En los últimos trimestres ha resultado evidente la forma como los bancos centrales de varios de los países desarrollados no sólo han actuado como prestamistas de última instancia sino que inclusive, como en el caso de la Reserva Federal de los EEUU, algunos han terminado actuando como “inversionistas” de última instancia. Esto, con la finalidad de evitar el colapso del sistema financiero en su conjunto y mantener el funcionamiento normal de los mercados.

En el Perú, a pesar de los múltiples cambios monetarios efectuados en el año pasado, muchos intermediarios financieros siguen sin tener acceso permanente a las facilidades con las que el banco central provee de liquidez casi exclusivamente sólo a bancos y financieras.

El acceso privilegiado de alguno evidentemente genera distorsiones en el sistema no sólo en épocas de crisis, como las que se acercan amenazantes, sino también en circunstancias normales, ya que, deteriora las condiciones para la competencia en igualdad de condiciones y, además, generan el entorno propicio para que la ya elevada concentración del sistema de intermediación financiera se siga incrementando.

Para comprender de modo un poco más amplio lo conveniente que puede resultar para el sistema peruano el acceso de todos los intermediarios financieros a todos los instrumentos monetarios del banco central, es importante dar un vistazo a los supuestos teóricos que sostienen el esquema regulatorio de la intervención de los bancos centrales con sus operaciones en los mercados interbancario y monetario.

El marco teórico

En la literatura se establece claramente cuál son las funciones de un prestamista de última instancia (PUI), las cuales están ligadas a remediar dos fallas de mercado características del sector bancario: (a) la posibilidad de que una crisis de liquidez genere una crisis bancaria y (b) la posibilidad de que la quiebra de un banco genere contagio al resto del sistema.

Es decir, debido a las dimensiones de las posibles crisis sistémicas, en la academia existe amplio consenso en la necesidad de la intervención del banco central a nivel macroeconómico. Sin embargo, a nivel microeconómico subsiste un importante debate sobre las funciones que debiera tener un PUI en la práctica, así como las modalidades de intervención que debe utilizar.

La posición clásica de Bagehot establecía cuatro principios básicos: (a) el PUI debiera prestar sólo a instituciones financieras solventes, (b) los préstamos debieran efectuarse a tasas de interés superiores a las del mercado, (c) cualquier institución financiera debiera poder obtener préstamos a condición de que disponga de garantías suficientes, y (d) el PUI debiera anunciar públicamente su política.

Es decir, la presencia de una penalización en el acceso al PUI señalaba que el recurso al mercado debiera ser la regla, pues, en un mercado líquido los tres primeros enunciados serían contradictorios entre sí.

Frente a está postura, que se la suele denominar la posición clásica, se han desarrollado variantes opuestas entre sí, que se pueden caracterizar como la posición liberal y la posición intervencionista.

La posición liberal considera que, en un entorno donde existe un mercado líquido de préstamos garantizados (usualmente bajo la modalidad de repos), el PUI se debería limitar a inyectar liquidez mediante operaciones de mercado abierto y debería abstenerse de intervenir mediante préstamos individuales, excepto en casos extremos de importante riesgo sistémico. Pero aún si una entidad solvente e ilíquida no tuviera activos para obtener liquidez en el mercado de repos, bajo esta visión se supone que ella podría obtener préstamos sin garantía de otras entidades que anteriormente hayan analizado y valorado su solvencia como candidata a prestataria.

Es decir, las hipótesis implícitas que sostiene la posición liberal son no sólo que el mercado interbancario debe funcionar perfectamente, sino que el saneamiento de una entidad en crisis tiene un costo muy elevado, tanto por el costo directo del rescate como por el costo indirecto por los efectos de la menor disciplina de mercado para las demás entidades financieras.

En cambio, la posición intervencionista sostiene que, en el extremo, y a pesar de todo lo señalado, se debe intervenir cuando la liquidación de la entidad tiene un costo superior al costo de mantenerla en funcionamiento y dejar que quiebre. En esta misma línea, otras contribuciones académicas posteriores han permitido establecer que puede haber problemas de equilibrios múltiples en el mercado interbancario, lo cual debilita con mayor fuerza el supuesto implícito del correcto funcionamiento del mercado interbancario en el que se basa la posición liberal.

Por tanto, esta potencial falla de mercado a su vez implica que debe examinarse con sumo cuidado la red de interrelaciones que se crea entre todas las entidades que participan del mercado interbancario. Esto claramente supone: (a) que el PUI coordina el buen funcionamiento del mercado interbancario para evitar la existencia de un segundo equilibrio en el cual cada depositante prefiere liquidar sus depósitos en lugar de transferirlos a otro banco (lo cual a su vez obliga a la entidad a liquidar sus activos), (b) que la eventual débil disciplina del mercado interbancario debe verse reforzada por la supervisión bancaria, y (c) que la responsabilidad del PUI consiste en limitar las consecuencias de la liquidación de una entidad facilitando liquidez a todas las otras que se puedan ver afectadas, a menos que la complejidad del flujo de interrelaciones sea excesiva y haga que el rescate sea la única salida de la crisis.

La puesta en práctica

En consecuencia, resulta evidente deducir que todas las modalidades de intervención del PUI asumen que se están cumpliendo cuatro supuestos cruciales: (a) que hay un mercado líquido de préstamos garantizados, (b) que el mercado interbancario (no garantizado) es perfecto, (c) que el PUI está coordinando el buen funcionamiento del mercado interbancario y (d) que, obviamente, todos los intermediarios financieros participan.

El problema es que en el Perú todos estos supuestos difícilmente se pueden estar cumpliendo y por tanto ninguno de los marcos de actuación, clásico, liberal o intervencionista, podrían considerarse como dados ante un eventual escenario de crisis de liquidez.

En el primer caso, es conocido que hasta ahora han resultado infructíferas las coordinaciones efectuadas con los principales representantes de la banca comercial privada para desarrollar un mercado de repos que sea estandarizado, líquido y profundo. Aún cuando las dificultades invocadas hayan sido de naturaleza operativa y legal en cuanto a su instrumentación, el problema de fondo es más de incentivos con respecto de las oportunidades de negocio y menor lucro que representa la existencia de esta alternativa y el posible impacto sobre la estructura y la competencia de mercado, frente a los resultados que se obtienen de mantener la situación vigente.

En el segundo caso, no es ninguna novedad que el mercado interbancario peruano dista mucho de ser perfecto. Los préstamos interbancarios a más de un día son prácticamente inexistentes. Recién a partir de julio de 2008 la asociación que agremia a los bancos y financieras busca, por su propia cuenta, generar un indicador de mercado para las tasas de interbancarias a 1, 3, 6, 9 y 12 meses, en soles y dólares. Sin embargo, sólo la tasa de 1 mes en soles es realmente operable, usualmente sólo entre algunos de los 4 bancos más grandes y con un volumen de transacciones promedio que apenas supera los S/. 7 millones por cada día que se han efectuado transacciones. En los primeros cuatros meses, de 85 días hábiles, sólo en 46 ha habido transacciones.

En el tercer caso, por ejemplo, contrario a la coordinación interbancaria implantada en México, donde la banca central determina la tasa interbancaria oficial a los diferentes plazos, por defecto, en el Perú la banca central ha dejado que el (¿libre?) mercado se organice por sí mismo, es decir, su funcionamiento no está regulado ni supervisado por el banco central. En México la banca central determina la tasa de interés interbancaria de equilibrio a partir de cotizaciones a firme que solicita aleatoriamente a todas las instituciones que deseen participar. Para ello las entidades efectúan cotizaciones que, por cada combinación de monto y plazo, deben hallarse dentro de los mínimos, los máximos y los diferenciales que la banca central oficialmente establece. Esto implica a su vez que todas las instituciones participantes se encuentran obligadas a recibir financiamiento o a efectuar depósitos, según corresponda, en función a sus cotizaciones efectuadas y las tasas interbancarias que la banca central determine. No es por tanto una mera encuesta. Las reglas establecidas hacen que el afán del lucro individual, sobre la base de estas reglas, discipline realmente al mercado.

Y finalmente, en el cuarto caso, son las propias disposiciones de la banca central en el Perú las que, al otorgar diferentes privilegios para cada uno de sus instrumentos monetarios que ofrece, impiden que todos los participantes compitan en el mercado por la liquidez y el crédito en igualdad de condiciones. Sucede tanto con las operaciones de mercado como con las operaciones de ventanilla, con las operaciones de reporte o pactos de recompra de diversos valores, con las permutas temporales de moneda extranjera, con los créditos de regulación monetaria en moneda nacional o extranjera, etc.

Incluso, como en el Perú la negociación del tipo de cambio interbancario se hace a través de una plataforma electrónica en donde no todos los intermediarios financieros tienen acceso para operar, el banco central, al utilizarla para sus intervenciones en el mercado cambiario, termina convalidando las asimetrías del mercado y obligando a pagar un mayor peaje cambiario en los procesos de ajuste de la liquidez relativa por monedas de los que no tienen acceso.

Dicha asimetría se exacerba aún más cuando toma en cuenta que la regulación y funcionamiento de los sistemas de pagos en el Perú también reflejan varias de estas imperfecciones. Por ejemplo, los bancos y la banca central son los únicos que participan en la cámara de compensación electrónica para pagos de bajo valor, mientras que todas las otras instituciones sólo participan en el sistema de liquidación bruta para pagos de alto valor, la cual obviamente tiene mayor costo y mucha menor flexibilidad.

Más aún, aún dentro del mismo sistema de liquidación bruta, la banca central suministra liquidez intradiaria ilimitada, gratuita y en ambas monedas, pero sólo a los participantes tipo I , mas no a los participantes tipo II . Esto obliga a los participantes tipo II a tener que tener más fondos propios para poder efectuar más operaciones, lo que las obliga a buscar y mantener más liquidez y a incurrir en los mayores costos que esto representa, pero además esto también les impide acceder a los múltiples negocios financieros que se pueden ejecutar con la liquidez intradiaria que sólo el grupo de participantes tipo I recibe gratuitamente. Los participantes tipo I son los bancos más cualquier otro intermediario financiero que básicamente tenga autorización para efectuar las mismas operaciones que ellos (¿?).

En conclusión

Son evidentes las dificultades de liquidez, y desventajas de negociación, que podrían enfrentar muchos de los participantes del mercado de intermediarios financieros, diferentes de bancos y financieras. Ello porque en la práctica no tienen acceso a un PUI. Es bastante evidente que los efectos del racionamiento de la liquidez que se genera en las crisis afectarán más seriamente a los participantes sin acceso al banco central.

La experiencia con la crisis financiera internacional actual en la práctica ha demostrado claramente: (a) que las facilidades de liquidez no pueden brindar sólo ante potenciales situaciones de intervención generalizada, sino que se deben hacer de modo anunciado y para prevenir dichas situaciones, (b) que el acceso a facilidades de liquidez no sólo debe estar disponible para los intermediarios denominados bancos sino para todos los intermediarios, (c) que los bancos centrales en lugar de restringir el acceso a cada uno de sus instrumentos monetarios los vienen ampliando cada vez más, inclusive aumentando el abanico de tales instrumentos, (d) que en el extremo la ampliación de accesos a las facilidades de liquidez del banco central se han llegado a brindar a bancos de inversión, sociedades de bolsa, aseguradoras y, más recientemente, a empresas no financieras, es decir, ni siquiera sólo a intermediarios financieros, y (e) que, evidentemente, el objetivo final de la banca central es todo el sistema financiero, incluyendo a los mercados financieros, no importa si se trata de intermediación financiera tradicional o si la entidad involucrada se llama banco.

Actualmente en el Perú hay alrededor de 60 intermediarios financieros que no son cooperativas, de los cuales sólo 18 intermediarios son empresas bancarias o financieras (incluyendo a 2 bancos nuevos aún poco activos y a 2 financieras totalmente inactivas). El resto de intermediarios financieros del sistema está conformado por 13 cajas municipales, 11 cajas rurales, 13 edpymes, 5 arrendadoras y 4 entidades financieras estatales. De estos últimos 5 grupos de entidades, la gran mayoría sin acceso a un PUI, los 3 primeros destacan por su efectivo y creciente papel dinamizador en segmentos de mercado que tradicionalmente han estado excluidos del sistema, sin contar con las entidades que conforman el sistema de cooperativas (compuesto básicamente por 3 cooperativas relativamente grandes y otras 159 cooperativas pequeñas).

Artículo basado extratos parciales del trabajo “Acceso de la banca de desarrollo a la banca central: el caso de COFIDE y las tasas de interés”, el cual fue presentado en el Seminario Latinoamericano “La Coordinación entre la Banca Central y la Banca Pública de Desarrollo” organizado por ALIDE y el CEMLA en Buenos Aires los días 21 y 22 de agosto de 2008