Al igual que en otras áreas de la gestión pública, los gobiernos regionales han resaltado la necesidad de que el nivel nacional de gobierno les transfiera funciones en materia ambiental. No obstante, esta demanda, que puede ser razonable, está expresada en términos generales que impiden un análisis claro de las posibilidades de avanzar en este tema. ¿Cuáles son los aspectos críticos a considerar en una descentralización ambiental?
La primera dificultad de este proceso radica en que las funciones ambientales se encuentran distribuidas entre distintas entidades del nivel nacional de gobierno. Por lo tanto, se requiere un modelo de coordinación adicional que de acuerdo con las disposiciones vigentes. Esto implica generar instrumentos que permitan que todas las unidades puedan compartir el diseño del proceso de descentralización de la gestión ambiental y su ejecución. Por ejemplo, reuniones conjuntas y periódicas de trabajo o instrumentos orientadores de alcance transectorial que colaboren en el proceso sectorial.
El segundo problema es la ausencia de un escenario compartido de objetivos del proceso de mediano plazo (2010) en materia de regulación ambiental. Es decir, no sólo los objetivos sectoriales (dentro del cual se enmarcan las funciones ambientales), sino también los objetivos propios de la gestión ambiental. Al respecto la mayoría de experiencias internacionales (y la propia experiencia peruana) muestra que un esquema centralizado de gestión ambiental en un país de las dimensiones del nuestro no es sostenible. Se requieren generar capacidades e instrumentos enfocados en el territorio y en un nivel macro y micro de gestión. Sin embargo, aspectos tales como el manejo de externalidades o las economías de escala justifican que el nivel nacional de gobierno pueda continuar manejando ciertos temas. Por ejemplo, grandes proyectos nacionales (en especial los que abarcan más de un gobierno regional), infraestructura que requiere de una gestión nacional (el sistema de aeropuertos o de puertos), actividades de alta complejidad (por ejemplo, centrales nucleares), etc. La gran mayoría de tareas regulatorias pueden ser encargadas a los niveles regionales, en donde además se puede concentrar la suficiente cantidad de recursos para generar unidades fuertes y con suficiente capacidad para atender los problemas en su región. El nivel municipal, por su parte, parece requerir primero un trabajo de fortalecimiento de las capacidades para atender las funciones que hoy en día ya poseen (áreas verdes, ruido, contaminación atmosférica por el parque automotor, residuos sólidos) así como mejorando progresivamente capacidades para nuevas funciones (vertimientos industriales, por ejemplo). Las funciones normativas, uno de los temas más difíciles de manejar, debe depender del nivel nacional de gobierno, mientras que gobiernos regionales y municipalidades sólo pueden generar normas ambientales, en tanto el nivel nacional así lo permita, y dentro de los parámetros definidos por dichas normas. El riesgo de modelos normativos inconsistentes puede ser mayor, como se ha mostrado en múltiples experiencias federales, o de descentralización de la función normativa ambiental basada sólo en mínimos. A esto se agregan la propia rigidez del modelo de control de las normas regionales y municipales con rango de ley, que hace especialmente engorroso cualquier esquema de control de malas disposiciones normativas.
En tercer lugar, se requiere el diseño de un modelo de regulación ambiental regional, es decir, la política, organización e instrumentos de gestión a utilizarse en el nivel regional de gobierno. Hoy en día, las funciones transferidas se ejecutan a través de las antiguas oficinas desconcentradas de los ministerios. Con esto se reproduce el modelo nacional, pero con fuertes debilidades, como lo es la ausencia de un número mínimo de expertos en cada una de las direcciones regionales. El modelo debería priorizar la concentración de las funciones en un solo órgano, la Gerencia de Recursos Naturales y Gestión del Medio Ambiente.
En cuarto lugar, se requiere iniciar un proceso de fortalecimiento de las capacidades de seguimiento y rectoría del proceso por parte de las autoridades del nivel nacional de gobierno. Esto es especialmente importante, dado que todavía muchos sectores no cuentan con las normas necesarias para organizar la regulación ambiental de las actividades sectoriales que les corresponden. En otros casos, las capacidades existentes son mínimas y no garantizarían siquiera posibilidades concretas de seguimiento y apoyo efectivo al proceso de descentralización.
En quinto lugar, es necesario establecer etapas en el proceso de transferencia, coordinada con el proceso de fortalecimiento regional y la propia capacidad de rectoría nacional. Esto constituye una etapa claramente estratégica, orientada a dar señales claras sobre el rumbo del proceso, pero también adecuando el proceso a las transferencias presupuestales y de recursos necesarias. No existe posibilidad de un esquema exitoso si este proceso no se diseña de manera estructura y con la gradualidad necesaria que asegure una verdadera ganancia en la eficiencia y eficacia de la acción gubernamental en materia ambiental.
En sexto lugar, se requiere un mecanismo de evaluación permanente del proceso de descentralización a fin de realizar los ajustes y mejoras correspondientes. En especial, indicadores de gestión ambiental para los niveles descentralizados de gobierno y mecanismos de consulta pública que permitan articular actores no estatales en el proceso de seguimiento e implementación de las acciones de descentralización.
Todo esto debe ser articulado con dos elementos adicionales. Uno, la necesidad de adecuar todo este proceso al proceso de integración regional y, al mismo tiempo, incorporar la propia variable ambiental en dicho proceso, es decir, como elemento clave en la demarcación territorial, permitiendo que de dicha manera un gobierno regional cuente con posibilidades reales de hacer una gestión efectiva sobre el territorio y los recursos naturales disponibles.
El segundo elemento, corresponde a la integración de la variable ambiental de forma transversal a la gestión gubernamental regional. Para ello tres elementos pueden tener especial importancia. Por un lado, la incorporación de un instrumento que asegure la consideración del componente ambiental en el diseño y desarrollo de la inversión pública (tanto a través del Sistema Nacional de Inversión Pública como a través del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental). De otro lado, la fijación de instrumentos de seguimiento del gasto fiscal en materia ambiental, mostrando de esta manera la prioridad real del tema en el presupuesto y la eficacia del mismo en su ejecución. Por último, ciertas políticas, planes y programas regionales (en especial los planes de desarrollo) pueden pasar durante su elaboración por Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), identificando sinergias entre desarrollo económico, aspectos sociales y los componentes ambientales.
Se trata pues de descentralizar la gestión ambiental, con una transferencia de funciones bien diseñada, y ambientalizar la descentralización, al generar mecanismos que articulen los componentes sociales, económicos y ambientales del proceso de desarrollo descentralizado.
Ivan Lanegra