El reclamo de una “nueva” autoridad ambiental nacional constituye un hecho recurrente desde mediados de la década de los ochenta. Y la discusión alrededor de este tema ha estado caracterizada por muchos lugares comunes, ausencia de una visión de conjunto, falta de precisión (o incluso confusión o incoherencia) en las propuestas y, lo más importante, poca claridad sobre los problemas que quieren resolverse.

Los problemas

Quisiera empezar por distinguir entre los reclamos que inciden en deficiencias en el diseño institucional (aquí sólo me refiero a la estructura organizativa) y los relacionados con problemas de gestión concreta. Desde luego ambas esferas no están aisladas, y guardan varios vasos comunicantes. Así que primero describiré los que creo son los dos problemas de diseño que son mencionados en la escasa literatura sobre el tema.
Problema 1: el gobierno es incapaz de ejercer un rol regulador eficaz (normar, fiscalizar, sancionar) porque dichas funciones están encargadas a entidades (los ministerios) cuyo rol principal es promover las actividades del sector, por lo que tienen un fuerte incentivo para regular de un modo que no se las ponga en riesgo. Dado que la promoción es la actividad principal y la regulación ambiental un objetivo secundario dependiente del primero, se generaría un sesgo a favor de la inversión, que se expresaría tanto en la forma como se resuelven conflictos puntuales, como de forma estructural en la debilidad en los instrumentos de política y en los órganos responsables de la regulación ambiental.

Problema 2: la Autoridad Ambiental Nacional existente no posee funciones reguladoras (normar, fiscalizar y sancionar) efectivas, y termina ejerciendo un papel de coordinador claramente insuficiente. Por lo tanto, no representa un elemento que genere balance frente a los sesgos de las autoridades sectoriales.

A esto podemos agregar un problema de gestión:

Problema 3: El tema ambiental no cuenta con prioridad en la agenda gubernamental y esto se refleja en los escasos recursos asignados a las entidades con competencias ambientales para que puedan cubrir su rol y con un escaso compromiso con la mejora de la regulación ambiental.

Lo que sostendremos es que:

a) Los problemas de diseño alegados, siendo importantes, no terminan expresando un diagnóstico correcto de las principales deficiencias institucionales.
b) El problema de gestión, siendo real, sólo puede resolver desde una perspectiva estratégica y gradual.

¿Hacia donde vamos?

Un análisis sobre los problemas a enfrentar no puede dejar de considerar que la institucionalidad ambiental no se ha mantenido estática, y que desde, al menos, el año 2002, con la Política de Estado Nº 19 del Acuerdo Nacional, se han generado cambios a nivel de política y normativos que revelan una nueva orientación:

a) Se ha reconocido la necesidad de fortalecer el papel del CONAM. De hecho ya en el 2003 el gobierno nacional tuvo la oportunidad de otorgarle al CONAM rango ministerial, cuando la actual Defensora del Pueblo era Presidenta del Consejo de Ministros. No obstante en dicho momento se consideró que el CONAM tenía las funciones suficientes para cumplir su rol y que no requería el rango ministerial (en las observaciones remitidas al Proyecto de Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Oficio N° 113-2003/PR, de fecha 3 de julio de 2003). Hoy es claro que este diagnóstico no era correcto. No obstante, tanto dicha Ley como la Ley General del Ambiente del 2006 introdujeron en sus disposiciones un nuevo rol regulador para la Autoridad Ambiental Nacional, aunque todavía supeditadas a las funciones reguladoras de los Ministerios. Además consolida un modelo en el cual los instrumentos de gestión ambiental son generados transectorialmente, a partir de propuestas que desarrolla el CONAM (por ejemplos los LMP, ECA, EIA, EAE, etc.) siendo aplicados sectorialmente o descentralizadamente.
b) Se ha reconocido que aún con esquema que concentre las funciones de regulación en una sola entidad de nivel nacional, no desaparecía la necesidad de coordinar con los Ministerios y las demás entidades gubernamentales, incluyendo los gobiernos regionales y locales. Por ello se crea el Sistema Nacional de Gestión Ambiental.
c) Se ha reconocido que los gobiernos regionales deben jugar un papel importante en la regulación ambiental, apoyado en las funciones a cargo de las municipalidades

Estos puntos, como se ven, muestran un rumbo de reforma gradual. Por lo tanto, el tema de fondo no es “inventar un nuevo rumbo institucional” sino el identificar el siguiente paso en este proceso.

Lineamientos para el siguiente paso

Lo primero que debe identificarse es el principal problema de diseño. Este no es la ubicación de la función reguladora en un ministerio (que desde luego es un problema), sino los escasos incentivos que puede tener el regulador para adoptar una decisión que vaya en contra de prioridades políticas (o económicas). Y aquí aparece el vínculo con el problema de gestión resaltado líneas arriba. Por lo tanto, contar con un Ministerio del Ambiente o con un CONAM que concentre las funciones regulatorias, no modifica sustancialmente estos incentivos. Lo mismo puede decirse respecto de las funciones que se descentralizan a los niveles regionales y locales, aun más cuando estas entidades son en muchos casos los principales inversores de la región, teniendo por lo tanto los mismos incentivos que los ministerios hoy en día. En este punto es bueno precisar que cambiar los incentivos no implica ir “en contra de la inversión”, sino a favor de una regulación ambiental de mayor calidad, lo que a su vez, como han demostrado estudios recientes de Michael Porter, generan en el largo plazo los incentivos para mejorar la competitividad del país.

Por lo tanto, se trata de identificar qué mecanismos permitirían un manejo más autónomo (independiente) de la autoridad ambiental nacional respecto de presiones políticas o de ciertos grupos de interés; buscando asegurar decisiones neutrales frente a los intereses particulares y a favor de los derechos ciudadanos (enfoque de derechos) y el interés público. Las vías más interesantes parecen estar en:
a) Dar estabilidad al titular de la Autoridad Ambiental Nacional, de forma similar a los organismos supervisores (OSINERG, OSIPTEL), asegurando la idoneidad en el cargo mediante concursos públicos y mecanismos de selección por cuerpos independientes.
b) Dar una mayor jerarquía institucional a la entidad (nivel ministerial)
c) Otorgar un mecanismo de financiamiento seguro y permanente para garantizar el ejercicio de las funciones asignadas a la Autoridad Ambiental Nacional.

Hecho esto, es claro que debe otorgarse al CONAM funciones regulatorias, pero sin contradecir el proceso descentralizador. Por lo tanto, es necesario que la actividad regulatoria se concentre en un conjunto priorizado de proyectos o actividades de relevancia nacional, dejando el resto en un primer momento a las autoridades sectoriales las que luego deben ir transfiriendo dichas funciones a los gobiernos regionales y municipalidades. La definición de qué actividades pueden ser conservados por el nivel nacional puede basarse en criterios tales como basado en criterios tales como las existencia de economías de escala, el mejor manejo de problemas de externalidades, el alcance supraregional de las actividades reguladas, o por otros aspectos que agregan especial complejidad a la regulación.

Ahora, lo señalado hasta aquí no puede producirse sin considerar las dificultades legales, técnicas y políticas que generaría una reforma de esta naturaleza. Por ello, debe plantearse una estrategia adecuada que empalme el movimiento de fortalecimiento de la regulación nacional a través de la concentración de funciones y de otro lado, la generación de capacidades en los gobiernos regionales y municipalidades dentro del proceso de descentralización. Asimismo, es necesario generar incentivos para que los órganos responsables de la regulación en el nivel regional y local cuenten con el mismo espacio de toma decisiones que la Autoridad Ambiental Nacional. Sistemas similares de estabilidad y el fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestión Ambiental pueden ayudar, pero sin duda se requerirá introducir el tema de las leyes orgánicas, tanto del Poder Ejecutivo como de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades.

Es importante alertar, a partir de la experiencia en varios países, que los modelos que recargan todas las responsabilidades en materia ambiental en una sola entidad nacional tienden a generar situaciones conflictivas con los responsables sectoriales. Por ello, es indispensable mantener políticas, estructuras y ciertos instrumentos en manos de los sectores. Los ministerios deben mantener unidades ambientales responsables de desarrollar la política ambiental del sector, generar marcos normativos específicos en materia ambiental a partir de las normas transectoriales, y promover la incorporación de la variable ambiental en los procesos de toma de decisión sectorial.

Lo anterior revela lo esencial y estratégico de la creación del Sistema Nacional de Gestión, en tanto base para la coordinación transectorial y descentralizada de la regulación.

Un tema que también debe analizarse es la posibilidad de concentrar las funciones de regulación vinculada con el otorgamiento a los particulares y la conservación de los recursos naturales en la misma entidad ambiental. Esto ocurre en muchos países, siendo los casos más comunes el manejo de las áreas naturales protegidas, la gestión de los recursos hídricos y el manejo de recursos como los bosques y la biodiversidad. Hoy en día, sólo el tema de las políticas en materia de biodiversidad se encuentra en el CONAM. Quizás, conforme avance el fortalecimiento de la Autoridad Ambiental Nacional será posible evaluar la conveniencia de concentrar también estas materias.

Finalmente, el problema 3 es de un lado una variable condicionante del proceso, pero también un resultado del mismo. Es decir, una buena estrategia que muestre la importancia de contar con una regulación ambiental de calidad y que genere una opinión pública favorable al tema, también servirá mejor en la tarea de generar una mayor prioridad política por el tema. No debe olvidarse que siempre una reforma genera resistencias, en tanto afecta intereses particulares. La clave está en generar apoyo a partir de la discusión de los intereses públicos. Al final, el mejor esquema regulatorio que no cuente con los necesarios recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos, fracasará. Estos recursos sólo se conseguirán si se logra dar a la materia ambiental la importancia debida en la agenda gubernamental.

En conclusión, no se requiere una “nueva autoridad ambiental”, sino profundizar un proceso de reforma ya iniciado, que busca fortalecer a la Autoridad Ambiental Nacional (otorgándole incluso potestades regulatorias), consolidar el Sistema Nacional de Gestión Ambiental, y descentralizar gradualmente la regulación hacia el nivel regional de gobierno, con el apoyo de las municipalidades. Esto debe acompañarse de un diseño institucional que permita generar un espacio de decisión independiente de la presión de intereses particulares para cada una de las entidades con funciones regulatorias ambientales.

Lima, octubre de 2006

Ivan Lanegra