Desde principios de los años 2000 en el Perú se ha venido hablando de la posibilidad de cambiar la constitución política en general y su régimen económico en particular. No obstante, antes de plantearse discutir un cambio de la actual Constitución de 1993, convendría revisar y comparar qué cambios se introdujeron respecto de lo que decía la Constitución de 1979. Esto nos daría una idea de partida de por qué podría ser conveniente, o no, cambiar qué.
A continuación se repasan algunos breves apuntes comparativos respecto de sus diferentes regímenes económicos, tanto en lo referido a los principios generales como los referidos a temas específicos como recursos naturales, propiedad, hacienda pública, moneda y banca, así como régmien agrario:
(i) El texto de 1979 decía fundamentarse en los principios de justicia social que centran al trabajo como fuente principal de riqueza y como medio de realización de cada persona (artículo 110). En cambio, el texto de 1993 dice que garantiza por igual la libertad de trabajo y la de empresa, dejando de lado el aspecto social, lo que, por el contrario, es más típico de una economía de libre mercado (artículo 58).
(ii) Por otro lado, en el texto de 1979 se dice que el Estado formula sus políticas mediante planes de desarrollo que regulan las actividades de los diferentes sectores (artículo 111) y que la iniciativa privada es libre, pero armonizada con el interés social (artículo 115), en tanto que en el texto de 1993 el Estado no se obliga a hacer planeamiento estratégico, pues, la iniciativa privada es libre, de nuevo, sin mayores condicionamientos (artículos 58 y 59).
(iii) En el texto de 1979 se señala que la actividad empresarial del Estado tiene como fin promover la economía del país, prestar servicios públicos y alcanzar los objetivos de los planes de desarrollo (artículo 113), mientras que en el texto de 1993 la actividad empresarial del Estado es subsidiaria y, cuando sea expresamente autorizada, debería recibir el mismo trato legal que la actividad empresarial privada (artículo 60).
(iv) Según el régimen de 1979 el Estado puede reservarse para sí mismo, o reservar para peruanos, determinadas actividades económicas (artículo 114) y señala que el comercio exterior es libre dentro de los límites legales que velan por el interés social y el desarrollo (artículo 117), en tanto que en el régimen de 1993 el trato a la inversión privada de peruanos y extranjeros es exactamente el mismo y sus actividades son libres (artículo 63).
(v) En el extremo, en el texto de 1993 la moneda nacional se subordina a la libre tenencia y disposición de la moneda extranjera (artículo 64). En sentido estricto esto implica que no solo podría tenerse el dólar o el euro en “igual” posibilidad de tenencia y disposición legal, sino también el peso chileno, el real brasileño u otra moneda extranjera (¡!).
(vi) Por otro lado, en el texto de 1993 se observa un trastocamiento de la naturaleza de los contratos que algún privado pacte con el Estado, al punto que algunos contratos pueden llegar a tener el mismo rango que las leyes (artículo 62).
(vii) En el caso de los recursos naturales, en ambos regímenes económicos se los considera patrimonio de la Nación, pero en el texto de 1979 se dice que pertenecen al Estado (artículo 118) mientras que en el texto de 1993 se dice que el Estado es soberano en su aprovechamiento y establece la concesión en general para otorgar a su titular un derecho real sujeto a dicha norma (artículo 66).
(viii) Sólo en el régimen de 1979 se establece que el Estado debe promover la industrialización de sus recursos naturales para impulsar el desarrollo económico, preferentemente en la zona de producción (artículo 119), y establece que todos los peruanos tienen el derecho a habitar en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación del paisaje y la naturaleza (artículo 123).
(ix) En el texto de 1979 hay la obligación del uso de la propiedad (privada) en armonía con el interés social (artículo 124), pero los bienes públicos no son objeto de derechos privados (artículo 128), mientras que en el texto de 1993 se establece que el uso de la propiedad se ejerce en armonía con el bien común, pero los bienes de uso público pueden ser concedidos a privados para su aprovechamiento económico (artículo 73).
(x) Sólo en el régimen económico de 1979 existe un capítulo referido a la empresa, definida como unidad de producción cuya eficiencia y contribución al bien común son exigibles por el Estado (artículo 130) y su ejercicio no puede ser contrario al interés social (artículo 131). De hecho, se dice que están prohibidos los monopolios, oligopolios y demás prácticas restrictivas (artículo 133), mientras que el régimen de 1993 solo dice que combate la limitación de la libre competencia y el abuso de las posiciones dominantes o monopólicas (artículo 61).
(xi) En el régimen de 1979 el Estado autoriza, registra y supervisa la inversión extranjera directa y la transferencia de tecnología foránea como complemento de la nacional, siempre que estimulen el empleo, la capitalización y contribuyan al desarrollo en concordancia con los planes económicos y la política de integración (artículo 137).
(xii) En cuanto a las finanzas públicas, en el régimen de 1979 el presupuesto sólo incluye al gobierno central mientras que los gobiernos regionales y locales pueden aprobar su propio presupuesto y endeudamiento sin ley (artículo 138), mientras que en el régimen de 1993 el presupuesto incluye a las instancias descentralizadas de los otros niveles de gobierno (artículo 77), el Congreso no tiene iniciativa de gasto (artículo 79) y, además de la ley anual de presupuesto, se establece las leyes anuales de endeudamiento y de equilibrio financiero (artículo 78).
(xiii) En ambas constituciones el banco central tiene autonomía dentro de su ley, defiende la estabilidad monetaria y administra las reservas, aunque en el texto de 1993 se le prohíbe financiar directamente al Tesoro (artículo 84), mientras que en el texto de 1979 la actividad bancaria y financiera debe cumplir una función social de apoyo a la economía del país en sus diversas regiones y sectores según los planes de desarrollo (artículos 149 y 152).
(xiv) En ambos regímenes, tanto en la de 1979 (artículo 155) como en la del 1993 (artículo 87) la superintendencia de banca y seguros tiene autonomía funcional.
(xv) En el régimen de 1979 el Estado prioriza el desarrollo integral agrario (artículo 156) y ejecuta la política de desarrollo de la actividad agraria dotándola de apoyo económico y técnico con obras de irrigación, colonización y rehabilitación para ampliar la superficie agrícola y lograr el asentamiento de la población, reconociendo a la reforma agraria como instrumento de transformación de la estructura rural y promoción del hombre del campo (artículo 158), mientras que en el régimen de 1993 el Estado sólo apoya preferentemente el desarrollo agrario (artículo 88).
En consecuencia, luego de un ligero vistazo, resalta que ambas constituciones hablan de “economía social de mercado”, pero cada una le da un significado completamente distinto. De hecho, la Constitución de 1993 en la práctica se refiere a lo que en términos internacionales se conoce como una “economía de libre mercado”, un concepto bastante opuesto al modelo sociopolítico de “economía social de mercado” que nació en la Alemania de posguerra, gracias a los estudios de Alfred Müller-Armack en 1946 y que se implementó a partir de 1948, basado en dos elementos: el éxito económico y la justicia social (por ejemplo, ver Economía Social de Mercado). La economía social de mercado es un modelo “con la meta de crear una economía que, desde la base de la competencia, combina la libre iniciativa con un progreso social asegurado por la capacidad económica”, es decir, una tercera forma que no es la “economía de libre mercado” ni la “economía de planificación centralizada”.
Por otro lado, también es necesario resaltar que en ambas constituciones se dicen cosas que en la práctica no se han hecho y viceversa. Por ejemplo, en la Constitución de 1979 se establecía la autonomía del banco central, igual que en la de 1993, pero durante la vigencia de ésta la inflación se salió de control, mientras que durante la vigencia de la del 1993 la inflación se siguió reduciendo, a raíz de las medidas tomadas en 1990, pero la inflación no se estabilizó y no dejó de ser un problema realmente sino recién desde 2002 cuando se aprobó que la política monetaria se maneja bajo el esquema de metas de inflación, la misma que se fijó en 2% anual.
Y es que mucha de la explicación de la inestabilidad monetaria no está tanto en las constituciones, sino en el avance del conocimiento internacional. Por ejemplo, en la década de 1970 la inflación promedio de EEUU superó el 10% anual y a fines de dicha década casi llega a 20%. En esos años en Japón y en el Reino Unido la inflación llegó a alcanzar el 25% anual. En cambio, desde los años 90 en casi todos los países del mundo se acabaron los problemas de inflación alta, generados cuando la política monetaria se ejecutaba con el uso de metas de agregados monetarios. El cambio se logró gracias a que todos progresivamente fueron adoptando las metas de inflación: el primer país del mundo en adoptarlo fue Nueva Zelanda en 1990.
Asimismo, en la Constitución de 1979 se decía que el estado debía hacer planeamiento estratégico, anticipándose a una práctica que todos los países más desarrollados recién empezaron a generalizar tras la caída del muro de Berlín en 1989. Sin embargo, la Constitución de 1993 no solo eliminó toda obligación de hacer planeamiento estratégico en las entidades públicas, en 1992 durante la vigencia de la Constitución de 1979 se liquidó al propio Instituto de Planificación Estratégica que lo hacía. Y, a pesar de ello, tras la vuelta a la democracia en 2001 se aprobó el planeamiento como política de estado, aunque recién en 2014 el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico recientemente creado aprobó la obligación de hacer prospectiva estratégica en todo el estado para investigar el futuro de los próximos 15 a 20 años, ejercicio que hacen todos los países desarrollados con un horizonte de los próximos 30, 40 y 50 años. Empero, en 2016 dicha obligación fue eliminada por el gobierno de turno.
En conclusión, muchas cosas se pueden hacer, pese a la constitución vigente, y muchas otras cosas se pueden hacer, gracias a la constitución vigente. Lo importante es que, antes de proponer cualquier cambio, o de proponer no hacer algún cambio, la gente se informe bien. Y lo crucial es que a la gente no se le venda “gato por liebre”, no se la estafe, como cuando la Constitución de 1993 dice seguirá implementando una “economía social de mercado” (modelo adoptado después por la socialdemocracia de Alemania), como lo decía la Constitución de 1979, pero en realidad establece todo lo contrario e implementa en realidad una “economía de libre mercado”. Es decir, recurre al mismo juego de palabras con el que se aprobó la actual Constitución de Chile de 1980 que precisamente por eso se quiere cambiar. ¿Qué de malo tiene llamar las cosas por su nombre, salvo que algo se oculte? Quizás lo malo precisamente haya sido que no todos los que votaron por aprobar la Constitución de 1993 sabían realmente lo que estaban aprobando: esto no debiera volver a pasar.
