La reciente crisis financiera internacional ha puesto y aún sigue poniendo a prueba la solidez de las redes de seguridad financiera de los países desarrollados. La más reciente prueba la están pasando los países de la Unión Europea que conforman la zona euro y ahora buscan recuperar la confianza de los mercados, países que al mismo tiempo no desean ceder a la creciente presión de los inversionistas y especuladores y por ello buscan activamente eliminar las fallas que encuentran en sus redes de seguridad financiera.

El grupo de las fallas más importantes identificadas ha estado en los esquemas de resolución bancaria, es decir, en los procesos para rescatar o para cerrar bancos u otros intermediarios financieros de forma eficiente y no traumática. Esto se vio primero en la crisis bancaria de EEUU y luego en la de los demás países desarrollados en donde se contagió la crisis. Sin embargo, en varios casos su solución ha originado crisis de deuda soberana, producto de los cuantiosos rescates bancarios, mientras que en otros casos la solución busca activamente veladas depreciaciones en los tipos de cambio y futuras inflaciones generales de precios.En general existen tres métodos básicos de resolución bancaria: (i) la liquidación de la entidad y el reembolso del dinero de los depositantes (lo que usualmente implica el cierre del intermediario), (ii) las transacciones de compra de activos y asunción de pasivos (ventas de intermediarios), y (iii) la asistencia financiera o rescate de un intermediario aún operativo. ¿Cuál es el método socialmente más eficiente?

Para reducir el costo de una quiebra, el asegurador de depósitos u otro integrante relevante de la red de seguridad financiera debe estar facultado para establecer mecanismos flexibles con el objeto de contribuir a preservar la operación de funciones bancarias clave del intermediario involucrado. Esto implica, por ejemplo, facilitar la adquisición de sus activos y asunción de sus pasivos (por ejemplo, a través del uso de un banco puente, de una adquisición asistida o de una administración provisional). Por ello la simple liquidación o, lo que es lo mismo, la simple cesión de la cartera de créditos sin seguir proveyendo las funciones bancarias clave que el intermediario intervenido brindada a sus deudores, a la larga, lo convierten en el método de resolución más costoso y que mayor riesgo moral acarrea, como también se ha comprobado en la propia experiencia peruana.

¿Para qué sirve una red de seguridad financiera? El objetivo primario de toda red de seguridad financiera es contribuir a preservar la estabilidad financiera, es decir, asegurar que el sistema monetario y financiero de un determinado país opere en forma fluida y eficiente, sin sobresaltos. Esto es fundamental para que: (i) el banco central pueda transmitir los efectos de su política monetaria sobre toda la economía, (ii) los bancos y demás intermediarios puedan distribuir los recursos que reciben de los agentes de los sectores superavitarios a los de los sectores deficitarios de la economía, y (iii) los bancos y demás intermediarios puedan atender con normalidad los servicios financieros que proveen a todo el sistema.

Según el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea y la Asociación Internacional de Aseguradores de Depósitos, los tres componentes básicos de una red de seguridad bancaria son: (i) un prestamista de última instancia, (ii) una regulación prudencial y su supervisión, y (iii) un sistema de seguro de depósitos. De este modo, las autoridades monetarias y financieras deben distribuirse todas las potestades, funciones y responsabilidades de la red de seguridad, pero evitando cualquier conflicto de interés.

En el primer caso, la función de prestamista de última instancia suele recaer en los hombros del banco central y es de allí donde se debe definir claramente cuáles serán las reglas bajo las cuales se proveerá de liquidez al sistema bancario en caso de emergencia porque el sistema de pagos a su vez descansa en todos los bancos y demás intermediarios. Hay supervisión porque hay una regulación cuyo cumplimiento hay que supervisar. De ahí que es función básica de todo banco central ser prestamista de última instancia, en forma adicional a su función fundamental de manejo de la política monetaria. No obstante, en el Perú la mayoría de intermediarios que no son bancos no tienen acceso o tienen un acceso muy limitado a su prestamista de última instancia, el banco central.

En el segundo caso, la función de supervisión tiene como finalidad fundamental el vigilar la solvencia de los bancos y demás intermediarios financieros, lo cual se debería lograr si todas las entidades cumplen con la regulación bancaria prudencial establecida. No obstante, al estar concentrada en el Perú la regulación prudencial en manos del propio supervisor bancario, ésta tampoco cumple con los Principios Básicos de Basilea, puesto que el supervisor termina siendo juez y parte de su propia actuación.

Y en el tercer caso, son funciones de un sistema de seguro de depósitos definir claramente las obligaciones de las autoridades con los depositantes, limitar las oportunidades para tomar decisiones discrecionales, fomentar la confianza del público, contribuir a limitar el costo de resolver bancos o intermediarios insolventes y proporcionar al país un proceso ordenado para gestionar las insolvencias bancarias y un mecanismo para financiar los costos de las quiebras bancarias. No obstante, aquí es necesario hacer un par de precisiones establecidas por el Comité de Basilea antes de comentar el caso peruano.

Primero, en el manejo de la quiebra de bancos de importancia sistémica, o de las crisis sistémicas propiamente dichas, se requiere del trabajo conjunto y efectivo de todos los actores integrantes de la red de seguridad y no sólo del asegurador de depósitos. De hecho, se recomienda que el costo de una crisis sistémica no debe recaer sólo en el sistema de seguros de depósito, sino que debe gestionarse de otra manera, por ejemplo, desde el propio Estado. Por esa misma razón los intermediarios de importancia sistémica siempre deben estar sujetos a mayores requerimientos de solvencia y liquidez, como ya se ha reconocido internacionalmente (Basilea III).

Segundo, el asegurador de depósitos debe contar formalmente con todas las potestades necesarias para cumplir con su mandato. Todo asegurador de depósitos requiere potestad para financiar reembolsos, suscribir contratos, establecer presupuestos y procedimientos de operación internos y acceder a información oportuna y veraz para cerciorarse de poder cumplir puntualmente con sus compromisos ante los depositantes. El asegurador de depósitos debe operar con independencia y transparencia, debe rendir cuentas y estar aislado de influencias políticas y privadas indebidas.

Ahora bien, en el Perú el asegurador de depósitos no es independiente puesto que es casi solo una extensión del supervisor bancario, inclusive depende funcionalmente de éste (el presidente del asegurador de depósitos es nombrado y miembro del supervisor bancario), quien también le aprueba su estatuto. Por otro lado, al tener el asegurador de depósitos como miembros mayoritarios de su consejo de administración (50%) a los propios representantes de los intermediarios (2 de los bancos y financieras y 1 del resto de entidades), no se cumple con asegurar un efectivo aislamiento de influencias indebidas, las que también pueden introducir un mayor riesgo moral.

De otro lado, la falla de no acceso de varios intermediarios no bancarios a su prestamista de última instancia también se repite en la limitación sutil de las potestades del asegurador de depósitos sobre los mismos intermediarios no bancarios: según el artículo 151 de la propia ley de bancos vigente, el asegurador de depósitos sólo podrá aportar capital en un intermediario en problemas, y facilitar su absorción o adquisición, si éste participa del sistema de canje y compensación, en las situaciones excepcionales determinadas por el supervisor bancario. Con esta discriminación no sólo se perjudica la capacidad de recuperación de su participación en intermediarios no bancarios en régimen de vigilancia, sino que se daña la capacidad de rehabilitación individual de los intermediarios que no participan del sistema de canje y compensación, lo que a su vez perjudica la competencia en el mercado en su conjunto.

Asimismo, el régimen de transparencia y rendición de cuentas de la red de seguridad financiera en el Perú tampoco está aún bien desarrollado. Por ejemplo, las normas de contabilidad e información financiera establecidas en la regulación de las entidades financieras aún no cumplen todos los estándares internacionales vigentes. Esto permite cierta cosmética contable que no sólo deteriora la disciplina de mercado, sino que puede disimular y eventualmente empeorar aún más la situación de los intermediarios que pudieran estar enfrentando dificultades. ¿Cómo? Evitando una detección temprana de los problemas y una intervención y resolución oportunas, lo que es particularmente importante en los intermediarios que representan cada vez más riesgo sistémico.

Finalmente, y no por eso menos importante, el asegurador de depósitos en el Perú no ha formado parte activa de un esquema de detección temprana que permita la intervención y resolución oportuna de los intermediarios con problemas financieros serios, pese a que desde 1999 el asegurador también tiene un papel preventivo (en régimen de vigilancia y de intervención). La determinación y el reconocimiento de que un intermediario ya sufre, o se prevé que sufra, problemas financieros serios deben producirse lo más pronto posible y debería basarse en criterios muy bien definidos.

Un asegurador de depósitos independiente con un mandato de minimización de riesgos debe tener la capacidad de controlar la entrada y salida de intermediarios al sistema de seguros de depósito, evaluar y administrar los propios riesgos del sistema y efectuar exámenes a los intermediarios asegurados, especialmente si van a poder dar apoyo financiero a los intermediarios en problemas, como se ha establecido en el caso peruano desde 1999. De lo contrario, es imposible contar con una adecuada y continua valorización de la cartera de créditos y otros activos que finalmente servirán para indemnizar al asegurador de depósitos y demás acreedores. Bajo la actual estructura organizacional del asegurador de depósitos, esto no es posible, ya que sus potestades más lo asemejan a un sistema de caja de pago, sin responsabilidades de regulación ni de supervisión prudenciales, ni potestades para intervenir intermediarios, casi todas las cuales son retenidas por el propio supervisor bancario, lo que a su vez representa un claro conflicto de interés para asegurar una resolución temprana de los casos problema que se presenten.

Nota: El artículo contiene extractos libremente adaptados del documento “Principios Básicos para sistemas de seguro de depósitos eficaces” del Banco de Pagos Internacionales.