Durante los últimos 15 años el Perú ha mostrado importantes avances en el desarrollo de su política ambiental. Esto se ha visto reflejado en sus tres componentes básicos: en la definición de los objetivos de política, en la organización del Estado y en los instrumentos de gestión ambiental. Para un país megabiodiverso pero al mismo tiempo vulnerable ambientalmente, priorizar la agenda ambiental y conectarla con los desafíos generales del desarrollo y de la lucha contra la pobreza constituye una necesidad impostergable. El presente ensayo analiza los principales desafíos para el período 2006-2011 en esta materia, proponiendo los principales lineamientos que deberían orientar el accionar gubernamental en dicho períodoLos problemas

Los problemas ambientales surgen ante fallas de los mercados y del Estado que generan incentivos para conductas ambientalmente ineficientes. Cambiar esta situación implica enfrentar debilidades de la gestión pública ambiental, y cambiar el marco institucional que orienta el accionar de los privados. Las principales debilidades en el país son:

a) Los objetivos ambientales no están aún traducidos en indicadores que midan avances en su logro. Los principales objetivos de política ambiental ya existen, pero se requiere convertirlos en objetivos operacionales (presupuesto, indicadores de resultado vinculados con la mejora de la calidad ambiental, etc.)
b) Insuficiente inversión directa en gestión ambiental incluyendo la investigación (lo que se expresa especialmente en la carencia de información crítica para la buena toma de decisiones – información de base). El Perú gasta 150 millones de dólares al año en actividades vinculadas con la gestión ambiental (información de la CEPAL), lo que se muestra insuficiente respecto de las necesidades de inversión, pública y privada, del área.
c) La dificultad que tiene los responsables de las políticas ambientales transversales para imponer sus objetivos sobre aquellos planteados por el resto de políticas públicas, lo cual tiene su explicación en la ausencia de apropiados mecanismos de enlace y control.
d) Capacidad institucional inadecuada, convergencia limitada de metas y problemas de gobernabilidad. Se ha logrado formar una burocracia ambiental, pero todavía no es suficiente. No existen además incentivos para este proceso. De otro lado, las instituciones u órganos vinculados al tema reflejan desniveles, tanto en recursos financieros, infraestructura y recursos humanos, como en funciones y nivel jerárquico. Los avances en articulación son importantes pero aún insuficientes, mientras que la coherencia de metas se encuentra sometida a la subordinación de la política ambiental frente a las otras políticas públicas.
e) Limitaciones en la conciencia pública. El interés de la población refleja sus prioridades. Lo ambiental sólo alcanza un alto nivel de prioridad cuando bienes considerados básicos por la población (empleo – salud – control sobre los recursos) se ven amenazados o afectados.
f) Marco normativo completo a nivel de políticas generales, pero que requiere ordenarse y generar mecanismos operativos.
g) Ausencia de mecanismos de aplicación y fiscalización apropiados.

Los actores y los desafíos

Cada actor responde a las necesidades de la agenda de distinta forma, de acuerdo a su estructura de incentivos. Los actores gubernamentales tienen por dicha razón escasa iniciativa en la generación de cambios sustanciales en la gestión ambiental. En algunas ocasiones sus iniciativas se explican como reacción a conflictos, en espcial cuando son expuestos por los medios de comunicación o cuando otros actores presionan por necesidades de regulación, en especial el sector empresarial, directamente o a través de intermediarios políticos. Organizaciones con mayores niveles de institucionalización, por limitados que puedan parecer, pueden tener mayor iniciativa en la generación de reformas en la gestión.

De otro lado, los actores internacionales reproducen en sus exigencias las demandas de otros actores que determinan sus políticas. Las comunidades nativas y campesinas reaccionan frente a amenazas contra su salud, su propiedad, así como frente al control sobre ciertos recursos naturales vinculados con su supervivencia, en especial los recursos hídricos. Las empresas extractivas presionan por marcos institucionales estables de tal manera que no se genera mayores regulaciones de las que son inevitables en consideración del peso de los actores globales y de lo que logran generar ciertos actores nacionales. Finalmente, las ONG canalizan por canales formales e informales ciertas demandas de reformas ambientales, pero al mismo tiempo muestran debilidad para generar una discusión sostenida sobre los temas ambientales más allá de sus ámbitos de influencia, en muchos casos sólo técnica. Finalmente, los medios de comunicación han logrado reflejar y a la vez generar un interés en el tema ambiental, aunque todavía sustentado principalmente en casos conflictivos.

Propuestas

1. Fortalecer a la autoridad ambiental nacional, asegurando su capacidad de impulsar la aplicación de una política ambiental de carácter transversal. Para ello, además de asegurar la inversión adicional en dicha entidad, deben concentrarse las reformas en:
a. Dar posibilidad de control sobre el proceso de nombramiento de las personas responsables de la gestión ambiental en todos los niveles de gobierno. (de forma similar al Sistema Nacional de Control)
b. Dar estabilidad en el cargo de Presidente del CONAM o similar (5 o 7 años)
c. Dar nivel ministerial al CONAM.
d. Darle funciones para poder dirigir el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental de los proyectos de relevancia nacional por razones de escala, funcionamiento sistémico, ámbito supraregional y de relevancia internacional, así como un papel directo en asegurar el cumplimiento de las normas sobre fiscalización.
e. Función de opinión previa obligatoria para normativa ambiental en el nivel nacional de gobierno (Poder Ejecutivo).
g. Otorgarle funciones que le permitan asegurar el cumplimiento de la normativa ambiental, en especial respecto de actividades de relevancia nacional.

2. Generar un proceso ordenado de descentralización de las funciones y atribuciones ambientales. El tema no tiene en estos momentos la suficiente claridad ni por el lado del gobierno nacional, ni por el lado de los gobiernos regionales. En tal sentido se propone establecer un proceso que debería culminar en el año 2011 de transferencia de funciones, que llevaría a que en dicho año los Gobiernos Regionales esten a cargo de la gestión ambiental en sus jurisdicciones, incluyendo la aprobación de los EIA y las acciones de fiscalización y sanción, bajo las reglas nacionales establecidas por la Autoridad Ambiental Nacional. El problema de la posibilidad de que el propio gobierno regional promueva prácticas para evitar la aplicación de la normativa o la política ambiental se debe resolver mediante un mecanismo de nombramiento de los Gerentes de Recursos Naturales y Gestión Ambiental que sea supervisado por el Consejo Nacional del Ambiente y que les de un nivel de estabilidad similar a los directivos del CONAM. Todo este plan se acompañará de un programa de fortalecimiento de las unidades de los gobiernos regionales (macroregiones), convirtiendo al factor ambiental en uno central para la definición de los territorios de las macroregiones.

3. Mejorar la capacidad de aplicación y cumplimiento de la política y la normativa ambiental por parte de las entidades responsables de la gestión ambiental en los niveles nacional y regional. Progresivamente se ampliaría estas capacidades a los gobiernos provinciales. Las capacidades existentes solo permitirían avanzar en el nivel distrital en ciertas zonas.

4. Mejorar los mecanismos de acceso a la justicia ambiental (ámbitos administrativo, civil, penal y constitucional) participación ciudadana y de acceso a la información (transparencia) para la gestión ambiental, así como la provisión de información confiable para la toma de decisiones. Este punto es especialmente crítico, respecto de la solución de conflictos socioambientales, que requieren del fortalecimiento de las capacidades de coordinación de las entidades ambientales con otras vinculadas con el control del orden interno y con las autoridades regionales y locales, a fin de establecer respuestas de carácter político cuando esto sea necesario. Las comunidades campesinas y nativas merecen un tratamiento especial. En este caso, se debe articular la política ambiental con un esfuerzo por solucionar los problemas de debilidad (ausencia) y corrupción del Estado.

Dando viabilidad política a una propuesta técnica

Es necesario priorizar ciertas políticas al interior de la política ambiental para darle al proceso viabilidad política, considerando las restricciones y oportunidades existentes. Seis ejes son aquí claves:

a) Vincular la agenda ambiental a objetivos de política claramente definidos:
• Gasto público en materia ambiental (lo que implica identificar qué es gasto ambiental)
• Burocracia Ambiental (generación de capacidades en los niveles regionales de gobierno y fortalecimiento de las capacidades en el nivel nacional – metas de personal y capacitación demostrada)
• Agenda Legislativa (Ley de Aire Limpio, Ley de Aguas)
• Agenda normativa (completas LMP y ECA, regular EIA, normas sobre acceso a la justicia, la información y la participación ciudadana)
• Aplicación de instrumentos (indicadores de aplicación y cumplimiento de normativa ambiental)
• Aumentar el gasto en inversión y desarrollo privado (y público), generando incentivos en sectores académicos y privado para aplicar dichos recursos en investigación para el desarrollo.
b) Identificar los temas ambientales centrales para el país, los que deben arrastrar a su vez a otros considerados menores, pero igualmente prioritarios.
• Los temas claves en materia ambiental para los próximos años son:
i. Cambio Climático. La vulnerabilidad del país al fenómeno es una de las tres más importantes del mundo.
ii. Recursos Hídricos. El Perú sufrirá un problema de estrés hídrico en la zona costera y andina del país en los próximos años, con efectos notables sobre la calidad de vida del 80% de la población del país.
iii. La Biodiversidad puede convertirse en el mecanismo de articulación económica de población especialmente vulnerable del Perú. Agrodiversidad y actividades de servicios como la gastronomía pueden generar las sinergias que hagan de la biodiversidad una herramienta de lucha contra la pobreza. Debe agregarse que la combinación de mejores tecnologías y altos precios de los recursos minerales y energéticos ha convertido (o convertirá) en rentables muchos proyectos en el país. Esto generará presiones adicionales sobre el Sistema de Áreas Naturales Protegidas y sobre otras zonas de especial importancia para la conservación de la biodiversidad.
iv. Deforestación y desertificación. La pérdida de los bosques puede implicar efectos severos sobre la pérdida de tierras y sobre el ciclo hidrológico, lo que puede tener a su vez impacto directo sobre la calidad de vida de población especialmente vulnerable.
v. Manejo de Materiales y Residuos Peligrosos. Un aumento en la capacidad productiva del Perú puede aumentar el riesgo de desastres como consecuencia del manejo de materiales y residuos peligrosos sino se toman medidas preventivas.

c) Articular el tema ambiental a la agenda del desarrollo, en especial a la reducción de las inequidades. La conservación no se logrará sin articularla con alternativas concretas de desarrollo y con la lucha contra la pobreza. Los impactos ambientales pueden agravar las inequidades, en especial porque las personas con menos recursos tienen también menos capacidades para enfrentar los problemas de vulnerabilidad. Es posible convertir a cifras los impactos económicos de políticas que ignoren las variables ambientales. Un buen ejemplo es la pérdida por el fenómeno de El Niño durante 1983 y en 1987.

d) Ampliar las opciones de financiamiento de la gestión ambiental, incluyendo mecanismos de internalización de costos, el pago por servicios ambientales, el establecimiento de tributos orientados a financiar la gestión ambiental y la conformación de fondos y fideicomisos que aseguren la sostenibilidad de programas o proyectos de gestión ambiental, incluyendo el sostenimiento de las Áreas Naturales Protegidas y la atención de los Pasivos Ambientales. Las fuentes de financiamiento deben seguir los principios de internalización de costos. Por ello, un marco institucional eficiente generará también un mayor gasto privado, aunque con mayor claridad y eficacia. Respecto del financiamiento público, las principales posibilidades están en conectar el canon y las regalías por la explotación de los recursos naturales y el sistema nacional de presupuesto y de inversión pública con la agenda ambiental nacional. Como señalamos anteriormente, esto implicará cuando menos duplicar el gasto público anual en materia ambiental a aproximadamente 300 millones de dólares.

e) Focalizar el accionar de las municipalidades provinciales del país en cuatro temas críticos: Contaminación del Aire (en especial de fuente automotor), Residuos Sólidos Urbanos (infraestructura de los servicios), Control del Ruido y Áreas Verdes

f) Centrar las responsabilidades de la ejecución de esta propuesta en la Autoridad Ambiental Nacional (el Consejo Nacional del Ambiente). El Sistema Nacional de Gestión Ambiental debe resolver las necesidades de articulación y ejecución de las propuestas señaladas.

Ivan Lanegra