciente, no lo han tenido–
Por el contrario, las políticas que podrían tener mayor impacto en hacer de la agricultura un motor de desarrollo regional y de crecimiento económico (a través de su evolución o conexión en torno a la agroindustria), serían aquellas que involucran, además, programas de desarrollo social, impulso a la ciencia y la tecnología, mejora en los indicadores de salud y educación, reformas en la administración pública para mejorar el clima de negocios, iniciativas que contribuyan a reducir la percepción de riesgo en la actividad agrícola para favorecer las posibilidades de crecimiento del mercado de créditos en el contexto regional, y desarrollo de los canales de comercio y conectividad, entre otros aspectos. En este caso, las políticas no siguen una secuencia lineal de causa-efecto, sino que se deben a una dinámica sistémica que puede, en mayor o menor grado, generar sinergias y efectos deseables.
En el segundo caso presentado (políticas que operan en un contexto sistémico), es necesario advertir que si bien reflejan mejor los fenómenos que se observan en la realidad (en la sociedad), también involucran tres situaciones que ameritan revisión:
(a) La complejidad y multitud de elementos o componentes que agregan dinamismo al fenómeno o dimensión sobre el que se pretende intervenir impiden que una entidad gubernamental pueda actuar en solitario
(b) La complejidad y multitud de interrelaciones entre los elementos o componentes que participan del funcionamiento de la dimensión sobre la que se pretende intervenir disminuyen la calidad de la información sobre los escenarios resultantes futuros más probables, en función de las condiciones iniciales. Es decir, aumenta la incertidumbre; con la incertidumbre la percepción de riesgo crece; con la mayor percepción de riesgos, disminuye la calidad y/o la cantidad de los aportes de los actores involucrados en la dinámica sobre la que se pretende intervenir.
(c) En un escenario de menor control y mayor incertidumbre, las rutas de acción o caminos posibles se multiplican y, muchas, veces, exceden todo aquello que resulta práctico analizar. Si el actor (en el gobierno Regional o Local, por ejemplo) no dispone de las capacidades herramientas y medios para visualizar la maraña de relaciones que resultan relevantes para producir determinados resultados (en una lógica sistémica), entonces el control no es posible, y con ello la incertidumbre no puede reducirse; lo que implica que las perspectivas de lograr algún cambio favorable en la realidad son mínimas y arbitrarias (al azar, pues no han podido ser previstas).
En el sentido contrario, en un escenario real las mejores perspectivas favorecerán aquellas acciones en las que converjan esfuerzos colectivos cuyo entrelazamiento se halle permanentemente “bajo control”; donde el término “bajo control” significa un manejo eficaz y eficiente de los lineamientos que dan soporte a: (1) la elección de “la ruta” a seguir, (2) la generación de las decisiones para operacionalizar los aportes de los distintos actores involucrados en el escenario sobre el que se pretende intervenir, y (3) el manejo de las acciones concreta, en función del escenario que se aspira obtener.
Bajo la secuencia de argumentos presentada, una primera conclusión en esta sección introductoria es que en materia de influir sobre el bienestar social, las acciones específicas “de tipo lineal” no son suficientes. Más aún, su efectividad depende en primera y última instancia de la calidad de las acciones “de tipo sistémico” (donde existe gran riqueza de lazos entre una multitud de actores).
Una segunda conclusión, y que representa el objetivo de este artículo, apunta al hecho que los escenarios complejos que se observan en la realidad dejan un espacio “amplio en extremo” para elegir “rutas a seguir”, “tomar decisiones y construir consensos”, y “retroalimentar cada paso, en función al objetivo deseado”. En tal sentido, ante un espacio “amplio en extremo”, los gobernantes y/o gestores del desarrollo pueden disfrutar de gran “discrecionalidad” (aplicar el criterio sin mayor restricción) para tomar decisiones y actuar. Sin embargo, también enfrentan el desafío que sus decisiones o acciones discrecionales no se hallen en ruta convergente con los objetivos deseados.
Existe una limitación que se deriva de la libre expresión de voluntades y la libre manifestación de acciones en el campo del gobierno y la gestión pública. Esta limitación es, en primer lugar, no contar con los parámetros que permitan identificar los cursos de acción con mejores perspectivas, y, en segundo lugar, no contar con las guías para programar y controlar los eventos (acciones, inversiones, compromisos, etc.) dentro de los cursos de acción priorizados.
Como tercera concusión, un segundo gran elemento para el buen ejercicio del poder (primera dimensión de las políticas) es tener a mano los criterios, lineamientos e información que visibilicen dicho ejercicio del poder, bajo la forma de políticas públicas.
En consecuencia, el presente artículo aborda las políticas públicas desde una doble perspectiva. Por un lado, la perspectiva de conducir con eficacia la responsabilidad de gobernar. Por otro lado, la perspectiva de emplear con eficiencia los lineamientos para el buen uso de la discrecionalidad en materia de gestión. Y ambas, caen dentro del marco de las políticas públicas. El artículo pretende combinar de modo equilibrado los alcances de las políticas públicas desde los gobiernos subnacionales en las dimensiones de la conceptualización y de la aplicación.
Para ello, la segunda sección aborda aspectos conceptuales que desarrollan más en detalle el alcance de las políticas públicas como lineamientos sistémicos para la acción y el ejercicio concertado del poder. Finalmente, la tercera sección profundiza en la dimensión institucional de las políticas públicas, que parte de la pregunta ¿De qué manera una entidad de gobierno integra el dinamismo y la complejidad de su realidad, local o regional, dentro de su espectro de actuación institucional y del mandato gubernamental?
2. ANÁLISIS DEL CONCEPTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
En esta segunda sección se aborda la noción de las políticas públicas, de una forma meno convencional. Partiendo del pensamiento de que a diez años de haber iniciado del proceso de la descentralización en el Perú los públicos interesados en los varios campos comprendidos dentro de la gestión gubernamental ya están suficientemente familiarizados con el concepto de una política pública, iremos un paso más allá y ubicaremos dicha noción dentro de un contexto algo más dinámico – como una forma de reforzar la asociación del concepto de las políticas públicas con los efectos sistémicos que se observan en la realidad.
2.1. La noción de la política pública
Desde un óptica general, las políticas públicas son orientaciones que se extienden hasta la puesta en práctica de acciones por parte del Estado –cada vez más en consenso y alianza con otros actores– para resolver problemas sociales o aprovechar oportunidades, relevantes para el bienestar presente y futuro de la sociedad. Dichos lineamientos y cursos de acción comprenden proposiciones (contenidos), pero también mecanismos, definiciones y propuestas de ajuste institucional, que incrementen las probabilidades de alcanzar los resultados o impactos previstos.
Las políticas no dependen del tipo de régimen gubernamental ni del tipo de actores presentes en la realidad, pues dichas variables son las que operan en la dimensión de la calidad de las políticas. Es decir, todo gobierno puede contar con políticas, pero no todo gobierno puede contar con políticas que funcionen según lo esperado. En sociedades democráticas, por ejemplo, la calidad de las políticas va a estar muy influenciada por el grado de discusión de calidad que sostengan los actores relevantes de la realidad nacional, regional o local. En palabras de Majone (2005) , “la argumentación es el proceso fundamental que siguen ciudadanos y gobernantes, para llegar a juicios morales y a la elección de políticas. La discusión pública moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés de personas que centran su atención en un número limitado de problemas”.
Otro aspecto que construye la noción de las políticas públicas es la dimensión temporal u horizonte de planeamiento. Por un lado, la mirada en la resolución de problemas de la sociedad o en el aprovechamiento de una potencialidad suele ser un desafío complejo y evolutivo; es decir, que los cambios a obtener serán progresivos y demandarán un periodo de maduración. Esta perspectiva de mediano y largo plazo, sin embargo, se asienta en bases programáticas que aluden al corto plazo; a través programas, proyectos y alianzas que permitan operacionalizar la política paso a paso (en sus partes integrantes).
En términos institucionales, lo anterior significa que las políticas deben ser el elemento de partida de todo instrumento de planificación; iniciando por el plan de desarrollo (local o regional) concertado, hasta los proyectos especiales de cada área dentro de la entidad gubernamental. Siendo así, las políticas tampoco pueden estar reservadas por las autoridades, los gerentes o los líderes locales clave, sino que, por el contrario, deben ser comunicadas a toda la colectividad.
Al realizar un contraste de estas características iniciales de la noción de las políticas públicas con lo observado a nivel nacional, es evidente que estas no se cumplen o se cumplen de modo muy parcial. Por tanto, la evaluación rigurosa de la asertividad del ejercicio gubernamental y de la efectividad de la gestión pública descentralizada, en función de las políticas públicas es desventajosa. En estricto, si estas condiciones básicas no se cumplen, tampoco sería cierto en términos formales que en el nivel de los gobiernos subnacionales se cuenten con políticas. Esta situación lejos de ser negativa, permite evidenciar una brecha de capacidades institucionales y de filosofías de concebir el rol gubernamental y el ejercicio de la función pública. Por tanto, sirve para argumentar la necesidad de priorizar la agenda de políticas a nivel de los Gobiernos Locales y Regionales.
Las políticas en el sector público privilegian la dimensión “pública” en virtud que en ellas convergen dos factores: a) el Estado, como sujeto principal y b) la sociedad, como objeto principal. Este enunciado permite intuir que las políticas públicas se ubican en la intersección de lo estatal con lo social. Desde la perspectiva de sujeto principal, Aguilar (1996) propone una noción descriptiva de las políticas públicas con base en el aspecto institucional que, en síntesis, parte del supuesto de que si existe una cierta institucionalidad, entonces la política consiste en: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b) el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción colectiva produce.
Por tanto, una noción más elaborada de las políticas públicas llama la atención sobre tres aspectos: Primero, se trata de comportamientos deliberados más que reacciones intuitivas. Segundo, no todas las actividades, leyes o proyectos del gobierno o de la administración pública constituyen políticas. Tercero, no se debe confundir estrategias con políticas, pues las primeras son modos planificados para llegar a un objetivo, mientras las segundas constituyen decisiones y comportamientos que buscan favorecer que las estrategias se ejecuten como se han planeado.
Finalmente, dado que las políticas públicas tienen como sujeto al Estado y como objeto a la sociedad, son políticas estatales o materia de Estado. Por ende, compete al Estado diseñar y gestionar dichas políticas incluso cuando los servicios públicos han sido privatizados o concesionados al sector privado, toda vez que lo predominante sigue siendo el carácter público de dichos servicios.
2.2. Ejes en la aplicación de las políticas públicas
Cualquiera sea el motivo que se persiga con una política pública, el centro de atención siempre deberá estar determinado por el fin último de satisfacer necesidades sociales. Con ello no nos estamos refiriendo a necesidades insatisfechas de un tipo de individuo o población objetivo (lo que se consigue con la asistencia directa, mediante programas sociales por ejemplo), sino, por ejemplo, a las necesidades de toda una sociedad cuya atención tiene impacto en el estado presente y futuro en su calidad de vida.
Esta aclaración permite dilucidar que, en un contexto democrático, dos son los ejes mínimos indispensables para aplicar políticas públicas: el grado de participación de la sociedad y la calidad de la gestión gubernamental – ambos aspectos han sido discutidos ampliamente en el país, pero dicha discusión no se ha traducido con éxito en esfuerzo por mejorar su incidencia en materia de desarrollo y bienestar.
(a) La participación de la sociedad: La participación de calidad no se obtiene mediante leyes o reglamentos, sino que surge producto de condiciones y mecanismos de contacto entre ciudadanos y gobiernos. En años recientes se ha acumulado evidencia que sugiere que el gobierno pierde legitimidad si no cuenta con el apoyo activo de los actores locales y/o, en general, del ciudadano –lo que se agrava en una fase posterior en la que los ciudadanos asumen una postura de confrontación que conduce a la ingobernabilidad.
Sí la participación de calidad es sustancial para la gobernabilidad, metas de desarrollo y la atención de necesidades sociales (o aprovechamiento de oportunidades), la educación cívica será una política prioritaria de todo gobierno, independientemente de su estilo de gestión y oferta política.
(b) La gestión gubernamental: La gestión gubernamental debe ser transparente, de calidad, eficaz (lograr metas de atención) y eficiente. Esta combinación es como un imán que atrae la atención del ciudadano y de los actores locales acerca de la calidad de la administración pública bajo el gobierno de turno.
Esto es clave porque transmite el mensaje de un mejor trabajo a un costo que no es mayor y cuyos resultados incrementan el nivel de satisfacción de los contribuyentes (ciudadanos en general), que percibirán el eficiente uso de los tributos que pagan con el dinero que tanto esfuerzo les ha costado ganar.
3. INTEGRAR LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL
La motivación de esta tercera sección es reflejar de modo sintético el proceso de integración de las políticas públicas al frente del ejercicio gubernamental y de la gestión pública local/regional. Para ello, se procede a revisar los ejes centrales de la gestión desde la perspectiva de planificar el rol gubernamental y decidir las intervenciones a emprender para transformar la realidad local y provocar el surgimiento de oportunidades de desarrollo y bienestar.
3.1. Integración en el nivel de la competitividad
En este caso, la competitividad no debe verse desde una óptica normativa, tal que sea vista como una dimensión de actuación del Gobierno Regional. Por el contrario, al nivel de políticas, la competitividad presenta al Gobierno Regional como un actor coordinador y conciliador de unas dinámicas harto complejas y que tienen su origen en la dimensión local, familiar e incluso individual.
Asimismo, la competitividad no se limita a la dimensión de la economía local/regional o a las inversiones de los privados. Por el contrario, la competitividad se concentra en la generación de valor por parte de una sociedad, y en procesos que requieren de la actuación de distintos tipos de entidades, desde el gobierno, pasando por los privados, hasta las familias.
En consecuencia, los pasos para integrar políticas que apunten a la competitividad local/regional en la gestión gubernamental necesitan incorporar distintos ejes de la realidad; desde los aspectos sociales y culturales, pasando por las oportunidades económicas, hasta los aspectos ambientales y de civismo y patrones de conducta de los vecinos. Estos ejes obligan a conducir un análisis estratégico que sea la base de las políticas de competitividad, que podrían compilarse en un plan de competitividad.
Este diagnóstico es superior al que se puede lograr con los tradicionales diagnósticos incluidos en los planes de desarrollo, pues no sólo debe reflejar la “fotografía” de los problemas vigentes, sino que además debe poder explicarlo y proyectar su evolución tano sí no se interviene sobre ellos, como sí se ensayan diversas alternativas de intervención y de involucramiento de los actores. Un instrumento de esta naturaleza difícilmente se puede hallar en el contexto nacional actual.
De modo específico, las políticas de competitividad podrían asociar metas de desempeño económico, que dependen de lograr (previamente) metas de avance en los indicadores de desarrollo humano. Así por ejemplo, se podría plantear una política que aliente el aumento de la productividad en las unidades económicas locales; pero ello debería ser complementado por políticas o condiciones sustanciales que, por ejemplo, apunten a: la mejora en el nivel educativo de la población en edad escolar, en la calidad de la oferta formativa ofrecida por instituciones de enseñanza superior, en apropiados niveles de nutrición y salud en la población en general (especialmente los niños y jóvenes), y en un mejor clima para iniciar pequeñas empresas formales.
3.2. Integración en el nivel del involucramiento de actores
Como se ha resaltado en este artículo, en una sociedad es fundamental democratizar la función de gobierno y extender dicha influencia a la gestión pública. Ello se debe lograr a través de incorporar a la población en distintas etapas del gobierno y la administración pública. Mecanismos tales como la participación, la fiscalización, la vigilancia, la rendición de cuentas, la discusión directa (temática o en temas generales) y la búsqueda de consensos, son piezas importantes para que el conjunto de actores del desarrollo estén debidamente enterados de los asuntos relevantes para la sociedad, de las opciones en perspectiva y de los mecanismos para asegurar la transparencia en los actos del Estado y en la valoración del esfuerzo de éste para lograr los resultados deseados.
La integración de estas medidas como parte del activo institucional, incluidas las acciones de vigilancia y de fiscalización, así como de propuestas para enriquecer las políticas, puede producirse ya sea por vía de la consolidación del plan de participación ciudadana, o a través de considerar un componente o capítulo que aluda al involucramiento ciudadano en los otros instrumentos de gestión. Pero en cualquiera de los dos casos, el gobierno Local/Regional deberá elaborar las políticas públicas vertebrales, a partir de las cuales se desprenda el plan de participación ciudadana o el componente de involucramiento ciudadano.
3.3. Integración en el nivel del planeamiento estratégico
La integración de políticas públicas inició con la dimensión de la competitividad, en atención a la necesidad de vincular el ejercicio del poder (gobernar) con las políticas, bajo una perspectiva sistémica y que permita, además, la aplicación de dichas políticas a nivel de la gestión pública. Asimismo, la integración también consideró el segundo eje de la aplicación de políticas, mediante la integración de las mismas con la dimensión del involucramiento de los actores (participación).
Sí las condiciones para introducir políticas públicas bajo una visión “sistémica” y “concertada” se cumplen, el siguiente paso será llevar la introducción de políticas al nivel de el quehacer de la organización; es decir al nivel de la “operacionalización” de políticas. Esta tarea, difícilmente puede realizarse con éxito de modo fragmentado (por ejemplo mediante introducir políticas específicas en los programas sociales o en las áreas que tienen responsabilidad en materia de promoción económica o en la prestación de servicios públicos. Ello no quiere decir que no se pueda hacer, pero significa que las condiciones internas para mejorar la calidad de las decisiones y las acciones no cuentan con mayores posibilidades de reducir la incertidumbre generada por la complejidad de le realidad y los problemas que se requiere enfrentar.
Por el contrario, sí las políticas vertebrales, acompañadas de planteamientos para crear mejores condiciones para aplicar políticas públicas (en el nivel de competitividad y de participación) se integran a la organización a partir del planeamiento estratégico local y de la planificación institucional, se produce un mejor alineamiento de mensajes externos, propósitos internos, acciones y recursos, para hacer de las políticas públicas el marco de referencia para orientar la gestión y mejorar la calidad de la actuación discrecional de los gestores.
Asimismo, se producen los insumos necesarios para que, por ejemplo, las visiones del plan de desarrollo concertado se trasladen a versiones operativas de metas de logro en diversas áreas de actuación; lo que, por otro lado, contribuye a cimentar una cultura de gestión que da resultados. Es decir, sí la institución es capaz de generar instrumentos de guía para el ejercicio gubernamental, entonces podrá también bifurcar los lineamientos y ejes de política a cada una de las dimensiones sobre las que se pretende actuar en concierto con los actores.
Para realizar esta integración no es necesario añadir o remplazar los actuales planes de desarrollo concertado, pero sí es imprescindible devolverles la jerarquía que merecen. Así por ejemplo, el diagnóstico podría consistir en una versión que se apoye en el diagnóstico de competitividad para reflejar el orden de prioridad de cada eje de intervención identificado, así como para proponer o presentar los escenarios esperados (y sus metas) luego de que las intervenciones o proyectos priorizados se hayan llevado a la práctica.
Asimismo, la visión podría no surgir enteramente de la consulta con los actores ni tampoco del gabinete (para su negociación con los actores durante los procesos participativos). Por el contrario, sobre la base de las políticas vertebrales y de las que emergen en la integración de las dimensiones de competitividad y de participación, las visiones pueden partir de planteamientos sólidos (de calidad), en el sentido de gozar del mejor sustento posible.
Luego, los planteamientos en camino hacia una visión pueden ser analizados, discutidos y enriquecidos con los aportes y compromisos de los actores. Es evidente, que visualizar un escenario futuro sin mayor entendimiento de los mecanismos que lo hacen posible, es un ejercicio que promete poco en materia de operacionalizar acciones y alcanzar metas en camino hacia la visión. Por el contrario, una visión que parte de políticas y que de origen a otras más, promete cuando menos introducir un sentido de importancia y de desafío dentro de la gestión gubernamental y de las dinámicas de participación. Ambos aspectos podrían aumentar aún más la motivación por llevar a cabo un gobierno efectivo y una gestión para resultados en desarrollo.
Finalmente, las políticas deberán figurar en el plan de desarrollo concertado, pero distinguiéndose de aquellas que se generan a partir de la producción del plan. Es decir, las políticas trabajan no solamente de modo multidimensional, sino que también lo hacen a multinivel. De este modo, será posible completar el circuito que inicia con la identificación de vías para resolver problemas sociales y posicionar a la comunidad en una mejor situación de cara hacia el futuro, y que continúa con la definición de intervenciones concretas y asignación de recursos para llevaras acabo. Al final, los resultados de la integración de políticas, pueden producir información y experiencia valiosa que retroalimente a la gestión gubernamental y a la participación de los actores. Este beneficio no ha sido aprovechado aún, porque el mecanismo de políticas no está operando bajo un esquema sistémico, Y esa es la gran oportunidad para el desarrollo de los gobiernos descentralizados en el país.