La coordinación entre la banca central y la banca de desarrollo es un tema que poco se ha tocado de manera explícita. Probablemente porque de manera tácita se ha sobreentendido que las actividades de la banca de desarrollo debieran responder también, de modo general, a una política de Estado y que, como tal, debe encontrarse en el marco de colaboración que debieran tener todas las actividades de las diferentes entidades y organismos públicos con la banca central para el cumplimiento de sus objetivos. Sin embargo, la coordinación y colaboración de la banca central con la banca de desarrollo no es excluyente y, para rescatar su real relevancia, conviene recordar la naturaleza de ambas actividades.

Como se sabe un rasgo fundamental del sistema monetario actual es la existencia combinada de dinero del banco central con dinero de las entidades que efectúan actividades de banca comercial. Esta postura de política económica, además, implica un rechazo a la solución extrema de la banca libre, donde solo los bancos comerciales proporcionarían todo el dinero necesario para la economía, y también implica un rechazo al esquema de monobanco, donde un banco central es el único emisor. La razón de esta postura es que ninguna de estas soluciones opuestas ha demostrado ser lo suficientemente estables o eficientes para perdurar en el tiempo. Sin embargo, esta postura es óptima en la medida que existe efectiva competencia dentro de la banca comercial para ofrecer medios de pago y servicios financieros innovadores y eficientes.

En la actualidad los objetivos típicos de la banca central se centran fundamentalmente en preservar la estabilidad de precios, asegurando la estabilidad misma de la moneda en la que se miden las diferentes formas de dinero que existen en cada economía, y en asegurar el funcionamiento de los sistemas de pago, tanto interno como externo, a través de la cual se efectúan transacciones y se transfieren derechos de propiedad. El logro de estos objetivos es crucial porque le permitirá a la banca central sentar las bases necesarias para propiciar un crecimiento sostenido de la economía en el largo plazo, el mismo que redundará en mayores niveles de empleo y de bienestar social en general.

Pero así como el dinero desempeña un papel esencial en el buen funcionamiento de las economías de mercado, este buen funcionamiento está sustentado en la libertad y el derecho que tienen todos los individuos para intercambiar bienes y servicios, optimizando su consumo contemporáneo, y para acceder al crédito y a los demás servicios financieros, optimizando también su consumo intertemporal. La historia muestra que no todos los países se han desarrollado por igual y la evidencia empírica sugiere fuertemente que los que mejor lo han hecho lo han logrado cuando han tenido sistemas financieros más eficientes y mejor desarrollados.

Por esa razón, los objetivos típicos de la banca de desarrollo son múltiples, pero van desde la promoción micro de la inclusión financiera y social hasta el impulso macro de la equidad y la sana competencia en el sistema financiero, supliendo sosteniblemente lo que el mercado por sí solo no proveería. Estos objetivos tienen como finalidad última contribuir con el crecimiento descentralizado y alentar el financiamiento del desarrollo sostenible de toda la economía, objetivos todos que no se cumplen con la sola existencia de la banca comercial privada. Esto puede ocurrir porque la atención de determinados segmentos, sectores o actividades pueden no ser lo suficientemente lucrativa o porque su atención involucra riesgos con los que no se tiene experiencia, no se alcanzan suficientes economías de escala o no se haya acumulado capacidad suficiente para ser gestionados en forma adecuada o porque simplemente es difícil empatar la política de desarrollo del país con la cada vez mayor importancia de intermediarios financieros globalizados que tienen otros enfoques y otras prioridades.

Es decir, en cierto modo análogo al caso de la banca central, el origen de la banca de desarrollo se encuentra en la necesidad de mitigar fallas de mercado. Por tanto, el objetivo fundamental de la banca de desarrollo en el mundo no se limita a la mera provisión de recursos de largo plazo. De lo contrario, las actividades de banca de desarrollo no tendrían razón de ser alguna en los países más desarrollados ni en países en dónde la banca comercial sí puede acceder a recursos de largo plazo en los mercados. Por el contrario, en muchos de esos países la banca de desarrollo existe y aún cumple un muy papel importante. Por ejemplo, tal es el caso el Instituto de Crédito Oficial (ICO) de España o el del Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) de Alemania, por citar dos instituciones de fácil recordación.

En consecuencia, si bien la banca central y la banca de desarrollo cumplen objetivos diferentes, en vez de potenciales conflictos de interés entre sus objetivos típicos, lo que hay es una clara complementariedad entre sus objetivos de largo plazo: crear y mantener las condiciones para el crecimiento, fortalecer la competitividad y cobertura del sistema financiero y consolidar el crecimiento económico. Más aún, cuando los países tienen sectores financieros aún muy poco desarrollados es posible que dicha complementariedad genere sinergias adicionales a los beneficios que se esperarían de la simple coordinación individual de acciones de la banca central y de la banca de desarrollo.

Por ejemplo, si bien teóricamente los mercados financieros cumplen un papel fundamental en la canalización de fondos de los ahorristas hacia los inversionistas porque se constituyen en los mecanismos que promueven la eficiencia en la economía, en la práctica son las entidades financieras son las que hacen que realmente los mercados financieros funcionen. Más aún, en la actualidad varias de las funciones que cumplen los intermediarios financieros son casi insustituibles por los mercados financieros: (a) reducen los elevados costos de transacción a través de la generación de economías de escala, del desarrollo de maestría y especialización al realizar sus actividades y de la prestación de mejores y mayores servicios de liquidez; (b) distribuyen el riesgo cuando transforman activos y cuando diversifican; y (c) minimizan los problemas de información asimétrica derivados de la selección adversa y el riesgo moral.

Más aún, en los países desarrollados el financiamiento directo, a través de la emisión de valores de deuda o de patrimonio en los mercados financieros, no es la forma básica en la que las empresas financian sus actividades. De hecho, si se mira con detenimiento los datos, aún en esos países sólo las empresas grandes y bien establecidas tienen fácil acceso al mercado de valores. Esto implica que el financiamiento indirecto, a través de intermediarios financieros, es la fuente de acceso a fondos externos más importante, aún de las empresas que activamente acceden a los mercados, y dentro de ellos los bancos son la fuente más importante. Pero, si los bancos son de lejos los actores más importantes aún en las economías más desarrolladas, ¿cuál llega a ser el papel de la banca en economías menos desarrolladas?

En las economías menos desarrolladas, la banca reemplaza a los mercados en muchas de sus funciones y se convierte en uno de los principales asignadores de recursos en la economía. En tiempos buenos, las estrategias y políticas internas de la banca determinan qué actividades, segmentos y regiones serán financiadas y en qué condiciones. En tiempos malos, en cambio, determinan qué inversiones todavía se seguirán realizando y qué empresas ya no sobrevivirán. Esto implica que cuando hay una fuerte concentración en la banca comercial y hay un creciente aumento de la posición de dominio, la maximización de beneficios individuales puede llegar a ser ineficiente desde el punto de vista social. Y esto es crucial porque las funciones de la banca se amplían e influyen cada vez más en el fomento del crecimiento y del desarrollo económico. De hecho su eventual discrecionalidad aumenta porque, como agentes racionales que son, privilegiarán los proyectos que sean más rentables desde el punto de vista privado sin importar si lo son desde el punto de vista social.

Así, estas fallas de mercado crean espacio de actuación no sólo para la banca de desarrollo, sino inclusive para la banca comercial pública cuando no existe una efectiva competencia o cuando, habiéndola, se requiere apoyar objetivos estratégicos nacionales que permitan el crecimiento y la mejora de la distribución de la riqueza nacional. Tal puede ser el caso del fomento de las actividades económicas que, por su trascendencia social, cultural, innovadora o ecológica, merezcan una atención preferente o cuando se requiere colaborar con los programas de política económica apoyando a la exportación o facilitando microcréditos que la banca comercial privada no otorga de manera suficiente o en condiciones suficientemente competitivas.

Por ello, desde un punto de vista del bienestar social, la coordinación entre banca de desarrollo y banca central es una necesidad que, además, crea sinergias en ambos sentidos, pues, promueve condiciones de beneficio mutuo que otro modo no se conseguirían, inclusive para el mejor funcionamiento mismo de los mecanismos de mercado, en particular el de las tasas de interés. Actualmente la determinación de las tasas de interés de las operaciones del sistema financiero no se efectúa por total libre competencia por las limitaciones de acceso que tienen muchos intermediarios financieros, diferentes de bancos y financieras, a los instrumentos monetarios con los cuales el banco central brinda sus operaciones de ventanilla y efectúa sus operaciones de mercado con la finalidad de regular “todo” el mercado monetario y crediticio. Si todos los intermediarios pudieran acceder, se mejorarían los mecanismos de competencia en el sistema financiero, para que a su vez el resto de la economía pueda acceder a tasas de interés más competitivas, y se mejoraría el funcionamiento de uno de los principales mecanismos de transmisión de la política monetaria, los relacionados con las tasas de interés, de modo que el banco central alcanzaría más eficientemente sus objetivos.

Nota: Artículo basado en Jiménez-Sotelo, R. (2006). Acceso de la banca de desarrollo a la banca central: el caso de COFIDE y las tasas de interés. Lima: Corporación Financiera de Desarrollo. https://mpra.ub.uni-muenchen.de/76420/. Dicho trabajo fue presentado en el Seminario Latinoamericano “La Coordinación entre la Banca Central y la Banca Pública de Desarrollo” organizado por ALIDE y el CEMLA en Buenos Aires los días 21 y 22 de agosto de 2008.