Mientras el proceso del EITI se entrampaba en los debates sobre qué empresas participan y cuán desagregada se presenta su información, el «faenón» de Rómulo León y Alberto Quimper hizo que el país desplazara su atención de los pagos de las empresas al Estado, a la manera como este negocia contratos con las empresas.
Como se sabe, el escándalo se suscita al circular audios en los que el «lobbysta» León y el funcionario Quimper buscan ayudar a Discovery Petroleum de Noruega, asociada para este fin con PetroPerú, a conseguir de Perupetro (de la que Quimper es miembro del Directorio) la concesión de determinados lotes petroleros.
El escándalo fue mayúsculo y terminó forzando la renuncia; primero, del Ministro de Energía y Minas y; después, del Primer Ministro y de todo el gabinete el 10 de octubre de 2008. Y pese a que es casi seguro que las investigaciones posteriores del Congreso y del propio Poder Ejecutivo no llegarán a ninguna parte, el hecho es que se puso en la agenda pública el debate sobre cómo es que se negocian contratos petroleros y mineros en el Perú.
Y vale la pena recalcar que esta propuesta no constituye ninguna trasgresión a las normas ni a las prácticas vigentes. Por el contrario, hay que resaltar que -a diferencia de otros países- en el Perú sí se puede acceder con facilidad a los contratos mineros y de hidrocarburos en las páginas web de Perupetro y el Ministerio de Energía y Minas. De la misma manera, se puede acceder (vía compra en el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico, INGEMET) a la información sobre las licencias mineras vigentes. Pero este es un acceso relativamente fácil solo para los especialistas, pues para la ciudadanía en general no es tan sencillo el acceso ni menos el análisis de estos contratos. Incluir los contratos en el EITI sería pues una manera de ampliar el ámbito de la transparencia en este terreno, facilitando que «todo el mundo» se entere de quién tiene qué contratos, cómo los consiguió y qué contienen.
De manera complementaria, se necesita desarrollar capacidades en la sociedad civil para acceder a esta información y «leer» los contratos. Al respecto, esperamos que pronto rinda frutos el trabajo que la Escuela de Derecho de la Universidad de Columbia está haciendo en este terreno, y que tengamos la oportunidad de desarrollar ciclos especializados de capacitación en este tema.
Finalmente, la lucha contra la corrupción en el sector de las industrias extractivas debe incluir también una mayor transparencia en la implementación de los diversos instrumentos existentes que buscan asegurar que la actividad extractiva no dañe el ambiente.
En la actualidad, las empresas extractivas están en la obligación de poner en práctica varios procedimientos para poder desarrollar sus actividades. Entre ellos tenemos lo siguientes:
1. Estudios de impacto ambiental, previos al inicio de cualquier actividad de minería, hidrocarburos y electricidad incluyendo planes de manejo ambiental que señalan las actividades que la empresa deberá cumplir durante la realización de sus actividades para minimizar los posibles impactos ambientales.
2. Límites máximos permisibles (LMP) y estándares nacionales de calidad ambiental (ECA), que se deben cumplir para proteger el ambiente y la salud de las personas.
3. Instrumentos de adecuación, válidos para empresas que iniciaron sus actividades antes de que se establezca la obligación de contar con un Estudio de Impacto Ambiental aprobado previo al inicio de sus operaciones: Programas de adecuación y manejo ambiental (PAMA). Hay instrumentos complementarios como el Programa Especial de Manejo Ambiental (PEMA), el Plan Ambiental Complementario (PAC) o el decreto supremo 046-2004-EM que permite la prórroga del plazo de cumplimiento de los PAMA mineros hasta tres años adicionales.
4. Plan de cierre de minas, que conlleva la ejecución de medidas que permitan la rehabilitación del entorno antes, durante y después del cierre de operaciones mineras.
5. Pasivos ambientales mineros (PAM), que son las labores e instalaciones mineras abandonadas o inactivas, cuyos efectos dañinos comprobados constituyen en la actualidad un riesgo para la salud y el ambiente. La ley 28271 y su reglamento apuntan a la identificación, imputación de responsabilidad y rehabilitación de los PAM.
6. Participación ciudadana, que incluye actividades de información y diálogo con la población involucrada en proyectos mineros o energéticos, permitiendo a la población tener acceso a la información relativa a los proyectos y así conocer y opinar respecto a las implicancias de estos sobre sus vidas.
La pregunta es ¿quién hace estos Estudios de Impacto Ambiental, Programas de Adecuación y Manejo Ambiental, y Planes de Cierre de Minas? ¿Sobre la base de qué criterios los funcionarios encargados los aceptan? ¿Quién supervisa que efectivamente se cumplan? ¿Y quién monitorea los límites máximos permisibles y estándares nacionales de calidad ambiental establecidos? ¿Quién diseña y supervisa la remediación de los pasivos ambientales? ¿Quién se ocupa de que verdaderamente haya una efectiva participación ciudadana en este terreno?
En todos estos casos hay un amplio margen para la corrupción, y no hay mecanismos claramente establecidos para prevenirla, y no hay capacidades en la sociedad civil para participar efectivamente en estos mecanismos, si existiesen y funcionasen bien.
Los contratos, los pagos, los mecanismos ambientales. Tres momentos en la cadena de valor de las industrias extractivas en los que hay oportunidades para la corrupción, pero también oportunidades para desarrollar marcos institucionales que la prevengan y capacidades ciudadanas para usar efectivamente esos marcos institucionales. El EITI busca ser un mecanismo capaz de prevenir la corrupción en los pagos que las empresas hacen al Gobierno; transparentar los pagos debiera ser materia de acuerdos rápidos y universales, pero ya vemos que no es así y que hay empresas que se resisten a la transparencia más elemental. Incluir los contratos en el proceso del EITI sería un paso adecuado para ampliar la transparencia a un tema que ya probó ser el espacio de, al menos, un «faenón».
Queda por ver cómo se puede atacar de manera sistemática la corrupción en la toma de decisiones en el terreno ambiental. Se podría comenzar por darle atribuciones en el sector extractivo al Ministerio del Ambiente para evitar que siga siendo el propio Ministerio de Energía y Minas (MEM), promotor de la inversión, el que supervisa que se cumplan los requisitos y procesos ambientales que a los inversionistas tantas molestias causa. ■
Texto del artículo «La lucha contra la corrupción en el Sector Extractivo», por Carlos Monge, Claudia Viale y León Portocarrero, publicado en la Revista Coyuntura Nº 23- Edición marzo-abril 2009. © CISEPA-PUCP.
