Archivo por meses: mayo 2008

La Ley de Aguas y el Ministerio del Ambiente

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Durante los últimos 8 años se ha discutido ampliamente la necesidad de modificar la Ley General de Aguas, vigente desde el año 1969. Una norma que fue diseñada como un instrumento de la Reforma Agraria, y bajo condiciones políticas, económicas y sociales que hoy en día ya no existen, requiere sin duda de una revisión. Aunque son varios los temas que requerirían de reforma (ver “Para que la Ley no haga Agua“), el tema organizaciones fue siempre una preocupación central. En la reciente discusión sobre el Agua y el Ministerio del Ambiente parece haberse olvidado los consensos logrados, y se están proponiendo “soluciones” que van contracorriente a las necesidades reales de la gestión de los recursos hídricos.
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Un breve balance del Ministerio del Ambiente: problemas, tareas y desafíos

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A fin de orientar rápidamente a los tomadores de decisión y a todos quienes quieren interesarse en el nuevo Ministerio del Ambiente, les presento una lista breve de los temas que debieran preocuparnos sobre su futuro. Sin duda, hay más, pero creo que podríamos orientarnos con estos puntos iniciales.

Las funciones que quedaron en el tintero

1. Aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental
2. La gestión del agua y las cuencas
3. El manejo de los bosques naturales (con los gobiernos regionales), así como de la flora y fauna silvestre (el Ministerio del Ambiente no verá, increíblemente, la aplicación de CITES, es decir el tráfico ilegal de especies).

Los temas que merecieron mejor tratamiento

1. La creación de una entidad de alto nivel para el cambio climático, y adscribir el INRENA al Ministerio del Ambiente.
2. La aprobación directa de los Estándares de Calidad Ambiental y Límites Máximos Permisibles.
3. Precisiones sobre los instrumentos de gestión: adecuación ambiental, instrumentos económicos, etc.
4. La descentralización de la gestión ambiental. Las funciones nacionales del sector no son lo suficiente claras para distinguirlas de las funciones de las regiones y municipalidades.
5. Medidas para asegurar la autonomía y excelencia técnica del Ministerio y sus entidades adscritas: meritocracia, concursos públicos, recursos financieros estables, etc.

Cambios peligrosos

1. El Ministerio del Ambiente puede proponer modificaciones en las áreas naturales protegidas que son aprobadas por el Consejo de Ministros. Esto modifica el artículo 3° de la Ley N° 26834, Ley Áreas Naturales Protegidas en donde se señalaba que éstas se establecen con carácter definitivo, por lo que su reducción física o modificación sólo podía ser aprobada por Ley.
2. El Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana – IIAP pierde su autonomía, al convertirse en un organismo ejecutor.

Sostenibilidad del Ministerio en riesgo

1. No existen disposiciones especiales para financiar el ministerio y a la gestión ambiental descentralizada. El gasto ambiental total (público y privado) no llega sino al 0.61% del PBI según la CEPAL.

Las grandes metas del Ministerio

1. Reducir el costo del deterioro ambiental (3.9% del PBI al año según el Banco Mundial). Antonio Brack ha planteado la meta de reducirla a la mitad, pero sin poner plazos.
2. Reducir el porcentaje de conflictos calificados como socioambientales del total de conflictos reportados en el país (49% de acuerdo al último reporte de la Defensoría del Pueblo). Antonio Brack ha planteado reducir estos conflictos sin mencionar porcentaje ni plazos.
3. Reducir nuestra vulnerabilidad al cambio climático global (que puede originar que se pierda el 4.4% de su PBI hacia el año 2025 de acuerdo con la Secretaría General de la Comunidad Andina).
4. Cumplimiento pleno de los Estándares de Calidad Ambiental en el país.
5. Luego se pueden establecer metas específicas en diversas áreas las que debieran constar en la Política Nacional del Ambiente, el Plan de Acción Ambiental Nacional y la Agenda Ambiental Nacional.

La agenda de corto plazo del Ministerio

1. Cumplir el compromiso del Gobierno de dictar los Estándares de Calidad Ambiental y Límites Máximos Permisibles pendientes (el plazo vence este año, y se han dictado hasta ahora sólo dos normas de las más de treinta comprometidas)
2. Convocar una reunión de trabajo con los Gobiernos Regionales (El Ministro Brack ya anunció que coordinará con los Presidentes Regionales).
3. Tomar posición sobre temas de coyuntura: políticas sobre reforestación, reducción de áreas naturales protegidas (debiera comprometerse a no reducir ni su tamaño ni sus mecanismos de protección), proyecto Majaz, etc.
4. Completar el proceso de reglamentación de la Ley General del Ambiente (Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental –proyecto listo desde 2006, Matriz de Competencias –proyecto listo desde 2006, Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental – proyecto listo desde 2005, Lineamientos de Participación Ciudadana – proyecto listo desde 2006, Reglamento para atención de necesidades de descontaminación y atención de pasivos, Reglamento para aplicación de regímenes de incentivos e instrumentos económicos, aplicar la Estrategia Nacional de Ciudadanía Ambiental – lista desde 2005, etc.)
5. Conformar los distintos órganos y organismos creados por el Ministerio (Comisión Consultiva Ambiental, Organismo de Evaluación y Supervisión Ambiental, y el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas –sobre la base de la Intendencia del mismo nombre del INRENA), y fortalecer los existentes (Tribunal de Solución de Controversias Ambientales, que ya había sido creado en la Ley 28245 del año 2004, y que sigue sin instalarse, la Comisión Ambiental Multisectorial (que reemplaza al transectorial).
6. Aprobar, luego de un proceso participativo amplio y real, la Política Nacional del Ambiente.
7. Dictar su Reglamento de Organización y Funciones y asumir la agenda legislativa señalada en el siguiente punto.

Una agenda legislativa para apoyar al Ministerio

1. Modificar la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental para adecuarla al nuevo Ministerio.
2. Una nueva Ley de Aguas, que ponga el tema bajo el Ministerio del Ambiente y de autoridades de cuenca descentralizadas.
3. Una Ley para el Cambio Climático, que cree un Programa Nacional del más alto nivel para atender este desafío gigante para el país.
4. Una Ley para el Financiamiento de la Gestión Ambiental, que establezca que parte de las regalías e impuestos a la renta que se reciban por la explotación de nuestros recursos naturales el gobierno nacional se destine a un fondo administrado por un directorio independiente que financie los principales programas del Ministerio del Ambiente (agua, cambio climático, aire). Y un programa especial que establezca que todo proyecto minero o de hidrocarburos nuevo aporte para el tratamiento de los pasivos ambientales de su sector.
5. Una Ley para mejorar la aplicación y cumplimiento de la legislación ambiental: mejora del régimen de responsabilidad civil por daño ambiental y a través del ambiente, régimen penal ambiental, régimen administrativo, etc.

Ivan Lanegra

Dibujo: Caricatura de Molina, publicada en El Diario El Comercio el 18 de mayo de 2008. Sigue leyendo

Segunda oportunidad: Antonio Brack, Primer Ministro del Ambiente del Perú

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El anuncio de la designación de Antonio Brack como primer Ministro del Ambiente del Perú es sin duda un hecho importante. El nuevo ministro cumple con los dos requisitos que señalamos ya en enero de este año buscaría el gobierno: una persona recoconocida y que de una señal de que el ministerio no implicará una traba (o amenaza) a las inversiones.

Esta es además la segunda oportunidad para Antonio Brack. Debemos recordar que ya en agosto de 2006 el Presidente Alan García lo nombró Presidente del Consejo Directivo del Consejo Nacional del Ambiente, renunciando al cabo de apenas 18 días. ¿Las razones? De acuerdo a lo que él señaló a la Periodista Mariela Balbi, el carácter vertical de la política peruana no era de su agrado, además de tener problemas de salud. Al parecer ambos factores han cambiado. Sin embargo, el peor legado de Antonio Brack durante su paso por el CONAM (donde mantuvo un asiento como miembro de su Consejo Directivo en representación del Gobierno Nacional) fue su sucesor en el cargo, el Señor Manuel Bernales Alvarado, quien ha tenido un desempeño que llevó al debilitamiento de la Autoridad Ambiental Nacional. Eso explica el bajo perfil que ha tenido el CONAM en el proceso de discusión del Ministerio del Ambiente, y que práctivamente haya pasado desapercibido como actor en la Cumbre ALC-UE, a pesar de que parte de sus temas eran precísamente la agenda del ambiente, el cambio climático y la energía.

Otro aspecto que hay que precisar, para evitar confusiones y reacciones equivocadas, es la labor privada de Antonio Brack a través de su consultora del mismo nombre. No hay nada ilegal ni anti-ético en brindar servicios profesionales a empresas, a fin de que mejoren su gestión y su trabajo. De hecho, deberíamos promover que estos servicios tengan cada vez un mayor nivel y profesionalismo. Ese no es el problema. La situación negativa se produce cuando alguien que ocupa un puesto en entidades públicas (Presidente del CONAM, luego miembro del directorio del mismo, así como del IIAP), al mismo tiempo realice labores privadas vinculadas con el sector público al cual pertenece, y se presente como “independiente”. Ahora, como ministro, la incompatibilidad de estas tareas quedará más clara. Sin embargo, deberá manejarse muy bien el nuevo ministro para que sus trabajos privados no sean vistos como suerte de “opinión adelantada” sobre temas de gran complejidad como el proyecto Majaz en Piura.

Otro aspecto clave para el Ministerio es su agenda. Para Antonio Brack los principales problemas ambientales del país son la basura en las calles y los desagües de las ciudades (de ahí su lema, “mi patria no es un basurero”), las actividades ilegales (en especial la minería informal), y los bionegocios. De hecho el CONAM hasta la fecha, tanto con él como con Manuel Bernales, asumió dicha agenda. ¿Es ésta la agenda ambiental del país? Pues parece que no. Felizmente, en sus primeras declaraciones ya tuvo que enfrentar el tema de la legislación forestal y el problema del Cambio Climático. La basura y los desagües son la agenda de los alcaldes, no la del Ministro del Ambiente.

También es positivo que se planteen metas concretas de gestión ambiental. Antonio Brack ha planteado dos: reducir a la mitad el costo del deterioro ambiental, es decir, que pase de 3.9% a menos de 2% del PBI; y reducir el número de conflictos socioambientales del país. ¿Podrá hacerlo? Complicado, considerando que el Ministerio tiene limitaciones en sus herramientas: no gestiona las aguas, no aprueba la evaluación de impacto ambiental, carece de un mecanismo de financiamiento de la gestión ambiental, no tiene un marco promotor de la descentralización, etc. De hecho, Antonio Brack debería asumir como bandera conseguir que estos temas, que incluso estuvieron planteados en su propuesta original (aunque no de la mejor manera, por cierto) pudieran ser incorporados al flamante Ministerio. Y la prueba de fuego vendrá no con la autorización a los grandes proyectos de inversión, por la simple razón que el Ministerio del Ambiente no tiene competencia sobre el tema, sino los Ministerios productivos (energía y minas, producción, agricultura, comercio, etc.), sino con el aprovechamiento de recursos en las áreas naturales protegidas, labor sí bajo su competencia. Casi nadie ha notado que de acuerdo con el Decreto Legislativo N° 1013, el Ministerio del Ambiente propone la creación y modificación de las áreas naturales protegidas, lo que debe ser aprobado por el Consejo de Ministros. Es decir, la ley autoriza modficar (reducir) áreas naturales sólo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. ¿Sí se proponen cambios en las ANP para permitir la explotación de hidrocarburos, qué posición asumirá el Ministerio?

Finalmente, es necesario que Antonio Brack asuma un estilo de gestión que sea muy distinto a la forma como manejó el Grupo de Trabajo que preparó la propuesta de creación del Ministerio del Ambiente (vertical, cerrada y sorda ante los consejos). A pesar de que ha señalado a los medios el carácter “participativo” del proceso, todo áquel que lo ha seguido podrá negar de plano dicho adjetivo.

El puesto de Ministro del Ambiente no es fácil. Sin embargo, un personaje como la ahora ex-ministra del ambiente del Brasil Marina Silva, debiera ser un modelo a seguir. Logró cosas, perdió en otras, pero siempre teniendo en claro cuál era su deber como funcionaria pública. Los inversionistas en Brasil están felices. En el Perú parece que también.

Ivan Lanegra

Foto: Andina
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Tenemos Ministerio ¿debemos celebrar?

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Finalmente, el día de ayer martes 13 de mayo el Presidente de la República promulgó el Decreto Legislativo N° 1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, en un acto protocolar en el Palacio de Gobierno. La norma ha sido publicada hoy miércoles 14. ¿Estamos ante una buena noticia? Pues aunque la creación de un Ministerio es siempre un acto político signiticativo, la ley que lo crea nos ha dejado muchas preocupaciones. En un post publicado el 30 de enero planteaba lo que creíamos iba a ser el resultado final del proceso de creación del Ministerio del Ambiente. Lo reproduzco a continuación:

“¿Y como culminará la historia? No lo sabemos, pero sí podemos describir el escenario más probable.

1) Es muy difícil que el gobierno acepte mecanismos que limiten su control sobre ciertas decisiones críticas (en especial porque perciben un potencial “enemigo político ambiental”), como el visto bueno ambiental a los proyectos de inversión y la fiscalización ambiental.

2) Algunos temas de interés ministerial no serán transferidos. Los bosques y el agua no saldrán del Ministerio de Agricultura. Se buscará mantener en lo posible el status quo en la fiscalización minera, dejando en OSINERGMIN dicha tarea.

3) Se permitirá cierta discusión pública, pero al final el Poder Ejecutivo buscará mantener el control del proceso.

4) Se mantendrá el status quo de la descentralización de la gestión ambiental.

5) Se designará a un ministro(a) de cierto prestigio, acompañado de personas de confianza del gobierno que aseguren que las políticas reales del mismo no sean afectadas.”

Debo decir que, lamentablemente, hasta ahora acertamos casi en todo:

1) El Ministerio del Ambiente no tiene bajo su ámbito la aprobación de los estudios de impacto ambiental, tarea que sigue en manos de los Ministerios Productivos (Energía y Minas, Producción, Agricultura). Y aunque la fiscalización si pasa al nuevo Organismo de Evaluación y Supervisión Ambiental, no se establece ningún mecanismo que asegure su autonomía.

2) El agua y los bosques quedaron bajo la competencia del Ministerio de Agricultura. Pero finalmente quedó claro que no trasladar las funciones de fiscalización minera al Ministerio era muy costoso en imagen para el Ministerio, por lo que se ha pasado la función a la nueva entidad.

3) El Ejecutivo mantuvo el control del proceso, de hecho ha creado el Ministerio via un Decreto Legislativo.

4) No hay prácticamente ningún cambio en la distribución de funciones en materia ambiental. El modelo sigue siendo fuertemente centralizado.

5) No se sabe aún quien será el o la ministro, pero sí está claro que se está buscando a alguien que tenga cierto reconocimiento, para de esa manera atenuar las críticas que pudieran surgir.

¿A dónde enfocar los esfuerzos ahora? Pues más allá de la discusión legal sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo (la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo señala que los Ministerios se crean “a propuesta del Poder Ejecutivo”), debemos buscar que:

a) Se asigne al nuevo Ministerio las funciones de Evaluación de Impacto Ambiental.
b) Se le asigne el manejo de las aguas y de los bosques naturales.
c) Que se le asigne el manejo de las especies silvestres de flora y fauna.
d) Que se cree una entidad o programa de alto nivel para atender la agenda del cambio climático.
e) Dictar un mecanismo de financiamiento apropiado para la gestión ambiental. (es curioso que se proponga un mecanismo para el nivel global, sin que antes se hubiera hecho un esfuerzo similar en el nivel nacional).
f) Se coordine con los gobiernos regionales y plan de descentralización de la gestión ambiental real y eficaz.
g) Se establezcan reglas para asegurar el nombramiento de personas idóneas en el Ministerio del Ambiente y sus entidades adscritas.

¿Habrá voluntad política para esta tarea? Pues como siempre, si no la hay, habrá que trabajar para crearla. La agenda está planteada, ahora veremos quienes la asumen y quienes no. Entonces sabremos quién está efectivamente comprometido con la reforma ambiental.

Por lo tanto, motivos para celebrar hay pocos, para preocuparse varios, pero para redoblar esfuerzos, muchos.

Ivan Lanegra

Foto: Agencia Andina Sigue leyendo