El 15 de octubre de 2006 se cumple un año de la publicación de la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente. Es una buena ocasión para reflexionar sobre su significado para el país. En otros artículos me ocuparé de algunos aspectos puntuales de la Ley (Declaratoria de Emergencia Ambiental, el Régimen de Fiscalización y Control, la Armonización de Competencias Ambientales, el problema de la Descentralización de la Gestión Ambiental, el Principio Precautorio, el Principio de Equidad, el Principio de Gobernanza Ambiental, el Principio de Responsabilidad Ambiental y la relación entre la competitividad nacional y la regulación ambiental). Ahora quisiera sólo plantear, en términos generales, el modelo regulatorio ambiental que desarrolla la Ley General del Ambiente.

Hacia una regulación ambiental moderna

Las políticas públicas ambientales (en su formulación moderna) iniciaron su desarrollo hacia mediados de los años 60 del siglo pasado. Durante este tiempo, la experiencia acumulada a nivel internacional, tanto en los países con economías desarrolladas como en países menos desarrollados nos ha permitido generar cierto consenso sobre los componentes de la regulación ambiental los que se encuentran resumidos en el siguiente gráfico.

Quienes conocen el funcionamiento de los sistemas de gestión ambiental notarán inmediatamente un aire de familia. El cuadro reúne tres componentes. En primer lugar la relación entre recursos y mejoras en el objetivo principal de la regulación: el ambiente. Esto presupone que una mejora en la calidad ambiental redundará en otros beneficios, siendo los dos centrales la salud de las personas y la conservación de los ecosistemas que requiere la sociedad humana para vivir.
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El próximo 15 de octubre se cumple el primer aniversario de la publicación de la Ley General del Ambiente. Por ello quisiera aprovechar esta ocasión para comentar una afirmación que he visto repetida desde que se dictó: su carácter de norma “disminuida”. La idea es la siguiente, hubo una Ley General del Ambiente original que luego de los cambios hechos durante su última etapa de discusión quedo convertida en una norma disminuida, porque importantes disposiciones que contenía fueron eliminadas o modificadas. Como mostraremos, esta afirmación es errada, y refleja el poco conocimiento sobre el proceso de elaboración de la Ley y los problemas reales que enfrenta hoy en día el Derecho Ambiental. Pero más allá de la incorrección de esta idea, es bueno estar alerta al mensaje que trae consigo, la necesidad de mejorar la regulación ambiental.

El proyecto original del Congreso

La Ley General del Ambiente tiene como antecedente inmediato el Proyecto de Ley Nº 11212/2004-CR “Anteproyecto de Ley de Reforma del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales”, el cual fue presentado por la Congresista Fabiola Morales Castillo el 18 de agosto de 2004 recogiendo la propuesta elaborada por la Comisión de Reforma del Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales que aquella presidió. Dicha comisión estuvo conformada por diversas instituciones del sector público, privado y de la sociedad civil, con la Secretaría Técnica del Consejo Nacional del Ambiente. A partir de esta norma, e integrando otros proyectos de Ley que se presentaron en el Congreso sobre materias vinculadas, este último aprueba el 17 de mayo de 2005 el Dictamen recaído en los Proyectos de Ley Nºs 11212/2004-CR, 3817/2002-CR, 4187/2002-CR, 7133/2002-CR, 7284/2002-CR, 8098/2003-CR, 8273/2003-CR, 8337/2003-CR, 8493/2003-CR, 8610/2003-CR, 9001/2003-CR, 9622/2003-CR, 9666/2003-CR, 10370/2003-CR, 10501/2003-CR, 10815/2003-CR, 10948/2003-CR, 11195/2004-CR y 11344/2004-CR, dictamen que aprobó el texto sustitutorio de dichas leyes bajo el nombre de “Ley General del Ambiente”. Este proyecto constaba de 155 artículos más 11 artículos en un Título Preliminar y 5 disposiciones transitorias, complementarias y finales. El 23 de junio el Pleno del Congreso aprobó por unanimidad este proyecto.
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Últimamente se está insistiendo en que tenemos muchas leyes o normas legales con contenido ambiental. Por ello, se dice, no es necesario dictar más normas y resulta en cambio indispensable “realizar acciones más prácticas”. A continuación buscaremos demostrar que esta afirmación es en varios sentidos equivocada, y que expresa un reclamo frente a otros problemas vinculados con el desarrollo de la gestión pública ambiental en el Perú.

¿Cuántas normas ambientales?

Determinar qué normas jurídicas pueden ser consideradas “ambientales” (y cuáles no) no constituye una tarea sencilla. Dependiendo del tipo de criterio que utilicemos podemos pasar de un número relativamente pequeño de normas a miles de ellas. Raúl Brañez introdujo una primera distinción entre las normas propiamente ambientales, conformadas por las “leyes generales del ambiente” y las normas derivadas de ellas, las normas sectoriales de relevancia ambiental (que regulan los componentes ambientales de bienes de regulación sectorial, como el agua o los bosques), y las normas de relevancia ambiental casual, que teniendo impactos sobre lo ambiental no tienen en este último punto su principal materia de preocupación. Sigue leyendo →

Objetivos, oportunidades y desafíos de la reforma de la Ley de Aguas en el Perú

EL AGUA DULCE no sólo constituye un bien esencial para el sostenimiento de la vida, es también parte fundamental de la actividad económica. El Perú posee importantes recursos hídricos, sin embargo las necesidades y la disponibilidad del agua no coinciden. La mayor parte de su población vive en la costa, una franja desértica que sólo posee el 1,69% del total del agua dulce superficial que discurre por nuestro país, y en donde vive cerca del 80% de la población. De esta poca agua, más del 80% es dedicada a la agricultura, algo más del 6% es utilizada para el consumo poblacional y otro 6% se destina al uso industrial. La minería y la pesquería no utilizan en conjunto más de 1,5% del total del agua para usos consuntivos. A esto debe agregarse que tanto la agricultura, la industria como la minería también generan impactos ambientales por sus vertimientos en los cuerpos de agua.

Este escenario nos debe llevar a promover prácticas eficientes en el uso del agua. Sí vivimos en el desierto, no podemos alentar usos intensivos en recursos hídricos. Debemos incentivar el ahorro del agua y permitir que otras actividades dispongan del recurso, incluyendo los prioritarios usos poblacionales (más ahora cuando se busca expandir la cobertura de los servicios de saneamiento). Al mismo tiempo, eliminar o cuando menos mitigar los impactos ambientales que atentan contra la producción o la buena calidad de las aguas, incluyendo la pérdida de bosques y la contaminación ambiental. Sigue leyendo →

En el presente ensayo analizaremos la distribución de las competencias ambientales gubernamentales en el Perú a partir de lo establecido en la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente. Para ello realizaremos algunas precisiones conceptuales que nos servirán de marco de análisis para luego describir la situación actual en la materia.

1. Competencias Ambientales

Desde fines de la década de los sesenta del siglo pasado se ha incorporado un área de gestión pública orientada a atender los problemas del deterioro ambiental. A partir de ese momento, se ha producido una evolución tanto en lo que concierne a las políticas ambientales y sus objetivos, como a la forma en que se organiza el Estado para atender la materia y en los instrumentos disponibles para alcanzar los objetivos propuestos. Aquí nos abocaremos al segundo componente, analizando las funciones que realiza el Estado en esta materia y la forma como distribuye las mismas entre las distintas entidades que conforman el Poder Ejecutivo y los niveles subnacionales de gobierno. Para ello, es necesario primero precisar tanto el concepto de competencia ambiental como proponer una clasificación de dichas funciones.
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En el presente ensayo argumentaremos que el Derecho tiene varios papeles en el proceso de construcción del desarrollo sostenible. Puede por un lado contribuir a generar el marco dentro del cual construir el contenido de lo que es el propio desarrollo sostenible. De otro lado puede establecer los mandatos y obligaciones que tanto privados como el Estado deben cumplir para avanzar hacia la sostenibilidad del desarrollo. Finalmente, el Derecho establece un conjunto de herramientas destinadas a asegurar el cumplimiento de los mandatos mencionados. Iniciaremos analizando el concepto de desarrollo sostenible, y sus limitaciones, para luego presentar los distintos retos que debe emprender el Derecho para aportar a su concreción fáctica.

¿Qué es el desarrollo sostenible?

El concepto de desarrollo sostenible ha alcanzado en poco tiempo gran difusión y creciente presencia en los el discurso público de países, empresas, organismos internacionales y políticos, entre otros. Aunque existen algunos antecedentes del concepto de inicios de los años ochenta, su primera formulación proviene del Informe “Nuestro Futuro Común” o Informe Brundtland, elaborado en 1987 por la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, por encargo de las Naciones Unidas. Ahí se señalaba que “… el desarrollo duradero es el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. La AGENDA 21, instrumento programático aprobado en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro, 1992), aboga por integrar las preocupaciones relativas al ambiente y al desarrollo de tal manera que se satisfagan las necesidades básicas, se eleve el nivel de vida de todos, y se consiga al mismo tiempo una mejor protección y gestión de los ecosistemas, logrando un futuro más seguro y próspero, todo esto sobre la base de una asociación mundial para un desarrollo sostenible.
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El Derecho Ambiental es una disciplina jurídica en formación. Es posible, no obstante, identificar las que constituyen hoy sus principales características, las cuales le otorgan en conjunto la suficiente especificidad para justificar la existencia de un área especializada con dicho nombre.

El origen de esta especialidad se encuentra conectado al momento histórico en el cual la “cuestión ambiental” se incorpora a la agenda pública. La sociedad civil en determinados países, inicialmente los industrializados, encuentra en los problemas ambientales amenazas serias para su salud y su supervivencia como sociedad en el largo plazo, asumiendo la posibilidad de introducir reformas o cambios institucionales capaces de enfrentar dichos riesgos. Históricamente siempre ha existido una preocupación sobre la relación entre el hombre y la naturaleza. Lo distinto de la cuestión ambiental contemporánea deriva de una concepción “holística” (todo incluido) que concibe el ambiente como un sistema en el cual sus distintos componentes (vivos y no vivos) generan en conjunto algo más que la simple suma de sus partes (sinergia). También se percibe que existe una relación entre la acción humana y el problema ambiental que genera responsabilidad. El problema ambiental no es fruto de azar o de los caprichos de la naturaleza, sino es un efecto (deseado o no) de las actividades del hombre. Por ello, es posible regularlo. El Derecho Ambiental regula por lo tanto relaciones humanas que tienen al ambiente como campo de batalla, la lucha por la distribución de los riesgos modernos. Sigue leyendo →