El 13 de noviembre de 2002 se produjo uno de los desastres ambientales más importantes de la historia, y el más grave ocurrido en costas españolas, el hundimiento del “Prestige”, un petrolero monocasco con bandera de Bahamas que cargaba 77,000 toneladas de fuel, generando una marea negra que alcanzó desde las costas de Portugal hasta la costa Francesa (Landas). Sin embargo, el riesgo de desastres similares sigue presente, por lo que la comunidad gallega (la principal afectada) ha recordado el cuarto aniversario de los hechos con manifestaciones bajo el lema “Otro Prestige aún es posible”. La colisión de buques frente al puerto de El Callao ocurrida hace muy poco nos debe recordar que no nos encontramos ajenos a estas amenazas. Por ello, es necesario analizar críticamente el marco legal que regula las emergencias ambientales en el Perú.

Una de las novedades de la Ley General del Ambiente es el reconocimiento legal de la “emergencia ambiental”. Digo que es un “reconocimiento” pues en la práctica muchos gobiernos regionales y municipalidades han utilizado esta denominación para demostrar su supuesto interés en enfrentar un problema ambiental o (a veces al mismo tiempo) para evadir procedimientos destinados a reducir la posibilidad del mal manejo de los fondos públicos. La Ley Nº 28804, Ley que regula la declaratoria de emergencias ambientales ha ampliado los detalles sobre los objetivos y las características del instrumento. Sin embargo subsisten muchas dudas que quisiera intentar aclarar. La primera es la relación de la “emergencia ambiental” con el Sistema Nacional de Defensa Civil y con otros instrumentos similares como la “emergencia sanitaria”. La segunda está referida a los criterios que justificarían la aplicación de este instrumento y su relación con los demás instrumentos de gestión ambiental, en especial con los planes de contingencia. La tercera está vinculada con los requisitos para que el instrumento sea en verdad efectivo, frente a situaciones que se nos aparecen como verdaderamente catastróficas. Desde luego, el reglamento de la dicha Ley puede (y debe) convertirse en el medio legal para terminar de precisar estos aspectos.
a. Definición de Emergencia Ambiental

No existe un consenso sobre qué es una “emergencia ambiental” en la literatura. No obstante podemos identificar varios elementos que nos pueden ayudar a aproximarnos a una definición, al menos provisional.

El primer elemento es el carácter inesperado, no planificado o súbito de la emergencia.
El segundo elemento es la puesta en riesgo de un bien ambiental (aunque algunas legislaciones también hacen referencia a la salud, pero vinculándola con las condiciones ambientales que la ponen en riesgo) de forma significativa. De hecho, una forma de evaluar la situación es la capacidad que tiene el sistema de gestión ambiental para manejar el riesgo.
Finalmente, un último elemento lo representa la necesidad de atender de forma inmediata la emergencia.

El origen de la emergencia puede ser un acto humano, voluntario o involuntario, e incluso un desastre natural (incluyendo desde luego aquellos que están vinculados con acciones antrogénicas). Ahora, toda la literatura apunta a que el bien afectado es el ambiente (o sus ecosistemas, o sus componentes), y que la referencia a otros bienes es tributaria de la amenaza al ambiente.

El artículo 28º de la Ley General del Ambiente recoge dos componentes. De un lado, la ocurrencia de un daño (esto en principio excluiría la amenaza o situación inminente, que es recogida en varios países), en segundo lugar su carácter súbito (inesperado, no planificado) y finalmente su calidad de “significativo”. Acertadamente, la norma no distingue la emergencia según su origen, aceptando igual las causas naturales o las tecnológicas (antropogénicas). De otro lado, el artículo 1º de la Ley Nº 28804, ha ampliado expresamente las causas a cualquiera de origen humano. Nuevamente se insiste en la necesidad de que el daño se haya ya producido, y que como consecuencia de las misma se pone en riesgo la salud humana. Finalmente, la necesidad de una acción inmediata es recogida por este mismo artículo, completando en alguna medida todos los elementos reconocidos por la literatura como pertenecientes a la emergencia ambiental.

Una primera deficiencia de la definición legal es la no inclusión de la situación de amenaza inminente. El otro punto preocupante lo constituye la referencia exclusiva de puesta en riesgo de la salud humana, cuando existen situaciones de emergencia que pueden no poner en riesgo a las personas (por lo menos no inmediatamente) pero sí a los ecosistemas. De alguna manera (incompleta) el inciso g) del artículo 3º de la Ley Nº 28804 cubre en parte el problema al hacer referencia a la “protección de la vulnerabilidad y singularidad de los espacios naturales” como criterio para la declaratoria de emergencia. Sin embargo, consideramos que este punto debería ser claramente desarrollado por el reglamento. Quizás el punto de la situación de riesgo inminente puede ser cubierto mediante la figura de situación de pre-emergencia o similar.

De esta manera la emergencia ambiental se distingue de la “emergencia sanitaria” en tanto el bien objeto de protección es distinto (el ambiente en el primer caso, y la salud humana en el segundo), presentándose una situación de concurrencia cuando la emergencia ambiental genera a su vez una emergencia sanitaria. Ambos casos, deben integrarse bajo un régimen común de atención de emergencias, cuya rectoría corresponde hoy al Instituto de Defensa Civil. Por dicha razón, la autonomía del CONAM en la declaratoria de emergencia ambiental debe entenderse como integrada a mecanismos de coordinación absolutamente necesarios para asegurar la aplicación eficaz del instrumento.

b. Objetivo de la Emergencia Ambiental

El objetivo de la declaratoria de “emergencia ambiental” es desde luego proteger el ambiente y la salud humana, en tanto afectada por el ambiente. La Ley Nº 28804 precisa dos conjuntos de acciones. El primero se orienta a proteger la salud de las personas, sea mediante su evacuación, las restricciones para evitar que las personas se vean expuestas al riesgo, o la atención directa a las personas, incluyendo la vigilancia de la salud de los afectados. El segundo grupo se orienta a recuperar la calidad del ambiente dañado, lo que a su vez implicará la desaparición del riesgo para las personas. No obstante, consideramos que este segundo conjunto es autónomo del primer grupo, por lo que es posible considerar una situación en la cual el bien en riesgo es el propiamente ambiental, y su recuperación tiene un valor independiente de la protección indirecta de la salud humana.

Es importante resaltar que el artículo 2º de la Ley Nº 28804 precisa que la declaración de emergencia ambiental es independiente de las responsabilidades civiles, penales o administrativas a que hubiera lugar. Sin embargo, dado que el causante de la emergencia podría soportar los gastos de atención de la emergencia, debería establecerse un vínculo con los regímenes de responsabilidad a fin de considerar dichos gastos como parte de las indemnizaciones o compensaciones a que hubiera lugar, incluyendo expresamente la responsabilidad ambiental (es decir, por el deterioro del ambiente en sí mismo).

c. Declaración de la Emergencia Ambiental

La declaratoria de emergencia corresponde al Consejo Nacional del Ambiente, en coordinación con el Ministerio de Salud y el INDECI. Esta debe basarse en criterios que de acuerdo con la Ley deben derivar en indicadores que orienten la decisión de declarar o no la emergencia ambiental. Para ello, la propia norma considera que el Ministerio de Salud debe participar activamente en el proceso.

La declaratoria puede originarse en un pedido de parte o ser declarada de oficio.

Formalmente, la declaratoria requiere de la emisión de una resolución por parte del CONAM, la cual debería, aunque no lo indica la norma, ser publicada en El Diario Oficial. De acuerdo con el numeral 3 del artículo 2º de la Ley Nº 28804, dicha resolución debe contener un Plan de Acción Inmediato y de Corto Plazo, el que debe señalar el ámbito territorial de la emergencia, las medidas de seguridad y técnico sanitarias a adoptar, bajo responsabilidad, con el fin de evitar daños a la salud y al ambiente, el plazo de duración de la emergencia y las medidas mínimas de control necesarias. Cabe señalar que el CONAM puede, previa consulta y a partir de los informes de ejecución de las acciones de atención de la emergencia ambiental, considerar la ampliación del plazo de la citada emergencia,

d. Enfrentando la Emergencia

La emergencia debe ser enfrentada a partir del Plan de Acción Inmediato. Nuevos aspectos que aparezcan durante la atención de la emergencia deberían ser incorporados al plan, por lo que el reglamento debería considerar esta flexibilidad de forma clara y precisa. Además del Plan, se deben tomar acciones tales como:

– Coordinar acciones para la atención médica de los pobladores afectados por la contaminación ambiental en la zona.
– Coordinar acciones de protección y/o aislamiento de la zona afectada por la emergencia ambiental, a fin de prevenir la dispersión de las sustancias contaminantes a otras zonas y disminuir la exposición.
– Coordinar las acciones para reducir y/o eliminar las emisiones o vertimientos de sustancias contaminantes relacionadas con la emergencia ambiental.
– Coordinar las medidas de limpieza necesarias para la recuperación de la calidad ambiental y de los recursos naturales en las áreas urbanas y rurales afectadas.
– Coordinar los cambios necesarios en la zonificación, desplazamiento, planificación e infraestructura en la comunidad afectada que son necesarios para enfrentar la emergencia de salud (en tanto generada por el daño ambiental).
– Implementar estados de alerta, tanto en las zonas de atención prioritarias, como en las zonas aledañas a la declarada en emergencia.
– Realizar campañas de concientización y educación ambiental en los diversos niveles educativos en las zonas declaradas en emergencia.
– Instalar monitores para efectos de medición.
– Coordinar la participación del agente causante de la emergencia ambiental en la remediación del daño causado.

Por el lado público, una vez declarada la emergencia los gobiernos, tanto regionales como locales involucrados, así como las instituciones privadas, conforme a sus normas y planes, están obligados, bajo responsabilidad, a compartir información, coordinar y adoptar prioritariamente las decisiones funcionales necesarias, con la finalidad de superar la emergencia producida en un corto plazo, utilizando los recursos previstos para la emergencia ambiental. Además, los ministerios e instituciones públicas, sin excepción y bajo responsabilidad de quienes las dirijan, prestan el apoyo técnico, informativo, de asesoramiento y logístico que les sea requerido por los gobiernos regionales. Por último, durante el período de la emergencia las instituciones involucradas quedan autorizadas a efectuar modificaciones presupuestales para la atención de la emergencia ambiental, así como gestionar recursos provenientes de la cooperación técnica internacional.

No obstante, este último punto no parece condecirse con la necesidad de atención inmediata de la emergencia, mientras que la captación de recursos de la cooperación constituye una tarea cuyos tiempos no parecen condecirse con aquella.

Finalmente, de conformidad con el artículo 6º de la Ley Nº 28804, el Ministerio de Salud, en el marco de la declaratoria de emergencia ambiental, establece un Programa de atención y vigilancia epidemiológica ambiental y sanitaria, durante el tiempo que dure la referida declaratoria, con la participación de las organizaciones sociales afectadas por la emergencia. Es importante recordar que la primera disposición complementaria de la misma ley precisa que declarada la emergencia ambiental, no es de aplicación el literal c) del artículo 19º de la Ley Nº 26850, del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Esta norma señala que las situaciones de emergencia están exoneradas de los procesos de selección para las adquisiciones y contrataciones que se realicen. Sin embargo, el CONAM puede considerar la aplicación de esta exoneración. Esto desde luego generará una presión adicional al CONAM para considerar esta disposición en las resoluciones de declaratoria de emergencia.

e. Las zonas con problemas ambientales crónicos.

Por último, la Ley Nº 28804, ha introducido otra categoría que llamaremos “zonas con problemas ambientales crónicos”, que corresponden a aquellas zonas del país identificadas como histórica y altamente contaminadas. Sí éstos lugares contaran con los respectivos estudios y evaluaciones, el Consejo Nacional del Ambiente debe desarrollar e implementar en forma prioritaria, en concordancia con lo establecido en los artículos 29º y 30º de la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, planes y proyectos de descontaminación, en coordinación con las autoridades sectoriales, y los gobiernos regionales y locales involucrados, quienes, para estos efectos, deben prever los recursos necesarios en la formulación de sus respectivos presupuestos. Como se puede observar la situación descrita no corresponde al concepto de emergencia ambiental recogido por la literatura y por las Leyes 28611 y 28804.

f. Reflexiones Finales

La Ley de Declaratoria de Emergencias Ambientales requiere sin duda de reglamentación para ser aplicada adecuadamente. Aspectos importantes del instrumento se encuentran ausentes o ambiguamente desarrollados en la Ley. Sin embargo, este instrumento debe vincularse con las herramientas como los planes de contingencia, que permiten atender accidentes y otras situaciones súbitas, reservando la declaratoria de emergencia ambiental sólo para situaciones en las cuales las capacidades del Estado para atender la emergencia se ven sobrepasadas. No obstante, la emergencia ambiental no constituye un reemplazo de la necesidad de fortalecer la propia capacidad del Estado para prevenir y potencialmente atender el daño ambiental. Caso contrario, un instrumento excepcional terminará por convertirse en uno de uso ordinario frente a la debilidad estructural de los sistemas de gestión ambiental públicos.

Ivan Lanegra