El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental: ¿Quo Vadis?

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Probablemente la principal innovación organizacional reciente en materia ambiental es la creación del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA, organismo público técnico especializado (OTE) adscrito al Ministerio del Ambiente. Esto último es una subcategoría introducida por la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE, dentro del campo de los “Organismos Públicos Especializados” (junto a los Organismos Reguladores), y a su vez al interior de la categoría más amplia de “Organismos Públicos” (junto a los Organismos Ejecutores).


De acuerdo con la LOPE los OTE se crean cuando existe la necesidad de planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo, de carácter multisectorial o intergubernamental que requieren un alto grado de independencia funcional. Es especialmente relevante este último aspecto, pues considera el que debe ser un objetivo central de su diseño, como veremos más adelante.

La OEFA tiene como funciones centrales la fiscalización, la supervisión, el control y la sanción en materia ambiental. Esto incluye la dirección y supervisión del Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental, así como el Régimen de Incentivos previstos en las Ley General del Ambiente y en la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental respectivamente. Estamos en este caso frente a una función de “rectoría”, respecto de un Régimen que debe ser aprobado mediante Decreto Supremo, y que de acuerdo con la Ley General del Ambiente permitiría desarrollar con detalle la tipificación de las infracciones ambientales, y definir los criterios para imponer las sanciones e incentivos establecidos en dicha Ley. Aquí también puede incluirse la “supervisión” del trabajo de los demás “fiscalizadores ambientales”, tarea que tampoco puede entenderse como una duplicidad de las funciones a cargo del Sistema Nacional de Control. Por lo tanto, el encargo de la OEFA en este punto, la dirección de este régimen, es claramente una función de baja intensidad.

Pero también tendría a su cargo el fiscalizar y controlar directamente el cumplimiento de aquellas actividades que le correspondan por Ley. A esto se han referido muchos, incluso el propio Ministro del Ambiente, como los “dientes del Ministerio”. El problema es que es precísamente aquí donde comienzan las dificultades. En primer lugar porque el propio Decreto Legislativo N° 1013 es claro han señalar que la fiscalización directa de la OEFA se realizará sólo respecto de “aquellas actividades que le correspondan por Ley”. Es decir, se está estableciendo una referencia a una reserva de Ley para dicho ámbito de competencia, lo cual es además coherente dentro del marco garantista que rodea la aplicación de sanciones en el campo del Derecho Admnistrativo. Garantías para la ciudadanía frente al Estado. Debe también destacarse que se hace referencia precisa a “actividades”, no a “bienes ambientales” (como el aire, el agua, el suelo, etc.). La pregunta es ahora, ¿hay normas con rango de Ley que establezcan la relación de las actividades bajo el ámbito de la OEFA? La respuesta es no.

Las propias funciones establecidas en el Decreto Legislativo N° 1013 son hasta tautológicas. El OEFA es competente para realizar acciones de fiscalización ambiental en su ámbito de competencia. (¿?) Si a esto agregamos que el Decreto Legislativo inclumplió el mandato de la LOPE de precisar al menos las funciones nacionales, vemos un muy débil marco de acción para la OEFA, más cuando la propia norma ha establecido una reserva de Ley para el desarrollo de sus funciones. Esto último descarta cualquier posibilidad de desarrollar ese punto vía Decreto Supremo.

A esto debemos agregar la atribución dada para emitir opinión técnica sobre los casos de infracción ambiental que puedan dar lugar a la acción penal por la comisión de los delitos tipificados en la legislación pertinente. Esto puede generar sin duda un problema grave de sobrecarga para la OEFA, pues en la práctica concentraría toda posible denuncia que se plantee. La norma no considera excepción alguna. De manera vinculada a lo anterior, se incluye la obligación del OEFA de informar al Ministerio Público de aquellos hechos de naturaleza penal que conozca en el ejercicio de su función.

En conclusión:

a) El OEFA nacerá como una suerte de organismo rector de la fiscalización ambiental a cargo del Estado, bajo el Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental (que incluye el tema de incentivos) que dicte el Poder Ejecutivo vía Decreto Supremo.
b) El OEFA no podrá aún fiscalizar ninguna actividad, en tanto una norma con rango de Ley defina expresamente qué actividades se encuentran bajo su competencia.
c) El OEFA no tiene aún dientes, pero podría tenerlos en virtud de una Ley de desarrollo de funciones. Lamentablemente, esto es un campo muy difícil, por las presiones que enfrentará cualquier intento de resolver este punto.

No obstante, es posible avanzar en otro punto central (que también es clave para el caso del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SERNANP): el diseño del organismo. Se trata de lograr, como indica la LOPE, un nivel de independencia importante. Para ello son tres los mecanismos que pueden contribuir a dicho objetivo. En primer lugar, el diseño de un Consejo Directivo formado por profesionales especializados, y de distintas procedencias. En segundo lugar, un sistema meritocrático interno que promueva la carrera pública al interior de la entidad. Y tercero, una fuente de financiamiento estable que permita enfrentar con buen pie presiones políticas de diverso tipo. Estos puntos son factibles de irse resolviendo vía un Decreto Supremo, y debería por lo tanto dársele prioridad.

No tenemos pues un Smilodon (dientes de sable), sino un pacífico gato domésticado, al cual le faltan garras y dientes que le den un papel más relevante en la gestión pública ambiental. Por eso debemos seguir preguntándonos ¿Quo Vadis, OEFA?

Ivan Lanegra

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23 pensamientos en “El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental: ¿Quo Vadis?

  1. Ursula Arens

    Creo que desde un inicio se dijo que esta OTE iba a ser la que mayores dolores de cabeza causaría al sector, tomando en cuenta que solo su implementación será casi casi un desafío para el propio ministerio.

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  2. ilanegra Autor

    De acuerdo Ursula. El problema es que una OEFA sin funciones de fiscalización directa terminaría por hacer evidente los problemas del diseño del Ministerio del Ambiente. Sólo el SERNANP pareciera tener una base apropiada para su desarrollo institucional.

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  3. Cazzy

    a mi parecer ésta es un arma de doble filo, en donde apoya mas la falta de funciones esclarecidas y esperar a que se reglamente…osea algun dia…me parece que ya es tiempo que las mejores mentes se reunan y den su opinion respecto a lo que pasa en el sector, exijan que se den las decisiones y normativas precisas, por otro lado se sabe que aun estamos en pañales en gestion ambiental pero tenemos varios ejemplos a nivel mundial, se deben estudiar estos casos y pensar una alternativa o grupo de alternativas a aplicar, un poco de benchmarking no estaria mal…sabemos de antemano que el problema que se ha originado en nuestro pais por falta de gestion ambientaly politica es complejo en cada caso, que se puede tornar violento y traer consecuencias funestas, pero recordemos que es mejor el tiempo de apagar fuegos iniciados que esperar reconstruir de cenizas, ya que no solo hablamos del delicado estado ambiental y una estabilidad socio-economica, sino de personas, de vidas de hoy y del futuro.

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  4. Miguel

    Soy un funcionario policial, que entre algunas funciones que tengo que realizar por que la ley lo dispone es la destrucción de explosivos y material pirotecnico incautado por su caracter ilegal, esto lo hacemos mediante la incineración en algún descampado, con el subsecuente daño al ambiente, más aún si se tiene en consideración que los vapores que se emanan son altamente toxicos por los contenidos químicos de los productos destruidos, pero esta diligencia la realizamos en presencia del representante del MP, quien avala nuestro accionar, mi duda luego de leer este articulo es saber si este organismo podría intervenirnos?, tendría las facultades para paralizar la diligencia, pese a la presencia del MP?, ´tendría la facultad de interponer alguna acción legal contra nosotros y los representantes del MP?, me lo pregunto pues nosotros realizamos esta diligencia de incineración pues no contamos con otra alternativa para dar cumplimiento a lo que la ley dispone que es que todo este tipo de productos deben ser destruidos pero no nos dicen como y tampoco nos dan algún medio tecnico. Y me hago estas preguntas porque soy consciente del daño que se ocasiona al ambiente pero estoy entre la espada y la pared.

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  5. Jorge

    HOLA AMIGOS, SOY DEL CALIDO Y DULCE DISTRITO DE NEPEÑA ANCASH,CREO QUE ESTE ORGANISMO TECNICO ESPECIALIZADO, TIENE UNA LABOR, VITAL EN EL CUIDADO DEL MEDIO AMBIENTE.
    ESPERO QUE PUEDA USAR SUS FACULTADES Y COMPETENCIAS PARA DIRECCIONAR MUCHAS ACCIONES QUE A VECES SIN QUERERLO PERJUDICAN LA BELLEZA AMBIENTAL.
    EN LUGARES TAN ALEJADOS COMO EL MIO ¿ COMO LO HARAN? ¿ ES MI TERROGANTE?, PUES SON ORGANISMOS PUBLICOS COMO LA MUNICIPALIDAD PROVINCIAL, REALIZAN TRABAJOS COMO CONSTRUIR UNA CARRETERA QUE CORTA UN PEDAZO DE LOS PANTANOS DE VILLA MARIA, EL UNICO BELLO HUMEDAL QUE TIENE CHIMBOTE, Y NADIE DICE NADA.
    EN NEPEÑA UN LUGAR DE AFLUENCIAS DE AGUA SUBTERRANEAS, LLAMADO PUQUIO PIPI.. HERMOSISIMO, UBO YA UN INTENTO DE CANALIZAR CON CEMENTO LA ACEQUIA DEL RECORRIDO DE SUS AGUAS, Y LO HACEN LAS AUTORIDADES LOCALES… COMO VECINO Y AMANTE DE LA NATURALEZA; ESPERO DE CORAZON QUE OEFA, TENGA PRECENCIA, EN LUGARES CON TANTAS MARAVILLAS AUN NO MUY CONOCIDOS Y PUEDA USAR SUS BUENOS OFICIOS EN DIRECCIONAR ACORDES A LA LEY AMBIENTAL.

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  6. Adolfo Serrano Berrrio

    la contaminacion ambiental gerado por la mineria viene matando animales asi como como alevinos en los rios de la region apurimac de tal manera que las truchs en las cuencas vienen desapareciendo debido a la contaminacion que vienen haciendo las empresas mineras como es Misti gol en la Provincia de Grau, las Bambas en la Provincia de Cotabambas distrito de Chllhuahuacho, Mina Utupara en la Provincia de Antabamba, Selene en Chalhuanca igualmente la mineria informal o artesanal es otro de los contaminantes mas activos en la actualidad, por lo que urge realizar eventos de CAPACITACION EN TEMAS DE CONTAMINACION, PARA LO CUAL SE REQUIERE DE FONDOS

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  7. Adolfo Serrano Berrrio

    la contaminacion ambiental gerado por la mineria viene matando animales asi como como alevinos en los rios de la region apurimac de tal manera que las truchs en las cuencas vienen desapareciendo debido a la contaminacion que vienen haciendo las empresas mineras como es Misti gol en la Provincia de Grau, las Bambas en la Provincia de Cotabambas distrito de Chllhuahuacho, Mina Utupara en la Provincia de Antabamba, Selene en Chalhuanca igualmente la mineria informal o artesanal es otro de los contaminantes mas activos en la actualidad, por lo que urge realizar eventos de CAPACITACION EN TEMAS DE CONTAMINACION, PARA LO CUAL SE REQUIERE DE FONDOS

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  8. MOISES ZAVALA RODRIGUEZ

    Estimados. AMIGOS
    Muchos peruanos estas completamente desinformados, lamentablemente se crean organismos que desde Lima, solo ven la punta de un Iceberg y en el interior del pais, las mineras las INTOCABLES mineras, hacen y desasen de nuestros recursos naturales, en mi caso el Distrito de La Union Leticia – Provincia de Tarma, donde se encuentra CEMENTO ANDINO contamina completamente el IARE de este Distrito y los pobladores mientras se beneficien MUDOS.Lo que falta y espero que BRACK pueda lograr es que la poblacion tiene poca educacion y la gente no puede hacerse las preguntas mas relevantes. y que no decir de las autoridades locales y regionales, incapacidad para resolver problemas ambientales por su falta de CAPACITACION, REINGINERIA y/o trabajar con especialistas en medioa ambiente pero medioambientalistas de CAMPO no de Escritorios.
    en Junin tenemos problemas latentes:
    – la Oroya
    -Cemento andino
    -La deforestacion en la Selva central
    Esperemos que los nuevos organismos cumplan algun dia con su verdadera funcion.

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  9. Gilberto Ramos

    Felicito la iniciativa de la propuesta de la creación del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental como una OTE adscrito al MINAM, pues los diferentes sectores vienen actuando como "juez y parte", ya que por una parte cumplen un rol promotor y tambien efectuan labores de fiscalización, por lo que es conveniente que la OTE actuando como un ente autónomo, justo e imparcial lleve a cabo las actividades de fiscalización a través de inspecciones con caracter proactivo para luego aplicar las sanciones que hubiera que aplicar; asimismo los exámenes especiales y fiscalizaciones de caracter ambiental debe considerar la evaluación del aspecto social como componente del ambiente, pues muchos "reclamos" o "quejas" de diferentes grupos de interés o comunidades, toman como "bandera" o el "pretexto" de una "contaminación al medio ambiente" producto de diferentes operaciones, por lo que debe haber una evaluación ambiental justa con la participación de un grupo técnico especializado multidisciplinario con experiencia no solo en levantamiento de "línea base" o conservacionistas sino tambien el técnico o "fiscalizador" debe tener experiencia en el desarrollo de los procesos productivioos, es decir con experiencia en recursos naturales y en operación de proyectos.

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  10. Juan Narciso

    Hola Ivan:
    Muy interesante la nota, lamentablemente ahora que ya se publicó el ROF de la OEFA vemos como dices que de "Dientes de sable" no tienen nada. Creo que será mas de lo mismo que siempre hemos tenido.
    Sin embargo, pueda que en el desarrollo de otras normas faltantes o por actualizarse como la Ley de Aire Limpio o La ley Genefral de Aguas talves pieda dársele mayores facultades, lógicamente claro si el gobierno tiene las intenciones de hacerlo.
    Saludos
    Juan

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  11. ilanegra Autor

    Gracias por tus comentarios Juan. Estoy revisando el ROF de la OEFA y comparto tu preocupación. Además el Ejecutivo ha presentado un proyecto al Congreso para crear el Sistema de Evaluación y Fiscalización Ambiental. Pero también tiene problemas. Veamos a quien se pone a la cabeza de la OEFA. Si le pone ganas, puede tratar de ganar espacios.

    Un fuerte abrazo

    Ivan

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  12. RAMIRO

    podrian proporcionarme el link donde pueda leer el ROF del OEFA segun la publicacion en el peruano indica que sera publicado en la pagina del MINAM pero no hay nada del mismo modo en el portal del estado, favor de ayudarme.

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  13. m.

    Don Ivan,
    quisiera saber si es posible nos facilite el proyecto de ley, así como saber su opinión sobre el Tribunal de Resolución de Conflictos Ambientales.

    saludos,

    m.

    ps.- y el osinergmin!!!??

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  14. Edgar Ríos Taboada

    a mi parecer para que crear un organismo fiscalizador si todavia no se tiene un buen plan para concientizar a la poblacion sobre los PROBLEMAS AMBIENTALES, y mas aún la Regiones y Municipalidades no le dan un valor a lo que esta sucediendo con respecto al medio ambiente

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  15. José Duque

    La creación de este Organismo nos genera ciertas in quietuedes que se deben aclarar , comopor ejemplo: Cual será la labor de OSINERGMIN, quien va fiscalizar el sector producción, los municipios van a ser fiscalizados,etc
    Este organismo para que funcione debe ser descentralizado, quienes serán los fiscalizadores.?
    Son personas de planta de la OEFA, o se podrán contratar servicios de terceros como empresas consultoras?
    Me parece que falta precisar las competencias y la operatividad de la OEFA, faltan instrumentos legales , como las guias de fiscalización ,y como la publicación del programa de fiscalización por regioes, sectores etc.

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  16. Carlos Alva

    Hola Ivan que tal,

    Interesante tu comentario acerca de la OEFA, claro que por haberse creado recien dicha institución aún no tiene "Diente de Sable", necesita más que nada elaborar sus planes de acción como institución Fiscalizadora, asimismo seria recomendable que esta institución realice una evaluación y análisis de las acciones y funciones que viene ejecutando el OSINERGMIN como ente fiscalizador en energía, hidrocarburos y minería, para así puedan elaborar sus estrategias de acciones y funciones, sin ocasionar cruces de funciones. Además que es claro que profesionales fiscalizadores y supervisores tienen la experiencia necesaria como para ser participes en las acciones que son encomendadas en la OEFA.

    Tambien es necesario tener presente que tenemos ya la aprobación de la Politica Nacional del Ambiente, el cual las instituciones tienen el encargo de llevarlos a cabo en el territorio peruano.

    Saludos,

    Carlos Alva H.

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  17. MANUEL EDUARDO JIMENEZ QUEVEDO

    Es correcto lo que señalan los comentarias. El artículo es transparente, pero es necesario que se conozca que la OEFA, fiscalizará a los Sectores Público, Nacionales y Regionales, Municipales, y locales del país y verificar si realmente están trabajando funcionalmente en fiscalizar adecuadamente a las empresas que en gran parte dañan el ambiente.
    Probablemente se le asigne recursos financieros para implementar con equipos, laboratorios y otras herramientas de supervisión,evaluación y fiscalización, en especial los Límites Máximos Permisibles y en esa medida se avanzará racionalmente.
    El Perú tiene mucho retrazo en este campo ambiental, pero lo importante es que ya se inició la tarea fundamental, la que tendrá una duración indefinida, por tratarse de la protección de nuestro patrimonio de la diversidad biológica la que todos debemos cuidar.
    "CUIDEMOS LA TIERRA QUE ES EL PRESTAMO PARA NUESTROS HIJOS"
    "ANTES DE IMPRIMIR UN PAPEL, PIENSE EN SU COMPROMISO CON EL AMBIENTE".

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  18. Raúl

    La OEFA debe Evaluar y fiscalizar al sector de gobiernos locales y regionales y dejar que las otras instituciones como OSINERGMIN cumpla sus funciones, todo lo demas es burocracia.

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  19. Josue Ramiro Tello Prado

    Hola Ivan Lanegra
    Soy estudiante de la Maestria en Técinicas y Gestión Ambiental y mi comentario es:
    En los últimos tiempos cada vez más personas nos vamos involucrando en el tema ambiental y es acertado compartir comentarios al respecto.
    Respecto al tema es importante la fiscalización, por ello el llamado Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental – OEFA, organismo público técnico especializado (OTE) adscrito al Ministerio del Ambiente, debe adcribir a consultoras o personas naturales especializadas en el tema, previa calificación, de manera que se realice una verdadera fiscalización y de una vez por todas tomemos el toro por las astas en el tema ambiental, pues preucuparnos por ello es preucuparnos por nuestra vida y sobre todo la de nustros descendientes.
    saludos
    Josue tello

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  20. Angelica GRANDES

    Trabajo en temas ambientales y legales desde hace buen tiempo…
    La OEFA tiene una gran mision de fiscalizacion, sancion y aplicacion de incentivos…. a nivel ambiental para personas juridicas y naturales….
    Pero, como realizara sus funciones? Tendra que "desaparecer" las entidades control ambiental de cada ministerio y sus sub sectores?
    Si es asi, tendra que asimilar cada direccion de fiscalizacion ambiental de cada ministerio….
    Tendra que contratar (asimilar) a los mejores especialistas de cada sector ( ejm, Energia y minas, pesqueria, agricultura, inrena, etc)
    Seria literalmente inadeaacudo que el OEFA cree un cuerpo de profesionales fiscalizadores, cuando los hay en cada ministerio. Que los contrate¡¡¡
    Como va a sancionar las infracciones ambientales? Cada sector es especializado en la materia… la OEFA va a "inventar de nuevo el agua caliente" y las sanciones, bajo criterios nuevos… sin especialistas en cada sector? eso seria crear burocracia…

    Hay mucho por discutir… el OEFA es un ente necesario para el Pais, sin embargo debe asimilar lo mejor de cada sector ministerial… incluidos sus sistemas de infracciones y sanciones…

    Angelica S.

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  21. ilanegra Autor

    Muchas gracias por tus comentarios Angélica. Tienes toda la razón respecto de aprovechar las capacidades acumuladas sectorialmente. No obstante, un esquema de concentración de responsabilidades de fiscalización ambiental de competencia nacional no es algo extraño desde una perspectiva internacional. Desde luego, está complementado en otros países con funciones fuertemente descentralizadas. Es decir, ni en materia de evaluación de impacto ambiental ni en la de fiscalización ambiental todo lo maneja una entidad, sino que es compartido con los niveles descentralizados o los federales, dependiendo de la estructura estatal. Es interesante el modelo que está desarrollando al respecto el proyecto de Ley de creación del Ministerio del Medio Ambiente Chileno. La Superintendencia del Medio Ambiente no va a ver todo, sino los cuatro instrumentos principales: las resoluciones de calificación ambiental, los planes de prevención y/o descontaminación, las normas ambientales y, por último, los planes de manejo. Como bien señalas, hay mucho que discutir aún.

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  22. josé Manuel

    Lo importante es que ya se dió el primer paso,y lo que debe hacer el gobierno central es darle todo el apoyo económico y logístico, a la vez llamar a los profesionales doctos en la materia ambiental de todas las regiones del Perú,para que participen en la elaboración del documento legal para la evaluación y fiscalización ambiental del Perú.

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